A worker of the Venezuelan state oil company PDVSA waves an Iranian flag as the Iranian-flagged oil tanker Fortune docks at the El Palito refinery in Puerto Cabello, in the northern state of Carabobo, Venezuela, on 25 May 2020. AFP
Report 93 / Latin America & Caribbean

Cómo superar la fractura global sobre Venezuela

El estancamiento político en Venezuela continúa mientras el país se hunde en la angustia socioeconómica. La reanudación de negociaciones entre el gobierno y la oposición, actualmente suspendidas, ofrece a los aliados de ambas partes una oportunidad para presionar más para superar el impasse. Deberían aprovecharla.

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Principal Findings

¿Qué hay de nuevo? La lucha por la supremacía política en Venezuela, que en algún momento fue un asunto de política interna, se ha convertido en una constante fuente de discordia geopolítica. En parte debido al deterioro de la crisis humanitaria, éste sigue siendo un asunto preocupante para los países vecinos. La reciente disposición de los partidos venezolanos a negociar les podría permitir a los actores internacionales desempeñar un papel más constructivo.

¿Por qué importa? Los actores externos no pueden imponer el fin de la disputa entre el gobierno del presidente Nicolás Maduro y la oposición. Pero las dos partes tampoco pueden resolver la crisis sin el consentimiento tácito y, preferiblemente, la participación activa de las potencias mundiales, incluidos EE. UU., la UE, Rusia y China.

¿Qué se debe hacer? Las conversaciones entre el gobierno y la oposición, actualmente suspendidas, requerirán mediación externa, apoyo constante por parte de los aliados extranjeros de ambas partes, al igual que compromisos de apoyo financiero y técnico en caso de que finalmente se alcance un acuerdo.

Executive Summary

Más de dos décadas de agitación política en Venezuela han resultado involucrando a gran parte del mundo. La disputa entre los gobiernos del autoproclamado socialista Hugo Chávez (1999-2013) y su sucesor Nicolás Maduro, por un lado, y una alianza de oposición por el otro, se propagó primero por América Latina y desde entonces se ha convertido en una disputa global. A principios de 2019, el presidente de EE. UU., Donald Trump, con el apoyo de la principal corriente de oposición, intentó abiertamente derrocar a Maduro a través de la estrategia de “máxima presión”: sanciones económicas severas, aislamiento diplomático y vagas amenazas de intervención militar. El intento fracasó. Pero trazó una clara línea divisoria entre los Estados que apoyan a Maduro, incluidos Rusia y China, y casi 60 otros países que respaldaron la iniciativa estadounidense y la “presidencia interina” del líder opositor Juan Guaidó. Tres años después, el país vive un estancamiento político y una fuerte crisis humanitaria. Pero las dos partes volvieron a la mesa de negociación en 2021. Los aliados extranjeros de ambos lados deben respaldar con urgencia los posibles esfuerzos, actualmente suspendidos, para lograr una solución negociada para Venezuela.

Chávez, un consumado populista carismático, se valió del petróleo barato, generosas finanzas y actos de solidaridad para cultivar un círculo de aliados cercanos en América Latina y el mundo, entre los que destaca Cuba. Al mismo tiempo, satanizó a quienes se oponían a su gobierno, en particular a EE. UU. y sus acólitos. Pero poco después de su muerte en 2013, el inicio de una devastadora recesión económica intensificó el conflicto político interno venezolano y lo extendió mucho más allá de sus fronteras. Los países vecinos absorbieron la mayor parte del masivo éxodo de migrantes, actualmente estimado en seis millones de personas, quienes huían de la pobreza y del colapso de los servicios públicos. Mientras tanto, el crimen organizado y grupos armados colombianos intentaron obtener ganancias en negocios ilícitos y la complicidad de las desfinanciadas fuerzas de seguridad del otro lado de la frontera, lo que desató la ira de Bogotá. Los dos Estados rompieron relaciones en 2019.

El gobierno venezolano afinó su aparato de seguridad estatal y adoptó una postura más represiva, por lo que EE. UU. endureció sus sanciones a partir de 2015 contra funcionarios estatales y posteriormente las amplió para dirigirlas a sectores económicos completos. Múltiples países de Europa y América Latina se unieron a esta causa después de que Maduro fuera reelecto en 2018 en medio de unas elecciones boicoteadas por la oposición y acusaciones de fraude. Estos eventos llevaron a la Asamblea Nacional controlada por la oposición a nombrar a Guaidó como jefe de Estado en enero de 2019. Decenas de Estados reconocieron su nuevo “gobierno interino”.

Los partidarios de Maduro lo defendieron de inmediato, lo que provocó un enardecido enfrentamiento en la escena internacional. Moscú, que ya respaldaba financiera, militar y diplomáticamente a Caracas, le ayudó a evadir las sanciones y bloqueó las iniciativas de EE. UU. con las que pretendía promover medidas punitivas en el Consejo de Seguridad de la ONU. Beijing también ha invertido mucho en Venezuela, a menudo a su pesar, pero de igual manera se sumó a los esfuerzos para proteger al gobierno de Maduro. Turquía e Irán, por su parte, se convirtieron en socios económicos cruciales del agobiado Estado sudamericano.

Los gobiernos extranjeros pueden estar ahora posicionados para fomentar, en lugar de obstaculizar, una solución pacífica para la crisis.

Tres años después de que Guaidó reclamara la presidencia y los aliados internacionales de Venezuela se dividieran en bloques rivales, los gobiernos extranjeros pueden estar ahora posicionados para fomentar, en lugar de obstaculizar, una solución pacífica para la crisis. El gobierno y la oposición reanudaron las negociaciones facilitadas por Noruega en agosto de 2021 en Ciudad de México, aunque el gobierno suspendió su participación dos meses después. La participación de la comunidad internacional está contemplada explícitamente en el memorando de entendimiento firmado al inicio de las conversaciones. Rusia y los Países Bajos han sido invitados como “acompañantes” del proceso. También está previsto un Grupo de Amigos, compuesto por un número igual de aliados de cada parte; sin embargo, aún no se ha definido la composición de este grupo ni el papel que desempeñarán los países que lo integren. 

Los diálogos comenzaron en medio de un clima internacional que es, de algún modo, más favorable para un acuerdo que en cualquier otro momento del pasado reciente. Bajo la presidencia de Joe Biden, Washington adoptó una postura más multilateral y modificó la política de “máxima presión” de Trump, lo que ha permitido una alineación mucho más estrecha entre EE. UU., Canadá y la UE con respecto a Venezuela. América Latina está dividida más equitativamente que antes y, con algunas excepciones, menos decidida a expulsar a Maduro de su cargo. Con cada vez menos apoyo a la reivindicación de Guaidó a la presidencia interina y el colapso del gobierno aparentemente improbable, Rusia y China pueden estar menos preocupadas por el cambio de régimen y los efectos que pueda tener en su posición global, y más interesadas en rescatar sus devaluadas inversiones.

Aun así, lograr un consenso a través de la división que genera la crisis venezolana no es nada fácil dadas las tensas relaciones entre las principales potencias, que sólo han empeorado por el enfrentamiento sobre Ucrania. EE. UU. percibe la creciente presencia de Rusia y China en América Latina como una amenaza. Ni Moscú ni Beijing están dispuestos a contemplar un acuerdo que represente una clara ganancia estratégica para Washington, en especial si además perjudica sus intereses económicos.

Para lograr que las distintas potencias extranjeras hagan concesiones será necesario adaptarse a sus principales intereses y límites. EE. UU. tiene un pequeño pero influyente grupo de cabildeo sobre Venezuela que se opondrá activamente a cualquier acuerdo que considere demasiado indulgente con Maduro. Cuba y otras naciones del Caribe necesitarán garantías de que sus necesidades energéticas serán satisfechas. Rusia y China intentarán obtener garantías para sus inversiones, especialmente en el sector energético, y para el pago de las deudas bilaterales. Bogotá estará inconforme con cualquier acuerdo que no aborde el tema del refugio que los grupos armados dedicados a la economía ilícita en Colombia han encontrado en Venezuela.

Pero estas dificultades no deben ocultar el evidente interés de los aliados de ambas partes por encontrar una salida para el estancamiento. Con este objetivo, ellos deben exhortar a sus pares venezolanos a volver a la mesa de negociaciones y trabajar de buena fe para lograr un acuerdo; y deben ofrece incentivos, en especial al lado del gobierno, para alcanzarlo. También deben estar preparados para prestar distintos tipos de asistencia para sortear obstáculos y garantizar el progreso de las conversaciones, desde paquetes de ayuda financiera hasta apoyo a reformas de seguridad interna o justicia, o comprometiéndose a verificar el cumplimiento de un acuerdo final.

La fractura geopolítica ha hecho que sea fácil para ambas partes en Venezuela recurrir a sus aliados extranjeros en busca de apoyo, en lugar de hacer concesiones a sus opositores nacionales. Pero mientras el país esté sumido en una emergencia socioeconómica extrema, todos los interesados tienen más que ganar con una solución pacífica y negociada a esta prolongada crisis.

Caracas/Bogotá/Bruselas, 17 de febrero de 2022

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I. Introduction

En enero de 2019, la administración estadounidense del presidente Donald Trump tomó la extraordinaria decisión de reconocer al líder opositor Juan Guaidó como el legítimo jefe de Estado interino de Venezuela. Posteriormente, decenas de aliados de Washington, entre ellos la mayoría de los Estados miembros de la UE, siguieron esta medida, que estaba destinada a provocar la caída del presidente Nicolás Maduro, cuya reelección de 2018 era considerada una farsa por la oposición venezolana y sus partidarios extranjeros. La iniciativa fracasó y la mayoría de los países involucrados (aunque hasta ahora no EE. UU.) discretamente han dejado de reconocer al “gobierno interino” de Guaidó[fn]Venezuela’s strongman wants to improve relations with the United States”, The Economist, 3 de junio de 2021.Hide Footnote . Sin embargo, la decisión de EE. UU. de reconocer a un político de la oposición como jefe de Estado generó una fuerte reacción, exponiendo hasta qué punto el prolongado conflicto político interno venezolano se había extendido al terreno de las rivalidades geopolíticas.

La disputa sobre Venezuela reflejó y agravó las divisiones geopolíticas existentes. Algunas de las críticas más fuertes en contra del reconocimiento de Guaidó provinieron de los sectores esperados; Rusia y China, aliados de Maduro, condenaron la medida como una injerencia injustificada en los asuntos internos de Venezuela. Como resultado, los intentos de EE. UU. por conseguir apoyo para su estrategia en el Consejo de Seguridad de la ONU no prosperaron[fn]Gerardo Lissardy, “Crisis de Venezuela: qué significa el veto de Rusia y China a la resolución de EE. UU. en el Consejo de Seguridad de la ONU”, BBC, 1 de marzo de 2019. El Consejo de Seguridad celebró por primera vez una sesión abierta para considerar la situación de Venezuela el 26 de enero de 2019, a solicitud de Washington, aunque había sido objeto de reuniones informales anteriormente. El Consejo debatió nuevamente el asunto el 28 de febrero de 2019, cuando EE. UU. presentó una moción exigiendo nuevas elecciones presidenciales. Rusia interpuso otra condenando la “injerencia externa”, y agregó que Venezuela no era una amenaza para la paz y la seguridad internacional y, por lo tanto, estaba fuera del alcance del Consejo. Rusia y China vetaron la moción de EE. UU., mientras que Moscú no logró obtener suficientes votos para la suya. El 10 de abril de 2019, nuevamente a instancias de EE. UU., el Consejo escuchó testimonios sobre la crisis humanitaria, y algo más de un año después, el 20 de mayo de 2020, el organismo se reunió por solicitud de Rusia tras el fracaso de la Operación Gedeón, un intento de desembarco de mercenarios para derrocar a Maduro. Ver “Country and Regional Issues (Venezuela)”, Informe del Consejo de Seguridad, s.f. Ver también informe de Crisis Group sobre América Latina N°85, Elecciones en Venezuela: ¿Qué viene después de la barrida de Maduro?, 21 de diciembre de 2020.Hide Footnote . Pero las tensiones internacionales derivadas de las crisis políticas, económicas y humanitarias de Venezuela, que están interconectadas, no se limitan a disputas entre las principales potencias. Han venido creciendo durante muchos años, particularmente en América Latina y el Caribe, donde las políticas de Maduro y su predecesor Hugo Chávez, así como su apoyo a causas de izquierda, han suscitado una acalorada controversia sobre cómo se debe calificar y tratar al gobierno venezolano.

Esta dimensión internacional del conflicto venezolano ha hecho que una disputa interna que parecía insuperable sea aún más compleja, pero también podría ofrecer una vía para resolverla. En agosto de 2021, el gobierno de Maduro y la oposición firmaron un memorando de entendimiento en Ciudad de México que marcó la reanudación de las conversaciones, facilitadas una vez más por el gobierno noruego, que habían sido interrumpidas dos años antes. Aunque el gobierno suspendió su participación a mediados de octubre, en medio de una disputa sobre la extradición a EE. UU. de un aliado cercano de Maduro, ninguna de las partes se ha retirado de manera definitiva. Si bien Maduro dijo a fines de noviembre que las condiciones aún no eran las adecuadas, el gobierno indicó que cuando llegue su momento volverá a la mesa[fn]A principios de noviembre de 2021, durante una visita a Moscú, el canciller de Venezuela, Félix Plasencia, expresó su confianza en que las negociaciones se reanuden “más temprano que tarde”, mientras que su homólogo ruso, Serguéi Lavrov, manifestó el interés de su gobierno en el éxito de las conversaciones. “Plasencia: la extradición de Saab no implica el fin del diálogo con la oposición”, EFE, 8 de noviembre de 2021. “Foreign Minister Sergey Lavrov’s remarks and answers to media questions at a joint news conference with Foreign Minister of the Bolivarian Republic of Venezuela Felix Plasencia following talks”, comunicado de prensa, Cancillería de la Federación Rusa, 8 de noviembre de 2021.Hide Footnote .

La decisión de incluir gobiernos extranjeros como algo más que meros observadores representó un paso importante para superar el estancamiento de Venezuela.

A pesar de los tropiezos de las conversaciones de México, los primeros indicios apuntaban a que la participación internacional en los intentos por resolver la crisis ha evolucionado de manera significativa desde las discusiones diplomáticas tentativas de 2019 y 2020 en Suecia[fn]Phil Gunson “Venezuela: sacar el mayor provecho del avance en México”, comentario de Crisis Group, 30 de agosto de 2021. Entre 2019 y 2020 la Cancillería sueca organizó tres reuniones sobre Venezuela en las que estuvieron representados prácticamente todos los actores internacionales más relevantes, a excepción de Cuba. Ver “Russia, other key powers discuss Venezuelan crisis in Sweden”, Associated Press, 13 de junio de 2019.Hide Footnote . El papel de los actores externos se incorporó desde el comienzo: los gobiernos de Rusia y Países Bajos fueron designados como países “acompañantes” de las conversaciones, y se contempló la posibilidad de crear un Grupo de Amigos, compuesto por países aceptables para ambas partes, incluidos sus respectivos aliados. La conformación de este grupo resultó ser una fuente de fricción, lo que retrasó su formación. Aun así, la decisión de incluir gobiernos extranjeros como algo más que meros observadores representó un paso importante para superar el estancamiento de Venezuela[fn]Entrevistas de Crisis Group, diplomáticos cercanos a las negociaciones, Caracas, septiembre de 2021.Hide Footnote .

Este informe examina los intereses geopolíticos que hacen parte de la crisis venezolana y cómo podrían usarse para apoyar, en lugar de frustrar, una posible solución negociada. Sostiene que, si bien los extranjeros no deben imponer una solución, ya que ésta necesariamente debe surgir de las negociaciones entre los propios venezolanos, la participación de potencias extranjeras, incluidos los principales aliados externos de ambas partes, es un requisito previo esencial[fn]Ver informe de Crisis Group sobre América Latina N°79, Imaginando una resolución a la crisis venezolana, 11 de marzo de 2020.Hide Footnote . El informe se basa en decenas de entrevistas y contactos informales con políticos, diplomáticos, expertos académicos y activistas de la sociedad civil en Venezuela, así como con personas vinculadas a gobiernos extranjeros y organismos multilaterales. Se basa no solo en la presencia de larga data de Crisis Group en Caracas, sino también en su red de analistas en capitales extranjeras, incluidas Washington, Bruselas y Moscú.

II. Conflict and the Possibility of Compromise

La agitación política de Venezuela está lejos de terminar, y el país sigue sumido en una prolongada crisis humanitaria. Pero los últimos acontecimientos, incluida la posibilidad de nuevos diálogos y las elecciones regionales, sugieren que puede haber un margen para concesiones entre el gobierno y la oposición, particularmente si los aliados extranjeros de ambas partes demuestran un mayor pragmatismo.

A. Deepening Dispute

Las tensiones internas de este país, que en algún momento sólo les importaban a los venezolanos, comenzaron a extenderse por toda América Latina y el Caribe poco después de la elección de Maduro en 2013, cuando una fuerte caída en los precios del petróleo expuso la vulnerabilidad de su mal administrada economía y desencadenó lo que se convertiría en un éxodo masivo. La mala gestión económica, la corrupción y la caída de los precios del petróleo, exacerbadas por las sanciones de EE. UU., han reducido el PIB en más del 80 por ciento, convirtiendo a Venezuela en uno de los países más pobres del hemisferio[fn]Amelia Cheatham y Rocío Cara Labrador, “Venezuela: The Rise and Fall of a Petrostate”, Council on Foreign Relations, 22 de enero de 2021.Hide Footnote . Alrededor de seis millones de personas han huido del desempleo, la pobreza y la represión, creando una crisis regional de refugiados sin precedentes que ha intensificado las divisiones políticas dentro y fuera del país.

La cada vez mayor concentración de poder a manos del presidente Maduro, quien sucedió al difunto Chávez en 2013, y el progresivo desmantelamiento de las instituciones consagradas en la constitución de 1999 han jugado un papel central en la escalada del conflicto entre el gobierno y la oposición de Venezuela. Después de que la alianza opositora Mesa de la Unidad Democrática obtuviera la mayoría parlamentaria en las elecciones legislativas de diciembre de 2015, Maduro usó su control del sistema judicial para dejar impotente a la Asamblea Nacional, bloquear un referendo revocatorio presidencial en 2016 y, al año siguiente, establecer un parlamento paralelo, en forma de la Asamblea Nacional Constituyente[fn]La Asamblea Nacional Constituyente se reunió durante cerca de tres años y medio, pero nunca produjo una nueva constitución. Dentro de su actividades convocó a elecciones locales y regionales, instaló una “comisión de la verdad”, levantó la inmunidad parlamentaria de legisladores de la oposición y prohibió la participación electoral de ciertos partidos de la oposición, sustituyó al Fiscal General, aprobó una “ley contra el odio”, dirigida contra los medios de comunicación no gubernamentales y figuras de la oposición, y (en sus últimos días) aprobó una “ley antibloqueo” que le otorgó al gobierno poderes discrecionales sobre la inversión y el comercio. “Venezuela: la Asamblea Constituyente de Nicolás Maduro se disuelve”, El País, 19 de diciembre de 2020. Santiago Martínez Neira, “No Room for Debate: The National Constituent Assembly and the Crumbling of the Rule of Law in Venezuela”, International Commission of Jurists, julio de 2019.Hide Footnote . El gobierno, por su parte, alega haber sido objeto de una campaña de insurrección liderada por fuerzas nacionales e internacionales de derecha empeñadas en socavar la independencia del país[fn]Entrevista virtual de Crisis Group, ministro del gobierno de Venezuela, 3 de marzo de 2021. Alejandra Bastidasa, “¡Despojo criminal! Venezuela sufre una política sistemática de agresión imperialista con la complicidad de Juan Guaidó”, Prensa Vicepresidencia, 24 de marzo de 2021; “Venezuela denuncia consecuencias de las agresiones de EE. UU.”, Telesur, 29 de julio de 2020.Hide Footnote .

Después de que Guaidó se declarara presidente interino en enero de 2019 se dio inicio a una nueva fase del conflicto, aún más compleja, caracterizada por intentos explícitos por derrocar a Maduro, una persecución más intensa de la oposición por parte de las fuerzas de seguridad del Estado y una recesión económica aún más profunda. En enero de 2021 dos eventos independientes, pero casi simultáneos acabaron por romper el bloqueo entre las partes. El 5 de enero, el control de la Asamblea Nacional por parte de la oposición llegó a su fin con la inauguración de un nuevo parlamento de 277 escaños, resultado de unas elecciones unilaterales boicoteadas por la principal corriente de oposición y abrumadoramente dominadas por el gobierno de Maduro. Dos semanas después, Joe Biden asumió la presidencia de EE. UU. en reemplazo de Donald Trump, comprometido con un enfoque menos conflictivo y más multilateral respecto a Venezuela[fn]Vivian Sequera y Deisy Buitrago, “Maduro allies win majority in disputed Venezuela congress election”, Reuters, 7 de diciembre de 2020. Holly K. Sonneland, “U.S. 2020: Joe Biden and Donald Trump on Venezuela”, AS/COA, 2 de septiembre de 2020.Hide Footnote .

Los efectos inmediatos de estos cambios fueron leves. Aunque perdió el control de la Asamblea Nacional, la oposición liderada por Guaidó ha seguido insistiendo en que son el único representante del pueblo venezolano elegido democráticamente, y cuestiona la autoridad y legitimidad del gobierno de Maduro. Mientras tanto, los cambios de fondo en la política de EE. UU. se han visto limitados por presiones políticas internas a la administración Biden y la necesidad de hacer frente a otros desafíos de política exterior. Aun así, estos desarrollos han fortalecido la mano de aquellos, en el gobierno y la oposición, que buscan sustituir el mutuo antagonismo de 2019-2021 con un enfoque más gradual y discreto dirigido a una reforma política, económica y social[fn]Declaración de Crisis Group, “Venezuela: una oportunidad que no se puede desaprovechar”, 7 de mayo de 2021.Hide Footnote

B. International Polarisation vs. Pragmatism

Junto con la campaña de la administración Trump para derrocarlo, Maduro se ha enfrentado hasta hace poco a un entorno regional mucho más hostil que su predecesor Chávez. Si bien el gobierno comunista de Cuba sigue siendo un aliado importante, la “marea rosa” de gobiernos populistas de izquierda que llegaron al poder en la primera década del siglo XXI había bajado notablemente en 2019. Los dos vecinos directos más grandes de Venezuela, Brasil y Colombia, están liderados actualmente por implacables opositores de derecha (aunque ambos se enfrentan a importantes desafíos electorales de la izquierda en 2022). En abril de 2019, la Organización de los Estados Americanos (OEA) votó a favor de reconocer a un designado de la Asamblea Nacional liderada por la oposición como el representante legítimo de Venezuela, a la espera de elecciones libres y justas. Su secretario general, Luis Almagro, está abiertamente alineado con el ala más radical de la oposición[fn]En mayo de 2021, Almagro rechazó de plano la nueva autoridad electoral políticamente más representativa y calificó de “colaboracionistas” a quienes estaban dispuestos a trabajar con ella. “Comunicado de la Secretaría General de la OEA sobre Venezuela”, Organización de los Estados Americanos, 4 de mayo de 2021.Hide Footnote .

Las crecientes tensiones políticas y la agitación social en toda la región ... han reducido la capacidad [del Grupo de Lima] para influir en las condiciones de Venezuela.

La creciente oposición al gobierno de Maduro en América Latina llevó a una decena de miembros de la OEA a formar el Grupo de Lima en 2017, en gran parte debido a su frustración ante la ausencia de medidas más duras por parte de la organización debido a la diplomacia petrolera de Caracas con los Estados del Caribe. El objetivo oficial del grupo era “contribuir a la restauración de la democracia en ese país a través de una salida pacífica y negociada”[fn]Declaración de Lima”, Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú, 8 de agosto de 2017; “Venezuela Crisis: Juan Guaidó backed by Lima Group”, BBC, 5 de febrero de 2019. Ver sección V.C donde hay una descripción del Grupo de Lima y su importancia actual.Hide Footnote . Detrás del llamado por un cambio político está la preocupación por el masivo impacto socioeconómico de la crisis de refugiados. Pero las crecientes tensiones políticas y la agitación social en toda la región, exacerbadas en gran medida por la pandemia de COVID-19, recientemente han reducido la capacidad del grupo para enfocarse en asuntos externos y, por lo tanto, en su capacidad para influir en las condiciones de Venezuela. Cambios en los gobiernos de sus integrantes también han llevado a algunos países a salir del grupo.

Al mismo tiempo, la creciente presión provocada por las sanciones financieras de EE. UU. desde 2017 y por la pérdida de reconocimiento del presidente Maduro desde 2019 ha sido contrarrestada por los esfuerzos de varios gobiernos que apoyan a Caracas. Entre ellos se encuentran Rusia, China, Cuba, Turquía e Irán, cuya asistencia ha llegado en varias formas, tales como apoyo financiero, diplomático y de inteligencia, al igual que con técnicas cada vez más sofisticadas para evadir sanciones. Estos Estados han ayudado al gobierno a resistir el descontento popular, intentos de golpes de Estado y el aislamiento internacional[fn]Javier LaFuente, Elías Camhaji, Zorayda Gallegos, Georgina Zerega, Roberto Deniz y Ewald Scharfenberg, “How a vast network enabled Venezuela to avoid US oil sanctions”, El País, 16 de junio de 2021.Hide Footnote . Aun así, sus intereses son diversos y no todos estarían necesariamente en contra de algún tipo de ajuste político. China puede permitirse ser más flexible que Cuba, cuyo gobierno comunista depende enormemente de Caracas para su supervivencia. Rusia tiene un papel en las conversaciones en México, como gobierno “acompañante”, mientras que Turquía se ha ofrecido a mediar.

C. The Path to the Mexico Talks

Las perspectivas de reiniciar unas conversaciones a gran escala parecían escasas a principios de 2021. En septiembre de 2019 los principales líderes de la oposición habían declarado que la ronda anterior de conversaciones facilitadas por Noruega se había “agotado” y no parecían dispuestos a volver a la mesa. Sin embargo, las organizaciones de la sociedad civil reunidas bajo el recientemente creado Foro Cívico, al igual que una facción de oposición minoritaria liderada por el excandidato presidencial Henrique Capriles, impulsaron una agenda más modesta y descubrieron que el gobierno de Maduro estaba dispuesto a hacer concesiones en áreas como condiciones electorales, presos políticos y la entrada de asistencia humanitaria[fn]El Foro Cívico Nacional surgió a principios de 2021 a partir de Diálogo Social, una coalición informal fundada en 2017 que incluye a diversas ONG, asociaciones profesionales, estudiantiles y laborales, así como representantes del sector privado y grupos religiosos. Su objetivo declarado es fomentar la restauración pacífica de la democracia en Venezuela.Hide Footnote . La concesión más significativa del gobierno fue permitir que la oposición ocupara dos de los cinco escaños del Consejo Nacional Electoral designado en mayo de 2021 por el parlamento controlado por el gobierno[fn]Declaración de Crisis Group, “Venezuela: una oportunidad que no se puede desaprovechar”, op. cit.Hide Footnote .

Estos movimientos despertaron un renovado interés en las negociaciones por parte del “gobierno interino” de Guaidó, quizás temeroso de que los rivales políticos pudieran desbancarlo[fn]Entrevista de Crisis Group, especialista extranjero en negociaciones, Caracas, 8 de junio de 2021.Hide Footnote . Una nueva ronda de contactos tomó impulso, una vez más facilitada por Noruega; el gobierno de Maduro se mostró reacio a darle un nuevo aliento a Guaidó negociando con sus representantes, mientras que los negociadores de éste continuaron descartando acuerdos parciales, por considerar que sólo contribuirían a consolidar al gobierno que pretendían derrocar. Otro obstáculo eran las elecciones locales y regionales que se acercaban en noviembre, las cuales el gobierno esperaba que dividieran y desmoralizaran a sus oponentes, dándole un poderoso motivo para reanudar las conversaciones después de las elecciones y no antes[fn]Entrevistas de Crisis Group, fuentes cercanas a las negociaciones, Caracas, mayo-junio de 2021.Hide Footnote . Pero ambas partes enfrentaron presión internacional para volver a la mesa y finalmente llegaron a un acuerdo para reiniciar las negociaciones antes de que se llevara a cabo la elección.

Al inicio de las conversaciones, el 13 de agosto de 2021, ambas partes firmaron un memorando de entendimiento de cuatro páginas en el que se definía el objetivo y el marco de las negociaciones[fn]El memorando, posteriormente aprobado por la Asamblea Nacional controlada por el gobierno venezolano, se puede encontrar en “Acuerdo en Respaldo al Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y Sectores de la Oposición Venezolana”, Gaceta Oficial No. 6637 Extraordinaria, 17 de agosto de 2021.Hide Footnote . En un sorprendente giro para un movimiento que considera que Maduro ha “usurpado” la presidencia y a Guaidó como el presidente legítimo, la oposición aceptó que las delegaciones fueran designadas como representantes del “Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela” y de la “Plataforma Unitaria de Venezuela”, el nombre actual de la principal coalición de oposición. La agenda de siete puntos incluía los temas clave para cada parte: un cronograma para elecciones libres, para la oposición, y el levantamiento de sanciones y devolución de activos extranjeros, para el gobierno de Maduro. También se refirió a la necesidad de abordar los problemas de bienestar social y concluyó con una referencia a las medidas de implementación y verificación.

A pesar de la insistencia previa de los líderes de la oposición en que todo lo que no fuera un acuerdo integral afianzaría al gobierno, el memorando contempla explícitamente acuerdos parciales como parte del proceso. También incluye una referencia a la necesidad de establecer “mecanismos de consulta” para permitir que “otros actores políticos y sociales” tengan voz. En las dos sesiones que hubo durante el mes de septiembre, los negociadores firmaron tres acuerdos parciales, aunque ninguno de ellos resolvió temas de fondo. Las partes coincidieron en la necesidad de afirmar la soberanía venezolana sobre el territorio en disputa del Esequibo en la vecina Guyana (una de las pocas causas unánimes en Venezuela); establecer la Mesa de Atención Social, integrada por tres representantes de cada parte, y dar seguimiento “lo antes posible” a los mecanismos de consulta “inclusivos” a los que se hace referencia en el memorando original.A pesar de la insistencia previa de los líderes de la oposición en que todo lo que no fuera un acuerdo integral afianzaría al gobierno, el memorando contempla explícitamente acuerdos parciales como parte del proceso. También incluye una referencia a la necesidad de establecer “mecanismos de consulta” para permitir que “otros actores políticos y sociales” tengan voz. En las dos sesiones que hubo durante el mes de septiembre, los negociadores firmaron tres acuerdos parciales, aunque ninguno de ellos resolvió temas de fondo. Las partes coincidieron en la necesidad de afirmar la soberanía venezolana sobre el territorio en disputa del Esequibo en la vecina Guyana (una de las pocas causas unánimes en Venezuela); establecer la Mesa de Atención Social, integrada por tres representantes de cada parte, y dar seguimiento “lo antes posible” a los mecanismos de consulta “inclusivos” a los que se hace referencia en el memorando original.

Las conversaciones ahora están congeladas [pero] la pausa puede ser temporal.

Sin embargo, los avances se han visto frustrados y las conversaciones ahora están congeladas. Un mes después de que se acordara constituir la Mesa de Atención Social, aún no había consenso sobre quiénes debían ser sus integrantes. El gobierno complicó aún más el tema al insistir en que uno de sus integrantes debería ser Alex Saab, un empresario colombiano que enfrenta cargos de lavado de dinero en EE. UU. Cuando Saab, a quien el gobierno también había nombrado miembro de su delegación en México, fue extraditado a EE. UU. desde Cabo Verde en octubre, el gobierno anunció que suspendía su participación en las conversaciones, acusando a Washington de sabotearlas, a pesar de que la solicitud de extradición se produjo más de un año antes de que comenzaran las reuniones de México[fn]Julie Turkewitz, “US extradites key financial ally of Venezuela’s president, inciting retaliations”, The New York Times, 16 de octubre de 2021.Hide Footnote . La pausa puede ser temporal: el canciller Félix Plasencia insistió varias semanas después en que las negociaciones se reanudarían[fn]Plasencia: la extradición de Saab no implica el fin del diálogo con la oposición”, op. cit.Hide Footnote .

La promesa inicial de apoyo externo para las conversaciones también estaba resultando difícil de implementar. Diplomáticos rusos expresaron en privado su confusión sobre el papel exacto que un gobierno “acompañante” debía desempeñar[fn]Fuentes cercanas a las conversaciones dijeron que los facilitadores noruegos habían tratado de aclarar el tema con Rusia y agregaron que el papel preciso de las delegaciones de acompañamiento evolucionaría a medida que avanzaban las conversaciones. Entrevistas de Crisis Group, diplomáticos, Caracas, noviembre de 2021.Hide Footnote . La disputa sobre quién debía integrar el Grupo de Amigos fue tal que su formación se pospuso y algunas fuentes sugieren que tal vez nunca llegue a concretarse[fn]Entrevistas de Crisis Group, diplomáticos, Caracas y por teléfono, septiembre de 2021. Según informes, entre los países que están siendo considerados (o que se están postulando) para formar parte del Grupo de Amigos se encuentran EE. UU., Canadá, Colombia, España, Bolivia, Turquía y China, al igual que la UE. Sin embargo, ni el gobierno ni la oposición estaban dispuestos a admitir a España, mientras que el manifiesto escepticismo de Colombia respecto a las conversaciones parecía descartarla.Hide Footnote . Tras las elecciones regionales y locales del 21 de noviembre, el gobierno reiteró su llamado a ampliar las conversaciones para incluir a los grupos de oposición que no hacen parte de la Plataforma Unitaria; estas fuerzas alternativas obtuvieron unos 1,4 millones de votos en total[fn]“No hay las condiciones todavía”, dijo Maduro en noviembre. “Fue muy grave el secuestro de nuestro diplomático Alex Saab por parte del gobierno de Estados Unidos. Tienen que responder por ese secuestro. Cuando haya condiciones para hacerlo, así lo anunciaremos al país”. Manuel Tomillo C., “Maduro: No hay condiciones todavía para retomar el diálogo en México”, Efecto Cocuyo, 21 de noviembre de 2021. . Aunque Maduro insistió el día de las elecciones en que EE. UU. debe “responder” por el “secuestro” de Saab, su hombre de confianza, antes de reanudar las conversaciones fuentes de la oposición dijeron que esperaban un regreso a la mesa a principios de 2022[fn]Entrevistas virtuales de Crisis Group, fuentes de la oposición, noviembre de 2021.Hide Footnote . Sin embargo, hasta la fecha no ha habido cambios en la postura del gobierno.

III. Making Friends and Enemies

Fue el predecesor de Maduro, Hugo Chávez, quien abonó el terreno para las actuales divisiones internacionales sobre la crisis de Venezuela. Mucho antes de que Chávez declarara que su “revolución bolivariana” era un proyecto socialista, dejó claro que pretendía sacar a Venezuela de la órbita de EE. UU. y buscar un “mundo multipolar”, marcando un claro distanciamiento de las políticas de casi todos los presidentes modernos del país[fn]Rosalba Linares, “La estrategia multipolar de la política exterior venezolana”, Aldea Mundo, vol. 15 (julio-diciembre de 2010).Hide Footnote . Aunque inicialmente insistió en que ideológicamente era equidistante del capitalismo y del comunismo, ubicó el nacionalismo y el “antiimperialismo” en el centro de su proyecto, en parte debido a sus estrechos vínculos y admiración por Fidel Castro, sin mencionar su larga asociación con las guerrillas venezolanas de izquierda[fn]Brian Palmer, “Why did Hugo Chávez hate the United States so much?”, Slate, 6 de marzo de 2013.Hide Footnote .

Chávez rápidamente comenzó a distanciar a Caracas de Washington. En 1999, su primer año en la presidencia, revocó una orden de su ministro de defensa mediante la cual aceptaba ayuda de emergencia del ejército estadounidense tras el desastre causado por las inundaciones de ese diciembre. También suspendió un acuerdo que le permitía a la Administración para el Control de Drogas estadounidense operar vuelos de vigilancia antinarcóticos sobre territorio venezolano, justificando ambas decisiones en la soberanía nacional. Una medida que lo puso en una trayectoria de colisión no solo con EE. UU. sino con consecutivas administraciones de la vecina Colombia, fue declarar la neutralidad de su país con respecto al conflicto librado durante décadas por guerrillas colombianas de izquierda, que por mucho tiempo también habían generado problemas en el lado venezolano de la frontera. Esta tolerancia fue acompañada por una postura ambigua hacia otros tipos de grupos armados no estatales, incluidas bandas criminales, cuyas actividades a menudo se extienden a países vecinos[fn]Informe de Crisis Group sobre América Latina N°78, Armas por doquier: Cómo frenar la amenaza de grupos violentos a Venezuela, 20 de febrero de 2020. Luis R. Martínez, “Transnational Insurgents: Evidence from Colombia’s FARC at the Border with Chávez’s Venezuela”, Journal of Development Economics, vol. 126 (mayo de 2017).Hide Footnote .

Otra iniciativa destinada a despertar la ira de Washington fue el intento de Chávez por revivir la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). En 2000, el difunto presidente fue anfitrión de su segunda reunión de jefes de gobierno desde que Venezuela la cofundó 40 años antes[fn]Brian Knowlton, “Chávez, defiant, tells OPEC to show its power: Venezuelan visits Iraq, angering Washington”, The New York Times, 11 de agosto de 2000.Hide Footnote . En una gira por las capitales de la OPEP, se aseguró de visitar al gobierno paria de Saddam Hussein, a pesar de las sanciones de la ONU que prohibían los vuelos a Bagdad. La diplomacia petrolera basada en estrechos vínculos con otros productores, la generación de nuevos destinos de exportación (en particular China) y la distribución de combustible subsidiado a naciones aliadas o preferidas en América Latina y el Caribe, se convirtieron en sellos distintivos del chavismo. Chávez se opuso tajantemente a las propuestas de libre comercio en el hemisferio de EE. UU. y en 2004, junto con Cuba, propuso la Alternativa Bolivariana para las Américas, con la que pretendía contrarrestar la influencia de EE. UU. en América Latina[fn]Anthony Boadle, “Chavez oil diplomacy gains ground in Caribbean”, Reuters, 20 de diciembre de 2007. Mauricio Vicent, “Nace la ‘América bolivariana’”, El País, 15 de diciembre de 2004.Hide Footnote .

El embajador de EE. UU. en Caracas cuando Chávez llegó a la presidencia era John Maisto, quien famosamente minimizó la amenaza a los intereses de su país diciendo que era importante “observar lo que hace Chávez, no lo que dice”[fn]Franklin Foer, “The talented Mr Chávez”, The Atlantic, mayo de 2006. Sin embargo, al final de su mandato como embajador, Maisto no estaba seguro de hacia dónde se dirigía el país. Dan Bohning, “Venezuela at crossroads, U.S. ambassador says”, Miami Herald, 14 de agosto de 2000.Hide Footnote . Sin embargo, los desarrollos posteriores demostrarían que estas primeras incursiones en los asuntos internacionales demarcarían los límites entre amigos y enemigos externos del chavismo. Tal como lo hizo en el frente interno, Chávez premió la afinidad ideológica y política en su diplomacia: colmaba de regalos a sus aliados, mientras repudiaba o se vengaba rápidamente de cualquier gobierno que se interpusiera en su camino[fn]En 2003, por ejemplo, Chávez interrumpió abruptamente el envío de unos 110 000 barriles diarios de petróleo a República Dominicana tras acusar a su gobierno (sin pruebas) de conspirar con el expresidente venezolano Carlos Andrés Pérez para derrocarlo. Gary Marx, “With oil cut off, Dominicans try to pacify Venezuela”, Chicago Tribune, 20 de octubre de 2003.Hide Footnote . La bonanza petrolera que duró la mayor parte de su mandato, junto con el creciente dominio de la región por parte de gobiernos simpatizantes de izquierda, facilitó este enfoque.

Sin embargo, no todo fue un camino de rosas. Los años de Chávez se caracterizaron por frecuentes altercados diplomáticos con sus vecinos latinoamericanos. En 2005, México estuvo cerca de romper relaciones cuando Chávez dijo que el presidente Vicente Fox era un “cachorro del imperio”. Al año siguiente se produjeron tensiones similares con Perú, después de que Chávez interfiriera abiertamente en la campaña presidencial peruana a favor del candidato Ollanta Humala, lo que opacó las posteriores relaciones de Venezuela con el ganador de las elecciones, Alan García. En 2009, el entonces presidente de Honduras y aliado de Chávez, Manuel Zelaya, fue derrocado luego de intentar poner fin a la prohibición para la reelección presidencial. En 2010, se suspendieron brevemente las relaciones entre Bogotá y Caracas por la denuncia del presidente Álvaro Uribe ante la OEA sobre campamentos guerrilleros colombianos en suelo venezolano.

Maduro, el sucesor de Chávez tras su muerte en 2013, intentó mantenerse en la misma línea, pero el colapso de la industria energética, el desplome del precio del petróleo y un creciente aislamiento diplomático dificultaron la tarea. Maduro se había desempeñado como canciller de Chávez entre 2006 y 2013, jugando un papel fundamental en la creación de una red de aliados.

Los motivos de los gobiernos simpatizantes variaban. Uno era disminuir la influencia estadounidense, tanto en América Latina como en todo el mundo; otro, era asegurar el comercio, suministros baratos de petróleo y productos relacionados, u otras formas de asistencia material por parte de Caracas. Algunos países tenían ambas ambiciones[fn]Gitanjalí Wolfermann y Lisseth Boon, “Compadres Ideológicos del Chavismo”, Connectas, septiembre de 2021.Hide Footnote . Entre los socios más destacados se encontraban China, Rusia, Cuba e Irán, todos los cuales tenían relaciones antagónicas con EE. UU., al igual que intereses financieros y económicos en Venezuela. Entre los aliados principalmente motivados por la asistencia material se encontraban la mayoría de los beneficiarios de Petrocaribe, un esquema lanzado en 2005 para proporcionar petróleo a precios preferenciales a países pequeños de la cuenca del Caribe y sus alrededores[fn]Bajo el esquema de Petrocaribe, en el que participaron diecisiete países de la cuenca del Caribe, Venezuela suministró petróleo al 50 por ciento de su precio de mercado y el resto para ser pagado durante 25 años al 1 por ciento de interés, con un período de gracia de dos años. Jason Beaubien, “The fallout from a seemingly sweet oil deal for Venezuela’s neighbors”, NPR, 20 de julio de 2019.Hide Footnote . A pesar de la sustancial reducción de los envíos de petróleo bajo Petrocaribe, causada por una caída en la producción y restricciones financieras, Caracas ha podido contar con un sólido bloque de votos caribeños en los foros internacionales, lo que, entre otras cosas, durante muchos años ha impedido la aprobación de sanciones promovidas por sus enemigos en la OEA.

IV. Maduro’s Supporters

Los simpatizantes internacionales de Maduro tienden a considerar a Guaidó y a otros líderes de la oposición como agentes de Washington.

Los simpatizantes internacionales de Maduro tienden a considerar a Guaidó y a otros líderes de la oposición como agentes de Washington y consideran que un cambio de régimen en Venezuela alteraría el equilibrio geopolítico en su contra. Al mismo tiempo, ni China ni Rusia están particularmente felices con el gobierno. El statu quo no es favorable para sus intereses económicos y financieros (incluidas las inversiones en energía y el pago de deudas) y ninguno ha respondido positivamente en los últimos años a las solicitudes de dinero de Maduro. Sin embargo, han hecho lo necesario para mantener a flote al gobierno, incluso ayudándolo a evadir las sanciones de EE. UU. Por otra parte, otro aliado clave, Cuba, depende en gran medida del gobierno chavista y es una fuente clave de inteligencia, tanto doméstica como internacional.

A. China

Uno de los principales objetivos de Chávez al intentar sacar a Venezuela de la esfera de influencia de EE. UU. era diversificar sus socios comerciales. En 1998, un año antes de que Chávez llegara a la presidencia, Venezuela exportó más de 600 millones de barriles de crudo y productos derivados del petróleo a EE. UU., que no solo estaba cerca y era un gran consumidor, sino que también estaba estrechamente integrado con su proveedor[fn]Cuando Maduro llegó al poder en 2013, esta cifra se había reducido aproximadamente a la mitad. El dominio estadounidense sobre las exportaciones de petróleo venezolano duró hasta principios de 2019, cuando Washington prohibió a las entidades estadounidenses negociar con PDVSA. Ver Devika Krishna Kumar y Collin Eaton, “Venezuelan oil exports to U.S. still a primary source of cash”, Reuters, 25 de enero de 2019.Hide Footnote . A través de Citgo, filial completamente estadounidense de la empresa petrolera estatal PDVSA, el gobierno controlaba una cadena de refinerías en Texas y Luisiana destinadas a procesar el pesado crudo venezolano, así como una red de gasolineras. Chávez temía que esa dependencia mutua de lo que llamó “el imperio” se inclinara a favor de Washington, que en teoría podría asfixiar su incipiente revolución boicoteando la industria petrolera venezolana o incluso expropiando Citgo. Decidió buscar otros mercados, y la economía china, de rápido crecimiento y ávida de energía, tenía un atractivo evidente. El principal impedimento era el costo: las ganancias del petróleo enviado a un país al otro lado del mundo, cuyas refinerías no estaban equipadas para procesarlo, se verían muy reducidas.

Beijing demostró ser un socio entusiasta [y Chávez buscaba] una alianza con la superpotencia comunista tanto a nivel ideológico como comercial.

Beijing demostró ser un socio entusiasta. Los primeros años de Chávez en el poder coincidieron no solo con un marcado aumento en la necesidad de China de importar productos básicos, incluido el petróleo, sino también con su reactivación de la diplomacia hacia los países en desarrollo y la política de “globalización” promovida por el presidente Jiang Zemin (1993-2003). Los chinos buscaban principalmente relaciones comerciales y de inversión favorables, incluyendo mercados para sus productos industriales. Chávez, quien había visitado Beijing por primera vez en octubre de 1999, buscaba algo más: una alianza con la superpotencia comunista tanto a nivel ideológico como comercial. Insistió en que su “revolución bolivariana” se fundaba en los principios de Mao Zedong, aparentemente sin darse cuenta de que sus invocaciones a Mao y al Gran Salto Adelante podían avergonzar a sus nuevos socios más que alagarlos[fn]Entrevista de Crisis Group, invitado a cena del vicepresidente chino Zeng Qinghong, enero de 2005. Jorge Domínguez, “China’s Relations with Latin America: Shared Gains, Asymmetric Hopes”, Inter-American Dialogue, junio de 2006.Hide Footnote .

Aunque en ese momento el comercio entre los dos países era insignificante, alrededor de $200 millones como máximo, pronto se disparó. A medida que China se embarcaba en una expansión masiva de sus relaciones comerciales y de inversión en América Latina, Venezuela se convertiría, de lejos, en su mayor deudor en la región. Bajo Chávez, el país recibiría más de $60 mil millones en préstamos[fn]China-Latin America Finance Databases, Inter-American Dialogue.
 Hide Footnote
. En su apogeo, las inversiones chinas en Venezuela representaron alrededor del 75 por ciento de todo el portafolio de Beijing en la región, mientras que las exportaciones de petróleo de Venezuela a China aumentaron de 90 000 barriles al día en 2005 a 344 000 en 2014 (aunque todavía muy por debajo de la proyección inicial de un millón). China también ha sido el principal proveedor de armas de Venezuela en los últimos años[fn]Fuerza Armada Nacional Bolivariana – Adquisición, Recepción e Incorporación de Armamento y Material Militar, Período 2017-2021”, Asociación Civil Control Ciudadano, 12 de noviembre de 2021.Hide Footnote . A diferencia de los bancos y las multilaterales occidentales, los bancos de desarrollo chinos no se intimidaron con las heterodoxas políticas económicas del gobierno de Chávez. China se enorgullecía de su política de no injerencia en los asuntos internos ajenos y se abstuvo de imponer condiciones de política macroeconómica. Calculó la capacidad de pago de Venezuela con base en la presunción de que sus reservas de petróleo garantizarían su solvencia.

El desplome económico de Venezuela, que inició en 2013, y el colapso de su industria energética, exacerbado posteriormente por las sanciones de EE. UU., hizo que China perdiera su apuesta. Para 2014, Beijing había optado por reducir sus pérdidas concediendo una moratoria para los reembolsos de capital. A pesar de las repetidas solicitudes de Maduro de nuevos préstamos, las autoridades chinas se han limitado a renovar las líneas de crédito existentes para salvar a Caracas de una bancarrota total. De hecho, las relaciones de China con la región en su conjunto han pasado de los préstamos a la inversión. Por primera vez en dieciséis años, en 2020 los dos principales bancos de desarrollo chinos no ofrecieron nueva financiación a los gobiernos latinoamericanos. En cambio, China se está enfocando en infraestructura e inversiones extractivistas[fn]Alicia González, “China cambia préstamos por inversiones en Latinoamérica durante la pandemia”, El País, 10 de mayo de 2021.Hide Footnote . En una reunión con líderes empresariales chinos en Caracas a fines de 2020, Maduro solicitó asistencia china, tanto pública como privada, para reactivar la economía venezolana a través de inversión y transferencia de tecnología y experiencia científica[fn]Maduro pide ayuda a China y le ofrece liderar nuevas inversiones en Venezuela”, EFE, 7 noviembre de 2020.Hide Footnote .

Observadores cercanos de la relación creen que los principales intereses de China son económicos y financieros. Los formuladores de políticas chinos, según un diplomático extranjero sénior, son “básicamente pragmáticos y están muy frustrados” con la incapacidad del gobierno de Maduro para poner su casa en orden[fn]Entrevista de Crisis Group, exembajador del hemisferio occidental en Venezuela, 25 de junio de 2021.Hide Footnote . Alejándose de su postura de no intervención en la política interna de otros países, en 2018 China envió asesores económicos a Caracas, pero, al igual que ocurrió con sus homólogos rusos, sus palabras fueron ignoradas. En su esfuerzo por recuperar los préstamos realizados al gobierno venezolano, China se ha negado a proporcionar nuevos fondos. China es considerada como un posible miembro del Grupo de Amigos de las conversaciones de México, lo que contribuiría a la sostenibilidad de las negociaciones y le permitiría a Beijing monitorear más de cerca las perspectivas de un posible acuerdo. En el pasado, China también ha indicado que está dispuesta a ofrecer apoyo financiero si las partes llegan a un acuerdo de este tipo[fn]Entrevista de Crisis Group, analista financiero venezolano, Caracas, junio de 2019.Hide Footnote .

Si bien la postura de China sobre Venezuela conserva un elemento geopolítico innegable, Beijing se ha mostrado dispuesta a profundizar en relaciones comerciales con naciones latinoamericanas, independientemente de sus tendencias políticas. En sus relaciones con gobiernos latinoamericanos de derecha, como los de Mauricio Macri en Argentina (2015-2019) y Jair Bolsonaro en Brasil (2019-presente), China ha demostrado que el comercio y la inversión tienden a ganarle a la alineación geopolítica. Por lo tanto, no parece haber motivos para pensar que sus relaciones con un gobierno poschavista en Caracas no vayan a ser positivas. Con esta posibilidad en mente, Guaidó sostuvo conversaciones “exploratorias” tanto con China como con Rusia en 2019, según uno de sus enviados[fn]Guaidó ha ofrecido de manera explícita buenas relaciones con China si la alianza que lidera llega al poder. “Venezuela’s Guaidó holds ‘exploratory’ talks with China, Russia: Envoy”, AFP, 22 de octubre de 2019; “Juan Guaidó, ‘Por qué China debería cambiar su posición en Venezuela’”, Bloomberg, 14 de abril de 2019.Hide Footnote . Dicho eso, todo indica que Beijing sigue considerando poco convincentes las garantías de la oposición[fn]Entrevista de Crisis Group, experto financiero venezolano con vínculos con China, noviembre de 2021.Hide Footnote .

B. Cuba

El gobierno cubano ha sido el aliado más cercano de Venezuela desde los primeros días del gobierno de Chávez. Chávez solía referirse a los dos países como uno solo: “en el fondo somos un solo gobierno”, decía[fn]Ángel Bermúdez, “Maduro vs Guaidó: qué se juega Cuba en la crisis política de Venezuela”, BBC Mundo, 13 de febrero de 2019.Hide Footnote . Asesores cubanos participaron estrechamente en la concepción de las “misiones”, los programas de bienestar social que han sido el núcleo del atractivo del chavismo para los votantes desde que gracias a los dos primeros de ellos (Barrio Adentro, un programa de atención primaria de salud, y Misión Robinson, una campaña de alfabetización) Chávez logró superar un referendo revocatorio en 2004. Miles de alfabetizadores, instructores deportivos y personal médico cubano fueron enviados a Venezuela, mientras que el gobierno de Castro fue recompensado con suministros prácticamente gratuitos de petróleo y productos derivados del petróleo a través de un acuerdo energético en términos incluso más generosos que los del acuerdo de Petrocaribe[fn]En virtud del Convenio Integral de Cooperación, suscrito entre Cuba y Venezuela el 30 de octubre de 2000, el gobierno de Chávez acordó inicialmente suministrar 53 000 barriles diarios de petróleo y productos derivados del petróleo a Cuba en condiciones generosas, incluido el canje. Cuba a su vez debía proporcionar médicos, maestros y otros profesionales como parte del intercambio. En 2006, las entregas diarias habían aumentado a 90-98 000 barriles y el subsidio anual a Cuba superaba los mil millones de dólares. Andrés Serbin, “El Caribe, Chávez y los límites de la diplomacia petrolera”, Nueva Sociedad, no. 205 (septiembre-octubre de 2006). Luis R. Luis, “Venezuela’s Cuban Burden”, Association for the Study of the Cuban Economy, 10 de mayo de 2019.Hide Footnote . Las entregas de petróleo venezolano fueron cruciales para que Cuba saliera de la austeridad del “período especial” que vino tras el colapso de la Unión Soviética y persiste hasta el día de hoy. Probablemente, más allá de una afinidad ideológica, el petróleo a bajo costo es una de las principales razones por las que La Habana se resiste a abandonar a su principal aliado sudamericano.

Los “asesores” cubanos están integrados a través de toda la burocracia del gobierno venezolano.

La contribución de Cuba a la supervivencia del gobierno de Maduro va mucho más allá de su papel en el bienestar social. Los “asesores” cubanos están integrados a través de toda la burocracia del gobierno venezolano. Asesoraron al Ministerio de Agricultura sobre el cultivo de azúcar y café, por ejemplo, a pesar de los malos resultados de Cuba en ambas industrias[fn]Antes de la revolución de 1959, Cuba era el principal exportador de azúcar del mundo, así como un importante exportador de café. La producción de café se desplomó tras la nacionalización de las plantaciones y desde entonces nunca ha satisfecho la demanda nacional. La producción de azúcar se desplomó después de la caída de la Unión Soviética, pasando de un máximo de unos ocho millones de toneladas a alrededor de un millón. Rory Carroll, “Hard times mean Cuban coffee tastes of peas again”, The Guardian, 6 de mayo de 2011; Marc Frank, “Sugar harvest no sweetener for Cuba’s ailing economy”, Reuters, 11 de marzo de 2021.Hide Footnote . Desempeñaron un papel clave en la operación de departamentos sumamente sensibles, como puertos y aeropuertos, registros comerciales y el sistema de identificación de ciudadanos[fn]Paulo A. Paranagua, “Their men in Caracas: The Cuban expats shoring up Maduro’s government”, The Guardian, 27 de mayo 2014; “‘Venecuba’, a single nation”, The Economist, 13 de febrero de 2010.Hide Footnote . Aunque es difícil obtener detalles precisos, según informes, dentro de los cubanos en Caracas se incluyen un número de oficiales de inteligencia que no sólo protegen contra la subversión civil y (aún más importante) militar, sino que también le dan a La Habana un canal privilegiado en temas que van desde la economía y la seguridad nacional hasta el funcionamiento interno de los círculos alrededor de Maduro[fn]Angus Berwick, “How Cuba taught Venezuela to quash military dissent”, Reuters, 22 de agosto de 2019; Abraham Zamorano, “La grabación que desató un terremoto político en Venezuela”, BBC, 20 de mayo de 2013.Hide Footnote . También han ayudado a garantizar la lealtad de los militares al gobierno reforzando la contrainteligencia dentro de las fuerzas armadas, lo que ha eliminado la disidencia con métodos que presuntamente incluyen tortura y detenciones masivas[fn]Informes de la Alta Comisionada de la ONU para los Derechos Humanos (ACNUDH) y otros organismos de derechos humanos han documentado torturas y otros abusos por parte de los servicios de seguridad, incluida la Dirección General de Contrainteligencia Militar (DGCIM). En 2020, la ACNUDH “observó que las personas privadas de libertad eran interrogadas por los servicios de inteligencia después de su detención tanto en las instalaciones de la DGCIM como en lugares no oficiales y desconocidos. Durante ese tiempo, las víctimas habrían sido objeto de malos tratos y, en algunos casos, de torturas. Según los relatos recopilados por el ACNUDH, tales actos tienen por objeto intimidar y castigar a las personas detenidas, y arrancar confesiones o incriminar a terceros mediante vídeos o declaraciones escritas. Las denuncias de tortura física de personal militar o ex militar eran comunes”. “Resultados de la investigación de las denuncias de posibles violaciones de los derechos humanos a la vida, la libertad y la integridad física y moral en la República Bolivariana de Venezuela”, ACNUDH, 2020.Hide Footnote .

La administración Trump le dio a La Habana poderosas razones para ayudar a Maduro a sobrevivir a las sanciones de EE. UU. y los esfuerzos de la oposición para derrocarlo. Proclamando el objetivo de erradicar el “socialismo” en el hemisferio, el gobierno de Trump intentó abiertamente derrocar a los gobiernos de Venezuela y Nicaragua, con Cuba a continuación en su lista. Pero si La Habana esperaba clemencia tras la llegada de Biden, se vio decepcionada. No parece haber perspectivas de un retorno inminente a la política de acercamiento con Cuba del presidente Barack Obama, en parte porque las relaciones con La Habana están muy abajo en la lista de prioridades de la nueva administración, pero también porque (al igual que con Venezuela) cualquier relajación de sanciones y restauración de relaciones podrían acarrear costos políticos que la Casa Blanca preferiría aplazar al menos hasta después de las elecciones legislativas de mitad de período en 2022[fn]Karen DeYoung, “New Cuba policy on hold while Biden deals with bigger problems”, Washington Post, 27 junio de 2021.Hide Footnote .

Aunque la oposición venezolana ha tratado de asegurarle a Cuba que sus intereses estarían a salvo bajo un gobierno poschavista, estas promesas no tienen mucha credibilidad en La Habana. El gobierno cubano le ha indicado en el pasado a intermediarios que, incluso suponiendo que sean sinceros, los líderes de la oposición no están en condiciones de dar garantías concretas[fn]Entrevista de Crisis Group, destacado político de la oposición, Caracas, agosto de 2015.Hide Footnote . Por el momento, Cuba solo respaldaría una transición negociada a través de un acuerdo con el gobierno de Maduro. Y bien podría oponerse, e incluso tratar de interferir, en cualquier transición que afecte sus intereses vitales. Sus representantes estatales también han dejado claro que la prioridad de Cuba es la normalización de relaciones con EE.UU., objetivo que considera independiente de su postura hacia Venezuela[fn]Entrevista de Crisis Group, diplomático cubano, julio de 2021.Hide Footnote . Los intensos esfuerzos de la canciller de Canadá, Chrystia Freeland en 2019 por obtener el apoyo de Cuba para una solución negociada no prosperaron, a pesar de una serie de reuniones aparentemente amistosas[fn]Canadá insiste en incluir a Cuba en un arreglo sobre Venezuela”, Deutsche Welle, 29 de agosto de 2019.Hide Footnote .

C. Russia

Antes de Chávez, Venezuela solo tenía una relación distante con Rusia[fn]En junio de 1952, las autoridades detuvieron a dos presuntos agentes secretos rusos en el principal aeropuerto de Venezuela y posteriormente los deportaron. El incidente provocó un amargo intercambio de acusaciones entre los dos gobiernos, tras lo cual Caracas rompió relaciones diplomáticas con la Unión Soviética. Los lazos se restablecieron en 1970. “Venezuela: Broken contact”, Time, 23 junio de 1952.Hide Footnote . Pero después de que Chávez adoptara una postura confrontacional hacia Washington, el presidente Vladimir Putin aprovechó la oportunidad para desarrollar lazos económicos mientras expandía la huella geopolítica de Rusia en América Latina después de una fuerte contracción tras la disolución de la Unión Soviética[fn]Stanislav Secrieru, “The Comeback Kid: Russia in Latin America”, EU Institute for Security Studies, 26 de noviembre de 2021. Chávez visitó Moscú en mayo de 2001, firmando un acuerdo bilateral con Putin en el que se señalaba la intención de ambas partes para “desarrollar un diálogo político mutuamente ventajoso”. Según la declaración conjunta publicada después de la reunión, “los presidentes acordaron trabajar juntos para establecer un nuevo orden mundial multipolar y no violento basado en los principios de no injerencia en los asuntos internos de otros Estados”. Putin destacó que la visita “serviría como un poderoso impulso para el desarrollo de los lazos políticos y económicos entre los dos países”. “President Vladimir Putin had talks with Venezuelan President Hugo Chavez in the Kremlin”, El Kremlin, 14 May 2001.Hide Footnote .

Venezuela se convirtió en uno de los principales compradores de armas de Rusia, con más de $4 mil millones en acuerdos de armamento.

Los beneficios de esta relación para Moscú pronto quedaron claros. Tras el anuncio de Washington en 2007 de que ya no permitiría la venta de armas de origen estadounidense al país, Venezuela se convirtió en uno de los principales compradores de armas de Rusia, con más de $4 mil millones en acuerdos de armamento desde entonces, incluidos aviones de combate[fn]FACTBOX: Military power in Colombia, Venezuela and Ecuador”, Reuters, 5 de marzo de 2008. “Hugo Chávez says Russia lends Venezuela $4 billion for arms”, Reuters, 27 de noviembre de 2010. Rusia y China son “casi los únicos” proveedores de armas de Venezuela. Ver “Fuerza Armada Nacional Bolivariana – Adquisición, Recepción e Incorporación de Armamento y Material Militar 2017-2021”, op. citHide Footnote . Bajo Chávez, Venezuela reconoció la independencia de Abjasia y Osetia del Sur, la cual había sido reconocida por Moscú tras su breve guerra con Georgia en agosto de 2008. Según Putin, el reconocimiento “subrayó claramente la naturaleza independiente de la política exterior venezolana”. Al mismo tiempo, Chávez insistió en que Venezuela se había convertido en un aliado de Rusia; del Kremlin, dijo, “nuestras políticas exteriores coinciden en un mundo multipolar”[fn]Venezuela’s Chávez recognises Georgian rebel regions”, Reuters, 10 de septiembre de 2009. Pavel Felgenhauer, “Venezuela’s multibillion-dollar Abkhazia and South Ossetia recognition fee”, Eurasia Daily Monitor, 17 de septiembre de 2009.Hide Footnote .

Los acuerdos militares fueron seguidos por la cooperación energética entre Venezuela y los principales productores de petróleo y gas de Rusia, como Gazprom, Lukoil y TNK-BP, quienes firmaron acuerdos para desarrollar proyectos en la Faja del Orinoco, un área rica en reservas de petróleo pesado. En 2010, Rusia incluso se comprometió a ayudar a construir una planta de energía nuclear en Venezuela, una medida que, según Chávez, ayudaría a Venezuela a “reducir su dependencia de los combustibles fósiles”[fn]“Russia, Venezuela strengthen energy ties in Orinoco oil belt”, Rigzone, 11 de septiembre de 2009. “Russia to build nuclear power plant in Venezuela”, Reuters, 15 de octubre de 2010.Hide Footnote . El proyecto nunca llegó a ponerse en marcha.

Incluso antes de que Maduro fuera electo, la probabilidad de un declive económico sostenido en Venezuela había llevado a algunas empresas rusas a abandonar sus proyectos en el país. La única entidad estatal que mantuvo una presencia importante en el terreno fue Rosneft, un gigante petrolero dirigido por Igor Sechin, un aliado cercano de Putin que también desarrolló vínculos personales con Chávez y Maduro. En 2019, cuando EE. UU. impuso sanciones a las exportaciones de petróleo de Venezuela, Rosneft jugó un papel crucial al facilitar los envíos de petróleo a otras partes del mundo y, al mismo tiempo, importar diésel para enfrentar el déficit interno de Venezuela[fn]Russia’s Surgut says leaves Venezuela oil consortium”, Reuters, 7 de noviembre de 2012. “Venezuela, Russia’s Rosneft agree on $14 billion oil, gas investment”, Reuters, 28 de mayo de 2015. “Rosneft becomes top Venezuelan oil trader, helping offset U.S. pressure”, Reuters, 22 de agosto de 2019.Hide Footnote .

El papel de Rusia en Venezuela fue notorio cuando la administración Trump intentó forzar la salida de Maduro del poder[fn]Anatoly Kurmanaev, “Why is Russia helping Venezuela?”, The New York Times, 8 de marzo de 2019.Hide Footnote . Putin vio la ocasión como una oportunidad para aumentar su influencia a la hora de negociar acuerdos con Maduro, así como una oportunidad para contrarrestar los movimientos de EE. UU. y la UE en zonas de conflicto como Kosovo, Crimea y el oriente de Ucrania[fn]Alexander Gabuev, “Russia’s support for Venezuela has deep roots”, Financial Times, 3 de febrero de 2019.Hide Footnote . En 2019, Rusia llegó a enviar personal militar a Venezuela en varias ocasiones, argumentando que estaba cumpliendo con sus obligaciones contractuales de hacerle mantenimiento a los equipos militares, pero ofreciendo un respaldo muy visible y simbólico en un momento en el que se había sugerido una intervención militar estadounidense[fn]Entrevista de Crisis Group, diplomático ruso, marzo de 2019. “Venezuela crisis: Russian military planes land near Caracas”, BBC, 25 de marzo de 2019. En marzo de 2021, unas fotografías de lo que parecía ser un soldado ruso en medio de una operación militar venezolana contra la guerrilla colombiana cerca de la frontera Venezuela-Colombia causaron controversia, aunque especialistas sugirieron que los rusos en la escena probablemente solo estaban prestando asistencia técnica. Francisco Zambrano, “Presencia de militares rusos confirma carencia operacional de la FANB”, Runrun.es, 30 de marzo de 2021.Hide Footnote . En la ONU, Rusia desempeñó un papel clave bloqueando los esfuerzos de EE. UU. en 2019 para promover una resolución del Consejo de Seguridad sobre la crisis venezolana[fn]Michael Schwirtz, “Russia blocks Venezuela measure at U.N., calling it a U.S. ploy for regime change”, The New York Times, 28 de febrero de 2019.Hide Footnote . En enero de 2022, en medio de una escalada de la crisis de Ucrania, el vicecanciller de Rusia, Serguéi Ryabkov, se negó a descartar una mayor presencia militar en Venezuela y Cuba si no se cumplían sus demandas con respecto a la situación en Europa[fn] .

Funcionarios rusos han insistido repetidamente en la necesidad de un acuerdo negociado en Venezuela.

Sin embargo, a medida que pasaba el tiempo, las limitaciones del apoyo de Rusia también se hicieron evidentes. Rosneft decidió vender su participación directa en proyectos venezolanos después de que EE. UU. impusiera sanciones a sus filiales comerciales, mientras que las empresas rusas y el gobierno en general se han vuelto cada vez más cautelosos respecto a su participación en proyectos económicos[fn]Olga Tanas y Dina Khrennikova, “Rosneft exits all Venezuela projects, sells assets”, Bloomberg, 28 de marzo de 2020. En 2018, Rusia firmó un acuerdo en el que se establecía un pago de $3,12 mil millones al capital por parte de Venezuela, así como $217 millones en intereses. Caracas debe pagarle a Moscú $133 millones anuales hasta 2022, pero el monto aumenta a $684 millones a partir de 2023 hasta 2026. No hay información pública sobre nuevos préstamos desde entonces. “Russia says Venezuela will increase debt repayment five-fold from 2023”, Reuters, 30 de junio de 2020.Hide Footnote . Funcionarios rusos han insistido repetidamente en la necesidad de un acuerdo negociado en Venezuela y, según informes, han tratado de convencer a sus homólogos venezolanos de la importancia de un acuerdo político[fn]Entrevistas de Crisis Group, diplomáticos sénior rusos, noviembre de 2020 y abril de 2021. Tras la suspensión de las conversaciones de Ciudad de México en septiembre de 2021, Rusia ha insistido en repetidas ocasiones en el regreso a la mesa de negociación. “Nos interesa que estas negociaciones tengan éxito”, dijo el canciller ruso Lavrov tras reunirse con su homólogo venezolano Plasencia en noviembre. “Russia to keep supporting Venezuela in settling internal political differences – Lavrov”, TASS, 8 de noviembre de 2021.Hide Footnote . Sin embargo, es poco probable que Moscú deje de defender al gobierno de Maduro y, como mínimo, exigiría garantías de que cualquier gobierno sucesor proteja particularmente sus inversiones en energía. Representantes rusos también han seguido insistiendo en la legitimidad del actual gobierno y lo ofensivo de la política estadounidense.

Para motivar el respaldo de Rusia a las negociaciones que conduzcan a la restauración del régimen constitucional, se debe garantizar que los intereses económicos de Moscú en Venezuela no se verán afectados por un cambio de gobierno, así como que el pago de la deuda continuará sin interrupciones y las relaciones diplomáticas no se verán afectadas. Pero es probable que el pragmatismo prevalezca cuando las inversiones están en juego, como lo sugieren las acciones de Moscú con respecto a Bolivia en 2019, luego de que su aliado Evo Morales dejara el poder. Aunque con cierta reticencia, el Kremlin no tardó en reconocer la polémica presidencia interina de Jeanine Áñez en un intento por preservar sus inversiones[fn]Russia recognises Bolivia’s interim leader as violence continues”, The Moscow Times, 14 de noviembre de 2019.Hide Footnote .

D. Turkey and Iran

El involucramiento de Turquía en Venezuela es relativamente reciente. El gobierno de Maduro, anticipándose a las crecientes críticas de sus vecinos regionales, buscó diversificar sus relaciones y, en particular, fomentar vínculos estrechos con gobiernos no occidentales[fn]Imdat Oner, “New breathing room for the Maduro regime: Authoritarian coalition”, The Global Americans, 22 de mayo de 2018.Hide Footnote . Desde el punto de vista turco, la oferta de Maduro representaba una oportunidad para beneficiarse del comercio de oro venezolano y otros emprendimientos comerciales, mientras subrayaba el creciente distanciamiento entre Ankara, por un lado, y Washington y Bruselas, por el otro, especialmente en el tema de las sanciones[fn]Turkey-Venezuela bilateral trade on rise”, Anadolu Agency, 20 de julio de 2018. “Turkey hopes to turn new page with U.S. and EU in 2021, Erdogan says”, Reuters, 23 de diciembre de 2020.Hide Footnote .

La rapidez con la que el gobierno de Maduro expresó su solidaridad con Recep Tayyip Erdogan después de que se enfrentara a un intento de golpe de Estado en julio de 2016 fue el catalizador de la nueva relación. Poco después de ese contacto inicial, Maduro viajó a Turquía y los dos países firmaron acuerdos sobre comercio, energía y transporte aéreo. En diciembre de 2018, Erdogan visitó Caracas y ambos países firmaron varios acuerdos comerciales y de cooperación adicionales. Maduro dijo que Venezuela estaba abierta a la inversión turca “en todas sus áreas: producción de petróleo, refinación, petroquímica, para desarrollar el turismo, mejorar el comercio, entre otros”[fn]Venezuela y Turquía firman acuerdos para fortalecer lazos de cooperación”, Ministerio del Poder Popular del Petróleo de Venezuela, 3 de diciembre 2018. “Maduro y la alianza de Estambul”, Deutsche Welle, 10 de octubre de 2016. “Turquía y Venezuela, amigos de conveniencia frente a Occidente”, El País, 31 de enero de 2019. Turkish Airlines es una de las pocas aerolíneas internacionales con conexiones a Caracas.Hide Footnote .

Otros acuerdos han consolidado los lazos económicos entre los dos países desde finales de 2018. El comercio bilateral se triplicó ese año, cuando Venezuela comenzó a enviar toneladas de oro a Turquía para su refinación. Sin embargo, las importaciones de oro desaparecieron relativamente rápido, al menos de las cifras oficiales, luego de que Washington impusiera sanciones a la industria del oro venezolana[fn]Imdat Oner, “Turkey and Venezuela: An Alliance of Convenience”, Wilson Center, marzo de 2020. Humeyra Pamuk y Corina Pons, “Venezuela exported $779 mln in gold to Turkey in 2018 – data”, Reuters, 19 de julio de 2019. Se alcanzó un pico en 2019, cuando una empresa turca desconocida importó más de $900 millones en oro venezolano. “Mysterious Turkish firm helped Maduro move $900 million in gold”, Bloomberg, 8 de febrero de 2019.Hide Footnote . En muchos casos, las entidades turcas pagaron el oro con exportaciones de alimentos y los productos turcos comenzaron a aparecer en el programa de alimentos subsidiados de Maduro[fn]En abril de 2016, Maduro puso en marcha una red de Comités Locales de Abastecimiento y Producción, más conocidos por sus siglas CLAP. A cada comité se le asigna un área o barrio en donde distribuir productos básicos a bajo costo como leche en polvo, harina, pasta y arroz. El programa ha estado plagado de corrupción y falta de transparencia. Informes indican que, desde finales de 2016, el principal contratista del esquema CLAP ha sido Alex Saab, un ciudadano colombiano quien actualmente se encuentra en EE. UU. enfrentando cargos de lavado de dinero, tras ser extraditado por Cabo Verde. Ver Michael Smith y Monte Reel, “Venezuela’s trade scheme with Turkey is enriching a mysterious Maduro crony”, Bloomberg, 25 de abril de 2019; “Llegan a Falcón ocho mil toneladas de pasta alimenticia para los CLAP”, Prensa SENIAT, 15 de julio de 2021.Hide Footnote . Para 2020, las importaciones desde Turquía, aunque todavía modestas en casi $236 millones, representaban doce veces más que las de 2016, con casi el 80 por ciento del total representado por pasta y harina de trigo.

Turquía, que ha estado atravesando una grave crisis económica, no está en condiciones de convertirse en un salvavidas para el gobierno de Maduro.

Aun así, la relación tiene sus límites. Turquía, que ha estado atravesando una grave crisis económica, no está en condiciones de convertirse en un salvavidas para el gobierno de Maduro[fn]Carlota Gall, “Battered Turkish economy puts a powerful Erdogan to the test”, The New York Times, 31 de mayo de 2021.Hide Footnote . En el frente político, Erdogan ha propuesto a Ankara como un potencial mediador entre Maduro y la oposición, aprovechando que es el único de los aliados del gobierno que se extiende hasta cierto punto a ambos lados de la división geopolítica entre Washington y Moscú. La iniciativa forma parte de lo que un observador cercano llama una política exterior turca “hiperactiva” que busca un puesto “en la mesa” de los asuntos globales y juega bien con la base nacionalista de Erdogan. Pero las circunstancias han dificultado que Ankara sea tan activa como desearía en el frente venezolano[fn]Entrevista telefónica de Crisis Group, exdiplomático turco, 19 de noviembre de 2021. “Turkish Mediation and the Venezuelan Crisis: Reasons for Engagement and Prospects”, United World International, 9 de julio de 2020. También se ha mencionado a Turquía como posible miembro del grupo países de amigos, en caso de que se constituya.Hide Footnote .

A diferencia de Turquía, Irán inició su relación con Venezuela mucho antes del chavismo. Los dos países hacían parte de los cinco cofundadores de la OPEP en 1960, cuando Venezuela todavía era un importante productor de petróleo, a menudo en desacuerdo con los miembros más conservadores liderados por Arabia Saudita. La relación se intensificó con la llegada al poder del presidente iraní Mahmoud Ahmadinejad (2005-2013), quien desarrolló un vínculo personal tan fuerte con Chávez que la República Islámica declaró un día de luto tras la muerte del líder venezolano en 2013. Los lazos entre los dos declarados adversarios de Washington generaron temores de que Hezbolá, el movimiento libanés respaldado por Irán, e incluso la Guardia Revolucionaria Islámica de Irán pudieran usar a Venezuela como trampolín para realizar ataques en las Américas, aunque no existen pruebas fehacientes al respecto[fn]A finales de 2021, el ministro de Defensa colombiano, Diego Molano, afirmó que la presencia de Irán y Hezbolá en Venezuela constituía una amenaza para la seguridad de su país, pero posteriormente dijo que su declaración había sido “apresurada”. “Colombia advierte sobre actividades de Hezbolá en su territorio”, Deutsche Welle, 15 de noviembre de 2021.Hide Footnote .

Los lazos entre Irán y Venezuela han sido algo desiguales. En 2007, los dos países establecieron un fondo de $7 mil millones para proyectos conjuntos, incluido uno para apoyar a los gobiernos “antiimperialistas” en América Latina. Pero las empresas binacionales, incluida la planta de fabricación de automóviles Veniran, nunca despegaron o quebraron[fn]Venirauto produjo 1,844 autos y trabaja a 7% de su capacidad”, 800noticias, 25 de marzo de 2015.Hide Footnote . La relación política, por otra parte, cobró un nuevo sentido de urgencia cuando la administración Trump implementó regímenes de sanciones draconianas dirigidas tanto a Caracas como a Teherán. Irán se volvió particularmente importante para el gobierno de Maduro en 2020, luego de que la empresa rusa Rosneft se retirara de Venezuela como resultado de las sanciones. Ha suministrado no solo alimentos, petróleo y productos derivados del petróleo, sino también equipos y asistencia para mantener semioperativa la deteriorada infraestructura de refinería venezolana[fn]With help from Iran, Venezuela doubles oil production despite U.S. sanctions”, Miami Herald, 21 de enero de 2022.Hide Footnote . La larga experiencia de Irán para esquivar sanciones le ha permitido ayudar a Venezuela a hacer lo mismo[fn]Marianna Parraga, Rinat Sagdiev y Parisa Hafezi, “Phantom oil buyers in Russia, advice from Iran help Venezuela skirt sanctions”, Reuters, 10 de noviembre de 2020.Hide Footnote .

Las perspectivas de persuadir a Irán para que ayude a promover una transición en Venezuela son extremadamente bajas.

Con las relaciones entre Teherán y Washington al menos tan tensas como en el caso de Caracas, las perspectivas de persuadir a Irán para que ayude a promover una transición en Venezuela son extremadamente bajas. El nuevo gobierno iraní bajo el presidente de la línea dura Ebrahim Raisi ha fortalecido sus lazos con Caracas. Raisi ha dicho que América Latina (y especialmente Venezuela) será una prioridad de política exterior, prometiendo un pacto de cooperación bilateral de veinte años[fn]Maziar Motamedi, “Iran, Venezuela to sign 20-year cooperation accord”, Al Jazeera, 18 de octubre de 2021. “Iran, Venezuela presidents hold phone conversation”, Tehran Times, 6 de diciembre de 2021.Hide Footnote .

V. The Anti-Maduro Bloc

A. The United States

Durante la mayor parte del siglo XX, las relaciones entre EE. UU. y Venezuela estuvieron fuertemente influenciadas por el petróleo. Eran, respectivamente, el mayor importador de petróleo del mundo y el mayor proveedor del hemisferio occidental. Venezuela era valorada por EE. UU. no solo como una importante fuente de energía convenientemente situada, sino también como un aliado políticamente estable y uno de los pocos grandes productores de petróleo ubicados lejos del volátil Medio Oriente. La mayoría de las exportaciones de petróleo de Venezuela se dirigían al mercado estadounidense, y EE. UU. era el principal socio comercial de Venezuela antes de la imposición de sanciones[fn]U.S. Relations with Venezuela (Bilateral Economic Relations)”, Departamento de Estado de EE. UU., 6 de julio de 2021.Hide Footnote .

Desde entonces, la relación se ha visto drásticamente afectada. Caracas ha adoptado una postura antagónica hacia Washington, mientras que su producción de petróleo ha sufrido un vertiginoso descenso y se ha reorientado hacia el mercado asiático. Al mismo tiempo, EE. UU. en su conjunto se ha convertido en un exportador neto de petróleo, incluso si la mayoría de sus regiones siguen dependiendo de las importaciones[fn]Despite the U.S. Becoming a Net Petroleum Exporter, Most Regions are Still Net Importers”, U.S. Energy Information Administration, 6 de febrero de 2020.Hide Footnote . Aunque algunas compañías petroleras estadounidenses siguen manteniendo operaciones básicas en Venezuela, a pesar de las sanciones, el petróleo ya no domina la relación bilateral como lo hizo en algún momento[fn]Chevron es la última de las grandes petroleras estadounidenses que aún opera en Venezuela. Lo hace bajo una licencia semestral renovable del Departamento del Tesoro de EE. UU., que le permite únicamente realizar actividades de “mantenimiento limitado”. Cuatro compañías de servicios petroleros cuentan con licencias similares. “Biden administration renews Chevron license in Venezuela”, Reuters, 1 de junio de 2021.Hide Footnote . Antes de las sanciones, las exportaciones de petróleo de Venezuela a EE. UU. promediaban alrededor de 500 000 barriles por día, pero las sanciones redujeron esa cifra a cero.

Washington adoptó sanciones por primera vez en 2006, en respuesta a lo que percibió como falta de cooperación del gobierno venezolano en temas como la lucha contra las drogas y el terrorismo. Sin embargo, antes de la administración Trump, las sanciones eran en su mayoría individuales, en lugar de dirigidas a sectores de la economía.

A partir de 2017 ... EE. UU. intensificó la presión sobre Venezuela en un esfuerzo cada vez más explícito por obligar a Maduro a dejar el poder.

A partir de 2017, cuando el presidente Trump asumió el cargo, EE. UU. intensificó la presión sobre Venezuela en un esfuerzo cada vez más explícito por obligar a Maduro a dejar el poder. Las sanciones se volvieron sectoriales: las órdenes ejecutivas firmadas en 2017 y 2018 le impidieron al gobierno venezolano y a la corporación petrolera estatal PDVSA acceder a los mercados financieros de EE. UU. y prohibieron negociar con la deuda venezolana. En enero de 2019, EE. UU. reconoció a Guaidó como presidente interino. Con la posterior aplicación de la política de “máxima presión”, el régimen de sanciones se endureció aún más. Funcionarios estadounidenses insistieron en privado que Maduro no podría resistir más de unos pocos meses en el mejor de los casos[fn]Entrevista de Crisis Group, funcionario sénior estadounidense, Caracas, febrero de 2019.Hide Footnote . Ese año todos los activos del gobierno venezolano en los EE. UU. fueron congelados, se impusieron sanciones al Banco Central, se prohibió a los ciudadanos y empresas estadounidenses realizar transacciones con Venezuela, e incluso se impusieron sanciones secundarias a ciudadanos y empresas no estadounidenses que se consideraba colaboraban con el gobierno de Maduro[fn]Venezuela: Overview of U.S. Sanctions”, Congressional Research Service, 22 de enero 2021.Hide Footnote .

Las sanciones estuvieron acompañadas por esfuerzos aún menos sutiles para expulsar al presidente. El 23 de febrero de 2019, EE. UU. y algunos de sus aliados regionales participaron en un intento fallido por poner a los militares en contra de Maduro forzando la entrada de un convoy de ayuda a Venezuela a través de sus fronteras con Colombia y Brasil[fn]“As Venezuelan aid standoff turns deadly, Maduro severs ties with Colombia”, The New York Times, 23 de febrero de 2019.Hide Footnote . El 30 de abril, también fracasó un golpe de Estado apoyado por EE. UU., después de que altos generales y un juez de la Corte Suprema que presuntamente habían conspirado con la oposición no actuaran[fn]Nicole Gaouette y Jennifer Hansler, “Pompeo claims Russia stopped Maduro leaving Venezuela for Cuba”, CNN, 1 de mayo de 2019.Hide Footnote . El asesor de Seguridad Nacional, John Bolton, había dejado muy claro que la administración Trump veía a Venezuela como una ficha de dominó que al caer aceleraría la caída de las otras piezas de lo que denominó la “troika de la tiranía”, que incluía a los gobiernos de Daniel Ortega y Raúl Castro en Nicaragua y Cuba, respectivamente[fn]Rafael Bernal, “Bolton dubs Cuba, Venezuela and Nicaragua the ‘troika of tyranny’,” The Hill, 11 de enero de 2018.Hide Footnote .

Muchos aspectos de la política de la administración Trump perduran. La embajada de EE. UU. en Caracas ha estado cerrada desde marzo de 2019 y su personal tiene ahora su sede en Bogotá. EE. UU. ha mantenido relaciones diplomáticas formales con el “gobierno interino” de Guaidó, que mantiene una “embajada” en Washington, como autoridad legítima de Venezuela. Las preocupaciones expresadas por EE. UU. incluyen la falta de cooperación de Venezuela en la lucha contra las drogas y el terrorismo, la represión interna, el colapso económico y la crisis migratoria regional[fn]Venezuela: Background and U.S. Relations”, Congressional Research Service, 28 de abril de 2021; “U.S. Relations with Venezuela”, Departamento de Estado de EE. UU., 6 de julio de 2020.Hide Footnote . Funcionarios estadounidenses y políticos electos han mencionado la presencia de potencias extrarregionales potencialmente hostiles como una preocupación adicional[fn]Bolton llegó a decir la Doctrina Monroe del siglo XIX (por la cual EE. UU. designó a América Central y del Sur como su esfera de influencia y advirtió a otras potencias que no debían interferir allí) era tan relevante actualmente como cuando fue formulada por primera vez. Lucia Newman, “Trump revives Monroe Doctrine as warning to China and Russia”, Al Jazeera, 19 de junio de 2019. Por su parte, el secretario de Estado de Trump, Mike Pompeo, acusó a Rusia y China de “propagar el desorden” y respaldar a un gobierno antidemocrático. Tal Axelrod, “Pompeo: Russia, China ‘spread disorder’ in Latin America”, The Hill, 4 de diciembre de 2019.Hide Footnote . Otro asunto, que aparece menos en las declaraciones públicas pero que a menudo se discute tras bambalinas, es la exposición a la deuda venezolana por parte de los titulares estadounidenses de bonos y fondos de cobertura[fn]Entrevista de Crisis Group, economista venezolano, 19 de noviembre de 2021. Las sanciones del sector financiero hacen imposible que los acreedores, ya sea que tengan bonos, deudas comerciales u otros instrumentos respaldados públicamente, negocien con ellos o tengan tratos con el gobierno venezolano. Un levantamiento repentino de las sanciones daría lugar a una batalla campal, y la deuda total supera con creces las reservas del país y los activos en el extranjero, pero no se puede llevar a cabo una reestructuración mientras se mantengan las sanciones. Algunos acreedores han intentado presentar demandas contra Citgo en los tribunales, lo que podría amenazar a Venezuela con la posibilidad de perder la filial de PDVSA por completo. Isabella Cota, “Los bonos de PDVSA y el riesgo de perder la ‘joya de la corona’ de Venezuela”, El País, 17 de agosto de 2021.Hide Footnote .

Aunque la administración Biden ha abandonado la política de “máxima presión”, hasta ahora no la ha sustituido por una alternativa clara ni ha demostrado un compromiso sostenido con iniciativas para poner fin al conflicto. Venezuela figuró poco en la campaña presidencial de Biden, y en la medida en que apareció en el debate electoral de 2020, principalmente en el sur de Florida, donde se concentran los exiliados cubanos y venezolanos, jugó en contra de los demócratas, quienes eran ampliamente percibidos por estos electorados como “suaves” con Maduro. Funcionarios han dejado en claro que Venezuela no se encuentra entre sus principales prioridades de política exterior por el momento.

Aun así, Venezuela cumple con muchos de los criterios para delinear temas de preocupación en la estrategia de seguridad interina del nuevo presidente[fn]U.S. Interim National Security Strategic Guidance”, La Casa Blanca, marzo de 2021.Hide Footnote . La administración está explícitamente comprometida a combatir el autoritarismo y, en particular, a hacer frente a lo que percibe como una amenaza de Rusia y (especialmente) de China hacia “un sistema internacional estable y abierto”[fn]La administración Biden ha declarado: “cuando el comportamiento del gobierno chino amenace directamente nuestros intereses y valores, responderemos al desafío de Beijing”. Ibid.Hide Footnote . En palabras de la Casa Blanca, Moscú “está decidido a desempeñar un papel perturbador”, y la “creciente rivalidad [que enfrenta EE. UU.] con China, Rusia, y otros estados autoritarios” es un asunto importante en el entorno de seguridad global. Sin embargo, el texto de la estrategia también enfatiza, que “la competencia estratégica no impide, ni debería impedir trabajar con China, cuando hacerlo sea de interés nacional”[fn]Ibid.Hide Footnote .

El 25 de junio de 2021, EE. UU., la UE y Canadá emitieron un muy esperado comunicado conjunto, en el que reconocieron la necesidad de revisar las sanciones.

A pesar de que la nueva administración manifestó preferir un enfoque multilateral más realista hacia Venezuela, y la clara necesidad de coordinación entre Washington y Bruselas, los avances hacia una estrategia común fueron lentos al principio. El 25 de junio de 2021, EE. UU., la UE y Canadá emitieron un muy esperado comunicado conjunto, en el que reconocieron la necesidad de revisar las sanciones si se “avanza de forma significativa en las conversaciones anunciadas”, sugiriendo que, como ha recomendado Crisis Group, podría haber un alivio recíproco de las sanciones antes de llegar a un acuerdo a gran escala[fn]Venezuela: Declaración conjunta del alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, el secretario de Estado de los Estados Unidos de América y el ministro de Asuntos Exteriores de Canadá”, 25 de junio de 2021.Hide Footnote . Sin embargo, la redacción fue ambigua y los representantes de la oposición continuaron insistiendo en que las concesiones del gobierno fueran “irreversibles”[fn]Entrevista de Crisis Group, asesor de Guaidó, 24 de junio de 2021.Hide Footnote .

Mientras tanto, el Departamento de Estado de EE. UU. ha expresado su apoyo a las negociaciones en Ciudad de México y, aunque ha sido muy crítico de las condiciones electorales bajo Maduro, expresó su apoyo a quienes participaron en las elecciones regionales y locales del 21 de noviembre de 2021[fn]Secretario de Estado Antony J. Blinken, “Venezuela’s Flawed November 21 Elections”, Departamento de Estado de EE. UU., 22 de noviembre de 2021.Hide Footnote . Si bien la Unidad de Asuntos de Venezuela en Bogotá, bajo la dirección del embajador James Story, siempre ha favorecido la posición del “gobierno interino” de Guaidó, en Washington el enfoque es más matizado[fn]Entrevistas de Crisis Group, funcionarios de EE. UU., Washington y Bogotá, diciembre de 2021 y enero de 2022.Hide Footnote . Además de la preocupación respecto a la confianza que se le pueda tener al gobierno de Maduro para que cumpla con su parte de cualquier acuerdo, el principal obstáculo para la adopción de una política más flexible parecen ser las consideraciones políticas internas[fn]Entrevista de Crisis Group, diplomático estadounidense, Bogotá, 31 de enero de 2022.Hide Footnote . Estas incluyen la resistencia de prominentes cubanoamericanos en los dos principales partidos de EE. UU. a cualquier concesión a Maduro y la perspectiva de las elecciones de mitad de período en noviembre de 2022, en las que una vez más entrará en juego el factor del sur de Florida.

B. The European Union

Europa ha tenido una relación históricamente estrecha con Venezuela. Tras la Segunda Guerra Mundial, muchos europeos se asentaron en el país, dinamizando sectores como la agricultura, la construcción y los servicios[fn]Sebastian Huhn y Christoph A. Rass, “The Post–World War II Resettlement of European Refugees in Venezuela: A Twofold Translation of Migration”, en Gabriele Pisarz-Ramirez y Hannes Warnecke-Berger (eds.), Processes of Spatialization in the Americas (Berlin, 2019).Hide Footnote . Fue en Venezuela donde, en 1977, la Comunidad Económica Europea, precursora de la UE, estableció su primera delegación en América del Sur. Alrededor de un millón de personas residentes en Venezuela son nacionales de un país europeo, reforzando el vínculo con el continente[fn]Venezuela y la UE”, Delegación de la Unión Europea en Venezuela. Barry Hatton, “European nations raise pressure on Venezuela’s Maduro”, PBS, 4 de febrero de 2019.Hide Footnote .

A lo largo de gran parte del siglo XX e incluso durante los primeros años de Chávez, la relación se orientó principalmente hacia el comercio. Muchas de las principales empresas europeas, incluidos gigantes del petróleo, como Total de Francia, Eni de Italia y Repsol de España, tuvieron una presencia significativa en Venezuela[fn]Minister Quevedo reviews joint projects with PDVSA Strategic Partners”, PDVSA, 13 de diciembre de 2017.Hide Footnote . Pero a medida que la democracia venezolana comenzó a debilitarse, las relaciones con la UE y con algunos de sus Estados miembros se vieron afectadas por las consecuencias políticas de la crisis, incluso mientras Bruselas intentaba proporcionar ayuda humanitaria[fn]EU announces 35mn euro aid package for Venezuela crisis”, France 24, 31 de agosto de 2018.Hide Footnote .

Colectivamente, los 27 miembros de la UE pueden ser considerados como un potencial punto intermedio entre Washington y los aliados de Maduro.

Las relaciones del chavismo con la UE rara vez han sido tan conflictivas como con EE. UU., y los gobiernos de distintos Estados miembros en ocasiones han mantenido vínculos estrechos con Caracas. Colectivamente, los 27 miembros de la UE pueden ser considerados como un potencial punto intermedio entre Washington y los aliados de Maduro. No obstante, ocasionalmente se han presentado tensiones. Un primer episodio se produjo en 2007 durante una Cumbre Iberoamericana, cuando el presidente Chávez interrumpió repetidamente al presidente del gobierno español, José Luis Rodríguez Zapatero, lo que provocó que el rey Juan Carlos de España interviniera diciéndole a Chávez: “¿Por qué no te callas?”[fn]Spain’s king tells Chávez, ‘Why don’t you shut up?’”, The New York Times, 11 de noviembre de 2007.Hide Footnote . Un incidente similar ocurrió en 2008 cuando Chávez afirmó que Angela Merkel, entonces canciller alemana, y su partido pertenecen a la misma “derecha” que apoyó a Adolf Hitler y al fascismo. Anteriormente, Merkel había dicho que no creía que “las economías dirigidas por el Estado puedan dar respuestas mejores (que la economía social de mercado) y sostenibles a los problemas urgentes”. También dijo que el difunto presidente venezolano no representaba los intereses de América Latina[fn]Chavez criticizes Germany’s Merkel”, NBC News, 13 de mayo de 2008. “Chavez hits out at Merkel ahead of EU-Latin America summit”, Deutsche Welle, 12 de mayo de 2008.Hide Footnote .

Incidentes como estos tensionaron las relaciones con países europeos, cuyas recomendaciones en materia de democracia y derechos humanos el gobierno chavista ha desestimado habitualmente como provenientes de “criterios colonialistas”[fn]Maduro señala que la UE ve a Venezuela como una ‘colonia’ y que eso se produce porque no creen en la ‘democracia’”, Notimérica, 20 de junio de 2019.Hide Footnote . En 2006, cuando la UE desplegó una misión de observación para las elecciones presidenciales, que Chávez ganó ampliamente, su informe destacó la “alta participación, la atmósfera pacífica en que se celebró [la jornada electoral] y la aceptación de los resultados por todas las partes”[fn]Informe Final, Elección Presidencial, Venezuela 2006”, Misión de Observación Electoral de la Unión Europea.Hide Footnote . Pero también criticó la publicidad institucional a favor de Chávez, la cobertura mediática desequilibrada y la participación de funcionarios públicos en la campaña del mandatario. Como resultado, desde 2006 hasta 2021 Caracas se negó a permitir una observación electoral internacional significativa, por parte de la UE o, de hecho, de cualquier otro organismo, permitiendo en su lugar sólo el “acompañamiento”[fn]La ley electoral venezolana limita a los observadores externos al “acompañamiento”, lo que significa, entre otras cosas, que solo pueden publicar sus conclusiones con la aprobación del Consejo Nacional Electoral. Sin embargo, para las elecciones de noviembre de 2021, el Consejo levantó las restricciones habituales, aludiendo al “proceso de diálogo y entendimiento nacional” que se lleva a cabo en México. “CNE admite excepcionalmente esquema para la observación internacional”, Consejo Nacional Electoral, 4 de octubre de 2021.Hide Footnote .

Las relaciones entre varios países europeos y Venezuela llegaron a un punto de quiebre a principios de 2019, luego de que Bruselas determinara que las elecciones presidenciales del año anterior no habían cumplido con “los criterios internacionales mínimos de un proceso verosímil… el pluralismo político, la democracia, la transparencia y el Estado de Derecho”[fn]Declaración de la alta representante, en nombre de la UE, sobre las elecciones presidenciales y regionales en Venezuela”, Consejo de la UE, 22 de mayo de 2018.Hide Footnote . Cuando la administración Trump manifestó que a Maduro le quedaban solo unas semanas en el poder, la UE instó al líder venezolano a adelantar las elecciones presidenciales[fn]Declaración de la Alta Representante en nombre de la UE sobre la situación en Venezuela”, Consejo de la UE, 26 de enero de 2019.Hide Footnote . La mayoría de los Estados miembros de la UE procedieron a reconocer a Guaidó como presidente interino, pero la propia UE se mostró reacia a sentar un precedente para otras figuras de la oposición en todo el mundo[fn]Robin Emmott, “EU states move to recognize Venezuela’s Guaidó: Diplomats”, Reuters, 1 de febrero de 2019.Hide Footnote . En cambio, optó por intentar “un proceso creíble” de acercamiento con Maduro, estableciendo el Grupo Internacional de Contacto con el objetivo de promover una solución pacífica y aumentar la ayuda humanitaria al país[fn]Grupo Internacional de Contacto sobre Venezuela – Mandato”, Consejo de la UE, 31 de enero de 2019. La composición del Grupo ha variado a lo largo de los años. Actualmente, sus miembros son: Chile, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, la UE, Francia, Italia, Alemania, Países Bajos, Panamá, Portugal, España, Suecia y Uruguay.Hide Footnote .

El Grupo de Contacto se encontró con el escepticismo no solo por parte de EE. UU. sino también de los aliados del gobierno de Maduro, incluidos Rusia, Turquía, China, Cuba e Irán. El canciller de Rusia, Lavrov, desestimó al Grupo y dijo que “cualquier iniciativa de mediación debería ser imparcial” y que el propósito teórico del Grupo estaba en desacuerdo con su demanda de que Maduro celebre nuevas elecciones presidenciales[fn]Elena Teslova, “Russia ‘ready’ to mediate in Venezuela peace efforts”, Anadolu Agency, 30 de enero de 2019.Hide Footnote . Según diplomáticos, Rusia presionó para unirse al Grupo de Contacto inicialmente, pero la UE se negó, aparentemente porque, en ausencia de EE. UU., su presencia desequilibraría la iniciativa. Si bien el Grupo no ha logrado un gran avance, ha tenido un efecto moderador, reuniendo a países europeos y latinoamericanos comprometidos con una solución negociada que conduzca a elecciones creíbles, así como al pleno acceso de organizaciones que aportan asistencia humanitaria[fn]El compromiso humanitario de la UE en Venezuela ha aumentado en los últimos años. Bruselas fue sede de las dos primeras conferencias humanitarias internacionales sobre Venezuela en 2019 y 2020, en las cuales se lograron compromisos para aliviar las condiciones de los migrantes y refugiados venezolanos en América del Sur y los efectos en las comunidades que los acogen. “International Donor’s Conference in solidarity with Venezuelan migrants and refugees, in the midst of COVID-19: Co-Chair Statement”, 26 de mayo de 2020.Hide Footnote .

La UE también mantiene medidas selectivas contra funcionarios de alto nivel involucrados en violaciones a los derechos humanos y otras acciones que atentan contra la democracia, dentro de las que se incluye la imposición de un embargo de armas que le prohíbe a los países europeos vender armas o elementos que las fuerzas de seguridad venezolanas puedan utilizar para la represión[fn]EU slaps sanctions on 19 more Venezuelan officials”, Associated Press, 22 de febrero de 2021. “EU readies sanctions on Venezuela, approves arms embargo”, Reuters, 13 de noviembre de 2017.Hide Footnote . Las sanciones han provocado grandes tensiones en las relaciones entre Bruselas y el gobierno de Maduro. Como reacción a las sanciones europeas contra once funcionarios en 2020, Caracas le pidió a la embajadora de la UE que saliera del país y la declaró persona non grata después de que el Consejo de la UE ampliara la lista de personas sancionadas en febrero de 2021[fn]Venezuela: la jefa de la Misión ante la UE declarada «persona non grata»”, Consejo de la UE, 25 de febrero de 2021.Hide Footnote .

La UE ha buscado una política intermedia entre condenar al gobierno venezolano y buscar una solución pacífica y negociada del conflicto.

Aun así, la UE ha buscado una política intermedia entre condenar al gobierno venezolano y buscar una solución pacífica y negociada del conflicto. Ha evitado el uso de sanciones económicas y financieras y, en los últimos años, apoyó los llamados por mejores condiciones electorales, incluida la admisión de observadores internacionales. Esta postura, de la mano con la decisión de retirarle su reconocimiento de facto al “gobierno interino”, la ponen en desacuerdo con Washington, que se opuso al despliegue de observadores con el argumento de que al hacerlo se corría el riesgo de legitimar una elección amañada[fn]Luke McGee, “Europe on collision course with US over Venezuela elections”, CNN, 13 de octubre de 2021.Hide Footnote . Parte de la postura de la UE se debe al compromiso personal del excanciller español y actual alto representante de la UE para asuntos exteriores y política de seguridad, Josep Borrell, quien ha tenido que defender su política hacia Caracas de los escépticos en el Parlamento Europeo[fn]Venezuela: Remarks by the High Representative/Vice-President Josep Borrell at the EP plenary debate on the EU diplomatic mission in Venezuela in view of possible elections”, Servicio Europeo de Acción Exterior, 7 de octubre de 2020.Hide Footnote .

Tras no poder llegar a un acuerdo con Maduro antes de las elecciones legislativas de diciembre de 2020, la UE finalmente firmó un acuerdo con el gobierno el 28 de septiembre de 2021 para desplegar una misión de observadores antes de las elecciones locales y regionales del 21 de noviembre[fn]Acuerdo Administrativo entre el Consejo Nacional Electoral de la República Bolivariana de Venezuela y la Delegación de la Unión Europea en la República Bolivariana de Venezuela sobre la Misión de Observación Electoral para las elecciones Regionales y Municipales del 21 de noviembre 2021”, Consejo Nacional Electoral, 28 de septiembre de 2021.Hide Footnote . El informe preliminar de la misión identificó “deficiencias estructurales” en el sistema electoral, al tiempo que reconoció que “mejoraron las condiciones”[fn]Declaración preliminar” sobre las elecciones regionales y municipales del 21 de noviembre de 2021, Misión de observación electoral de la Unión Europea República Bolivariana de Venezuela, 25 de noviembre de 2021.Hide Footnote . Su tono mesurado, sin embargo, no satisfizo a Maduro, quien reaccionó llamando a los observadores “enemigos, una delegación de espías” cuyo objetivo había sido “manchar” las elecciones con falsas acusaciones[fn]Daniel Lozano, “Maduro acusa a los observadores europeos de ser ‘espías’ enviados a ‘manchar’ sus elecciones”, El Mundo, 28 de noviembre de 2021.Hide Footnote . La misión se vio obligada a salir antes de lo previsto y el gobierno impidió la presentación de su informe final en Caracas.

C. The Lima Group

Desde 2016, cuando Maduro adoptó medidas para neutralizar la Asamblea Nacional controlada por la oposición, varios países del hemisferio occidental, liderados por el recientemente electo secretario general de la OEA, Luis Almagro, intentaron generar consenso en la región para una intervención concertada en la crisis venezolana. La primera idea fue invocar la Carta Democrática Interamericana, que le permite colectivamente a la región adoptar las medidas que “estime conveniente” para evitar el deterioro del orden democrático. Pero a pesar de los repetidos intentos en la OEA por reunir una mayoría de votos a favor de la aplicación de la Carta, para 2017 fue evidente que el éxito era poco probable[fn]Joan Faus, “La OEA no logra decidir si interviene en la crisis venezolana”, El País, 23 de junio de 2016.Hide Footnote . Gracias a los años de diplomacia petrolera en el Caribe por parte de Caracas, así como al apoyo de los gobiernos de izquierda de la región, no se logró una mayoría[fn]“La OEA debate si activa la Carta Democrática Interamericana a Venezuela”, AFP, 3 de abril de 2017. Se requiere una mayoría simple (dieciocho votos) para activar la Carta, mientras que se necesita una mayoría de dos tercios para suspender a un país que se considera la ha vulnerado.Hide Footnote . En respuesta al estancamiento, un grupo de doce países decidió conformar un organismo ad hoc, al que luego llamaron Grupo de Lima, para ejercer una mayor presión sobre el gobierno venezolano[fn]Cancilleres de 12 países de América y el Caribe suscriben en la ‘Declaración de Lima’ que Venezuela ‘no es una democracia’”, BBC Mundo, 8 de agosto de 2017. Los firmantes fueron: Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay y Perú.Hide Footnote .

El Grupo de Lima reconoció en su primera declaración en agosto de 2017 que las potencias externas carecían de las herramientas para resolver la crisis, declarando que simplemente quería “contribuir” a encontrar una “salida pacífica y negociada” que permitiera la “restauración de la democracia” en Venezuela[fn]Declaración de Lima”, Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú, 8 de agosto de 2017.Hide Footnote . El Grupo deploró la creación de la Asamblea Nacional Constituyente por parte del gobierno de Maduro en julio y denunció el recrudecimiento de las violaciones de los derechos humanos. Hizo un llamado a los países que han hecho acuerdos militares con Caracas para “detener la transferencia de armas hacia Venezuela”, según el Tratado sobre el Comercio de Armas, que prohíbe la transferencia de armas o elementos que puedan utilizarse para cometer crímenes de lesa humanidad[fn]Ibid.Hide Footnote . En una medida sin precedentes, en septiembre de 2018 miembros del Grupo de Lima, a saber, Argentina, Canadá, Chile, Colombia, Paraguay y Perú remitieron presuntos crímenes de lesa humanidad cometidos en Venezuela a la Corte Penal Internacional[fn]Declaración de la Fiscal de la Corte Penal Internacional, Sra. Fatou Bensouda, sobre la remisión por parte de un grupo de seis Estados Partes en relación con la situación en Venezuela”, Corte Penal internacional, 27 de septiembre de 2018. El efecto de la remisión, la primera hecha por Estados parte en relación con hechos ocurridos en el territorio de otro Estado parte, es que, si la fiscal decide abrir una investigación formal, esta no estaría sujeta a revisión por parte de la Sala de Cuestiones Preliminares de la Corte.Hide Footnote .

Durante los dos años siguientes, el Grupo intentó aumentar la presión, pero no tuvo éxito. En enero de 2019, reconoció la “presidencia interina” de Guaidó y se comprometió a apoyar una “transición democrática” en Venezuela[fn]“Declaración del Grupo de Lima”, Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú, 23 de enero de 2019. México, Guyana y Santa Lucía no aceptaron sumarse a los demás para reconocer al “gobierno interino”.Hide Footnote . EE. UU., que nunca se unió formalmente al Grupo, comenzó a participar en sus discusiones, lo que dificultó su ya limitada capacidad para relacionarse con los aliados extranjeros del gobierno de Maduro[fn]Alex Horton, “Trump soured relations in Latin America. China and Russia have welcomed the chaos”, The Washington Post, 20 de abril de 2019; “Tillerson urges Latin America to beware of Russia, China”, Radio Free Europe, 2 de febrero de 2018; Ciara Nugent, “The U.S. and China are battling for influence in Latin America, and the pandemic has raised the stakes”, Time, 4 de febrero de 2021.Hide Footnote . El Grupo continuó emitiendo comunicados esporádicos en respuesta a los acontecimientos en Venezuela, pero luego de reconocer a Guaidó nunca lograron acordar su siguiente paso. No pudo, por ejemplo, respaldar las amenazas de intervención militar del presidente Trump[fn]Melissa Barra, “‘El Grupo de Lima ha perdido vigor y está llamado a desaparecer’, analiza experto”, RFI, 25 de marzo de 2021. “Declaración del Grupo de Lima en apoyo al proceso de transición democrática y la reconstrucción de Venezuela”, Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú, 25 de febrero de 2019.Hide Footnote . En septiembre de 2019 amenazó con adoptar “nuevas sanciones u otras medidas económicas y políticas contra el régimen de Maduro”, pero nunca lo hizo[fn]Declaración del Grupo de Lima”, Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú, 23 de septiembre de 2019.Hide Footnote .

Cambios políticos en la región a principios de 2021 llevaron a algunos países, como Argentina, México, Bolivia y Santa Lucía, a retirarse, marcando el comienzo del declive del Grupo. Doce países emitieron una declaración cuestionando la legitimidad de la Asamblea Nacional dominada por el chavismo elegida en diciembre de 2020 y reconociendo la existencia de la “legítima” comisión delegada de la Asamblea Nacional elegida en diciembre de 2015, presidida por Guaidó[fn]EU drops recognition of Juan Guaidó as Venezuela’s interim president”, Financial Times, 6 de enero de 2021. “Declaración del Grupo de Lima”, Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú, 5 de enero de 2021.Hide Footnote . Pero la elección en 2021 de un nuevo gobierno peruano encabezado por el izquierdista Pedro Castillo debilitó aún más al Grupo. Castillo adoptó un enfoque “no intervencionista” en las relaciones internacionales y renovó los lazos diplomáticos con el gobierno de Maduro[fn]El Gobierno del Perú nombra un nuevo Embajador en Venezuela”, Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú, 15 de octubre de 2021.Hide Footnote .

D. Colombia

Miembro del Grupo de Lima desde su creación, Colombia tiene una importancia particular en la crisis venezolana. Comparte una frontera de 2200 km con Venezuela y ha recibido, con creces, el mayor número de migrantes que huyen de la crisis económica. Al mismo tiempo, los dos gobiernos mantienen una postura tensa y conflictiva entre sí: no tienen relaciones diplomáticas ni consulares desde febrero de 2019[fn]Venezuela cerró la frontera tras los altercados del 23 de febrero de 2019 y la reabrió al tráfico comercial el 5 de octubre de 2021. “Venezuela to reopen border with Colombia on Tuesday, official says”, Reuters, 4 de octubre de 2021. Colombia por su parte había cerrado la frontera en marzo de 2020, debido a la pandemia de COVID-19, pero reversó la medida un año después.Hide Footnote . Cada uno ha acusado repetidamente al otro de albergar a rebeldes que buscan derrocar a sus respectivos gobiernos, y en mayo de 2020 Venezuela frustró un mal ejecutado complot, conocido como Operación Gedeón, en el que participaron pequeños grupos de hombres armados entrenados en Colombia[fn]Joshua Goodman, “3 Venezuelans plead guilty for aiding anti-Maduro plot”, Associated Press, 5 de marzo de 2021.Hide Footnote . En septiembre de 2021, Maduro dijo que Colombia había enviado grupos conformados por hasta 100 “terroristas, armados, narcotraficantes” a Venezuela con el objetivo de atacar a policías, militares y objetivos políticos. No presentó pruebas y Colombia negó la acusación[fn]Maduro acusa a Colombia de infiltrar ‘grupos terroristas’ en Venezuela”, Deutsche Welle, 1 de octubre de 2021.Hide Footnote .

Las dos partes también han intercambiado acusaciones de incursiones militares en las regiones fronterizas, más recientemente relacionadas con supuestos vuelos de drones. Otro importante motivo de tensión es la creciente presencia en Venezuela de guerrilleros colombianos del Ejército de Liberación Nacional y de grupos “disidentes” o rearmados de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia[fn]Luis Jaime Acosta, “Some 1,900 Colombian guerrillas operating from Venezuela, says Colombia military chief”, Reuters, 30 de septiembre de 2021. Ver también informe de Crisis Group, Armas por doquier: Cómo frenar la amenaza de grupos violentos a Venezuela, op. cit.; y Bram Ebus, “Amistades peligrosas: las guerrillas colombianas en la frontera venezolana, comentario de Crisis Group, 28 de abril de 2021.Hide Footnote .

Fue desde la ciudad fronteriza colombiana de Cúcuta que, con el respaldo de EE. UU. y varios gobiernos latinoamericanos, la oposición venezolana intentó sin éxito introducir ayuda humanitaria a través de la frontera el 23 de febrero de 2019, con el fin de abrir una brecha entre el gobierno de Maduro y las fuerzas armadas venezolanas. El gobierno del presidente Iván Duque en Bogotá ha mantenido una postura consistentemente dura con respecto a la crisis venezolana y el propio presidente ha expresado públicamente su escepticismo con respecto a las conversaciones de Ciudad de México[fn]Iván Duque: ‘Soy escéptico respecto a las negociaciones sobre Venezuela’”, EFE, 17 de septiembre de 2021.Hide Footnote . Su embajador en Washington desde septiembre de 2018 hasta junio de 2021, Francisco “Pacho” Santos, habló abiertamente del posible uso de la fuerza para derrocar a Maduro y desde que renunció como embajador ha intentado desvirtuar las conversaciones[fn]Francisco Santos plantea posible intervención en Venezuela”, Semana, 18 de septiembre de 2018. Desde que renunció como embajador, Santos ha utilizado su cuenta de Twitter @PachoSantosC para criticar las conversaciones de México y asociar al aspirante presidencial colombiano de izquierda Gustavo Petro con Maduro.Hide Footnote . La insistencia de Colombia en ser parte del propuesto Grupo de Amigos es uno de los factores que dificultan su creación[fn]Entrevistas de Crisis Group, diplomáticos, septiembre de 2021.Hide Footnote .

VI. Can Foreign Powers Bring Peace to Venezuela?

Una resolución concreta y sostenible de la crisis de Venezuela es poco probable a menos que las principales potencias de ambos lados del conflicto puedan llegar a un entendimiento. Como mínimo, es esencial que ninguna sabotee el proceso, ya sea imponiendo condiciones imposibles o aportando recursos que le permitan o alienten a cualquiera de las partes (gobierno u oposición) a mantener el statu quo indefinidamente y negarse a las concesiones que podrían permitir alcanzar un acuerdo.

A. Zone of Agreement

Las perspectivas de un respaldo exterior para una solución negociada son mejores de lo que han sido durante muchos años, siempre que el enfrentamiento sobre Ucrania no se intensifique. El compromiso de la administración Biden con la diplomacia multilateral y los primeros esfuerzos de Washington, Ottawa y Bruselas para forjar una política común para Venezuela son avances alentadores. China ha demostrado que está dispuesta a ejercer presión sobre el gobierno de Maduro, aunque sea en beneficio de sus propios intereses. Rusia está públicamente comprometida con una solución pacífica y negociada de la crisis, y pretende ayudar a asegurar tal resultado como uno de los dos países “acompañantes” de las conversaciones de México. No obstante, la brecha entre EE. UU., la UE y sus aliados, por un lado, y los principales aliados extranjeros de Maduro, por el otro, sigue siendo amplia.

Para complicar aún más las cosas, muchos de los asuntos que separan a las dos partes tienen poco o nada que ver con Venezuela. Rusia, por ejemplo, ha insinuado en el pasado en que estaría más abierta a un acuerdo si se abordaran sus preocupaciones con respecto a Ucrania[fn]Testimonio de la Dra. Fiona Hill (asesora adjunta del presidente y directora sénior para asuntos europeos y rusos, Consejo de Seguridad Nacional, 2017-19), audiencias conjuntas, Comités de Inteligencia, Asuntos Exteriores y Supervisión de la Cámara de Representantes de EE. UU., 14 de octubre de 2019. Hill dijo que el gobierno ruso había “dado señales contundentes de querer hacer de alguna manera algún acuerdo de intercambio muy extraño entre Venezuela y Ucrania”.Hide Footnote . La prioridad de Cuba es normalizar su relación con Washington, aunque su política sobre Venezuela podría resultar más pragmática si pudiera resolver su crisis económica sin acceso al petróleo subsidiado. China y EE. UU. tienen una amplia gama de disputas bilaterales, desde el comercio hasta Taiwán y el Mar de China Meridional.

A ninguno [Rusia, Cuba y China] le conviene prolongar indefinidamente una crisis ya demasiado larga

Si bien ninguno de los tres (Rusia, Cuba y China) desea un cambio de gobierno en Caracas que lleve al poder a un aliado recalcitrante de EE. UU. y pueda amenazar sus intereses, aún hay campo para concesiones. A ninguno le conviene prolongar indefinidamente una crisis ya demasiado larga que no solo ha destrozado la economía de Venezuela, sino que también ha perjudicado gravemente los intereses de sus inversores extranjeros y socios comerciales. Después de años de una crisis debilitante, debería ser evidente para todos que el único camino de regreso a la estabilidad y al bienestar público es a través de concesiones mutuas. Tal acuerdo probablemente implicaría permitir el levantamiento gradual de las sanciones financieras y económicas a cambio de un proceso de restauración del funcionamiento de las instituciones estatales y judiciales y allanar el camino hacia unas elecciones libres y justas. Para que los diálogos con este objetivo puedan tener éxito, Crisis Group sostiene, que ambas partes deben tener garantías de que quien resulte derrotado en las urnas no será excluido políticamente, ni objeto de una persecución judicial[fn]Ver informe de Crisis Group, Imaginando una resolución a la crisis venezolana, op. cit.Hide Footnote . Los aliados externos también necesitarán garantías de que sus intereses económicos y financieros estarán protegidos.

B. Supporting a Negotiated Outcome

Una contribución importante sería que las partes de las negociaciones de México (o de cualquier ronda futura), junto con sus principales aliados externos, lleguen a un acuerdo sobre el papel preciso que los gobiernos extranjeros deben desempeñar en las conversaciones. Hasta la fecha, según afirman diplomáticos, ese papel ha quedado en el aire, y por ahora está en un segundo plano, pero tendrá que definirse mejor a medida que las discusiones avancen hacia una conclusión[fn]Entrevista de Crisis Group, diplomáticos, Caracas, 5 de noviembre de 2021.Hide Footnote .

Ciertos elementos de apoyo internacional a las negociaciones parecen evidentes. Los gobiernos extranjeros, ya sea como “acompañantes” de las conversaciones o como miembros de un futuro Grupo de Amigos, deben actuar con discreción, prefiriendo el silencio a los comentarios públicos que puedan perjudicar las conversaciones. Deben ser amigos del proceso, más que de una u otra parte, y si ejercen alguna influencia sobre las partes venezolanas debe ser para exhortarlas a permanecer en la mesa de negociaciones y adoptar una actitud flexible. Pueden ofrecer asistencia técnica, logística o financiera para las conversaciones. Si las partes llegan a un acuerdo, los gobiernos extranjeros pueden desempeñar un papel para asegurar su cumplimiento. Si bien la palabra “garante” se usa a menudo, tal vez sea más útil pensar en términos de monitorear la implementación de un acuerdo y la distribución de la asistencia del posconflicto[fn]Para un análisis detallado del papel desempeñado por estos grupos en las conversaciones de paz y los potenciales riesgos, ver Teresa Whitfield, “Working with Groups of Friends”, U.S. Institute of Peace, 2010.Hide Footnote .

Al mismo tiempo, manejar las tensiones manifiestas entre las partes extranjeras interesadas será crucial para promover una solución pacífica en Venezuela. Una forma de hacerlo sería revivir el suspendido “proceso de Estocolmo”, auspiciado por Suecia, que reunió a casi todas las principales partes extranjeras interesadas y posibles facilitadores en reuniones a puerta cerrada que, aunque no llegaron a ninguna conclusión, ayudaron a los participantes a comprender las motivaciones y límites de los demás[fn]Russia, other key powers discuss Venezuelan crisis in Sweden”, op. cit.Hide Footnote .

Como en cualquier negociación, las posibilidades de éxito aumentarán enormemente si las partes dejan de lado las posiciones extremas. Si se quiere llegar a un consenso, no sólo las dos partes principales deben moderar sus expectativas, sino también sus aliados externos. Las posiciones intransigentes en ambos lados de la división de Venezuela (ya sea entre los partidarios del gobierno que se irritan ante la idea de perder el poder o entre las facciones de la oposición que exigen la salida inmediata de Maduro y su judicialización) tienen sus correspondientes ovaciones en el exterior. Ambas partes tendrán que moderar progresivamente sus posiciones si quieren salir del estancamiento.

EE. UU. y Europa ... deben descartar explícitamente el enfoque de la administración Trump de que el ganador se lo lleva todo.

Para EE. UU. y Europa, la prioridad debe ser construir sobre el marco político inicial que ya han establecido conjuntamente y poner su peso y el de sus aliados detrás de las conversaciones, exhortando a la oposición a participar en elecciones y adoptar acuerdos parciales. Deben descartar explícitamente el enfoque de la administración Trump de que el ganador se lo lleva todo, bajo el cual nada menos que la muerte política de Maduro estaba sobre la mesa, y aceptar una restauración gradual del régimen constitucional y la normalidad económica y financiera, a cambio de iniciativas recíprocas de alivio de sanciones y reconocimiento del gobierno de Maduro. Con este fin, la administración de Biden tendría que superar las barreras políticas internas, adoptar una política de alivio gradual de las sanciones a cambio de pasos del gobierno de Maduro y dejar de lado el reconocimiento del “gobierno interino” de Guaidó[fn]La complejidad de la red de sanciones es tal que desenredarla será difícil y llevará mucho tiempo. Una planeación detallada es esencial: las transiciones políticas en países afectados por sanciones a menudo se ven obstaculizadas por la naturaleza prolongada de la eliminación de éstas. Aquellas sanciones con un claro impacto en el bienestar de la población deben ser levantadas de manera unilateral, en particular aquellas que le impiden a Venezuela importar combustible. Las sanciones financieras son un tema particularmente complejo, dado que un levantamiento desordenado de las restricciones expondría los activos venezolanos a los acreedores antes de que Caracas pudiera negociar la reestructuración de la deuda o nuevos préstamos.Hide Footnote . Dado que Maduro tiende a considerar a EE. UU., y no a la oposición interna, como su principal antagonista, EE. UU., lo quiera o no, es un interlocutor esencial en la búsqueda de una solución pacífica.

Mientras tanto, una cuestión delicada que, los gobiernos extranjeros críticos de Maduro tendrán que abordar es el estado de los activos extranjeros de Venezuela. Los gobiernos de los países en los que se encuentran los activos de Venezuela (principalmente EE. UU., Colombia y el Reino Unido) deben ponerse de acuerdo con el gobierno de Maduro y la oposición sobre la administración conjunta, bajo supervisión multilateral, de los recursos y el capital que actualmente se encuentran en nombre del “gobierno interino” mientras continúan las conversaciones. El alivio de las sanciones y la protección de activos deberán ir de la mano, con el fin de evitar exponer los activos externos de Venezuela a los reclamos de sus numerosos acreedores antes de que un acuerdo integral permita la reestructuración a gran escala de su deuda externa.

Rusia y China, por su parte, deben exhortar a su aliado Maduro a permanecer en la mesa de negociaciones y acordar un cronograma para una transición gradual hacia un gobierno institucional y la estabilidad, a cambio de garantías, incluyendo el reconocimiento de los acuerdos comerciales y de inversión realizados por estos países bajo los gobiernos de Chávez y Maduro.

C. Backing a Peaceful Outcome

Los gobiernos extranjeros y organismos multilaterales pueden contribuir a una solución pacífica más allá de su apoyo a las negociaciones.

Los miembros del Consejo de Seguridad de la ONU, y en particular los cinco miembros permanentes, deben buscar formas de atenuar sus diferencias sobre Venezuela, lo que podría permitir que la ONU desempeñe un papel más productivo en la resolución de la crisis. Es probable que el primer paso sea la asistencia técnica para las propias conversaciones, especialmente en lo que respecta a los mecanismos de consulta contemplados en el memorando de entendimiento de agosto de 2021.

Si se pudiera lograr un consenso entre los cinco miembros permanentes, así como en las conversaciones, existe un amplio margen para que la ONU desempeñe un papel más central, tal vez incluyendo una misión de verificación para un acuerdo como el que opera en Colombia desde el acuerdo de paz de 2016[fn]Ver también informe breve especial N°2 de Crisis Group, Seven Opportunities for the UN in 2019-2020, 12 de septiembre de 2019.Hide Footnote . Respaldo financiero para la recuperación económica, tanto de agencias multilaterales de crédito como de socios soberanos (incluida China), al igual que compromisos de la ONU, la UE y gobiernos individuales en áreas como la asistencia electoral y la seguridad (particularmente en lo que respecta a la reforma de las fuerzas de seguridad) podrían fomentar el cumplimiento de un acuerdo y generar apoyo para el mismo en América Latina. Los países con experiencia en transiciones políticas complejas que requieren mecanismos de justicia transicional, así como organismos multilaterales, están bien posicionados para ofrecer información y experiencia sobre este delicado tema.

Un papel particularmente importante para la ONU u otro organismo multilateral sería negociar la cooperación entre los gobiernos de Venezuela y Colombia para estabilizar la frontera y desmovilizar a los grupos armados en el área, aliviando así las preocupaciones de Bogotá sobre los riesgos de un acuerdo con el gobierno de Maduro[fn]El actual gobierno colombiano, cuyo mandato finaliza en agosto, declinó en 2021 las solicitudes de Venezuela para que la ONU participe en la investigación de la violencia en la región fronteriza, argumentando que Caracas tiene una “relación cómplice con grupos de narcotraficantes y terroristas”. “Colombia envía comunicación a ONU y arremete contra Venezuela”, El Tiempo, 15 de abril de 2021.Hide Footnote . Como mínimo, en este tema y en otros, los aliados extranjeros de ambas partes deben intentar garantizar que ningún actor externo significativo perjudique o se oponga activamente a los esfuerzos para poner fin a décadas de dolorosas disputas políticas.

VII. Conclusion

La crisis venezolana tiene origen doméstico, pero es probable que su eventual resolución dependa de potencias extranjeras. Noruega ha asumido el liderazgo como facilitador de las conversaciones entre los protagonistas de Venezuela. EE. UU., Rusia, China y Cuba tienen mucho en juego en el futuro del país, y cualquiera de ellos podría sabotear las negociaciones (como lo hizo Washington en agosto de 2019) si sus intereses no son tenidos en cuenta o si las tensiones entre ellos aumentan en otras partes del mundo, sobre todo en Ucrania. EE. UU., en particular, está profunda e inevitablemente involucrado en virtud de su política de sanciones, ya sea que tenga o no un asiento en la mesa de negociaciones y a pesar de la inercia promovida por poderosos grupos de electores en Florida y otros lugares que se oponen a Maduro.

El margen de maniobra para hacer concesiones de ambas partes sigue siendo estrecho. Los partidarios extranjeros del gobierno venezolano perciben al liderazgo de la oposición como subrogados de Washington y temen que un cambio en el poder altere el equilibrio geopolítico en su contra. Por otra parte, ni China ni Rusia están particularmente entusiasmados con el gobierno de Maduro. El statu quo no es favorable para sus intereses económicos y financieros, y si el ala más flexible de la oposición se hiciera cargo de la agenda y les diera suficientes garantías a Beijing y Moscú, es posible que no sean tan reacios a una transición que los aleje del chavismo. Otro aliado clave de Maduro, Cuba, depende en gran medida de la supervivencia del chavismo y es una fuente clave de inteligencia, tanto doméstica como internacional. Lo más probable es que su respaldo a cualquier solución negociada dependa de que se garantice la protección de sus intereses vitales.

Entre los amigos de la oposición, como EE. UU., la UE y sus aliados regionales, persisten diferencias y son un obstáculo para llegar a una solución. Los intentos de coordinación se han visto obstaculizados en parte por el costo político interno para la administración de Biden de parecer “suave” con Maduro. Pero la elección de un nuevo gobierno en Colombia y potencialmente en Brasil a finales de 2022 podría reforzar el cambio de América Latina hacia una postura más pragmática con relación a Venezuela. La incorporación de gobiernos extranjeros a las conversaciones de México ya sea como “acompañantes” o como miembros del Grupo de Amigos, ofrece un marco de cooperación y una oportunidad que se debe aprovechar. Las negociaciones representan la mejor perspectiva hasta el momento para lograr una resolución sostenible a la crisis. Le corresponde a todos los involucrados velar por que no se rompan de manera permanente.

Los aliados internacionales deben hacer sus propias concesiones, mientras convencen al gobierno y a la oposición de la necesidad de permanecer en la mesa. Las esperanzas de poner fin a la prolongada crisis venezolana dependen ahora de la voluntad de ambas partes de negociar de buena fe y renunciar a la búsqueda de una victoria definitiva.

Caracas/Bogotá/Bruselas, 17 de febrero de 2022

Appendix A: Map of Venezuela