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Burundi's President Pierre Nkurunziza arrives for the celebrations to mark Burundi's 55th anniversary of the independence at the Prince Louis Rwagasore stadium in Bujumbura, Burundi July 1, 2017. REUTERS/Evrard Ngendakumana
Briefing 153 / Africa

Premier pas vers la réforme au Burundi : mettre un terme au système de contributions forcées

Au Burundi, le parti au pouvoir déclare avoir mis un terme aux contributions initialement imposées en vue de financer les élections prévues au mois de mai. Néanmoins, ces pratiques confiscatoires se poursuivent. La suppression définitive de ces contributions serait un premier pas vers des réformes de gouvernance plus globales dans le pays.

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Que se passe-t-il ?* En 2017, le gouvernement du Burundi a imposé des contributions prétendument volontaires à ses citoyens pour financer les élections de mai 2020. Mais le parti au pouvoir n’a pas indiqué comment ces fonds seraient alloués, il a mené des collectes coercitives, qu’il a prolongées des mois après leur terme.

En quoi est-ce significatif ? Ce système confiscatoire et arbitraire de contributions forcées pourrait avoir pour seul effet d’attiser l’animosité des Burundais, déjà sous pression dans un contexte de répression politique, et d’accroître les risques de violence, à l’approche des élections de 2020, voire après.

Comment agir ? Les partenaires internationaux devraient faire pression sur les autorités burundaises pour mettre un terme définitif aux contributions forcées, expliquer publiquement comment les fonds ont été alloués, poursuivre les responsables de violations graves et de détournement et lancer un dialogue relatif aux droits humains et aux réformes de gouvernance.

*Crisis Group a effectué le travail de terrain pour ce Briefing avant la pandémie Covid-19. Certaines dynamiques examinées dans cette publication peuvent avoir changé entre-temps. À l’avenir, nous tiendrons compte de l’impact de la pandémie dans nos recherches et nos recommandations, et nous proposerons une analyse spécifique de la manière dont l’épidémie affecte les conflits dans le monde.

I. Synthèse

Au Burundi, le gouvernement a intensifié la répression politique et poussé sa population déjà exsangue à contribuer aux efforts financiers. Depuis 2017, il collecte des « contributions » auprès des citoyens burundais, sous prétexte de financer les élections de mai 2020. Le gouvernement a officiellement mis un terme à ce régime de contribution au cours de l’été 2019, mais la milice de jeunes, les Imbonerakure, continue de collecter de l’argent. Bien que le parti au pouvoir ait choisi un nouveau candidat aux élections, ce qui laisse penser que le président Pierre Nkurunziza va quitter ses fonctions, après un troisième mandat controversé, les tensions préélectorales restent vives. Les dirigeants du Burundi pourraient réduire les risques de violences avant les élections et tenter de rétablir les relations avec les partenaires extérieurs en mettant réellement fin aux pratiques de contributions forcées, en faisant la lumière sur l’utilisation de ces fonds et en enquêtant sur les principaux responsables des détournements de l’argent destiné à la préparation des élections et, le cas échéant, en les traduisant en justice. Des réformes plus globales seront indispensables, mais la suppression de ces contributions et des mesures connexes pourrait renforcer la confiance et permettre d’avancer dans cette direction.

En 2015, l’annonce d’un troisième mandat de Nkurunziza a provoqué un mouvement de protestation populaire, une tentative avortée de coup d’Etat et une longue période d’instabilité politique et économique au Burundi. Cinq ans plus tard, bien que le gouvernement tente de faire croire que la situation se stabilise et revient à la normale, il n’en est rien. Le gouvernement continue d’empêcher la société civile d’agir librement et utilise la violence et l’intimidation contre l’opposition politique. Lors de la préparation des élections présidentielles, législatives et municipales de mai 2020, le régime a réprimé les partisans du principal parti d’opposition, le Congrès national pour la liberté (CNL), et d’autres personnes considérées comme dissidentes. Les Imbonerakure, une milice constituée de jeunes du parti au pouvoir, qui sévit dans l’impunité, est le principal outil de cette campagne de répression.

Dans ce contexte, la lourde collecte, organisée par le gouvernement, de contributions prétendument volontaires, visant à financer le scrutin à venir, est une autre épreuve imposée à la population burundaise. Les Imbonerakure, qui s’associent à de nombreux services gouvernementaux et de sécurité, ont intimidé et harcelé la population pour obtenir ces contributions, alors que les soupçons de détournement de fonds et les informations relatives à la dépendance de la milice à cet afflux financier se multiplient. Le système de contributions, qui accroit la pression financière sur une population déjà exsangue et augmente la pression sur une économie nationale vacillante, pourrait exacerber les tensions politiques dans un pays qui ne s’est pas encore complètement remis des troubles de 2015.

Dans l’idéal, les autorités burundaises devraient adopter les réformes en matière de droits humains et de gouvernance exigées par les partenaires internationaux et qui conditionnent le rétablissement de l’aide apportée au gouvernement, suspendue à la suite des violences de 2015. Néanmoins, on ne peut raisonnablement pas s’at­tendre à ce que ces réformes soient mises en œuvre dans les quelques semaines qu’il reste avant les élections. Les interlocuteurs internationaux de Bujumbura devraient se fixer un objectif plus modeste, qui consisterait à convaincre les responsables burundais et les candidats aux élections de : s’engager à mettre un terme à toutes les formes de contributions forcées – qu’il s’agisse de sommes d’argent ou de biens – en dehors du système fiscal officiel ; expliquer en toute transparence à la population comment les sommes collectées pour les élections ont été dépensées ; et demander à la police d’enquêter sur les personnes suspectées de détournements graves et de violations des droits humains au cours de la collecte des contributions, afin qu’elles puissent être traduites en justice.

Evariste Ndayishimiye, le candidat au scrutin présidentiel pour le parti au pouvoir, le Conseil national pour la défense de la démocratie – Forces pour la défense de la démocratie (CNDD-FDD), a indiqué vouloir rétablir le lien avec les acteurs internationaux. Les partenaires extérieurs du Burundi devraient encourager Ndayishimiye à respecter ces modestes engagements, portant sur la suppression des contributions forcées, qui marqueraient les prémices du programme de réforme qu’ils voudraient le voir entreprendre.

La mise en place d’un programme de réformes globales sera encore longue et difficile. Néanmoins, en prenant ces mesures relatives aux contributions forcées, les responsables actuels et les futurs dirigeants du pays pourraient montrer leur volonté de progresser dans la bonne direction.

II. Les effets persistants de la crise de 2015

En avril 2015, la décision controversée du président Nkurunziza de se présenter pour un troisième mandat a contribué à plonger le Burundi dans une crise durable. Les manifestants ont envahi les rues et les autorités, avec l’aide de la violente milice de jeunes Imbonerakure, ont réprimé la société civile et les citoyens. Les hauts gradés de l’armée se sont divisés et plusieurs anciens alliés de Nkurunziza ont mené une tentative avortée de coup d’Etat à la fin du mois de mai de la même année.[fn]Voir le briefing Afrique de Crisis Group N°111, Burundi : la paix sacrifiée?, 29 mai 2015.Hide Footnote

La répression qui a démarré en 2015 s’est poursuivie depuis lors et la situation des droits humains dans le pays s’est encore détériorée au cours de la préparation des élections de 2020. Inquiet, le gouvernement de Bujumbura a continué d’utiliser les services de sécurité de l’Etat et la milice Imbonerakure pour se maintenir au pouvoir, en réprimant l’opposition politique. De nombreux membres de l’opposition ont été la cible d’attaques, d’arrestations arbitraires ou d’exécutions sommaires, ou ont simplement disparu.[fn]Voir « Burundi : abus généralisés visant l’opposition », Human Rights Watch, 12 juin 2019.Hide Footnote  Une commission d’enquête des Nations unies a constaté des pratiques de violations des droits humains qui semblent « s’accélérer alors que les élections présidentielles et législatives de 2020 approchent » et identifié les Imbonerakure comme les principaux auteurs de ces violations et les opposants politiques au régime (en particulier les partisans du CNL), comme les principales victimes.[fn]« Rapport de la commission d’enquête sur le Burundi », Conseil des droits de l’homme des Nations unies, document de l’Assemblée générale des Nations unies A/HRC/42/49, 6 août 2019. La commission a basé ses conclusions sur des entretiens menés auprès de 300 personnes résidant au Burundi ou dans les pays tiers, qui s’ajoutent aux plus de 1 000 témoignages déjà recueillis.Hide Footnote

Parallèlement, les autorités burundaises ont orchestré une campagne constante de répression à l’encontre des voix indépendantes capables d’informer la population sur ces violations. En février 2019, le gouvernement a forcé le Bureau des droits de l’homme des Nations unies au Burundi à cesser ses activités.[fn]Bujumbura a suspendu sa coopération avec le Bureau des droits de l’homme des Nations unies depuis la publication d’un rapport critique commandé par le Conseil des droits de l’homme en 2016. Voir « Fermeture du Bureau des droits de l’homme des Nations unies au Burundi », Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme, communiqué de presse, 5 mars 2019.Hide Footnote  En mars 2019, Bujumbura a retiré sa licence d’exploitation à la BBC et a renouvelé la suspension de la radio La Voix de l’Amérique (Voice of America). En juin, le gouvernement a suspendu les activités de l’ONG Parcem, un des derniers groupes de défense des droits humains à maintenir ses activités au Burundi.[fn]Sam Mednick, « Fears of New Atrocities Rise in Burundi as Nkurunziza Ratchets Up His Repression », World Politics Review, 6 septembre 2019.Hide Footnote  Quatre journalistes d’Iwacu, un des derniers organes de presse indépendante du Burundi, ont été arrêtés en octobre alors qu’ils enquêtaient sur des affrontements survenus dans la province de Bubanza. Au début de 2020, ils ont été condamnés à deux ans et demi de prison.[fn]« Les 4 journalistes d’Iwacu condamnés pour “tentative impossible” à 2 ans et 6 mois de prison », Iwacu, 30 janvier 2020.Hide Footnote

Les diplomates et divers observateurs soulignent l’isolement de Nkurunziza : il quitte rarement le pays et refuse régulièrement de rencontrer les émissaires étrangers.

Les efforts internationaux visant à guérir les blessures ouvertes en 2015 se sont révélés majoritairement inefficaces.[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°278, Burundi : à court d’options, 20 juin 2019 ; et Elissa Jobson et Nelleke van de Walle, « AU heads of state summit needs to whip Nkurunziza back into line », The East African, 10 juillet 2019.Hide Footnote  Le dialogue inter-burundais entre le gouvernement et les figures de l’opposition, résidant au Burundi ou en exil, sous l’égide de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), qui avait nommé le président ougandais Yoweri Museveni comme médiateur et l’ancien président tanzanien Benjamin Mkapa comme facilitateur, a échoué. Le dialogue a été interrompu en 2019, en grande partie du fait des divisions internes à la CAE et peu de pays de la région sont désireux ou capables d’influencer Bujumbura à travers des canaux bilatéraux. Les diplomates et divers observateurs soulignent l’isolement de Nkurunziza : il quitte rarement le pays et refuse régulièrement de rencontrer les émissaires étrangers.[fn]Entretiens de Crisis Group, représentant du gouvernement burundais, juillet 2019 ; chercheur burundais indépendant, novembre 2019 ; diplomate des Nations unies, New York, novembre 2019. Entretien téléphonique de Crisis Group, diplomate basé à Bujumbura, novembre 2019.Hide Footnote  Michel Kafando, l’envoyé spécial de l’ONU au Burundi qui a démissionné en octobre 2019, n’a rencontré Nkurunziza qu’une seule fois au cours de son mandat de deux ans et demi.[fn]Il est difficile d’établir si Michel Kafando a quitté son poste parce qu’il était arrivé au terme de son mandat ou parce qu’il n’avait pas l’influence politique nécessaire pour être efficace. « La situation au Burundi demeure tendue, selon Michel Kafando qui quitte son poste d’envoyé de l’ONU », ONU Info, 30 octobre 2019. Entretiens de Crisis Group, diplomates à l’ONU, New York, juin 2019.Hide Footnote  En parallèle, les diplomates burundais tentent de convaincre leurs homologues que tout va pour le mieux dans leur pays.[fn]Tweet d’Albert Shingiro, @AShingiro, représentant permanent du Burundi auprès de l’ONU à New York, 10h34, 29 janvier 2020 ; entretiens de Crisis Group, diplomates à l’ONU, New York, juin-décembre 2019.Hide Footnote

Les années de crise et de répression, bien qu’elles aient permis à Bujumbura d’évi­ter tout examen critique, ont causé des dégâts que les autorités n’ont pas voulu regarder en face, et encore moins tenté de réparer, et dont le coût financier s’avère élevé. Premièrement, après les événements de 2015, l’UE (le plus important bailleur du Burundi) a suspendu son aide financière directe au gouvernement burundais conformément à l’article 96 de l’Accord de Cotonou (2000), qui prévoit la suspension ou la modification de l’aide bilatérale au développement si l’une des parties ne respecte pas certaines de ses obligations relatives aux droits humains, aux principes démocratiques et à l’Etat de droit.[fn]Décision (UE) 2016/394 du Conseil du 14 mars 2016 relative à la conclusion de la procédure de consultation avec la République du Burundi au titre de l’article 96 de l’accord de partenariat entre les membres du groupe des Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d’une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d’autre part.Hide Footnote D’autres bailleurs importants tels que la Belgique, les Pays-Bas et la Suisse ont également suspendu leur soutien bilatéral direct au gouvernement, même si, tout comme l’UE, ils ont continué à soutenir les partenaires non gouvernementaux capables de fournir directement des biens et des services à la population burundaise.[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°264, Soutenir la population burundaise face à la crise économique, 31 août 2018.Hide Footnote

L’absence de soutien des bailleurs entraine des retombées négatives, telles que l’affaiblissement d’un système de santé déjà fragile. Bien que le Burundi n’ait jusqu’à présent enregistré que trois cas de Covid-19, du fait du manque de tests ou de l’insu­larité relative qui aurait eu pour effet de protéger le pays face à la pandémie, il n’aurait pas les ressources nécessaires pour faire face à une flambée du virus.[fn]« Burundi records three cases of coronavirus », The East African, 3 avril 2020.Hide Footnote

La crise de 2015 a également sinistré l’économie du Burundi. Elle a ébranlé la confiance des investisseurs et de nombreux Burundais se plaignent de la détérioration de leur niveau de vie depuis cette crise.[fn]Par exemple, les salaires de la fonction publique n’ont pas été augmentés pour refléter la hausse de l’inflation, ce qui est un coup dur pour les fonctionnaires qui ne reçoivent plus non plus, depuis janvier 2016, leurs primes de fin d’années, les annales. Voir « RIP annales et primes ! », Iwacu, 20 mars 2016. Voir également le rapport de Crisis Group, Soutenir la population burundaise face à la crise économique, op. cit.Hide Footnote  Selon la Banque mondiale, le taux de croissance annuel a chuté de sa moyenne de 4,2 pour cent entre 2004 et 2014 à –3,9 pour cent en 2015 et –0,6 pour cent en 2016.

Depuis lors, de meilleures récoltes de thé et de café ont favorisé une légère reprise (avec une croissance de 0,5 pour cent en 2017 et 1,6 pour cent en 2018), mais on reste loin des taux d’avant 2015.[fn]Voir le profil pays du Burundi sur le site Web de la Banque mondiale.Hide Footnote  En décembre 2019, l’organe de presse Iwacu annonçait que le gouvernement avait presque épuisé ses réserves de devises étrangères.[fn]« La chute persistante des devises inquiète », Iwacu, 16 décembre 2019.Hide Footnote  Les rapports de la Banque centrale ont confirmé cette information, indiquant que les réserves de devises étrangères avaient sensiblement diminué depuis 2015, ce qui empêchait le pays de s’adapter efficacement aux fluctuations du marché des changes.[fn]Selon le rapport annuel de 2018 de la Banque de la République du Burundi, publié le 22 novembre 2019, les réserves officielles ont diminué de 10,9 pour cent en 2018 par rapport à 2017.Hide Footnote  Au moment de la publication de ce rapport, le taux de change officiel du dollar n’a pas beaucoup varié depuis 2015 (1 600 francs burundais pour un dollar en 2015, contre environ 1 800 aujourd’hui), mais le taux sur le marché noir est bien plus élevé, variant entre 2 700 et 2 850 francs pour un dollar.[fn]Entretiens de Crisis Group, étudiant burundais, journalistes basés à Nairobi et au Burundi, Bruxelles, février 2020 ; entretien téléphonique de Crisis Group, analyste politique, Bujumbura, mars 2020.Hide Footnote

Dans ce contexte de diminution des ressources, Nkurunziza a décidé en 2017 de se tourner vers la population pour accroitre les revenus à travers un mécanisme de contributions prétendument volontaires. Ce financement devait servir à préparer les élections de mai 2020, au cours desquelles Ndayishimiye, le secrétaire général du CNDD-FDD aura comme principal opposant Agathon Rwasa, à la tête du CNL et depuis longtemps chef de file de l’opposition. Mais en réalité, ces contributions sont également utilisées pour récompenser des soutiens et financer les Imbonerakure. Conjugué aux conditions économiques précaires et à une répression politique plus large, ce mécanisme de financement contribue à la paupérisation d’une population déjà en difficulté. Il semble peu probable que ces seules contributions conduisent à des violences généralisées – bien que certaines personnes aient refusé de les payer à l’échelle locale –, mais elles ne feront qu’exacerber les tensions internes et certains responsables du gouvernement burundais craignent également qu’elles les éloignent davantage de la population et fassent monter la grogne populaire.[fn]Entretien de Crisis Group, haut représentant burundais, octobre 2019. Il déclare : « Le fait qu’ils continuent à faire cela n’est pas bon pour nous. Cela met la population en colère (…) contre le CNDD-FDD ».Hide Footnote

III. Contributions et Répression

A. Historique des contributions publiques et du contrôle gouvernemental

Bien que sa récente réintroduction ait créé d’importantes tensions sociales et politiques, la dépendance du gouvernement à l’égard des contributions dites volontaires et d’autres mesures ad hoc pour combler le manque de ressources n’est pas nouvelle au Burundi.

Cette pratique remonte à au moins deux décennies. A la fin des années 1990 – pendant la guerre civile burundaise (1993-2005) – le gouvernement dirigé par les Tutsi a cherché à obtenir des contributions prétendument volontaires de la population pour soutenir son effort de guerre. Les Burundais devaient verser cinq pour cent de leur salaire pour couvrir les frais militaires, y compris les rations et l’équipement. Pendant à peu près la même période, le CNDD-FDD, qui était le groupe rebelle hutu le plus important avant de devenir le parti au pouvoir au Burundi, a également compté sur la population pour fournir un soutien matériel, exigeant que chaque famille de paysans contribue à hauteur d’une quantité fixe de nourriture. Dans les camps de réfugiés en Tanzanie, où les groupes rebelles hutu avaient le dessus, les familles hutu donnaient des haricots, du maïs ou du bétail.[fn]Willy Nindorera, « The CNDD-FDD in Burundi : The Path from Armed to Political Struggle », Berghof Transitions Series No. 10, 2012, p. 18 ; Entretien de Crisis Group, membre de l’opposition burundaise, Nairobi, juillet 2019.Hide Footnote

Ces régimes de contribution n’ont cependant pas pris fin avec la guerre.

Ces régimes de contribution n’ont cependant pas pris fin avec la guerre. Une fois au gouvernement, le président Nkurunziza et le CNDD-FDD ont continué à soutirer un soutien matériel à la population en dehors du système fiscal officiel. Par exemple, en 2006, Nkurunziza a introduit un programme obligatoire de travaux publics communautaires, qui exigeait des quartiers qu’ils contribuent physiquement au nettoyage, à la construction et à l’entretien des espaces publics et des permanences locales du CNDD-FDD.[fn]La commission d’enquête de l’ONU note que ces pratiques se sont poursuivies dans son cycle de rapport actuel, déclarant que « la population est aussi contrainte de verser régulièrement diverses contributions exigées sans base légale, y compris pour financer la construction de permanences locales du CNDD-FDD».Hide Footnote  Les travailleurs du secteur public ont vu leur salaire retenu pour assurer leurs contributions, les fonds étant souvent dirigés vers le parti. Le programme exigeait également des entreprises qu’elles apportent des contributions en nature, par exemple en faisant don de sacs de ciment pour la construction.[fn]Entretien de Crisis Group, professeur basé à Bujumbura, Nairobi, juillet 2019.Hide Footnote  Même si les programmes de participation de masse impliquant le nettoyage des villes et la construction d’infrastructures de base sont courants dans de nombreux pays de la région, la nature coercitive et partisane de l’approche du CNDD-FDD a renforcé les tensions politiques et la polarisation.

La modernisation du système fiscal formel en 2013 (y compris l’élaboration d’un code des impôts) a permis au Burundi de collecter jusqu’à 80 pour cent des dépenses récurrentes de l’Etat, mais le système informel de contributions au parti au pouvoir, qui a consolidé le contrôle du gouvernement sur les sources de clientélisme, n’a jamais été démantelé.[fn]« Collecting tax in Africa: Above the table », The Economist, 13 juin 2014. Le 26 décembre 2019, lors d’une émission publique dans la province de Gitega, le président Nkurunziza a souligné l’auto­nomie financière du Burundi, en précisant que près de 90 pour cent du budget de l’Etat provenait des recettes intérieures.Hide Footnote  Pour renforcer son emprise sur les flux financiers informels, le gouvernement a commencé en 2015 à exiger de chaque chef de famille qu’il inscrive les coordonnées de tous les membres de la famille, des employés de maison et même des visiteurs de passage dans un registre appelé « cahier de ménage ». Les autorités ont imprimé les registres et ont obligé les gens à acheter le cahier de ménage obligatoire auprès des administrateurs locaux pour 2 000 francs. Malgré l’absence de loi stipulant cette obligation (et encore moins prévoyant des sanctions en cas de non-respect), la police et les Imbonerakure utilisent désormais le cahier de ménage comme un outil de vérification lors de leurs déplacements dans les ménages pour contrôler le respect de l’obligation d’y inscrire des données personnelles, arrêter arbitrairement ou infliger des amendes aux contrevenants, ainsi que pour collecter les contributions.[fn]Voir “Rapport sur la gouvernance et les droits socio- économiques au Burundi, Forum pour le renforcement de la société civile (FORSC), juillet 2019, pp. 9-12. Entretiens de Crisis Group avec un membre d’une ONG burundaise, janvier 2019; et un étudiant burundais, janvier 2020.Hide Footnote

Au fil du temps, le CNDD-FDD est devenu de plus en plus inventif dans sa façon de collecter des fonds. Par exemple, il s’est tourné vers les associations de « taxi-motos » et de « taxi-vélos », qui offrent au CNDD-FDD et aux Imbonerakure un large éventail de personnes facilement identifiables et donc exploitables pour générer des revenus.[fn]Entretien de Crisis Group, professeur d’université basé au Burundi, juillet 2019.Hide Footnote  De leur côté, les citoyens des zones rurales qui manquent d’argent liquide sont souvent censés donner du bétail au président Nkurunziza lui-même.[fn]Entretien de Crisis Group, journaliste burundais, Kigali, juin 2019. Voir également « Nkurunziza’s legacy: A country too proud to ask for needed help », The East African, 7 juillet 2019.Hide Footnote

B. Contributions « volontaires » et élections de 2020

En juillet 2017, à l’occasion du 55e anniversaire de l’indépendance du Burundi, le président Nkurunziza a annoncé que le gouvernement commencerait à collecter des fonds sur une base volontaire pour couvrir le coût de la tenue d’élections nationales en 2020. Il n’a pas précisé le montant nécessaire.[fn]Selon le ministère des Finances, le budget des élections est estimé à 70 milliards de francs burundais (environ 37 millions de dollars). Ce chiffre est conforme à ce que les élections de 2015 ont coûté. Le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) avait prévu à cette époque un budget de près de 43 millions de dollars.Hide Footnote  Comme pour bien montrer qu’il considérait ces contributions comme un devoir civique qui s’appliquait à tous les Burundais, il a déposé publiquement cinq millions de francs burundais (environ 2 700 dollars au taux officiel), apparemment de son propre argent, sur un compte ouvert pour l’occasion à la banque centrale. Nkurunziza y a effectué trois autres versements depuis.[fn]Présidence de la République du Burundi, « Le chef de l’état dépose pour la 4ème fois sa contribution aux élections », 6 mars 2019.Hide Footnote  Un an plus tard, en juin 2018, le ministre des Finances du Burundi a déclaré que 8,9 milliards de francs burundais (4,5 millions de dollars) avaient été collectés auprès de la population.[fn]« Elections 2020 : plus de 17 milliards déjà collectés sur un objectif de 70 milliards de Fbu », Iwacu, 6 juin 2018.Hide Footnote

Le programme de collecte de fonds a été formalisé par un décret conjoint signé par les ministères des Finances et de l’Intérieur le 11 décembre 2017. Il définit trois catégories de « contributeurs » : les « non-salariés », les « fonctionnaires » et les « autres ».[fn]Le décret définit les deux premières catégories comme suit : 1) les non-salariés sont ceux qui vivent de l’agriculture ou de professions de base qui ne génèrent aucun revenu mensuel ; 2) les fonctionnaires qui sont les personnes qui exercent une fonction publique ou parapublique, notamment les parlementaires, les membres du gouvernement, les diplomates burundais, les membres des forces de défense et de sécurité, et les magistrats. La troisième catégorie, « autres », n’est pas précisée dans le décret, mais le site Web du gouvernement burundais indique qu’elle est composée de « personnes morales ou physiques, notamment des entreprises, sociétés, associations [et] opérateurs économiques ainsi que d’autres ».Hide Footnote  

Pourtant, tant le texte du décret que les messages du gouvernement y afférents ont envoyé des signaux contradictoires sur le caractère réellement volontaire des contributions.

Pourtant, tant le texte du décret que les messages du gouvernement y afférents ont envoyé des signaux contradictoires sur le caractère réellement volontaire des contributions. D’une part, le décret n’exigeait pas, à première vue, que les « citoyens non salariés » versent des contributions. Il précise qu’elles ne sont « pas obligatoires ». En ce qui concerne les « autres », le décret de décembre 2017 encourageait mais ne semblait pas exiger de dons, en indiquant que les personnes appartenant à cette catégorie devraient être guidées par « leur propre volonté et leur sens patriotique ».[fn]République du Burundi, Ordonnance ministérielle conjointe N° 530/540/1772 du 11/12/2017 portant modalités de collecte de la contribution de la population aux élections de 2020.Hide Footnote  A un certain nombre d’occasions, les fonctionnaires ont qualifié de volontaires toutes les contributions prévues par le décret.[fn]« Nkurunziza lance une levée des fonds pour 2020 », Iwacu, 10 juillet 2017 ; « Elections 2020 : contributions polémiques », Iwacu, 14 août 2017.Hide Footnote

D’autre part, le décret contient des indices selon lesquels le régime qu’il met en place pourrait ne pas être entièrement volontaire. Par exemple, le texte précise un montant annuel pour les citoyens non salariés de 2 000 francs (1 dollar) par ménage et de 1 000 francs par enfant en âge de voter en 2020. En outre, le décret impose aux fonctionnaires de verser un pourcentage de leur salaire selon un barème mobile, obligeant ceux qui perçoivent un salaire plus élevé à contribuer davantage et fixant la participation annuelle maximale à l’équivalent d’un mois de salaire.[fn]Ordonnance ministérielle conjointe no 530/540/1772 du 11/12/2017.Hide Footnote

Pour la plupart des Burundais, des contributions de cette ampleur ne sont pas une mince affaire. Le salaire mensuel de base minimum d’un enseignant est de 17 722 francs, soit environ 10 dollars.[fn]Burundi Eco, « Le salaire minimum au Burundi : une référence qui ne réjouit plus les concernés », 8 décembre 2017.Hide Footnote  Certains fonctionnaires se voient même infliger des traitements encore plus lourds : non seulement leurs contributions sont prélevées sur leur salaire, mais ils doivent également payer les contributions du ménage.[fn]Entretien de Crisis Group, ancien membre du CNDD-FDD, Kigali, juin 2019. Voir également « “Nos enfants restent le ventre vide pour qu’on paye” : Abus liés aux contributions pour les élections de 2020 au Burundi », Human Rights Watch, 6 décembre 2019.Hide Footnote  Pourtant, les autorités ont tenté de minimiser les difficultés que cette déduction représente. Un haut fonctionnaire du gouvernement burundais a déclaré à Crisis Group qu’il ne considérait pas du tout ces contributions comme une imposition à la population, selon lui : « Ils peuvent juste s’acheter une bière en moins ».[fn]Entretien de Crisis Group, haut fonctionnaire du gouvernement burundais, octobre 2019.Hide Footnote

C. Pressions et Résistance

Malgré les affirmations du gouvernement selon lesquelles, pour certains ou tous les contributeurs, les paiements sont censés être volontaires, de nombreux Burundais ont payé les contributions parce que les autorités sévissaient contre ceux qui refusaient de le faire.[fn]« Une paix de façade, la peur au quotidien : Les dessous de la crise des droits humains au Burundi », L’initiative pour les droits humains au Burundi, janvier 2020.Hide Footnote  Les Burundais interrogés par Crisis Group ont décrit ce qui semble avoir été la méthode standard de collecte dans la période qui a suivi la publication du décret. Une personne de la police ou du gouvernement local se rendait directement au domicile des citoyens pour collecter les contributions, accompagnée des Imbonerakure. La milice intimidait les citoyens qui ne voulaient pas payer ou qui ne pouvaient pas payer, en recourant parfois à la violence. Certains Burundais qui refusaient de payer risquaient l’incarcération. Dans certains cas, les contributeurs recevaient des reçus, mais pas toujours.[fn]Entretiens de Crisis Group, organisations de la société civile et journalistes burundais, Kigali, juin 2019. Entretiens téléphoniques de Crisis Group, Burundais dans le pays, juillet et août 2019 ; universitaires burundais, Nairobi, juillet 2019. Voir également « Nos enfants restent le ventre vide pour qu’on paye », Human Rrights Watch, op. cit.Hide Footnote

Ceux qui réussissaient à échapper aux menaces et aux abus et n’avaient pas payé, ou qui avaient payé et n’avaient pas de reçu, en subissaient souvent les conséquences. Certains se sont vus refuser des services publics tels que les soins de santé et l’enre­gistrement des mariages ou des naissances.[fn]Entretiens de Crisis Group, diaspora burundaise, juin 2019. La commission d’enquête des Nations unies sur le Burundi déclare également que « les Imbonerakure n’ont pas hésité à recourir à la violence et aux menaces », et que ceux qui ne payaient pas ont « été victimes de mauvais traitements et/ou privés d’accès à des services publics ».Hide Footnote  Les enfants de familles accusées de ne pas payer se voyaient également refuser l’accès à l’école, jusqu’à ce que le ministre de l’Education Janvière Ndirahisha mette fin à cette pratique en février 2019.[fn]Correspondance 6620/CAB/DGEFPFFGP/793/2019, ministre de l’Education, de la Formation technique et professionnelle, 9 février 2019.Hide Footnote  Il existe de nombreux témoignages de citoyens qui ne pouvaient faire leurs courses sur les marchés locaux que s’ils présentaient un reçu aux Imbonerakure à l’entrée. Sans reçu, les membres de la milice exigeaient le paiement sur place.[fn]Entretien de Crisis Group, professeur d’université basé au Burundi, juillet 2019. Voir également « Nos enfants restent le ventre vide pour qu’on paye », Human Rights Watch, op. cit.Hide Footnote  La remise en question du système pouvait également mettre une personne en danger. En juillet, un membre du parti d’opposition CNL a été arrêté dans la commune de Kayogoro, au sud du Burundi, pour avoir demandé aux Imbonerakure qui collectaient les fonds à quoi servirait l’argent.[fn]« Politique : des contributions forcées pour financer la campagne du CNDD-FDD », SOS Médias, 22 juillet 2019.Hide Footnote

Au-delà des constats de coercition, plusieurs autres éléments ont contribué à donner au public le sentiment que le régime de contributions était géré de manière arbitraire. Selon les Burundais interrogés par Crisis Group, ceux qui percevaient ces paiements pouvaient exiger le paiement à nouveau aussi souvent qu’ils le souhaitaient. Comme nous l’avons déjà noté, les collecteurs donnaient parfois (mais pas toujours) des reçus, mais même si ceux-ci offraient une certaine protection contre la double contribution, ils ne la garantissaient pas.[fn]Entretiens de Crisis Group, universitaires et étudiants burundais, Nairobi, juillet 2019 et janvier 2020. Entretiens téléphoniques de Crisis Group, Burundais dans le pays, juillet et août 2019 ; analyste politique burundais, janvier 2020.Hide Footnote  La probabilité que les familles soient sollicitées plus d’une fois n’a fait qu’augmenter lorsque, en mars 2019, le ministre de l’Intérieur a lancé un concours entre différentes communes pour collecter le plus de contributions possible, la commune collectant le montant le plus élevé étant honorée par une visite du président Nkurunziza en personne.[fn]« Elections 2020 : une compétition communale, demain ce sera quoi ? », Iwacu, 20 mars 2019.Hide Footnote  Un militant burundais des droits humains a indiqué que les familles se voyaient parfois imposer des contributions pour les enfants simplement parce qu’un enfant semblait être assez âgé pour voter lors de la prochaine élection, même si elles avaient des documents prouvant que l’enfant serait encore mineur et devrait donc être exempté du régime de contribution.[fn]Entretien de Crisis Group, militant des droits humains, juin 2019.Hide Footnote

Le manque de transparence sur l’utilisation des fonds collectés une fois qu’ils arrivent dans les mains du gouvernement a également sapé la confiance du public dans la légitimité du système de contributions. Nkurunziza n’a jamais précisé le montant nécessaire pour financer les élections de 2020. Le président et le ministre des Finances ont annoncé occasionnellement le montant qui avait été collecté et, en juillet 2019, ils ont même déclaré que plus de 90 pour cent du budget électoral avait été couvert.[fn]« Over BIF 2 billion collected as contribution to 2020 elections », Africa Business News, 26 mars 2018; « A la veille des élections, la fin des contributions mal aimées », Iwacu, 5 juillet 2019.Hide Footnote  Mais le gouvernement n’a publié aucune ventilation des recettes ni aucune information sur la manière dont les fonds étaient dépensés, ce qui soulève des questions sur la fiabilité de ses chiffres, en particulier dans le contexte où la captation des recettes fiscales par le CNDD-FDD est une préoccupation de longue date.[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°185, Burundi : la crise de corruption, 21 mars 2012, pour un historique des tentatives du CNDD-FDD de capter les recettes publiques. Voir également Guillaume Nicaise, « Local Power Dynamics and Petty Corruption in Burundi », Journal of Eastern African Studies, vol. 13, no. 4 (2019). Un mois avant le vote de 2015, et après que les bailleurs de fonds ont retiré leur soutien, Nkurunziza a également demandé aux Burundais, via Facebook et la radio, de contribuer au budget électoral. Le rapport final de la Commission électorale indépendante n’indique pas clairement si le gouvernement a recueilli des fonds de cette manière.Hide Footnote  Les efforts de la justice visant plusieurs fonctionnaires de niveau inférieur pour avoir détourné les fonds collectés ont été insuffisants pour renforcer la confiance du public.[fn]Selon un journaliste burundais, « seuls les petits poissons sont pris, jamais les gros », résumant ainsi une opinion largement répandue selon laquelle les hauts fonctionnaires du CNDD-FDD n’ont jamais à rendre de comptes au sujet de l’argent qui passe entre leurs mains, qu’il s’agisse d’impôts ou de contributions officiellement perçus par l’Etat. Entretien de Crisis Group, journaliste burundais, juin 2019. Voir, par exemple, « Probable détournement des contributions destinées aux élections », SOS Médias, 31 mars 2019 ; « Burundi : Des contributions aux élections en voie de détournement », Isangiro, 1 avril 2019 ; et « Burundi : Les nouvelles de chez nous de ce 6 mai 2019 », RPA, 6 mai 2019.Hide Footnote  Un haut fonctionnaire burundais a reconnu le manque de clarté sur la façon dont les fonds étaient dépensés et a admis certains abus au niveau local, mais n’a pas reconnu les abus systématiques dans la collecte ou le traitement des contributions.[fn]Entretien de Crisis Group, haut fonctionnaire du gouvernement burundais, octobre 2019. Au cours de l’entretien, le fonctionnaire a demandé aux chercheurs de Crisis Group de lui indiquer comment améliorer la transparence des dépenses publiques.Hide Footnote

D. Prolongation des collectes

Sur le plan formel, le mécanisme des contributions liées aux élections a maintenant expiré. Le 1er juillet 2019, jour de l’indépendance du Burundi, Nkurunziza a annoncé qu’il suspendait les collectes, déclarant que plus de 90 pour cent du budget électoral avaient été couverts et que le gouvernement s’occuperait du reste. Une décision conjointe des ministres des Finances et de l’Intérieur du 12 août a confirmé la suspension.[fn]Ordonnance ministérielle conjointe no. 530/540/1554 du 12/8/2019 portant arrêt de la collecte de contribution de la population aux élections de 2020.Hide Footnote

Mais la réalité a pris du retard par rapport à ces annonces. En ce qui concerne les élections, ceux qui veulent encore contribuer ou qui l’ont déjà fait sont toujours invités à effectuer des paiements. Les collectes sont effectuées de manière moins systématique et à une échelle moins large, mais elles persistent. Les personnes qui refusent de payer ou qui critiquent la collecte continuent de faire l’objet de menaces.[fn]Entretiens téléphoniques de Crisis Group, militants des droits humains, juillet 2019 ; collaborateur d’une organisation burundaise de lutte contre la corruption, août 2019 ; analyste politique burundais, janvier 2020. Entretiens de Crisis Group, diaspora burundaise et diplomate occidental, Bruxelles, février 2020. FORSC, « Burundi: Le CNDD-FDD organise un week-end de collecte forcée des contributions aux élections de 2020, 23 juillet 2019 ». Voir également « Des contributions forcées pour financer la campagne du CNDD-FDD », SOS Médias Burundi, 22 juillet 2019 ; et « Rapport annuel sur la situation des droits de l’homme au Burundi en 2019. A l’approche des élections : tensions et violences politiques », SOS Torture Burundi, mars 2020, p. 34.Hide Footnote  Parallèlement, le gouvernement a inauguré d’autres systèmes de collecte. Les responsables des Imbonerakure et du parti au pouvoir intimident les Burundais pour qu’ils contribuent à la construction des bureaux du gouvernement et du parti ainsi qu’à la célébration de journées spécifiques, comme la Journée des Imbonerakure, le 17 août 2019, et la Journée internationale des enseignants, le 11 octobre.[fn]« Une paix de façade, la peur au quotidien », L’initiative pour les droits humains au Burundi, op. cit., pp. 78-83. Voir également « Burundi : le personnel de l’administration communale dénonce des contributions forcées », SOS Médias Burundi, 4 octobre 2019 ; et « Rumonge : des enseignants dénoncent une contribution forcée pour fêter la journée internationale de l’enseignant », SOS Médias Burundi, 11 octobre 2019.Hide Footnote

En outre, avec la nomination d’Evariste Ndayishimiye comme candidat du CNDD-FDD pour remplacer Nkurunziza, la pratique semble avoir pris un nouvel élan.[fn]« Rapport sur la gouvernance et les droits socio-économiques au Burundi : le candidat du parti CNDD-FDD aux présidentielles, Evariste Ndayishimiye spolie la population lors de ses tournées en provinces », Forum pour le renforcement de la société civile, février 2020.Hide Footnote  En janvier 2020, les Imbonerakure et les chefs locaux ont fait du porte-à-porte dans la province de Gitega pour obliger les Burundais à contribuer à hauteur de 500 francs au bon déroulement d’une prière collective lors d’un événement organisé par le parti au pouvoir, où celui-ci a également annoncé la nomination de Ndayishimiye. Les habitants de Bujumbura ont contribué à hauteur de 1 500 francs et de la nourriture pour le même événement, la collecte étant supervisée par les Imbonerakure.[fn]« Rapport sur la gouvernance et les droits socio-économiques au Burundi », Forum pour le renforcement de la société civile, janvier 2020, pp. 12-13.Hide Footnote  Nda­yi­shimiye demande également aux visiteurs une contribution en espèces et en nature lorsqu’ils viennent le voir, s’appuyant sur la coutume de Nkurunziza qui exige des dons lors de ses voyages en province. Les membres tout comme les non-membres du parti doivent contribuer.[fn]Entretiens de Crisis Group, diaspora burundaise et diplomate occidental, Bruxelles, février 2020. Voir également « La population de makamba forcée à contribuer pour accueillir le candidat du CNDD-FDD aux présidentielles de mai », SOS Médias Burundi, 15 février 2020 ; et « Les habitants de Giteranyi sont contre les contributions forcées pour accueillir Evariste Ndayishimiye », Radio Publique Africaine, pas de date.Hide Footnote

IV. Comment mettre un terme aux contributions avant les élections

Le gouvernement burundais semble désormais déterminé à organiser les élections en mai 2020. Comme indiqué plus haut, le CNDD-FDD a accepté de remplacer Nkurunziza, et les diplomates burundais se sont efforcés de persuader les autres pays que la situation interne était suffisamment stable pour que les élections puissent avoir lieu.[fn]Tweet d’Albert Shingiro, @AShingiro, représentant permanent du Burundi auprès de l’ONU à New York, 10h34, 29 janvier 2020.Hide Footnote  Le gouvernement continue sur sa lancée malgré les inquiétudes persistantes concernant les violations des droits humains et les restrictions de l’espace politique exprimées par les opposants, les groupes de défense des droits humains et la commission d’enquête des Nations unies.[fn]Crisis Group avait déjà recommandé que les acteurs internationaux, sous la direction de personnalités africaines de haut rang mandatées par l’Union africaine, et avec un soutien international plus large, s’impliquent auprès du gouvernement burundais pour traiter ces questions, avant et après les élections. Rapport de Crisis Group, Burundi : à court d’options, op. cit.Hide Footnote  En février, la CAE a annoncé qu’elle allait déployer une mission d’observation des élections, mais aucun détail n’a été communiqué depuis.[fn]Tweet de la Communauté d’Afrique de l’Est, @jumuiya, 19h30, 8 février 2020.Hide Footnote

S’il est malheureusement probable que le climat de répression politique perdure jusqu’au mois de mai, il est possible que l’on puisse progressivement avancer. Nda­yi­shimiye a fait part de son désir de sortir le Burundi de son isolement et de rétablir les relations avec les partenaires internationaux, y compris les puissances occidentales, qui s’inquiètent des violations des droits humains et de l’espace politique restreint.[fn]Entretiens de Crisis Group, diplomate de l’ONU, New York, novembre 2019 ; haut fonctionnaire du gouvernement burundais, janvier 2020 ; étudiant burundais, février 2020 ; diplomate de l’ONU, New York, février 2020 ; diplomate occidental, Bruxelles, février 2020.Hide Footnote  Le parti au pouvoir, le CNDD-FDD, et son candidat, ont donc intérêt à faire au moins la preuve de leur volonté d’avancer dans la bonne direction, en se distançant des systèmes répressifs que leur gouvernement a créés. En outre, une telle évolution pourrait permettre de réduire légèrement, mais d’une manière significative les tensions sociales et politiques avant des élections qui pourraient s’avérer mouvementées.

Même si, comme nous l’avons déjà mentionné, le candidat Ndayishimiye a déjà exprimé sa position en faveur des contributions forcées, il pourrait être intéressant d’essayer de le faire changer d’avis. Une série d’engagements significatifs, comme la promesse de promulguer une interdiction de la collecte de contributions forcées d’argent ou de biens en dehors du système fiscal officiel, que ce soit pour les préparatifs électoraux ou à toute autre fin, pourrait être suggérée. (Cette interdiction ne s’appliquerait pas aux projets de travaux publics collectifs véritablement volontaires et non partisans). Ces engagements devraient également inclure la promesse de rendre compte publiquement et de manière crédible de la manière dont les fonds déjà collectés à des fins électorales ont été utilisés et, le cas échéant, de poursuivre les fonctionnaires et les membres des milices qui, dans le cadre de la mise en œuvre du système de contributions électorales, ont été impliqués dans des violations flagrantes des droits humains ou des actes de détournement de fonds.

Les conversations de Crisis Group avec de hauts fonctionnaires burundais indiquent qu’ils pourraient être ouverts au moins à certaines de ces idées.[fn]Entretiens de Crisis Group, hauts fonctionnaires du gouvernement burundais, octobre 2019 et janvier 2020.Hide Footnote  Dans les domaines où ils rencontreraient une certaine adhésion, les bailleurs de fonds pourraient offrir une assistance technique de mise en œuvre.

Cela ne veut pas dire que les partenaires internationaux devraient renoncer à leurs préoccupations plus générales concernant la répression politique, que ce soit avant ou après les élections. Mais aborder la question des contributions forcées dans tous les contextes où elles peuvent se présenter pourrait être une mesure crédible de renforcement de la confiance qui permettrait aux autorités burundaises et aux partenaires extérieurs d’entamer plus facilement des échanges sur les droits et les réformes de gouvernance qui seront nécessaires pour instaurer une véritable paix et stabilité dans ce pays encore tourmenté.

V. Conclusion

Les contributions « volontaires » que les autorités burundaises attendent depuis 2017 pour financer l’organisation des élections de 2020 ont provoqué l’épuisement, la colère et le ressentiment de la population déjà appauvrie. Malgré l’arrêt officiel du système de contributions en juillet 2019, les fonctionnaires du gouvernement et la milice de jeunes, les Imbonerakure, continuent d’extorquer des contributions. Afin de contribuer à apaiser les tensions à l’approche des élections de mai et de préparer le terrain pour une implication constructive après celles-ci, les partenaires internationaux devraient exhorter l’administration actuelle et le candidat du CNDD-FDD, Ndayishimiye, à mettre véritablement un terme définitif à ces contributions et à toutes les contributions forcées, tout en s’engageant à clarifier la manière dont les fonds ont été dépensés et à enquêter sur les personnes impliquées dans les détournements de fonds. Des progrès dans ce domaine, qui semble limité mais s’avère essentiel, pourraient constituer un premier pas vers le type de changements qui seront nécessaires pour favoriser le retour des bailleurs de fonds et contribuer à créer la stabilité dont le Burundi a besoin pour renforcer sa croissance économique et envisager un avenir plus pacifique.

Nairobi/Bruxelles, 8 avril 2020

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