Darfour : comment redynamiser le processus de paix
Darfour : comment redynamiser le processus de paix
Table of Contents
  1. Executive Summary
Sudan’s Imperilled Transition: Policy Recommendations for the U.S.
Sudan’s Imperilled Transition: Policy Recommendations for the U.S.
Report 125 / Africa

Darfour : comment redynamiser le processus de paix

Presqu’un an après que la signature de l’Accord de paix sur le Darfour entre le gouvernement soudanais et l’une des trois factions rebelles de la région, la situation humanitaire et sécuritaire s’est détériorée. Malgré une récente accalmie, la période qui a suivi la signature de l’accord a vu les combats reprendre de plus belle ; le gouvernement a intensifié les bombardements aériens et s’appuie plus en plus sur ses alliés, les milices Janjaweed.

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Synthèse

Presqu’un an après que la signature de l’Accord de paix sur le Darfour entre le gouvernement soudanais et l’une des trois factions rebelles de la région, la situation humanitaire et sécuritaire s’est détériorée. Malgré une récente accalmie, la période qui a suivi la signature de l’accord a vu les combats reprendre de plus belle ; le gouvernement a intensifié les bombardements aériens et s’appuie plus en plus sur ses alliés, les milices Janjaweed. Le déplacement des civils se poursuit et l’espace humanitaire se rétrécit comme une peau de chagrin. Pour aboutir à la paix et surmonter les obstacles considérables qui se dressent sur son chemin, comme la volonté de Khartoum d’obtenir une victoire militaire ou les divisions croissantes entre les diverses factions rebelles, la communauté internationale doit mieux coordonner son action. Au cours de l’année écoulée, les efforts ont surtout cherché à déjouer la résistance que le Parti du congrès national (PCN) au pouvoir à Khartoum oppose au déploiement d’une force de maintien de la paix des Nations unies (ou d’une force hybride ONU/Union africaine) afin de pouvoir mieux protéger les populations civiles ; cet objectif demeure essentiel – tout comme l’application d’un cessez-le-feu efficace – mais reste hors d’atteinte, même après l’acceptation le 16 avril dernier par le PCN d’un soutien solide de l’ONU à une force de l’UA. Tout aussi importante, et c’est l’objet du présent rapport, est la relance d’un processus de paix moribond.

L’accord de paix sur le Darfour signé en 2006 a échoué parce qu’il n’apportait pas de réponses appropriées aux problèmes majeurs de cette région de l’ouest soudanais. Trop peu d’insurgés l’avaient signé et la société darfourienne, qui n’était pas suffisamment représentée lors des négociations, n’y a pas largement adhéré. Une solution durable à ce conflit ne peut venir que d’un accord politique révisé. Il n’existe cependant aujourd’hui aucun consensus sur la marche à suivre pour y parvenir. En novembre 2006, après des mois d’inaction, l’Union africaine et l’ONU ont annoncé leur intention d’entreprendre un effort conjoint pour relancer les discussions politiques entre le gouvernement et les factions rebelles non-signataires. Mais la situation n’a pas beaucoup évolué depuis et des initiatives concurrentes prises par l’Érythrée, la Lybie, l’Égypte et d’autres ont semé la confusion.

Le Darfour se trouve à l’épicentre de trois zones de conflits qui se chevauchent. D’abord, la guerre qui oppose depuis quatre ans les mouvements rebelles et le gouvernement, guerre qui s’inscrit dans le cadre de la rupture entre le centre du pays (dominé par le PCN à Khartoum, qui contrôle les richesses et le pouvoir politique) et les périphéries marginalisées. Ensuite, le conflit au Darfour est également une guerre que se livrent le Tchad et le Soudan par rebelles interposés en leur offrant abri et soutien sur leur territoire respectif. Enfin, plusieurs conflits localisés sont en cours, principalement centrés sur des tensions foncières entre tribus sédentaires et nomades. Le régime manipule celles-ci afin d’obtenir le soutien des tribus arabes contre les rebelles, en majorité non arabes. Les intérêts internationaux, tels la priorité donnée par les États-Unis au soutien du régime pour sa “ lutte contre le terrorisme ”» et l’investissement de la Chine dans le secteur pétrolier soudanais, ajoutent à la difficulté de résoudre ce conflit.

Ce qui se passe au Darfour pourrait bien être décisif pour le Soudan dans son ensemble. Les calculs des différents partis ont une influence sur la préparation des élections de 2009, un scrutin capital prévu par l’Accord de paix nord/sud (ou accord de paix global). Alors qu’il continue d’appliquer la tactique “ diviser pour régner ” qui lui est familière, le PCN insiste pour que l’accord de paix de 2006 reste la base de toute nouvelle négociation et il ne semble prêt à accepter que quelques modifications mineures de ce document. Les rebelles exigent pour leur part que l’accord soit remis sur la table et le Mouvement pour la justice et l’égalité (JEM) appelle également à une restructuration radicale du système de gouvernement au niveau national. Les principaux partis d’opposition du nord, qui souhaitent arriver à un nouveau consensus national sur l’avenir du pays, essayent d’utiliser la question du Darfour pour isoler le PCN et faire pression sur lui. Les grands perdants de cette cacophonie sont les populations civiles qui vivent dans la souffrance.

Les efforts désordonnés entrepris par le PCN depuis Khartoum pour mettre en œuvre l’accord de 2006 pourtant vicié dès sa signature (et tout récemment le lancement formel d’un nouvel organe de gouvernement au niveau de la région malgré le manque de soutien de la population) ne font qu’accentuer la confusion. Les nouveaux pourparlers de paix seraient plus productifs si l’on s’abstenait dans le même temps d’essayer de mettre en application les dispositions de cet accord relatives au partage des richesses et du pouvoir. De même, le mécanisme de consultation et de dialogue Darfour-Darfour prévu dans l’accord de paix de 2006, qui pourrait s’avérer être un outil précieux de résolution des conflits, ne devrait pas être discrédité par une tentative prématurée de l’utiliser dès à présent, comme le demande Khartoum, avant que les plus gros défauts de l’accord de paix ne soient corrigés.

L’équipe de médiation doit préparer avec le plus grand soin le processus de négociations. L’accord de paix au Darfour a été affaibli par l’imposition de délais artificiels et il faut cette fois-ci veiller à ce que les délais des nouvelles négociations soient réalistes. Les médiateurs doivent prendre le contrôle de ce processus et créer un cadre de négociations qui corresponde à la nature complexe du conflit. On peut envisager d’aboutir à la paix dans le cadre constitutionnel mis en place par l’accord de paix nord/sud signé en 2005 mais certaines dispositions de cet accord, notamment celles concernant le partage du pouvoir, doivent être ajustées. Le conflit au Darfour nuit de plus en plus à la mise en application de l’accord de paix nord/sud et à la fragile relation entre le PCN et son partenaire au sein du gouvernement d’union nationale, le Mouvement populaire pour la libération du Soudan (MPLS). L’échec complet de l’accord de paix global plongerait de nouveau le pays dans la guerre civile. Au niveau régional, il est nécessaire d’intégrer l’initiative parallèle menée par l’Érythrée, tout en incorporant le Tchad au processus afin de limiter sa capacité de nuire et d’encourager la résolution politique de son propre conflit interne. La conférence en Lybie qui s’est terminée le 29 avril dernier semble être une avancée positive vers l’adoption d’une approche commune.

L’équipe de médiation UA/ONU maximisera les chances de succès d’un nouveau cycle de négociations par un certain nombre de mesures :

  • créer un consensus international, en particulier avec les États-Unis et la Chine, quant à la stratégie à adopter afin de pouvoir faire pression sur les parties au conflit.
     
  • s’efforcer d’unifier les mouvements rebelles et aider les responsables politiques et les responsables sur le terrain à fixer un ordre du jour commun pour les négociations à venir. Parce qu’elles ont été faites dans la précipitation, les précédentes tentatives ont aggravé la factionnalisation et rendu les négociations plus difficiles. Les efforts internationaux doivent être unifiés et doivent recevoir un important soutien. Il faudra faire pression sur les mouvements rebelles intransigeants et sur leurs partisans ainsi que sur le PCN pour qu’il cesse de tenter par des moyens militaires de s’opposer à l’unification des mouvements rebelles.
     
  • élargir la participation aux négociations en créant un groupe formel réunissant les représentants des principaux acteurs darfouriens qui n’avaient pas été conviés aux dernières négociations, notamment les tribus arabes, les communautés de personnes déplacées, les groupes de femmes et la société civile. Ceci permettra d’obtenir une plus grande adhésion à un nouvel accord et aura un impact positif sur le dialogue et la consultation Darfour-Darfour.
     
  • restructurer le processus de médiation sur le modèle utilisé pour l’accord de paix global, notamment en formant un groupe de contact restreint qui rassemblerait des partenaires internationaux comme les États-Unis, la Chine, le Royaume-Uni, la France, la Norvège, l’Union européenne, la Ligue arabe, l’Érythrée et le Tchad, et qui appuierait les efforts de l’équipe de médiation.

Les négociations devraient d’abord chercher à aboutir à un cessez-le-feu acceptable par toutes les parties et au déploiement à la fois d’une force hybride UA/ONU au Darfour et d’une force onusienne au Tchad. Il n’y a pas de solution miracle pour le Darfour : la résolution des questions plus générales concernant le partage du pouvoir et des richesses et la sécurité pourrait prendre des mois. Un cessez-le-feu qui serait respecté et surveillé des deux côtés de la frontière tchado-soudanaise aiderait à instaurer la confiance et faciliterait la signature d’un accord final.

Pour que les négociations aboutissent, il faudra cependant procéder à un ajustement fondamental de l’approche internationale à l’égard de Khartoum. S’il est nécessaire d’exercer des pressions efficaces sur toutes les parties afin qu’elles cessent de s’obstiner à rechercher une victoire militaire, le régime du PCN en particulier continuera de faire la guerre et de défier les exigences internationales tant qu’il n’aura à craindre aucunes représailles. L’analyse qu’il fait des coûts et bénéfices ne changera que si des mesures punitives multilatérales sont imposées ou si elles deviennent crédibles. Une entente entre la Chine et les États-Unis sera alors nécessaire et il faudra pour cela que Beijing reconnaisse d’une part que ses intérêts légitimes et ses investissements au Soudan sont menacés par la continuation de la crise au Darfour, et d’autre part l’impact de celle-ci sur l’accord de paix global.

Nairobi/Bruxelles, 30 avril 2007

Executive Summary

Almost a year after Sudan’s government and one of three rebel factions signed the Darfur Peace Agreement (DPA), the humanitarian and security situation has deteriorated in the troubled western region of Sudan. Despite a recent lull, the post-DPA period has seen increased combat, including further government reliance on aerial bombardment and its allied Janjaweed militia. Civilian displacement continues while humanitarian space shrinks. If there is to be peace, the international community will need to coordinate better to surmount significant obstacles including Khartoum’s pursuit of military victory and growing rebel divisions. Over the last year, the primary focus has been on overcoming resistance of the ruling National Congress Party (NCP) to deployment of UN peacekeepers (or an AU/UN hybrid) so that civilians can be better protected; that remains essential but elusive, even after the NCP’s 16 April acceptance of the UN heavy support package for the AU force, as does an effective ceasefire. Equally important, however, and the focus of this report, is revitalising the moribund peace process.

The DPA has failed because it did not adequately deal with key issues, too few of the insurgents signed it, and there has been little buy-in from Darfur society, which was not sufficiently represented in the negotiations. A lasting solution to the conflict can only come through a revised political agreement but there is no consensus on the way forward. In November 2006, after months of inaction, the AU and UN announced joint efforts to renew political talks between the government and the rebel factions that did not sign the DPA but there has been little progress, while concurrent initiatives by Eritrea, Libya, Egypt and others have created confusion.

Darfur is the epicentre of three overlapping circles of conflict. First and foremost, there is the four-year-old war between the Darfur rebel movements and the government, which is part of the breakdown between Sudan’s centre – the NCP in Khartoum, which controls wealth and political power – and the marginalised peripheries. Secondly, the Darfur conflict has triggered a proxy war that Chad and Sudan are fighting by hosting and supporting the other’s rebel groups. Finally, there are localised conflicts, primarily centred on land tensions between sedentary and nomadic tribes. The regime has manipulated these to win Arab support for its war against the mostly non-Arab rebels. International interests, not least the priority the U.S. has placed on regime assistance in its “war on terrorism” and China’s investment in Sudan’s oil sector, have added to the difficulty in resolving the conflict.

What happens in Darfur may well be decisive for Sudan as a whole, where calculations about its political future are affecting the preparations of all parties for the vital 2009 elections scheduled by the North-South Comprehensive Peace Agreement (CPA). The NCP insists, as it pursues its familiar divide-and-rule tactics, that the DPA remain the basis of any new talks and seems unwilling to consider more than a few small changes. The rebels demand the agreement be reopened, with the Justice and Equality Movement (JEM) calling for a radical restructuring of national governance as well. The major northern political opposition parties, which want a new national consensus on the country’s direction, are trying to use the Darfur issue to isolate and pressure the NCP. The losers in the cacophony are Darfur’s suffering civilians.

The haphazard, NCP-directed, Khartoum-centric effort to implement a fundamentally flawed DPA – most recently the formal launch of the new governing body for the region despite a lack of popular support – creates opportunities for confusion and conflict. The new peace talks that are necessary would be best served by freezing further efforts to apply the DPA’s political and wealth-sharing provisions. Likewise, the DPA’s Darfur-Darfur Dialogue and Consultation, a potentially important conflict-resolution mechanism, should not be discredited by attempting it now, as Khartoum urges, before the main flaws of the agreement are fixed.

The mediation team needs to engage in a carefully prepared process. Artificial deadlines weakened the DPA, and there must be realistic expectations this time about how long it will take. The mediators must take control of the process and design a framework for renewed talks that responds to the conflict’s complex nature. Peace can be built on the constitutional framework established by the CPA, signed in 2005, but some CPA provisions – particularly on power sharing – need adjusting. The Darfur conflict increasingly undermines CPA implementation and the fragile relationship between the NCP and its minority partner, the Sudan People’s Liberation Movement (SPLM). Collapse of the CPA would lead the country to a new civil war. Regionally, there is need to integrate Eritrea’s parallel initiative, while bringing Chad into the process to limit its capacity as a spoiler and encourage political resolution of its own internal conflict. The conference in Libya which ended on 29 April appears to have been a positive step towards a single, common approach.

To maximise prospects in a new round of negotiations the AU/UN mediation team should take a number of steps:

  • Build international consensus on strategy, particularly with the U.S. and China, to obtain leverage over the parties to the conflict.
     
  • Work to unify the rebel movements, helping the political and field commanders develop a common negotiation agenda. Earlier rushed attempts have led to further factionalisation and difficulties in negotiations. International efforts need to be unified and supported. Pressure will have to be brought to bear on intransigent movements and their supporters, and on the NCP to halt military efforts to disrupt a unification conference.
     
  • Broaden participation by creating a formal group of representatives from key Darfur constituencies left out of past rounds, including Darfur’s Arab tribes, IDP communities, women’s groups and civil society. This will facilitate wider buy-in to a new agreement and positively impact the eventual Darfur-Darfur Dialogue and Consultation.
     
  • Restructure the mediation process along the lines of the model that produced the CPA, including by forming a limited contact group of international partners, made up of the U.S., China, the UK, France, Norway, the EU, the Arab League, Eritrea and Chad, to support the core mediation team.

Beyond this, the negotiations should initially be focused on attaining a functioning ceasefire, accepted by all parties, and deployment of both the AU/UN hybrid force in Darfur and a UN force in Chad. There is no quick fix for Darfur: the broader issues of power and wealth sharing and security may well take many months. A functioning, well-monitored and enforced ceasefire on both sides of the Sudan/Chad border would help build trust and facilitate an eventual agreement.

For negotiations ultimately to succeed, however, a fundamental adjustment is required in the international approach to Khartoum. Effective pressure is essential on all sides to abandon attempts to achieve a military victory but the NCP regime in particular will continue to wage war and defy international demands as long as it fears no reprisal. Its analysis of costs and benefits can realistically be expected to change only if punitive multilateral measures are imposed or otherwise made unmistakably credible. A U.S.-China understanding is central to this, which in turn requires Beijing to recognise that its legitimate interests and investments in Sudan are threatened by the continuation of the Darfur crisis and its impact on the CPA.

Nairobi/Brussels, 30 April 2007

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