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De-escalating Tensions in the Great Lakes
De-escalating Tensions in the Great Lakes
Report 63 / Africa

Les Rebelles Hutu Rwandais Au Congo

Alors qu’un gouvernement de transition est attendu pour juin 2003 en République démocratique du Congo (RDC), le programme de désarmement volontaire et démobilisation, rapatriement, réinstallation et réintégration (DDRRR) opéré par la Mission de l’Organisation des Nations unies au Congo (MONUC), est au point mort.

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Synthèse

Alors qu’un gouvernement de transition est attendu pour juin 2003 en République Démocratique du Congo (RDC), le programme de désarmement volontaire et démobilisation, rapatriement, réinstallation et réintégration (DDRRR)[fn]Les concepts de désarmement et réintégration englobent à eux seuls les idées contenues dans le terme de DDRRR. Pour plus de simplicité, nous utiliserons donc l’abréviation DR au lieu de DDRRR dans ce rapport et conseillerons aux lectures de faire ainsi.Hide Footnote  opéré par la Mission de l’Organisation des Nations Unies au Congo (MONUC), est au point mort. Autorisée par une résolution du Conseil de sécurité le 8 novembre 2001 à se déployer à l’est de la RDC, la MONUC n’a rapatrié que quelques centaines d’ex – rebelles hutu rwandais et n’a ouvert qu’un seul centre de regroupement à Lubéro au Nord Kivu. La participation d’observateurs sud-africains au mécanisme de vérification (TPVM) établi en juillet 2002 lors de la signature de l’accord bilatéral Rwanda-RDC n’a rien changé à ce bilan. Jusqu’à présent la MONUC n’a déployé aucune force conséquente ou construit de programme de désarmement crédible à l’est du Congo.

Plusieurs facteurs expliquent cet échec. En premier lieu, le contexte sécuritaire et politique est peu propice au déploiement d’une force des Nations unies – qui sont elles-mêmes désorganisées et ont besoin d’un nouveau mandat et de nouvelles structures - dans les territoires contrôlés par le Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD) et d’autres alliés du Rwanda et de l’Ouganda. La multiplication des groupes armés et Seigneurs de guerre en contact avec les groupes hutu (FDLR) et l’hostilité ouverte de la rébellion du RCD rendent difficile le désarmement d’une force hostile d’un minimum de 15 000 hommes, aguerris par plus de huit ans de combats sur un terrain d’opération d’environ 150 000 km2. Mais surtout, le maintien d’une option militaire par le Rwanda et la RDC et les tensions actuelles entre le Rwanda et l’Ouganda qui ont mené à l’intensification des conflits en province d’Ituri réduisent les espoirs de démobilisation de la rébellion rwandaise. Le gouvernement de Kinshasa a repris son soutien aux FDLR en février 2003, après un arrêt de trois mois. La permanence des alliances entre groupes hutu et Mai Mai a permis à ceux ci de maintenir leur capacité militaire.

En second lieu, le DR souffre d’une faille conceptuelle. Jusqu’à aujourd’hui le mandat de la MONUC et l’accord de Pretoria de juillet 2002 traitent le désarmement comme un problème strictement sécuritaire et surtout strictement congolais. La dimension politique interne, rwando-rwandaise, de la question n’a jamais été sérieusement examinée. Ni la MONUC, ni la TPVM n’ont engagé de vrais contacts avec la rébellion à désarmer, les FDLR. Aucun acteur international n’a non plus officiellement fait le lien entre le DR des FDLR en RDC et une nécessaire politique d’ouverture et de réconciliation au Rwanda.

La seule alternative au désarmement volontaire est le désarmement de force. Cette option a été tentée, sans succès. Il n’y a pas de solution militaire au problème des FDLR. Les Forces Rwandaises de Défense (FRD, ex-Armée Patriotique Rwandaise) ne sont jamais parvenues à venir à bout des FDLR en six ans de présence militaire au Nord et Sud Kivu et l’Etat-Major des FDLR refuse le processus de désarmement volontaire. L’attaque du camp militaire de Kamina au Katanga par les Forces armées congolaises (FAC) et le rapatriement forcé de huit civils membres de son mouvement par le mécanisme de vérification le 1 novembre 2002 l’a conduit à menacer de représailles l’Afrique du sud et la MONUC. Il est désormais nécessaire d’engager des efforts diplomatiques plus marqués qui prennent en compte les préoccupations sécuritaires, politiques et économiques des troupes non-génocidaires FDLR, y compris avec le gouvernement du Rwanda ainsi qu’entre le Rwanda et la RDC.

Loin de se réduire, le problème de l’opposition rwandaise ne fait que se compliquer. Les FDLR sont devenus membres de la concertation permanente de l’opposition démocratique rwandaise (CPODR) regroupant la quasi-totalité des partis d’opposition rwandais en exil – dont des représentants de Tutsi rescapés du génocide-, et ils appellent à la suspension du calendrier de fin de transition, et dénoncent la dérive autoritaire du FPR. En attendant, son Etat-Major réorganise ses troupes, et prépare des opérations de déstabilisation en cas d’échec de cette stratégie politique. De son côté le gouvernement rwandais rejette catégoriquement toute reconnaissance et tout dialogue avec une opposition qu’il considère comme génocidaire et «terroriste», et toute interférence internationale dans un problème qu’il considère comme interne. Il poursuit son programme de sortie de transition, en éliminant toute opposition politique interne avant les élections de juillet 2003 et en redéployant des troupes au Congo sous la couverture du RCD. Cette politique répressive permet aux opposants en exil d’accroître leur audience à l’intérieur du pays et ne fait qu’accroître les tensions.

Aujourd’hui, la tentation est grande pour la MONUC de compter sur l’inclusion des alliés du Rwanda dans le gouvernement de transition en RDC pour mener à bien le DR au Congo et de concentrer son action sur un soutien à la transition politique à Kinshasa. Mais ce calcul est faux. D’abord, malgré les perspectives de gouvernement de coalition, les alliés du Rwanda poursuivent les combats sur le terrain et le gouvernement de Kabila continue d’aider les FDLR. C’est cette réalité que la MONUC doit affronter avant d’espérer qu’un gouvernement de coalition puisse mener un vrai DR. La MONUC doit renforcer ses efforts diplomatiques et assurer un vrai maintien de la paix à l’est et au nord est, là où les combats se sont déroulés.

Comme on le voit actuellement en Ituri, l’impuissance de la MONUC est un handicap dramatique pour le processus de paix congolais. La  MONUC doit immédiatement déployer une force de réaction rapide pour rétablir l’ordre et éviter d’autres massacres de civils qu’elle a déjà le mandat de protéger. Elle a aussi besoin d’une force militaire crédible pour empêcher les FDLR de déstabiliser le Rwanda et pour soutenir ses efforts diplomatiques en vue du désarmement volontaire. Si la guerre ne s’arrête pas à l’est, le nouveau gouvernement du Congo perdra vite toute crédibilité et toute l’entreprise de la MONUC deviendra caduque.

Il est vital que le Conseil de sécurité des Nations Unies saisisse l’opportunité de la mise en place du gouvernement de transition en RDC pour impulser une nouvelle dynamique aux opérations de DR qui ont essentiellement souffert d’un contexte défavorable et d’un manque de leadership politique. La MONUC doit terminer son déploiement à l’est et remplir ses engagements vis à vis de ce programme. Ceci devrait permettre de soutenir le gouvernement de transition dans la restauration de son autorité à travers le pays, d’isoler et surveiller les FDLR tout en prenant contact avec eux, et finalement de proposer un processus de désarmement et réintégration crédible. Le gouvernement sud-africain et le Représentant spécial du Secrétaire général doivent travailler ensemble pour transformer l’accord de Pretoria en un accord de paix durable et complet entre la RDC et le Rwanda, et recevoir un mandat du Conseil de sécurité pour mener des consultations avec la rébellion hutu rwandaise à désarmer ainsi que le gouvernement du Rwanda. La communauté internationale dans son ensemble doit convaincre le gouvernement rwandais que la solution pour stopper la spirale qui s’enclenche est une ouverture politique préalablement soumise à un véritable débat national.

Nairobi/Bruxelles, 23 mai 2003

Commentary / Africa

De-escalating Tensions in the Great Lakes

President Tshisekedi’s plans for joint operations with DR Congo’s belligerent eastern neighbours against its rebels risks regional proxy warfare. In this excerpt from our Watch List 2020 for European policymakers, Crisis Group urges the EU to encourage diplomatic efforts in the region and Tshisekedi to shelve his plan for the joint operations.

This commentary is part of our Watch List 2020.

Since assuming office in early 2019, the Democratic Republic of Congo’s (DRC) president, Félix Tshisekedi, has stressed his determination to dismantle the dozens of Congolese and foreign armed groups blighting the troubled east of the country. He has also prioritised repairing ties with neighbouring states, which have historically both backed and fought against rebels in the eastern DRC over various cycles of war in the last two decades. Today, tensions are again mounting among the DRC’s neighbours – between Burundi and Uganda, on one hand, and Rwanda, on the other – potentially compounding the country’s security challenges. Alongside Tshisekedi’s diplomatic efforts to calm tensions, he has floated plans to invite these three neighbours to deploy their armed forces into the DRC to conduct joint operations with Congolese forces against rebels. Yet insofar as tensions among those countries remain high, such operations could pave the way for them to step up support to allied groups even while fighting rivals, and thus fuel proxy warfare. Civilians in the eastern DRC are likely to suffer most.

In line with its December Foreign Affairs Council conclusions that lay out the EU’s plans for re-engagement with the DRC, and to help President Tshisekedi de-escalate regional tensions, the EU and its member states should:

  • Reinforce the International Contact Group for the Great Lakes region, an informal gathering comprising the UN (including both the UN’s special envoy to the Great Lakes and the head of its mission in the DRC, MONUSCO), the U.S., the African Union and South Africa, as well as the EU and several European states that are important donors in the region, such as Belgium, the UK, Germany, France, the Netherlands and Sweden. The EU and European governments could designate senior EU and other European ministerial appointees to fill the group, over and above the working-level desk officers who normally tend to participate.
  • Use the increased clout this would bring to push for a mechanism whereby each of the three neighbours airs allegations against states they believe are backing armed groups in the DRC and supports the charges with evidence. Allegations can then be investigated by the UN Group of Experts and the Expanded Joint Verification Mechanism of the International Conference of the Great Lakes Region (the ICGLR comprises regional states and is a guarantor of a 2013 regional peace agreement; its joint verification mechanism and the UN expert group already have mandates to investigate claims of support to armed groups). Their findings could inform diplomatic efforts to de-escalate tensions among neighbours and end their backing of insurgents in the DRC.
  • At the same time, encourage President Tshisekedi to shelve, at least for now, his plan for joint operations with neighbours’ security forces.
  • Offer financial and technical support for the national disarmament, demobilisation and reintegration (DDR) process, to ensure that Congolese militias linked to foreign rebels operating in the eastern DRC have a safe pathway to giving up their fight.

Security Challenges

In recent months, eastern DRC-based foreign insurgencies have escalated attacks on both the Congolese army as well as soldiers and civilians in neighbouring countries. The Burundian, Rwandan and Ugandan presidents are all rattling their sabres in response, accusing one another of proxy warfare.

On 4 October, DRC-based fighters killed fourteen people in Kinigi village in Rwanda’s Musanze district. Rwandan authorities blame the Forces démocratiques de liberation du Rwanda (FDLR) rebels. They say the FDLR is working with another DRC-based rebel group, the Rwanda National Congress (RNC), which they allege is run by one of President Paul Kagame’s former generals. They also say both the FDLR and the RNC enjoy Burundian and Ugandan support. In a speech, Kagame vowed to retaliate against anyone seeking to attack Rwanda.

After the Kinigi killings, fighters crossed into Burundi from the DRC to launch two separate deadly attacks. Burundian RED-Tabara rebels, whom Burundian officials say are backed by Rwanda, claimed the first attack. No one claimed the second, but Burundian President Pierre Nkurunziza, recalling Kigali’s support for mutineers in a 2015 coup attempt, blamed Rwanda for both attacks, alleging that Kigali supports RED-Tabara. Ugandan officials, for their part, assert that Rwanda is collaborating with the Allied Democratic Forces, a rebel movement with roots in Uganda that is implicated in dozens of massacres in the Beni area of North Kivu since 2014.

Rwandan and Ugandan officials continue to trade accusations that each is plotting to destabilise the other.

Rwandan and Ugandan officials continue to trade accusations that each is plotting to destabilise the other. Both governments have purged their security services of suspected traitors. Rwanda has now also closed a main border crossing into Uganda, suffocating trade between the two countries. Meanwhile, Burundi and Rwanda have dispatched troops to their mutual border while Uganda has deployed troops to its western frontier facing North Kivu. Should these tensions heighten, they could fuel more proxy fighting in the eastern DRC, further threatening regional stability.

Recognising the dangers, Tshisekedi invited Rwanda and Uganda for talks in July and August hosted by Angolan President João Lourenço in the Angolan capital Luanda. They culminated in a memorandum of understanding, signed on 21 August, in which both countries promised to halt “actions conducive to destabilisation or subversion in the territory of the other party and neighbouring countries”. In addition to these diplomatic efforts, the DRC president floated plans that would involve the armed forces of Burundi, Rwanda and Uganda conducting joint military operations with Congolese forces against insurgents in the eastern DRC. Absent political de-escalation among the neighbour governments, such operations could pave the way for all three to ratchet up support to proxies opposing their respective rivals. The eastern DRC could again become the arena for a multi-sided melee.

Calming Regional Tensions

In its latest Foreign Affairs Council Conclusions on the DRC in December 2019, the EU asserted its readiness to redefine its relationship with the country. This comes after relations between Brussels and Kinshasa cooled at the tail end of Kabila’s presidency, when the EU sanctioned some of his top henchmen in late 2018. President Tshisekedi has expressed an increasing willingness to work with Brussels even as the EU renewed sanctions in December 2019 against twelve of the fourteen Kabila-era officials. In particular, the EU could help de-escalate regional tensions and lessen neighbours’ support to foreign armed groups while contributing to pathways to surrender for Congolese fighters allied to such groups.

The immediate priority is to encourage President Tshisekedi to reinvigorate diplomatic efforts to calm tensions among DRC’s neighbours.

The immediate priority is to encourage President Tshisekedi to reinvigorate diplomatic efforts to calm tensions among DRC’s neighbours while putting aside, at least for now, plans for those neighbours to conduct military operations in the eastern DRC. The EU’s best bet for pressing for an approach along these lines would be to increase its influence in the International Contact Group for the Great Lakes, the informal group to which it and a number of European states belong. Brussels and other European capitals should commit more senior officials both to the contact group itself and to liaising with the group and with regional governments. Together with the UN special envoy to the Great Lakes, Xia Huang, who has recently been instrumental in bringing together the Burundian, Congolese, Rwandan and Ugandan intelligence chiefs to discuss their deteriorating relations, the EU should use its weight in the group to prioritise the need for a political solution to tackling foreign armed groups in the eastern DRC.

Such a solution could entail Xia encouraging the three states to lay out their allegations and evidence of support by their rivals to armed groups in the DRC. He could share all information received with the UN Group of Experts and the Expanded Joint Verification Mechanism of the International Conference of the Great Lakes Region. The evidence provided by regional states, and investigations conducted by the expert group and joint verification mechanism, could collectively inform diplomatic efforts to halt or diminish support to DRC-based insurgents.

By financially and technically supporting the national DDR process, the EU can also back Tshisekedi’s priority of tackling the plague of Congolese armed groups. Congolese insurgents, many of whom are sucked into alliances with more powerful foreign armed groups, often lack an alternative in the absence of a fully funded DDR program. Under Kabila, the Congolese authorities gave only limited resources to DDR. Several donors pulled out, frustrated by Kinshasa’s lack of commitment to funding a national program. Despite the uptick in attacks in the east, there are signs that some fighters are placing greater hope in Tshisekedi’s presidency and expressing greater desire to surrender. MONUSCO’s new mandate, adopted at the end of December 2019, encourages the DRC’s government to appoint a senior coordinator to lead the DDR effort. The EU could consider supplying this person with the necessary funding and expertise to carry out the mandate.