Minusma : négocier un départ sans accroc

Comment le gouvernement malien en est-il arrivé à demander le retrait immédiat d’une mission de plus de 13 000 Casques bleus ?

Même si des bruits circulaient au sujet d’une demande de retrait de la Minusma, la décision malienne a surpris la grande majorité des observateurs. Deux jours auparavant, un mémorandum du gouvernement, publié en réaction au rapport trimestriel du Secrétaire général des Nations unies sur la situation au Mali, formulait certes des critiques à l’égard de la mission onusienne – notamment sur ses enquêtes relatives aux abus commis par les forces de sécurité – mais ne laissait pas entrevoir une issue aussi abrupte.

La demande de retrait est pourtant l’aboutissement d’un processus engagé il y a près de deux ans. Après le coup d’État de mai 2021, les autorités de transition ont, en effet, rompu avec la France et fait de la Russie et plus particulièrement de la société de sécurité privée Wagner leurs partenaires privilégiés. Cette dernière, fondée en 2014 par un proche du président Poutine, est accusée d’avoir déployé entre 1 000 et 2 000 mercenaires en échange d’argent et peut-être de mines d’or. Bamako, de son côté, a toujours nié la présence de cette société de sécurité, affirmant qu’il s’agit d’instructeurs russes présents au Mali dans le cadre d’une coopération d’État à État. Les autorités se sont alors progressivement débarrassées du dispositif de stabilisation de la région sahélienne dans lequel Paris jouait un rôle central depuis 2013. Ce dispositif unissait dans une coalition un large éventail de partenaires sahéliens et internationaux. Il avait pour objectif la stabilisation du Mali et de la région, mais peinait à contenir l’expansion des groupes jihadistes dans le Nord et le centre du Mali, le Groupe de soutien à l’islam et aux musulmans et l’État islamique au Sahel.

Le rapport du Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme sur le massacre de Moura de mars 2022, publié quelques semaines avant le vote relatif au renouvèlement du mandat de la mission, a invalidé l’un des principaux arguments en faveur du renouvèlement de la Minusma. Peinant depuis longtemps à démontrer son efficacité, la Minusma tentait de convaincre que son maintien permettait d’éviter le pire en termes de violences contre les civils et d’isolement du régime. Mais l’enquête réalisée avec le concours de la division des droits de l’homme de la Minusma accuse les forces armées maliennes et leurs partenaires russes (désignés par la Minusma comme « personnels militaires étrangers ») d’avoir joué un rôle dans l’exécution en masse de plusieurs centaines de civils lors d’opérations de ratissage dans la localité de Moura au centre du pays.

Les autorités maliennes ont nié en bloc ces accusations, mais sans avoir publié les conclusions finales de l’enquête ouverte par la justice malienne, et dénoncé une manœuvre – un cas « d’espionnage » – visant à remettre en cause le choix malien de s’allier avec la Russie. Peu après la publication de ce rapport, les États-Unis ont d’ailleurs dénoncé la manière dont la Russie utiliserait le Mali pour contourner des restrictions d’importation d’armes dont Moscou a besoin dans sa guerre contre l’Ukraine. En janvier 2023, Washington a également désigné Wagner comme une organisation criminelle à cause de son rôle en Ukraine.

L’épisode de Moura, une tragédie sans précédent au Mali, a fragilisé la position de ceux pour qui la Minusma reste l’un des derniers outils permettant de dialoguer avec les autorités de transition. La publication de ce rapport accablant pour l’armée malienne ainsi que les sanctions américaines prises à l’encontre de deux officiers supérieurs maliens ont exacerbé les tensions entre Bamako et la mission. La perspective que ces rapports puissent servir à lancer des procédures judiciaires ou procéder à des sanctions ciblées suscite également des inquiétudes parmi les dirigeants maliens.

Malgré ces tensions qui concouraient à l’affaiblissement de la mission, la plupart des observateurs s’attendaient à ce que la Minusma soit renouvelée, essentiellement par peur du vide et faute de meilleure option. La Minusma, sans avoir les moyens de résoudre la crise malienne, offrait une présence militaire dans des villes et des ressources qui semblaient trop utiles pour que Bamako s’en passe.

La semaine précédant la réunion du Conseil de sécurité, les présidents russe Vladimir Poutine et malien Assimi Goïta ont eu un échange téléphonique. Il est presque certain que leurs conversations ont en partie porté sur le devenir de la Minusma, même s’il est difficile de savoir dans quelle mesure elles ont pesé sur la décision malienne. Le 16 juin, lors de la réunion du Conseil de sécurité, le ministre malien des Affaires étrangères, Abdoulaye Diop, a demandé le départ sans délai de la mission en faisant notamment le constat que « le bilan des dix années de présence de la Minusma […] n’a pu apporter les réponses adéquates à la situation sécuritaire au Mali ». Signe supplémentaire de la rupture, il accusait même la mission d’être une « partie du problème en alimentant les tensions intercommunautaires ».  

Quelles pourraient être les conséquences du départ de la Minusma ?

Le départ, même progressif, de la Minusma pourrait d’abord aggraver une situation sécuritaire déjà très compliquée. La mission est surtout déployée dans les centres urbains, en particulier au nord du fleuve Niger, en dehors de Bamako. Elle dispose de neuf bases dans des villes du Nord du pays, contre deux au centre. Ces zones urbaines ne sont certes pas la cible principale des groupes jihadistes, mais la présence de la Minusma a contribué à réduire la pression que ces groupes peuvent y exercer.

Aucune ville malienne n’a connu le sort de Djibo, au Burkina Faso voisin, où les jihadistes malmènent la population avec un blocus qui dure depuis plus d’un an, mais le départ des Casques bleus pourrait inciter les jihadistes à revoir leur stratégie et à assiéger des centres urbains. Les autorités maliennes semblent néanmoins croire en la capacité de leur armée, soutenue par leurs alliés russes, à tenir le terrain comme elle l’a fait après le départ de la force française Barkhane en 2022. Néanmoins, le gouvernement n’a pas encore dévoilé sa stratégie pour combler le vide laissé par la Minusma.

Au-delà des moyens militaires, le départ de la Minusma privera également le pays de précieuses ressources en matière de gouvernance et d’aide humanitaire. Les moyens aériens de la Minusma – 63 aéronefs, dont seize avions en 2022 – ont joué ces dernières années un rôle clé pour maintenir des liens entre la capitale et des régions du Nord. La mission assurait notamment le déplacement d’une part substantielle des représentants de l’État dans ces régions. Elle permettait aussi à de nombreux acteurs humanitaires d’accéder à des régions enclavées ou sous forte influence jihadiste, notamment la ville de Ménaka. Malgré les efforts d’équipement et de renforcement de l’armée malienne ainsi que la création en 2020 d’une compagnie aérienne malienne privée desservant l’intérieur, les déplacements entre Bamako et les régions du Nord vont se compliquer alors que les trajets par la route demeurent longs et risqués.

La Minusma procure également des milliers d’emplois et finance des dizaines de projets de stabilisation, même si cela ne représente qu’une fraction de son budget ; ce sont autant d’opportunités économiques qui vont disparaitre dans des régions affaiblies par dix années de crise. Là encore, les relations entre Bamako et les populations du Nord risquent de se tendre si les autorités maliennes ne démontrent pas rapidement leur capacité à investir pour compenser le départ de la mission onusienne.  

Le départ de la Minusma pourrait affaiblir davantage le processus de paix engagé depuis la signature de l’accord d’Alger en 2015 entre le gouvernement malien, la Coordination des mouvements de l’Azawad, la principale coalition d’anciens groupes rebelles, et la plateforme des mouvements d’Alger, un conglomérat de groupes pro-gouvernementaux. Quelques jours seulement après l’annonce de la décision de demander le retrait de la mission, les mouvements signataires réunis au sein du Cadre stratégique permanent pour la paix, la sécurité et le développement ont déclaré que cette demande portait un « coup fatal » contre l’accord. Le processus de paix se trouve à l’arrêt depuis des mois du fait des désaccords entre l’État et les groupes armés. Dans ce contexte, de nombreux observateurs et des partenaires du Mali craignent de plus en plus que l’accord ne vole en éclat dans les prochains mois.

La reprise des hostilités avec les groupes signataires est un scénario de plus en plus envisageable. Les autorités maliennes continuent certes d’afficher publiquement leur attachement au processus de paix, mais elles veulent en revisiter les termes. En privé, beaucoup de responsables maliens sont très critiques vis-à-vis d’un accord que la médiation internationale – un large assemblage de pays et d’organisations internationales qui ont favorisé les négociations de paix en 2014-2015 – leur a largement imposé en 2015. Le départ de la Minusma, qui facilitait les navettes entre les parties signataires et organisait les sessions du comité de suivi de l’accord, affaiblit la médiation internationale. L’Algérie, chef de file de la médiation internationale, reste engagée mais ne joue pas de rôle de médiation au quotidien, ce qui serait pourtant utile alors que les parties signataires campent sur leurs positions et restent armées. Par ailleurs, le départ des troupes onusiennes des villes du Nord va créer une situation de face à face inquiétant entre, d’une part, une armée malienne impatiente de laver l’affront subi face aux groupes séparatistes en 2012 puis lors de sa défaite de Kidal en 2014 et, d’autre part, des groupes signataires habitués depuis lors à gérer leur espace sans Bamako.

La fin du mandat de la Minusma aura des conséquences sur la protection des civils. La force onusienne a eu des résultats limités en ce domaine car elle peinait à se mouvoir dans les zones rurales où se déroulent la majeure partie des exactions contre les civils. Pourtant, la Minusma n’en demeurait pas moins une forme de protection, bien que relative et imparfaite, contre les violences faites aux civils. Ses différentes enquêtes portent sur les abus commis par l’ensemble des belligérants. En documentant plus particulièrement les abus commis par les forces internationales ou nationales – du bombardement de Bounty par l’opération française en 2021 à l’opération sur Moura conjointement menée par l’armée malienne et des éléments de Wagner – la Minusma a tenu un rôle essentiel en circonscrivant, tant bien que mal, la violence des stratégies de contre-insurrection.

Enfin, en s’éloignant de ses partenaires occidentaux et africains, Bamako risque de s’enfermer dans des solutions militaires qui ne permettront pas à elles seules de stabiliser le pays. Il est ainsi difficile de savoir comment le Mali va financer sa stratégie de stabilisation des régions du centre, lancée en mars 2023 pour coordonner les efforts nationaux et internationaux dans les régions de Mopti, Ségou, San, Bandiagara et Douentza. Le plan d’action a un coût global estimé à 644 millions de dollars – une somme que le gouvernement pourra difficilement financer lui-même. Un tel effort multidimensionnel est pourtant nécessaire pour compléter les actions majoritairement militaires menées par les autorités maliennes avec leurs partenaires russes.

Comment le Conseil de sécurité est-il susceptible de réagir à la demande malienne ?

Le Conseil de sécurité aurait eu de bonnes raisons de conserver la Minusma, ne serait-ce que pour protéger ce qui reste de l’accord de paix et tenter de prévenir l’aggravation préoccupante des violences contre les civils. Néanmoins, il serait contre-productif que le Conseil s’oppose à la demande malienne.

Le Conseil ne devrait pas chercher à sanctionner le Mali – par exemple en accélérant le retrait sans passation de matériel – pour sa décision de se passer de la Minusma. Le divorce aurait peut-être pu être évité, mais il est désormais sur la table et il incombe à toutes les parties d’agir de façon responsable. Forcer le maintien de la mission d’une manière ou d’une autre aurait toutes les chances de se retourner contre elle sans bénéficier au Mali ni servir les intérêts des Nations unies.

Les membres du Conseil de sécurité ont maintenant la tâche délicate de traduire la demande malienne en actes concrets. Cela va probablement faire l’objet d’intenses négociations qui vont se dérouler d’abord fin juin autour du vote d’un nouveau mandat puis au-delà lors des étapes du retrait.

Une grande incertitude règne sur la forme et le contenu du prochain mandat. Certains membres du Conseil, comme les États-Unis, ont pris acte de la révocation du consentement du pays hôte et semblent se focaliser sur la planification d’un retrait ordonné. De même, la France, rédactrice des résolutions du Conseil sur le Mali, après avoir brièvement envisagé de proposer le prolongement du mandat de la mission, s’est elle aussi résignée à accepter la demande malienne. D’autres membres continuent, en revanche, de caresser l’espoir d’un revirement du Mali ou d’un consensus au sein du Conseil pour différer la requête malienne. Ces deux dernières hypothèses paraissent peu probables au regard des divisions au sein du Conseil et de la volonté des élites dirigeantes maliennes de rompre avec la Minusma. Le ministre Diop a envoyé, le 23 juin, une lettre au Conseil de sécurité pour préciser la demande malienne que le Conseil adopte « une résolution qui soit exclusivement consacrée aux modalités et au plan de retrait sans délai de la Minusma ». Toute tentative d’ignorer cette demande ou de forcer un revirement pourrait se retourner contre la mission et constituer un risque de sécurité pour son personnel, notamment en cas de manifestations ou de blocages de bases. La mission souffre en effet d’un discrédit auprès d’une part importante de l’opinion publique malienne et particulièrement à Bamako, où il est relativement aisé de mobiliser des foules contre les symboles de la présence onusienne.

Il est possible que le Conseil ne parvienne pas à trouver un accord lors du vote qui se tiendra fin juin, faute de majorité suffisante (minimum requis de neuf votes sur quinze) ou à cause du véto d’un membre permanent, notamment de la Russie si la demande malienne de retrait n’était pas explicitement prise en compte. Sans mandat, la mission se retrouverait dans une situation de flou qui paralyserait ses activités et pourrait aussi être dangereuse pour son personnel.

Le Conseil de sécurité devrait acter le retrait pour en négocier les modalités. Le ministre Diop a ouvert la porte à un tel dialogue quand il a affirmé que son gouvernement restait « disposé à coopérer avec les Nations Unies dans la perspective [du retrait de la mission] ». Le départ des contingents et la passation des bases militaires dans un contexte sécuritaire difficile constituent des défis non négligeables et prendront certainement plusieurs mois. Les parties concernées devraient résister à la tentation, exprimée par une partie des deux camps, d’opérer un retrait brusque, et s’entendre sur un processus échelonné. Il est important que le retrait soit aussi concerté et consensuel que possible, pour garantir la sécurité des biens et du personnel. 

Au-delà du calendrier de retrait, quels peuvent être les enjeux de ces négociations ?

Les risques de tensions et de dérapages sont réels, mais le divorce peut encore se dérouler sans drame majeur si les parties font des compromis en comprenant qu’elles ont chacune beaucoup à perdre dans une séparation conflictuelle. Tel qu’évoqué précédemment, le Conseil n’a pas intérêt à sanctionner le Mali, qui reste un membre du système onusien et dont les positions peuvent à nouveau fluctuer dans les années à venir, avec des élections programmées pour 2024. De leur côté, les autorités maliennes ne devraient pas chercher à provoquer des tensions avec la Minusma dès lors que le principe du retrait aura été acté dans le futur mandat. Le Mali a décidé de se passer de la mission, mais il aura intérêt à ne pas trop abîmer ses relations avec le système onusien dont il fait partie et dont le soutien peut prendre d’autres formes qu’une mission de stabilisation.

Le départ de la Minusma ne signifie pas la fin de toute présence onusienne. Les agences civiles comme le Programme des Nations unies pour le développement, le Programme alimentaire mondial et d’autres ont encore un rôle important à jouer, en particulier du fait d’une situation humanitaire très difficile. Bamako aurait intérêt à s’entendre avec les Nations unies pour que les agences onusiennes qui demeureront au Mali gardent une présence et des programmes de soutiens spécifiques dans les localités évacuées par la mission – à condition que la situation sécuritaire le leur permette. Si Bamako en exprime le souhait, les Nations unies devraient renforcer les moyens mis à la disposition des agences onusiennes civiles, par exemple en soutenant la capacité d’assurer des vols humanitaires et en consolidant l’équipe de coordination de ces agences.

Au-delà de la force et des programmes de stabilisation, la Minusma tentait, avec plus ou moins de succès, de soutenir la transition politique, de désamorcer des malentendus et de maintenir les fils du dialogue sur une base quasi-quotidienne entre les parties signataires de l’accord de paix de 2015. Le Conseil pourrait souhaiter établir une mission de bons offices pour tenir ce rôle et maintenir l’attention du Conseil sur le Mali. Néanmoins, il est peu probable que le Mali accepte cette proposition, qui faisait déjà partie des propositions faites à l’issue de l’examen interne de la Minusma en janvier 2023 et rejetées en bloc par le Mali. Il y gagnerait peu et maintiendrait la porte ouverte au regard scrutateur du Conseil sur ses affaires internes.  À défaut, l’Algérie pourrait envisager de déployer à Bamako des moyens diplomatiques supplémentaires pour jouer ce rôle de médiation au quotidien. Là aussi, beaucoup dépendra de la bonne volonté de Bamako et de son désir de préserver un processus de paix déjà bien affaibli. 

L’enjeu des négociations sur le retrait de la Minusma est ainsi bien plus important qu’il n’y parait. Ces négociations ne se réduisent pas à définir un calendrier de sortie honorable pour toutes les parties. Elles influenceront également les partenariats et les soutiens que le Mali va conserver avec les agences onusiennes encore présentes dans le pays. Plus largement, cette négociation affectera l’avenir des relations entre le Mali et des partenaires internationaux avec lesquels les liens sont fortement distendus, mais pas nécessairement rompus.

En exigeant le départ de la Minusma après avoir poussé vers la sortie de l’opération française Barkhane et de l’opération européenne Takuba et s’être retirées de la Force conjointe du G5 Sahel, les autorités maliennes ont pris des décisions radicales pour affirmer qu’elles ont la pleine maitrise du destin de leur pays et plus particulièrement des stratégies de contre-insurrection. Cependant, elles sont peut-être entrées dans une nouvelle forme de dépendance, cette fois vis-à-vis de leurs partenaires militaires russes. Cela serait d’autant plus problématique que la solidité de ce nouvel allié est apparue incertaine après les tensions opposant le groupe Wagner et le gouvernement russe. Si le Mali avait sans doute besoin de rompre avec un dispositif de stabilisation qui avait démontré ses limites, à l’avenir, les autorités maliennes devraient sans doute rééquilibrer leurs partenariats pour ne pas risquer l’isolement ou la dépendance vis-à-vis d’un seul allié. Elles risquent sinon de perdre durablement des liens avec des partenaires dont le soutien reste important. De leur côté, les membres du Conseil de sécurité ont intérêt à ce que les négociations autour du retrait de la Minusma se fassent de façon concertée et consensuelle. Aucun des partenaires internationaux du Mali ne gagnerait à rompre avec un pays dont le devenir et la stabilité auront des répercussions sur l’ensemble de la sous-région.