République démocratique du Congo : quel avenir pour le processus politique ?

Ces dix derniers jours, d’importants évènements ont eu lieu en République démocratique du Congo (RDC) : la fin des efforts de l’Eglise catholique congolaise pour obtenir l’application de l’accord du 31 décembre, des violences en hausse dans les provinces du Kasaï, une nouvelle résolution du Conseil de sécurité de l’ONU, et un discours du président Kabila annonçant la nomination imminente d’un nouveau Premier ministre. Dans quelle mesure ces évènements sont-ils liés ?

Le 31 décembre dernier, un accord politique inclusif, résultat de la médiation des évêques catholiques de RDC (Cenco), était signé par le gouvernement et l’opposition. Cet accord stipule que des élections doivent avoir lieu d’ici fin 2017, et qu’un gouvernement d’union nationale doit être formé en vue d’y parvenir. C’est le cadre actuel de toute réflexion au niveau national et international et il a obtenu un franc soutien via la résolution 2348 du 31 mars du Conseil de sécurité de l’ONU.

Trois mois plus tard, cependant, le nouveau gouvernement n’a pas encore été nommé. L’obstacle principal est le mode de désignation du Premier ministre – l’opposition souhaite proposer un seul candidat que le président pourra approuver, tandis que ce dernier souhaite sélectionner son Premier ministre à partir d’une liste de trois noms. Lorsque la Cenco a mis un terme à sa médiation et laissé l’initiative au président Kabila, celui-ci a organisé des consultations avec les signataires de l’accord. Le Rassemblement, principal groupe d’opposition, a refusé d’y participer.

Le 5 avril, une semaine après le renoncement de la Cenco, Kabila s’est adressé au parlement réuni en congrès. Dans un discours se voulant rassurant, il a déclaré que les élections seraient organisées selon un calendrier à paraitre sous peu. Affirmant qu’un consensus avait été trouvé sur le mode de désignation du Premier ministre, le président a donné au Rassemblement, dont doit être issu le Premier ministre, 48 heures pour lui présenter une liste de candidats. Il a assuré avoir obtenu un consensus sur « l’autorité de nomination », signe clair qu’il a l’intention de conserver la haute main sur la désignation, et le renvoi éventuel, du nouveau Premier ministre.

Le blocage politique a alimenté une agitation déjà croissante à travers le pays. Les tensions ont augmenté dans des villes comme Kinshasa, Lubumbashi et Goma, et un mouvement de protestation, l’opération « ville morte », a été largement suivi le 3 avril. Les violences se sont intensifiées au niveau provincial. En plus des conflits en cours dans les provinces orientales (Ituri, Nord et Sud-Kivu), de nouveaux affrontements ont été rapportés dans le Tanganyika, à la frontière avec le Soudan du Sud et dans la province du Kongo-Central.

De façon plus inquiétante, le conflit s’étend dans la région du Kasaï où des affrontements entre milices et forces de sécurité ont tué plusieurs centaines de personnes depuis août 2016. La découverte de charniers a déclenché une polémique internationale et pourrait entrainer la création d’une commission d’enquête sur des crimes de guerre. Cette intensification des tensions, qui prennent souvent racine dans des situations très locales, est alimentée par la perte de légitimité du gouvernement national tandis que le processus de transition politique stagne. Cela a également des conséquences humanitaires graves. Si les troubles se poursuivent en province, cela risque aussi de détourner l’attention et les ressources internationales de la question centrale de l’organisation des élections, et même de remettre en question la possibilité d’y parvenir.

Le blocage politique comme les violences en province ont eu des répercussions sur les négociations à l’ONU pour le renouvellement du mandat de la force de maintien de la paix et de stabilisation (Monusco). Le débat a été assombri par l’assassinat dans le Kasaï de deux membres du Groupe d’experts de l’ONU sur la RDC. Et alors que le Conseil de sécurité exprimait son soutien à l’accord de décembre, sur le terrain, les discussions visant à le mettre en œuvre se délitaient. La question s’est également retrouvée engloutie dans les pressions exercées à l’ONU par la nouvelle administration américaine pour obtenir des coupes budgétaires et une réduction du nombre des forces de maintien de la paix. S’il est certainement possible d’augmenter l’efficacité et la rentabilité de la Monusco, la réduction des troupes, et le moment choisi pour le faire, risquent d’occulter l’enjeu pourtant plus important qui consiste à bâtir une force plus flexible et plus réactive.

Qui sont les principaux acteurs et comment se positionnent-ils actuellement ?

Même si l’attention de la communauté internationale s’est focalisée sur l’agitation croissante, pour le président et sa coalition politique (appelée « la majorité »), les évènements de 2017 ont été très satisfaisants. Bien que la crise ait pour origine principale le refus du président Kabila de quitter ses fonctions (la Constitution limite le nombre de mandats présidentiels à deux), il a conservé l’initiative politique par sa mainmise sur un système politique clientéliste et sur l’appareil sécuritaire, et en raison de l’absence d’une opposition bien organisée. Au cours des longues négociations, la majorité n’a souffert aucune division interne (contrairement à 2015) et, en jouant la montre, elle a pu continuer à amasser des fonds, y compris grâce à des contrats miniers. D’autre part, le président Kabila, fidèle à sa stratégie habituelle consistant à rester au-dessus de la mêlée pour ensuite se présenter comme le conciliateur entre les parties en conflit, a pu garder la main haute dans les négociations en dépit de son manque de soutien populaire. Dans son discours du 5 avril, il a clairement rendu l’opposition responsable des retards et indiqué qu’il ne dépendait que d’elle de trouver une solution.

L’opposition, en particulier le Rassemblement, comptent sur l’insatisfaction populaire et la pression internationale pour maintenir leur cohérence et pousser le gouvernement à faire des concessions. L’accord du 31 décembre a ouvert la voie à leur entrée au gouvernement, où ils espèrent être en mesure de superviser la préparation des élections, renforcer leur cohérence interne, et acculer le président Kabila et sa majorité. Mais l’opposition congolaise a tendance à se diviser lorsque se profile la possibilité d’entrer au gouvernement. Sa cohésion a récemment été mise à mal par le décès du dirigeant historique Etienne Tshisekedi, le 1^er février. Dirigeant incontesté de l’opposition, il devait présider le Conseil de suivi de l’accord du 31 décembre. Le principal groupe d’opposition, le Rassemblement, tente maintenant d’obtenir que son fils Félix soit nommé Premier ministre mais il ne bénéficie pas du même soutien que son père au sein de l’opposition ou auprès de la population, et il sera moins en mesure de légitimer un éventuel compromis avec le régime. L’autre grande figure de l’opposition, Moïse Katumbi, demeure en exil où il essaie de maintenir sa popularité, mais sa capacité à mobiliser du soutien politique à l’intérieur du pays reste à prouver. Le Rassemblement ne s’attendait pas à la fin de la médiation de la Cenco et a refusé de rencontrer le président Kabila, insistant pour que la Cenco continue à jouer un rôle et que l’ONU maintienne ses bons offices. Il n’accepte pas que Kabila puisse être à la fois protagoniste et médiateur, et appelle maintenant à des manifestations, une tactique potentiellement dangereuse puisqu’elle pourrait entrainer de nouvelles violences mais également révéler la capacité probablement limitée de l’opposition à mobiliser.

Avant 2016, les évêques catholiques de la Cenco ont utilisé leur légitimité et leurs réseaux nationaux uniques pour faire pression en faveur du respect de la Constitution, en dénonçant le projet du régime de rester au pouvoir. Mais en 2016, ils ont modéré leur position, et ont accepté de jouer un rôle de médiation lorsque l’accord d’octobre obtenu sous l’égide de l’Union africaine (UA) s’est révélé impossible à mettre en œuvre. L’accord du 31 décembre est une réussite importante, soutenu bien plus largement par l’opposition et la population. Mais les évènements qui ont eu lieu depuis ont montré que la force même de l’Eglise – son réseau extrêmement dense de représentation locale – est devenue sa faiblesse, à la fois parce qu’il est difficile de négocier un consensus au sein de l’Eglise nationale toute entière et parce que sa participation l’a récemment exposée aux pressions, voire aux violences de la population.

Face aux difficultés à trouver un accord sur les modalités de désignation d’un nouveau Premier ministre, première étape dans la mise en œuvre de l’accord de décembre, l’Eglise a renoncé à son rôle de médiation. Dans sa déclaration du 27 mars, le président de la Cenco a critiqué la majorité comme l’opposition pour leur incapacité à faire des compromis. L’Eglise craint clairement que ces querelles prolongées compromettent sa propre crédibilité. Face à des acteurs politiques obsédés par les gains de court terme, elle n’a pu que constater les limites de son autorité morale. Les dirigeants de l’Eglise ont rencontré le président Kabila et lui ont de fait confié la tâche de faire avancer le processus.

Comment la population congolaise réagit-elle ?

La population reste la grande inconnue. Elle est mise sous pression par la hausse des prix, et est généralement frustrée par la classe politique dans son ensemble. L’accord de décembre a apporté un peu d’espoir, qui a été progressivement déçu. La fin de la médiation de l’Eglise a provoqué manifestations et incidents dans plusieurs villes, y compris Kinshasa, Lubumbashi et Goma, même si leur portée a été limitée. La grève générale du 3 avril, largement suivie, est plus significative. Néanmoins, dans la mesure où c’était le premier jour des vacances scolaires, cela n’est pas forcément le signe d’une forte volonté de s’engager dans des protestations politiques. L’opposition a appelé à une nouvelle série, plus importante, de manifestations le 10 avril. Comme par le passé, de tels mouvements risquent de déclencher des violences.

Plus que la crise politique, ce sont les répercussions sociales de la crise économique qui préoccupent la population. Ses conditions de vie, déjà difficiles, se dégradent alors que le franc congolais ne cesse de perdre de sa valeur et que les prix des denrées alimentaires de base et des transports commencent à augmenter. Dans la mesure où les forces politiques et sociales sont incapables de canaliser cette frustration, il devient de plus en plus probable que la violence urbaine explose ou que certains rejoignent des insurrections aux contours flous – comme c’est le cas dans le Kasaï.

L’accord du 31 décembre peut-il être sauvé, et quels sont les défis immédiats ?

Malgré la fin de la médiation de l’Eglise, il n’y a à l’heure actuelle aucune alternative évidente à l’accord du 31 décembre, qui continue à bénéficier d’un large soutien. Dans son discours du 5 avril, le président a assuré qu’il avançait dans sa mise en œuvre, s’efforçant ainsi de démontrer qu’il continue à travailler comme si de rien n’était. Mais encouragé par les divisions d’une opposition qui manque d’approche stratégique ou de long terme, son camp politique ne manquera pas d’en déduire qu’il peut mener la danse. Ainsi, même si l’accord reste intact, il se vide de son contenu. Une fois qu’un Premier ministre est nommé, les deux camps politiques lutteront pied à pied pour obtenir les postes ministériels les plus puissants et lucratifs. Chaque once de pouvoir fera l’objet d’une lutte et la nomination d’un nouveau gouvernement, avec les 54 ministres prévus par l’accord, sera tout sauf évidente.

Une fois formé, le défi principal pour le nouveau gouvernement sera financier. Malgré les richesses du pays, le budget du gouvernement est complètement insuffisant. L’incertitude politique pèse sur l’économie et ébranle la devise. Le financement des élections sera un défi supplémentaire et les bailleurs, y compris ceux qui ont apporté leur aide par le passé, seront réticents à s’engager de crainte que celles-ci n’aient pas lieu ou qu’ils deviennent des boucs émissaires commodes si les fonds ne suffisent pas à couvrir les besoins.

Enfin, le nouveau gouvernement devra faire face à l’insécurité croissante dans tout le pays, et ce avec une autorité minimale sur les forces de sécurité, qui ont tendance à rendre compte directement au président et à s’affranchir de tout contrôle politique.

Est-il réaliste d’envisager des élections en 2017, et quelles sont les perspectives à plus long terme ?

D’un point de vue technique, des progrès ont été accomplis. L’enregistrement des électeurs a maintenant atteint 50 pour cent de l’objectif au niveau national. Même dans les provinces affectées par les violences, comme le Nord-Kivu, où Crisis Group s’est récemment rendu, les habitants sont nombreux à s’inscrire. La Commission électorale a des capacités locales importantes, développées au cours des deux élections précédentes (2006 et 2011), et la population tient vraiment à ce que les élections aient lieu.

Mais les compétences techniques ne suffisent pas en l’absence de volonté politique. La Commission électorale, à court de fonds, est à la merci du gouvernement central et rien ne porte à croire que la majorité renonce à tenter de retarder les élections autant que possible. Une opposition affaiblie aura du mal à contrecarrer ces manœuvres, même en étant au gouvernement. Des troubles sociaux en hausse, surtout s’ils s’accompagnent d’importants déplacements de population, pourraient rendre le processus encore plus compliqué.

Dans de telles conditions, il sera difficile d’organiser des élections en 2017. Une nouvelle médiation sera alors nécessaire, avec le risque accru d’une stagnation à plus long terme. Mais l’élan créé par l’enregistrement des électeurs et la volonté forte de la population sont des facteurs importants. Continuer sur cette lancée, y compris en publiant un calendrier électoral réaliste et consensuel, est plus important que de respecter la date butoir de décembre. Il faut espérer que, petit à petit, des progrès irréversibles soient accomplis de sorte que la tenue des élections devienne inévitable. Dans ses déclarations du 5 avril, le président Kabila a souligné avec fermeté qu’il ne tolèrera pas d’ingérence étrangère dans la gestion et la conduite des élections à venir. Dans son viseur se trouvent la communauté internationale et l’ONU, qui entendent jouer un important rôle de soutien.

Que peuvent maintenant faire l’ONU et les grandes puissances, y compris dans la région ?

Même si l’accord du 31 décembre a obtenu le soutien des puissances internationales, une médiation internationale a dans l’immédiat peu de chances de le faire avancer. L’UA a fait son possible en 2016 mais son offre de médiation, menée par Edem Kodjo, ancien Premier ministre togolais et membre du Groupe des sages de l’UA, a été rejetée par l’opposition. Les puissances régionales au sud de la RDC (Afrique du Sud et Angola) n’ont pas non plus la confiance de l’opposition. Le dernier sommet de la Communauté de développement d’Afrique australe (Southern African Development Community, SADC) a été perçu comme favorisant le régime. L’UA a cependant indiqué qu’elle demeurait investie et il faudra peut-être de nouveau faire appel à une médiation africaine pour débloquer le processus, sans doute après plusieurs mois de manœuvres internes. Le gouvernement fera tout son possible pour que le processus reste entre des mains sous-régionales et africaines.

Sur le terrain, la force de l’ONU (Monusco) fait face à d’énormes défis. Ses troupes, presque toutes stationnées dans les provinces du Kivu, sont mal placées pour réagir aux poussées de violences dans d’autres parties du pays. Le programme de « transformation de la force » de l’ONU, censé créer une force plus flexible et réactive, ne progresse que très lentement. La Monusco est parvenue à déployer des troupes et des forces de police dans le Kasaï, mais là comme ailleurs, elle doit faire face à un environnement extrêmement contraignant puisque le gouvernement ne souhaite pas voir des troupes et des unités des droits humains de l’ONU s’intéresser de trop près aux troubles en province. Les bons offices politiques du représentant spécial de l’ONU demeurent cependant importants et le soutien logistique à la Commission électorale reste indispensable.

Les négociations qui ont eu lieu en mars au Conseil de sécurité de l’ONU ont réduit le nombre de soldats de la Monusco, mais moins qu’on ne l’avait craint. La proposition de lui ajouter un nouvel élément policier a été rejetée et ce en dépit du fait qu’une telle réforme – échanger des soldats contre des policiers – aurait été logique étant donnés les nouveaux défis auxquels la Monusco doit faire face, notamment prévenir les violences contre les populations civiles dans les zones urbaines. La réduction de la force, décidée en dépit des violences dans le Kasaï, résulte d’une volonté forte de la nouvelle administration américaine de réformer le maintien de la paix de l’ONU. S’il est légitime de poser la question de l’efficacité d’une force telle que Monusco, le moment est mal choisi. A Kinshasa, cette décision a été perçue comme une concession faite au gouvernement, qui a longtemps poussé pour une telle réduction, à un moment où la pression internationale est plus que jamais nécessaire pour éviter de nouveaux retards dans l’organisation des élections. Plus globalement, depuis le changement d’administration, les Etats-Unis, qui étaient parmi les premiers à exercer une pression internationale, se sont largement repliés dans le silence.

L’Union européenne, un bailleur de fonds essentiel et une possible source de financement des élections, semble peu à même de jouer un rôle de médiation. Elle a récemment menacé de nouvelles sanctions toute personne faisant obstruction à l’organisation des élections, de sorte qu’elle est maintenant perçue comme étant plutôt hostile au gouvernement. Les positions internationales sont donc en pleine évolution à un moment où une bonne dose de fermeté serait nécessaire afin d’éviter une nouvelle dérive. La pression internationale a joué un rôle majeur dans l’adoption de l’accord du 31 décembre. Des dates doivent maintenant être fixées pour chaque étape de l’organisation des élections, et les bailleurs potentiels doivent se préparer à apporter leur soutien financier au processus électoral et à l’économie. Le Conseil de sécurité de l’ONU et le Conseil de paix et de sécurité de l’UA devront aussi faire montre d’un soutien politique sans faille à la Monusco et à la communauté onusienne des droits humains. Une diplomatie tranquille et un plus grand engagement des puissances et organisations africaines auprès des dirigeants de l’opposition sont nécessaires pour ouvrir la voie à toute nouvelle tentative de médiation.