Après des années de rapports tendus, l’Union européenne (UE) et le Burundi ont rouvert le dialogue. Le président Evariste Ndayishimiye, au pouvoir depuis juin 2020, a entamé en février des pourparlers avec Bruxelles qui pourraient, à terme, amener l’UE à reprendre son soutien budgétaire direct au Burundi. En 2016, en raison de préoccupations concernant les exactions du gouvernement burundais, l’UE a invoqué les dispositions de suspension de l’article 96 de l’accord de Cotonou – son pacte de partenariat avec divers Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique –  pour interrompre ce soutien dans le contexte des troubles violents qui ont suivi la candidature contestée de l’ancien président Pierre Nkurunziza aux élections de 2015. A peu près au même moment, Bruxelles a également sanctionné plusieurs responsables burundais pour leurs pratiques répressives et leur rôle dans l’aggravation de la crise politique du pays. Le président Ndayishimiye a toutefois cherché à améliorer les relations entre le Burundi et ses bailleurs de fonds. Il a tenté, en assouplissant les restrictions imposées à la société civile et en adoptant une ligne dure contre la corruption au sein du gouvernement, de dissiper les craintes qu’il ne gouverne comme son défunt prédécesseur, Nkurunziza, tout en laissant la porte ouverte au dialogue.

Bruxelles a toutes les raisons d’être encouragée par les résultats de plusieurs cycles de négociations avec Gitega, le siège officiel du gouvernement burundais, qui ont abouti à un engagement du Burundi à entreprendre des réformes en matière de droits humains et de bonne gouvernance. L’UE ne devrait toutefois pas ouvrir les vannes de l’aide financière tant qu’elle n’aura pas convenu avec les autorités burundaises de critères plus précis pour ces réformes, compte tenu de la persistance d’abus généralisés qui constituent des facteurs de déstabilisation. Au cours des derniers mois, et malgré la volonté du président Ndayishimiye de contenir la répression, les services de renseignement ont durci le ton en sévissant contre les opposants au gouvernement. Les Imbonerakure, la milice de jeunes du Conseil national pour la défense de la démocratie - Forces pour la défense de la démocratie (CNDD-FDD), dominés par l’ethnie majoritaire hutue, continuent également de harceler les civils et de s’en prendre aux dissidents. Certains membres de l’ethnie minoritaire tutsi sont particulièrement menacés. Même si Ndayishimiye est susceptible d’être ouvert à l’idée de s’attaquer aux exactions présumées, les partisans de la ligne dure du parti au pouvoir pourraient le pousser à s’opposer à des réformes qui risqueraient de desserrer l’emprise du parti sur le pouvoir.

L’UE devra, si elle veut encourager le Burundi à engager des réformes, adopter une position de négociation cohérente avec Gitega et s’assurer qu’elle a la capacité de veiller à ce que le gouvernement respecte les accords conclus. Deux obstacles pourraient faire échouer ces efforts. Tout d’abord, les diplomates de l’UE eux-mêmes semblent avoir des points de vue divergents quant aux types de pression qu’ils doivent exercer pour accompagner les réformes. Deuxièmement, la conclusion imminente des missions multilatérales d’observation et de surveillance, due en partie à l’opération de charme de Ndayishimiye, implique que l’UE perdra d’importantes sources d’information sur les performances du Burundi en matière de respect de ses engagements. Enfin, et c’est peut-être le plus important, la Commission d’enquête des Nations unies sur le Burundi est susceptible de mettre un terme à ses travaux pluriannuels après avoir rendu son rapport au Conseil des droits de l’homme des Nations unies, qui achève sa 48e session le 8 octobre.

Dans les négociations avec le Burundi, l’UE et ses Etats membres devraient donc :

• Enoncer des critères précis en matière de respect des droits humains et des libertés politiques que Gitega devra satisfaire avant que Bruxelles n’apporte à nouveau un soutien budgétaire. Ces critères devraient être accompagnés d’un plan permettant aux autorités burundaises de mettre un terme aux exactions des Imbonerakure et de demander des comptes à ceux de ses membres qui sont responsables de graves violations des droits humains.
   
• Veiller à contrôler le respect par les autorités de tout accord auquel le gouvernement du Burundi s’engage. Dans l’éventualité où le Conseil des droits de l’homme des Nations unies créerait un nouveau poste de rapporteur spécial pour remplacer la Commission d’enquête, qui sera probablement dissoute, Bruxelles devrait fournir le soutien nécessaire pour qu’il s’agisse d’un réel mécanisme de supervision. Dans le cas où le Conseil ne créerait pas ce nouveau poste lors du vote du 8 octobre, Bruxelles devrait alors renforcer sa propre capacité de supervision. L’UE devrait également faire pression sur les autorités burundaises pour qu’elles coopèrent avec le mécanisme de supervision mis en œuvre.
   
• Maintenir une position de négociation claire et inébranlable, fondée sur des critères précis et le mécanisme de supervision établi et éviter d’envoyer des messages contradictoires aux autorités burundaises concernant les attentes de l’UE.

Malgré les tentatives du président Ndayishimiye de convaincre les acteurs internationaux de sa ferme volonté de réforme, l’appareil de répression du parti au pouvoir est resté en place. Selon Human Rights Watch et la Commission d’enquête des Nations unies, les Imbonerakure et les services de renseignement continuent de violer les droits humains, principalement en ciblant les membres de l’opposition, les jeunes tutsi et les membres de la vieille garde de l’armée, également majoritairement tutsi, que le CNDD-FDD considère comme des menaces pour la sécurité.

Les autorités ont souvent recours à la milice Imbonerakure pour compléter ou remplacer les forces de sécurité, en particulier dans les zones rurales, leur laissant le champ libre pour terroriser la population. Cette milice, que Ndayishimiye supervisait lorsqu’il était secrétaire général du CNDD-FDD, est connue pour ses faits d’extorsion, de torture, d’enlèvements, d’agressions sexuelles et d’assassinats de membres de l’opposition et de citoyens ordinaires. Ses membres patrouillent la nuit et se rendent au domicile des citoyens pour réclamer des fonds destinés aux caisses du CNDD-FDD ou à leur enrichissement personnel. Ils empêchent également l’opposition de s’organiser, en perturbant les réunions et en vandalisant les bureaux. Si Ndayishimiye a pris certaines mesures pour faire reculer les Imbonerakure, par exemple en demandant à leurs membres de cesser de soutirer des contributions financières forcées auprès de la population, il a obtenu des résultats mitigés, dans le meilleur des cas. Les services de renseignements, quant à eux, ont intensifié les enlèvements et les arrestations de personnes considérées comme des opposants au gouvernement, utilisant souvent des incidents de sécurité internes et transfrontaliers comme couverture pour les rafles.

Toute tentative de Ndayishimiye de remettre en question ces pratiques risque toutefois de se heurter à la résistance des généraux hauts gradés du CNDD-FDD, qui était à l’origine une organisation rebelle mais qui détient le pouvoir depuis 2005, date à laquelle il s’est transformé en parti politique. Plusieurs hauts responsables du parti et de l’armée, dont beaucoup se sont enrichis pendant les quinze années de pouvoir de l’ancien président Nkurunziza, se méfient profondément du rapprochement timide de Ndayishimiye avec l’UE et refusent l’idée que le renouvellement de l’aide budgétaire soit assorti de conditions. Le président risque également d’essuyer les foudres des partisans de la ligne dure qui étaient des alliés de Nkurunziza, comme le Premier ministre Alain-Guillaume Bunyoni et le ministre de l’Intérieur Gervais Ndirakobuca, qui est sous le coup de sanctions de l’UE pour son rôle dans la crise politique de 2015. Ces deux puissants chefs du parti ont soutenu le candidat préféré de Nkurunziza, Pascal Nyabenda, à l’élection présidentielle de 2020. Après les avoir nommés à des postes de premier plan, Ndayishimiye doit néanmoins lutter pour conserver leur loyauté.

Le président Ndayishimiye a entretenu de bonnes relations avec les diplomates occidentaux, régionaux et internationaux, ce qui a encouragé ces derniers à soutenir un retrait des organes de surveillance multilatéraux chargés de rendre compte de la situation au Burundi ; il est donc difficile de déterminer si le changement est authentique et durable. En décembre 2020, le Conseil de sécurité de l’ONU a rayé le Burundi de son ordre du jour, notant l’amélioration de la sécurité dans le pays et reconnaissant les efforts de réforme de Ndayishimiye. La Mission d’observation des droits de l’homme et d’experts militaires de l’Union africaine et le Bureau de l’envoyé spécial du Secrétaire général de l’ONU à Bujumbura, tous deux mis en place pour surveiller la situation dans le pays et trouver un moyen de mettre fin à la violence, ont fermé en mai 2021.

La commission d’enquête des Nations unies est le seul organisme international encore actif dans le pays qui a pour mandat de surveiller les violations des droits humains et le risque d’un nouveau conflit. Mais le Conseil des droits de l’homme des Nations unies ne renouvellera probablement pas son mandat, et il reste à voir si son soutien sera suffisant pour remplacer ce mandat par un autre mécanisme de surveillance. Cette question sera résolue le 8 octobre lorsque le Conseil votera sa résolution sur le Burundi, qui comprend une proposition de l’UE visant à créer un nouveau mandat pour un rapporteur spécial qui pourrait reprendre certaines des fonctions de supervision de la Commission d’enquête.

La reprise de contacts réguliers entre le Burundi et l’UE est une bonne nouvelle. Les diplomates ont déclaré à Crisis Group que les autorités burundaises étaient devenues nettement plus ouvertes depuis l’entrée en fonction du président Ndayishimiye. Les responsables burundais font preuve d’une volonté manifeste de dialogue, et les raisons en sont évidentes. Le pays a besoin d’un soutien financier. Son économie est en ruines depuis la crise politique de 2015 et les années de dysfonctionnement du gouvernement qui ont suivi. Le pays a tenté, sans y parvenir, de compenser la perte de son principal bailleur de fonds, l’UE, en se tournant vers des partenaires moins traditionnels comme la Chine, la Russie et la Turquie, qui n’ont offert qu’une aide limitée. Cela explique que même certains partisans de la ligne dure du CNDD-FDD pourraient donc être enclins à poursuivre les négociations.

Cette situation représente une opportunité pour l’UE, qui devrait profiter des négociations pour encourager les autorités burundaises à entreprendre des réformes susceptibles de soutenir la stabilité à long terme et d’éviter le retour de la violence armée. Pour aller de l’avant, l’UE devrait se concentrer sur trois priorités afin de s’assurer de pouvoir orienter le Burundi vers des réformes substantielles.

Premièrement, l’UE devrait proposer des critères clairs en matière de droits humains que le Burundi devra respecter s’il veut bénéficier d’un nouveau soutien budgétaire de la part de Bruxelles. La feuille de route des réformes préparée par les autorités burundaises est un premier pas important, mais elle n’est pas suffisante. Un exemplaire examiné par Crisis Group détaille les mesures que le gouvernement devrait prendre pour adopter des politiques et renforcer les institutions, mais ne fait aucune référence aux Imbonerakure. Il ne définit pas non plus ce que les autorités devraient réellement faire pour limiter les exactions commises par cette milice et les services de renseignement.

L’UE devrait faire pression pour obtenir le respect de critères qui permettent de répondre aux préoccupations exprimées dans la décision du Conseil européen de 2016 de suspendre l’aide en premier lieu. Elle devrait se concentrer en particulier sur la mise en œuvre de nouveaux engagements visant à circonscrire les abus commis par les Imbonerakure, principal outil de répression du CNDD-FDD, notamment en demandant des comptes aux responsables des exactions les plus graves. Bruxelles devrait également s’appuyer sur les derniers rapports de la Commission d’enquête des Nations unies et utiliser les violations des droits et autres exactions documentées pour illustrer la situation à laquelle Gitega doit remédier. Les critères établis devraient également refléter l’attente que le Burundi coopère avec le mécanisme de supervision des droits humains soutenu par Bruxelles.

Deuxièmement, dans l’éventualité où le Conseil des droits de l’homme des Nations unies dissoudrait la Commission d’enquête des Nations unies et – comme l’envisage le projet de résolution inscrit au calendrier du 8 octobre – la remplacerait par un rapporteur spécial sur le Burundi, l’UE et ses Etats membres devraient s’efforcer de donner un sens à ce mécanisme de suivi. L’UE, qui a rédigé la résolution donnant mandat au rapporteur spécial, devrait également allouer des ressources suffisantes pour financer le travail des organisations non gouvernementales locales, sur lesquelles les précédents mécanismes de suivi se sont fortement appuyés pour obtenir des informations. Au cas où le nombre de votes en faveur de la création du poste de rapporteur spécial ne serait pas suffisant le 8 octobre, une solution de repli serait que l’UE renforce sa propre capacité à contrôler le respect par les autorités de tout accord approuvé par le gouvernement du Burundi.

Enfin, lors des négociations, les fonctionnaires de l’UE doivent présenter un front uni. Actuellement, certains délégués de l’UE semblent désireux de tourner la page et de parvenir à une normalisation politique avec le Burundi le plus tôt possible. Mais d’autres fonctionnaires à Bruxelles semblent convaincus que le Burundi a besoin de réformes significatives s’il veut éviter de nouvelles crises prolongées, et sont donc prêts à de longues négociations pour que Gitega adopte les meilleures pratiques possibles. En outre, pour révoquer la suspension de l’aide financière au titre de l’article 96, les Etats membres devront, au sein du Conseil de l’UE, adopter un acte juridique qui requiert l’unanimité, ce qui peut prendre du temps, en particulier si les préoccupations concernant les progrès du Burundi persistent.

Les dissensions à Bruxelles ont faussé la perception de la position de l’UE dans les milieux burundais et pourraient compliquer les pourparlers à venir. En effet, en juin, après une réunion entre Ndayishimiye et le chef de la délégation de l’UE, les autorités burundaises ont annoncé sur le compte Twitter officiel de la présidence que l’article 96 avait été révoqué, alors que ce n’était pas le cas. Cette déclaration a été relayée dans les médias nationaux et régionaux comme un fait confirmé, ce qui a nui à la compréhension des négociations par la population. A l’avenir, il importera que Bruxelles mène les négociations avec rigueur, adopte une position concertée et émette des messages clairs, si elle veut atteindre les objectifs ambitieux qu’elle s’est fixés dans ces négociations.