Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Twitter Video Camera Youtube
La réforme du secteur de la sécurité en Guinée-Bissau : une occasion à saisir
La réforme du secteur de la sécurité en Guinée-Bissau : une occasion à saisir
Au-delà des luttes de pouvoir:que faire face au coup d’Etat et à la transition en Guinée-Bissau
Au-delà des luttes de pouvoir:que faire face au coup d’Etat et à la transition en Guinée-Bissau
Table of Contents
  1. Executive Summary
Soldiers gather in front of Guinea-Bissau's military headquarters in Bissau in March 2009. REUTERS/Luc Gnago
Briefing 109 / Africa

La réforme du secteur de la sécurité en Guinée-Bissau : une occasion à saisir

Un pouvoir civil légitime, la reprise de l’économie et une armée en perte de crédibilité offrent à la Guinée-Bissau une occasion à ne pas manquer. A l’approche de la table ronde du 25 mars à Bruxelles, les partenaires régionaux et internationaux devraient s’engager à fournir le soutien financier nécessaire à la réforme du secteur de la sécurité, afin d’aider ce petit pays à mettre fin à son histoire marquée de coups d’Etat.

Synthèse

Les partenaires internationaux de la Guinée-Bissau se réuniront à Bruxelles le 25 mars pour étudier, entre autres, le dossier crucial de la réforme du secteur de la sécurité (RSS). Depuis quarante ans, l’armée a fait une dizaine de tentatives de coups d’Etat, dont trois réussies. Cette instabilité est un des freins au développement du pays. La configuration actuelle n’a jamais été aussi favorable à des avancées dans ce secteur : l’armée a été décrédibilisée par son dernier coup d’Etat en 2012 ; les élections de 2014 ont porté au pouvoir des responsables politiques moins dépendants des militaires car légitimés par les électeurs et appuyés par les partenaires internationaux ; enfin, ces derniers sont moins divisés qu’en 2012. Cette occasion ne doit pas être manquée. Les partenaires internationaux doivent fournir le soutien financier nécessaire, et le nouveau régime doit contenir ses tensions internes pour préserver sa légitimité et un contexte favorable à la RSS. Tous doivent garder à l’esprit que la réforme se fait dans la longue durée et qu’elle nécessite un arbitrage fin entre des groupes et réseaux aux intérêts divergents.

La Guinée-Bissau a longtemps vécu sous l’influence négative de l’armée. Sans exercer le pouvoir directement, celle-ci s’est autonomisée, devenant une vraie force politique. Elle a subi une ethnicisation graduelle, la communauté balante, qui représente environ un quart de la population, venant à la considérer comme son domaine réservé. Elle a connu enfin une dégradation institutionnelle et la montée d’un factionnalisme clientéliste qui a parfois pris un tour criminel, notamment avec l’implication de certains réseaux militaires dans le trafic de cocaïne.

L’apogée de la domination militaire a été atteint avec le coup d’Etat d’avril 2012. La dégradation socioéconomique qui a suivi a affecté la légitimité des militaires. Portés au pouvoir par les élections d’avril-mai 2014, les dirigeants actuels, qui ne doivent rien aux militaires, occupent une position d’autant plus forte qu’ils se sont alliés au principal parti d’opposition, qui cherche à renégocier ses liens exclusifs et encombrants avec l’armée et la communauté balante.

Au plan international, la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao) s’est imposée depuis 2012 comme un acteur majeur, en particulier face à l’armée. Les autres acteurs internationaux s’accommodent maintenant de son rôle de chef de file sur ce dossier. Sa mission militaire (Ecomib) semble suffire à dissuader les militaires mécontents d’une action violente contre l’exécutif.

Ce contexte positif est toutefois menacé par les tensions persistantes entre le président José Mário Vaz et le Premier ministre Domingos Simões Pereira. Tous deux sont issus du même parti, mais la vie politique, marquée par le clientélisme, ainsi que la Constitution, qui définit un exécutif bicéphale, génèrent des tensions. Celles-ci pourraient entrer en résonance avec les suspicions sous-jacentes entre acteurs internationaux ou avec les anxiétés des militaires.

Le nouveau régime a amorcé une reprise en main de l’armée, renouvelant en partie la hiérarchie. La gouvernance et la situation économique et financière se sont améliorées. La RSS, elle, en est encore à un stade préparatoire, même si l’approche de la table ronde du 25 mars a amené le gouvernement à formuler ses besoins financiers : un programme de 270 millions de dollars sur cinq ans, qui comprend un fonds de pension spécial pour financer la mise à la retraite de centaines de militaires. Les demandes élevées du gouvernement pour le fonds de pension et les effectifs futurs des forces de défense et de sécurité (FDS) risquent d’affaiblir la mobilisation des soutiens et de se faire au détriment d’une vraie institutionnalisation des forces. Certaines dispositions sont peu fonctionnelles, d’autres sont risquées. Ces faiblesses devront être corrigées en route : il faut vite engager le processus et entretenir l’élan actuel.

Pour réussir la RSS et en faire un vrai facteur de changement, les acteurs nationaux et internationaux doivent prêter attention aux points suivants :

  • Le président et le Premier ministre doivent s’abstenir de faire des FDS un enjeu de leurs luttes. Le président de la Cedeao et le président de la commission de la Cedeao doivent mener ensemble une facilitation entre les deux têtes de l’exécutif.
     
  • La présence de l’Ecomib doit être garantie jusqu’à la fin du mandat du président Vaz (en 2019), son effectif pouvant être réduit selon l’évolution de la situation. L’Union européenne doit aider la Cedeao, qui en assure pour le moment la charge exclusive et a signalé des difficultés budgétaires, à financer l’Ecomib.
     
  • Les acteurs internationaux doivent soutenir la RSS. Le comité de pilotage de la RSS doit reprendre une activité régulière pour favoriser transparence et coordination, et un comité de suivi réunissant autorités bissau-guinéennes et partenaires internationaux doit suivre tous les financements levés pour la RSS, sur le modèle de celui qui est prévu pour le fonds de pension spécial.
     
  • Le recrutement de nouveaux soldats et certaines mesures du fonds de pension spécial, notamment pour les départs volontaires, doivent être revus à la baisse. La RSS doit tendre à moyen terme à une réduction des dépenses militaires, trop élevées dans un pays qui n’est pas l’objet de menaces extérieures immédiates.
     
  • Les départs à la retraite doivent être financés, mais pas au détriment du financement de la construction de véritables institutions de défense et de sécurité. La Cedeao doit encourager l’Etat à consolider l’amélioration de la condition militaire dans un cadre formalisé, et à organiser les carrières des membres des FDS.

Le rééquilibrage ethnique de l’armée, qui a figuré par le passé au programme de la RSS, doit en être exclu. Cette question n’aura d’issue qu’avec le traitement d’autres inégalités historiques dans différents secteurs.

Dakar/Bruxelles, 19 mars 2015 

Report 190 / Africa

Au-delà des luttes de pouvoir:que faire face au coup d’Etat et à la transition en Guinée-Bissau

International actors need to commit to a common strategy to help coup-plagued Guinea-Bissau implement the security, justice and electoral reforms it needs to escape its status as a link in drug trafficking to Europe.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

Executive Summary

Guinea-Bissau took another dangerous turn on 12 April 2012, when the army arrested Prime Minister Carlos Gomes Júnior, who was about to be elected president. A military junta accused him of conspiring with Angola to curtail the military’s power and quickly installed transitional authorities, before officially stepping aside on 22 May. International condemnation was swift, but differences developed between the Economic Community of West African States (ECOWAS) and the Community of Portuguese Speaking Countries (CPLP). The former, pushed by Nigeria, Senegal, Côte d’Ivoire and Burkina Faso, supports a year’s transition, the latter, especially Portugal and Angola, immediate resumption of the presidential vote. Coup and transition may have opened a way for vital reforms, which must go beyond changes in the army and combating the drugs trade. But for that to happen, ECOWAS and CPLP must reach a consensus on working with international partners to mobilise resources for security, judicial and electoral reforms and refusing to validate Gomes Júnior’s illegal exclusion from political life.

Crisis Group warned three months before the coup that two related factors posed significant risks for stability: the likely victory of the prime minister in the presidential election and the military presence in the country of his ally, Angola, including its part in security sector reform (SSR). Both caused the military (Forças Armadas da Guiné-Bissau, FAGB) to fear what might be in store for it under a Gomes Júnior presidency.

The coup that suspended the constitutional order and broke off the second round of the presidential election (scheduled for 29 April) was not a mere reflex of an isolated minority of narco-military against a reformist civilian government. Rather, it demonstrated that the tense relations between civilian and military elites that have marred progress since independence in 1974 remain unresolved and that these in turn feed into broader grievances around issues of citizenship, entitlements, the rural/urban divide, regional inequalities and the mounting sense of historical marginalisation felt by the Balanta ethnic group that depends on its majority in the army to champion its cause.

Controversy rages over the role opposition leaders may have played. Both Serifo Nhamadjo, a rival within Gomes Júnior’s Partido Africano da Independência da Guiné e Cabo Verde (PAIGC) and political heir to the deceased president, Malam Bacai Sanhá, and Kumba Yalá, a former president whose Partido para a Renovação Social (PRS) is rooted in the Balanta community, have influence in the military. But the coup was also stimulated by the inability of the electoral process to deliver uncontroversial results. Nhamadjo and Yalá, as well as Henrique Rosa, a former transition president, rejected the March first round results, claiming registration flaws and voting fraud.

The coup also confirmed that Gomes Júnior’s divisive style made him many enemies among politicians as well as soldiers. The legitimacy he gained by improving the lives of ordinary citizens was weakened by opposition accusations of nepotism and that he was implicated in not yet credibly investigated political killings in 2009. While he denied the accusations, many citizens put their lives on the line in his defence during the April 2010 military turmoil but failed to do so two years later.

The events likewise raise questions about why international efforts to help the tiny, poor, aid-dependent country have so persistently failed to bring real change. After the European Union (EU) pulled out as a result of the April 2010 troubles, and in the absence of other major international patrons, Angola did much to produce stability, but it has not been able to stimulate transformation or build and maintain consensus at the national and international level on shaping the future. It allowed itself to become an object of suspicion in the country and locked in jurisdictional fights with some key ECOWAS member states, which weakened its credibility, acceptability and efficiency.

Guinea-Bissau is unlikely to receive substantially more attention in the near future for several reasons: the international community’s preoccupation with other, much bloodier situations; the capacity of the transitional authorities to maintain domestic order so far and play the dialogue game; and the willingness of ECOWAS to engage with them. The CPLP’s tough stance – seeking a stabilisation force and completion of the presidential election – has encouraged Gomes Júnior and the PAIGC to refuse all compromise and made ECOWAS the military’s favourite with which to broker a deal.

The regional organisation has obtained two significant concessions: preservation of the parliament and release from detention of Gomes Júnior, who left the country two weeks after the coup. The price has been ECOWAS support for a one-year transition, to end with new elections. Nhamadjo took over as transitional president, and Rui Duarte Barros, a PRS associate, became prime minister, formed a cabinet and presented his transition program on 21 July. ECOWAS deployed a 629-man strong police and army contingent (ECOWAS mission in Bissau, ECOMIB) to help with security sector reform, support the transition and facilitate the departure of the Angolan military mission, which was completed peacefully on 9 June.

Transitional structures are now in place, and new elections have been set for April 2013. But the transition remains unsteady. The new authorities are a mix of technocrats and opposition politicians of varied stripes, and a new sharing of spoils is under way the impact of which on state capacity is yet unclear. THE PAIGC remains in control of the parliament and hostile to the transition authorities, while politicians backing the transition are trying to keep Gomes Júnior at bay through their accusations. The military has formally retreated from public life with the dissolution of the junta in May but remains influential. Factionalism persists within it, and rumours of a new coup circulate endlessly. The withdrawal of much international assistance and disruption of the cashew nut export sector herald rough times for the transition authorities.

But though there are limits to the transition as engineered by ECOWAS, it is the only game in town at this point. The more radical demands Gomes Júnior and the PAIGC are making with encouragement from Angola and Portugal could make the transition a riskier exercise. Tempting as it may be for some to hold back in the not unrealistic hope it will collapse, it is more prudent to work through ECOWAS and in the present framework.

In their quest for a negotiated settlement, ECOWAS and its key member states have allowed themselves to be perceived internationally as letting the junta get away with too much and doing away with elective democracy, all in order to neutralise Angolan influence. The bulk of the international community has nevertheless been pragmatic in accepting the regional organisation’s leadership – it is the player with the ear of the military and the transitional government – but uneasiness persists in diplomatic circles over its handling of the situation. This makes it difficult for the transitional government to gain international recognition and recover suspended aid, without which it will be hard to mobilise resources for a successful transition and necessary reforms.

ECOWAS and several of its member countries have legitimate interests in Guinea-Bissau, as well as leverage over the new authorities. That leverage can and should be used to work out a peaceful solution. However, ECOWAS, which has put a good deal of its prestige on the line, should learn from Angola’s experience: it must not act in isolation from the rest of the international community and become party to the complex conflicts that have divided Guinea-Bissau. It should instead help the transitional government realise and then do what is needed to rebuild international good-will: demonstrate its sincerity about reform. There would be a much better chance for this to happen if especially ECOWAS and CPLP would put aside their turf wars and develop a common strategy. The CPLP and its member countries should show greater flexibility, and the African Union (AU) should help facilitate discussions between the two organisations.

Dakar/Brussels, 17 August 2012