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The Sahel: Mali’s Crumbling Peace Process and the Spreading Jihadist Threat
The Sahel: Mali’s Crumbling Peace Process and the Spreading Jihadist Threat
Supporters of President-elect Roch Marc Kabore watch election results at Kabore's campaign headquarters in Ouagadougou, 1 December 2015. REUTERS/Joe Penney
Briefing 116 / Africa

Burkina Faso : transition acte II

De nombreux défis attendent le nouveau gouvernement élu au Burkina Faso : désir de justice, revendications socioéconomiques et insécurité régionale. Le nouveau régime doit résister à la tentation de recréer un système marqué par l'hégémonie d'un seul parti. Les autorités doivent rapidement ouvrir un dialogue social, favoriser la réconciliation de la classe politique, engager la réforme de l'armée, et préserver de bonnes relations avec la Côte d'Ivoire.

I. Synthèse

La victoire de Roch Marc Christian Kaboré à l’élection présidentielle du 29 novembre montre que les Burkinabè aspirent autant au changement qu’à la continuité. Ancien dauphin de Blaise Compaoré, il incarne à la fois la stabilité qui caractérisait l’ancien régime et le désir de changement à travers sa rupture avec Compaoré. Des défis considérables attendent le nouveau gouvernement : fortes demandes socioéconomiques, exigence de justice, lutte contre la corruption et l’impunité, réforme de l’armée et insécurité régionale. Il lui faudra se garder de tout triomphalisme, reconnaitre que la tâche à venir est considérable et, surtout, résister à la tentation de recréer un système Compaoré bis marqué par l’hégémonie d’un seul parti, faute de quoi les Burkinabè redescendront en masse dans la rue, comme en octobre 2014 et en septembre 2015, replongeant le pays dans l’instabilité.

L’heure est pour l’instant au soulagement : la longue et fragile transition s’est achevée dans le calme. En organisant dans les règles de l’art les élections du 29 novembre, elle a rempli sa principale mission. Elle n’a toutefois pas permis de solder le contentieux des années Compaoré : la justice n’a pas été rendue pour les crimes économiques et de sang commis sous l’ancien régime. La tentative de putsch de septembre 2015 lui a au moins permis de se débarrasser du Régiment de sécurité présidentielle (RSP), l’ancienne garde présidentielle. La dissolution du RSP est un pas de plus vers le démantèlement du système Compaoré, mais elle ne règle pas la difficile question de l’avenir des partisans politiques de l’ancien régime. C’est maintenant, avec l’installation des nouvelles autorités, que commence la vraie transition, celle qui devra conduire à la consolidation démocratique et à la mise en place d’une nouvelle forme de gouvernance.

L’état de grâce sera de courte durée. Le nouveau président pourra difficilement satisfaire immédiatement les immenses attentes de la population, surtout en matière socioéconomique, avec une situation budgétaire critique. La présence de groupes extrémistes violents dans les pays voisins du Burkina fait planer une menace sur sa stabilité. L’attaque d’un poste de gendarmerie dans l’Ouest en octobre 2015, la première de cette ampleur au Burkina Faso, est révélatrice de ce nouvel environnement sécuritaire dégradé. L’installation des nouvelles autorités pourrait être rapidement suivie d’une détérioration du climat social qui, combinée à ces menaces sécuritaires, pourrait créer un cocktail explosif et entraver l’action du nouveau gouvernement. En outre, le coup d’Etat de septembre 2015 a montré que les forces armées tiennent toujours une place importante dans la vie politique du pays. Le spectre d’une immixtion de l’armée dans la sphère politique, une constante dans l’histoire du Burkina depuis 1966, n’a pas disparu avec le démantèlement du RSP.

A terme, la classe politique devra régler ses contentieux. Il sera particulièrement difficile pour certains partisans de l’ancien parti au pouvoir, le Congrès pour la démocratie et le progrès (CDP), d’accepter la victoire de leurs anciens camarades devenus leurs pires ennemis depuis la démission de ces derniers en janvier 2014 pour créer leur propre parti, le Mouvement du peuple pour le progrès (MPP). Cette animosité pourrait créer de nouvelles tensions, surtout si le nouveau pouvoir cède à la tentation d’une chasse aux sorcières contre des membres de l’ancien régime et si certains partisans de Compaoré choisissent la déstabilisation pour montrer qu’ils pèsent toujours sur la vie de leur pays.

Si ces derniers utilisent la Côte d’Ivoire comme base arrière, comme cela semble avoir été le cas lors du coup d’Etat et du projet d’attaque de la prison militaire de Ouagadougou en décembre dernier, les relations ivoiro-burkinabè risquent de se détériorer rapidement. En deux mois, le contentieux entre les deux pays n’a cessé de grandir. Aux soupçons d’implication de hauts responsables ivoiriens dans le putsch de septembre est venu s’ajouter le mandat d’arrêt contre Compaoré. Lancé par la justice burkinabé le 4 décembre, ce mandat a été ignoré par les autorités ivoiriennes.

L’insurrection d’octobre 2014, qui a chassé Compaoré après 27 ans au pouvoir, a constitué un séisme majeur pour le Burkina, et le coup d’Etat de septembre 2015 en constitue une première réplique. Malgré le bon déroulement des élections, le pays n’est pas à l’abri de futures secousses à mesure que s’écrit une nouvelle page de son histoire. Plusieurs mesures, à court et à moyen terme, peuvent réduire les risques d’instabilité future.

  •  Les nouvelles autorités devraient organiser un dialogue constructif avec les syndicats et prendre rapidement des mesures d’apaisement social en se concentrant sur les jeunes et les régions les plus pauvres du pays.
  •  Les nouvelles autorités devraient engager rapidement la réforme de l’armée et développer une stratégie globale de défense et de sécurité à travers la publication d’un livre blanc. La réforme de l’armée devra s’effectuer sous contrôle parlementaire et la commission en charge de celle-ci devra intégrer des civils et des retraités des forces de sécurité.
  •  La fonction du Haut Conseil national des sages devrait être consacrée dans la Constitution, tel que recommandé par la Commission de réconciliation, afin que cet organisme au service de la résolution et de la prévention des crises politiques et sociales soit établi en tant qu’institution à part entière.
  •  La Côte d’Ivoire et le Burkina Faso devraient continuer à renforcer leurs relations dans le cadre du Traité d’amitié et de coopération signé en 2008. Les dirigeants ivoiriens doivent dépasser leurs amitiés politiques avec les dignitaires du régime Compaoré et faire de la stabilité du Burkina une priorité, si besoin en coopérant avec la justice burkinabè.
  • Les partenaires internationaux devraient rester mobilisés pour fournir un soutien financier adéquat, notamment pour aider le gouvernement à répondre aux revendications sociales, d’autant plus que le Burkina est l’un des derniers points de stabilité dans une région de plus en plus troublée.

Dakar/Bruxelles, 7 janvier 2016

Commentary / Africa

The Sahel: Mali’s Crumbling Peace Process and the Spreading Jihadist Threat

With jihadists and armed groups exploiting political and security vacuums across the Sahel, Mali and neighbouring states will continue to face insecurity. In this excerpt from our Watch List 2017 annual early-warning report for European policy makers, Crisis Group urges the European Union and its member states to rethink international development strategies and to support local government initiatives that combat radicalisation.

 

This commentary is part of our annual early-warning report Watch List 2017.

Despite significant international sweat, the Sahel remains on a trajectory toward greater violence and widening instability. Jihadists, armed groups and entrenched criminal networks – sometimes linked to national and local authorities – continue to expand and threaten the stability of already weak states. Across the region, citizens remain deeply disenchanted with their governments. International actors must review their current strategies, which tackle the symptoms of the Sahel’s problems without addressing their underlying cause: central governments’ long-term neglect of their states. In particular, they should act urgently to prevent the collapse of the peace process in Mali – a genuine danger this year that would have serious implications for security across the Sahel.

Widening Cracks in Mali’s Peace Process

At the heart of the Sahel’s instability is Mali’s long-running crisis. It is spilling over into Burkina Faso and spreading to fragile Niger and more stable Senegal. Twenty months since the government and armed groups signed the Algeria-brokered Bamako peace agreement in June 2015, implementation is faltering and the deal’s collapse is a real possibility. Despite publicly claiming to support the process, Malian parties lack confidence in a deal that was signed under international pressure and has serious shortcomings. It does little to tackle the violent war economy in which prominent businessmen rely on small private armies to protect trafficking routes. It also fails to restore a viable balance of power between northern communities and leaders who compete for resources, influence and territory.

Map of Sahel. International Crisis Group

The recent fracturing of the main rebel coalition, the Coordination des Mouvements de l’Azawad (CMA), has seen the creation of new community-based armed groups, such as the Mouvement pour le Salut de l’Azawad and the Congrès pour la Justice dans l’Azawad, and may further aggravate insecurity. More worryingly, the appointment of interim local authorities and the launch of mixed patrols comprising army soldiers and former rebels in the north have failed to demonstrate much positive impact at the local level.

Meanwhile, jihadist groups, including al-Qaeda in the Islamic Maghreb (AQIM), Ansar Eddine and al-Mourabitoun, remain active. Having been chased out of major towns, rather than trying to hold urban areas they are striking provincial and district centres from rural bases. Al-Mourabitoun claimed responsibility for the bombing on 18 January that killed 61 personnel of the mixed unit in Gao region.

Jihadists and other violent non-state groups are filling the security vacuum as the army retreats and local authorities and the central government abandon immense rural areas.

At the same time, insecurity is rising in areas long neglected by the state such as central Mali, which is not included in the northern Mali peace process. Jihadists and other violent non-state groups are filling the security vacuum as the army retreats and local authorities and the central government abandon immense rural areas. Bamako still has no effective response to the jihadists’ strategy of threatening or killing local authorities or civil society members that stand against them. In addition, the rise of a new group, the Islamic State in the Greater Sahara, and the possible influx from Libya of defeated Islamic State (IS) fighters are further sources of concern.

Jihad Sans Frontières

Despite international military intervention including by UN peacekeepers, jihadists are making inroads into other Sahelian countries. In late 2016, jihadist fighters based in central and northern Mali launched attacks in western Niger and northern Burkina Faso, underscoring the region’s vulnerability and the serious risks of overlapping conflicts across the greater Sahel. On 6 February, the G5 countries (Burkina Faso, Chad, Mali, Mauritania and Niger) met in Bamako to announce the creation of a regional force to tackle terrorism and transnational crime. It remains to be seen how effective this ambitious project will prove.

Mali’s neighbours are right to point out that Bamako is responsible for failing to prevent radical groups using its territory. However, they should also pay closer attention to their own internal dynamics. These include years of state neglect and poor political representation of certain communities – especially nomadic Fulanis in the region of Djibo in Burkina Faso and Tillabery in Niger. Chronic resource limitations hobble Sahelian states’ ability to respond effectively: Niger’s state revenue, for example, is €1.7 billion, about as much as France invested in stadiums to host the 2016 European football competition.

In 2016, Burkina Faso suffered eight attacks originating in Mali and it remains the most vulnerable of Mali’s neighbours. The ousting of former President Blaise Compaoré in 2014 left the security apparatus in disarray. National authorities have been slow to rebuild the intelligence system and they lack a defence strategy to help security forces adjust to rapidly evolving threats. Despite recurring attacks, military posts in the country’s northern Sahel region remain poorly protected. With limited resources the government will struggle to meet demands for significant social development, which partly drove the October 2014 uprising, and, at the same time, increase spending to revamp the security forces. Should Burkina be tempted to use the social welfare budget to plug security holes, it could face new protests.

Reviving the Malian Peace Process

International forces have been slow to adjust to changing ground realities and for now there is little appetite in Bamako or the region for a major course correction. However, further deterioration – such as jihadist groups expanding westwards into Ségou region in the centre – would require a response. The European Union (EU) and its member states should anticipate this and encourage Malian parties and the Algeria-led mediation team to meet again before the process loses all credibility. New talks would offer all parties an opportunity to express their concerns about the implementation of the Bamako agreement and reenergise it. They should agree on additional appendices that include a new timetable and mechanisms to ensure that each party respects its commitments. To limit the risk of further armed group fragmentation, discussions should also focus on ways to bring splinter groups into the process. This could mostly be done by integrating them into one of the existing coalitions, the CMA or Platform.

The focus should be as much on helping the state provide services to the population, including justice and security, as on economic projects or infrastructure.

To avoid the further spread of violence in Mali, the EU and its member states should encourage and support central government and local authorities to mediate local conflicts. They should also assist local authorities, through training and direct support, to provide public services and ensure the equitable sharing of natural resources. Such peacebuilding support should not be framed as preventing or countering “violent extremism” (P/CVE) as these concepts lack clarity, mask the complex dynamics of jihadist recruitment and risk stigmatising communities that receive such assistance.

Vital too is the need for a shift in international development strategies. The focus should be as much on helping the state provide services to the population, including justice and security, as on economic projects or infrastructure. The EU and member states should pay particular attention to assisting the state’s local-level redeployment through programs that support public services. They should encourage and assist the government to improve its draft “Plan for Central Mali” and make it a useful tool to coordinate government efforts.

They should also ensure that the EU’s capacity-building mission, EUCAP Mali, closely collaborates with authorities at both central and regional levels to make Mopti region in the centre a pilot site to test policies aimed at improving local security, and specifically reforming the local police. Lessons drawn from here could be applied in northern Mali and other Sahelian regions.

Halting Jihadists’ Cross-border Spread

The EU and its member states should pay more attention to Burkina Faso, which faces a real threat from armed groups. In particular, member states with a military presence in Mali should deploy forces near its border with Burkina Faso, and provide the Burkinabè security forces with helicopters so that they can conduct aerial surveillance of the long shared border. Although the link between underdevelopment and radicalisation is complex and indirect, increasing aid in health, education and professional training particularly in areas affected by attacks, could potentially improve relations between state authorities and communities and therefore undercut an important grievance that extremist groups often exploit.