Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Youtube
Burundi : anatomie du troisième mandat de Nkurunziza
Burundi : anatomie du troisième mandat de Nkurunziza
A woman works in a field outside Ngozi in northern Burundi on 20 July 2015. Some 90 percent of Burundians rely on agriculture to make a living. AFP PHOTO / PHIL MOORE
Report 264 / Africa

Soutenir la population burundaise face à la crise économique

Au Burundi, le déclin de l’économie exacerbe le risque de violence. L’Union européenne et ses Etats membres, qui ont suspendu leur aide directe au gouvernement, doivent redoubler d’efforts pour que leur soutien bénéficie à la population.  

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

Que se passe-t-il ? Dans le sillage de la crise politique et sécuritaire en cours au Burundi depuis 2015, l’économie s’est brutalement contractée. Les progrès économiques et sociaux réalisés depuis la fin de la guerre civile, dans les années 2000, risquent d’être balayés. Les conditions de vie des Burundais et l’accès aux services se dégradent.

En quoi est-ce significatif ? La hausse du chômage et de la misère favorise le développement de l’instabilité et exacerbe le risque de violence, alors que le « oui » au référendum constitutionnel du 17 mai 2018 pourrait mener à la fin du partage du pouvoir entre Hutu et Tutsi au sein des institutions.

Comment agir ? L’Union européenne et ses Etats membres, qui ont suspendu leur aide directe au gouvernement burundais, doivent augmenter leur soutien à la population en renforçant les capacités des organisations non gouvernementales avec lesquelles ils travaillent, et en limitant les risques que l’aide extérieure aggrave la dynamique de conflit au niveau local.

Synthèse

Alors que le « oui » au référendum constitutionnel du 17 mai 2018 ouvre une nouvelle phase dans la crise politique et sécuritaire en cours au Burundi, le déclin de l’économie exacerbe le risque de violence. Avec une économie en récession depuis 2015, les conditions de vie des Burundais et l’accès aux services se dégradent. La hausse du chômage et de la misère conjuguée à la fin éventuelle du partage du pouvoir entre Hutu et Tutsi au sein des institutions constituent un environnement propice au développement de l’instabilité à moyen ou long terme. L’Union européenne et ses Etats membres, qui ont suspendu leur aide directe au gouvernement, doivent augmenter leur soutien à la population en renforçant les capacités des organisations non gouvernementales avec lesquelles ils travaillent, et en veillant à ne pas aggraver la dynamique de conflit, surtout au niveau local.

Le Burundi avait réalisé de modestes progrès économiques et sociaux depuis la fin de la guerre civile, dans les années 2000, avec l’appui des donateurs. Ces avancées sont maintenant remises en cause tandis que le marasme économique s’installe. Le taux de croissance annuel a chuté de sa moyenne de 4,2 pour cent entre 2004 et 2014 à −3,9 pour cent en 2015 et −0,6 en 2016. Toutes les catégories de la population en paient le prix. Les agriculteurs et les commerçants sont en difficulté car la demande intérieure pour leurs produits a baissé, le pouvoir d’achat des fonctionnaires diminue et les épiciers sont contraints de faire crédit à des clients démunis. Pour survivre, de nombreux Burundais doivent chercher un second emploi, pratiquer la petite corruption ou éliminer toutes les dépenses non essentielles. Une décennie de progrès en matière de santé et d’éducation a été balayée : de nombreux médecins ont quitté le pays, il arrive fréquemment que les enseignants ne reçoivent pas leurs salaires et l’accès aux études universitaires est menacé pour les étudiants boursiers.

A la suite des consultations menées au titre de l’article 96 de l’accord de Cotonou, qui prévoit la suspension ou la modification de la coopération si l’une des parties ne respecte pas les droits humains, les principes démocratiques et l’Etat de droit, les donateurs européens (Union européenne et Etats membres), jusqu’alors principaux bailleurs du pays, ont retiré leur soutien budgétaire direct au gouvernement début 2016. Ils ont également réorienté leur aide au développement de sorte qu’elle passe par des ONG internationales et des agences de l’ONU ou les agences de développement des Etats membres, plutôt que par les ministères burundais. Certains travaillent avec des ONG locales, d’autres envisagent de le faire. Mais la plupart de ces ONG ont des capacités limitées et sont soumises à un contrôle gouvernemental étroit. Alors que l'UE a décidé début 2018 de réduire son aide au Burundi, elle continue de soutenir des actions dans les secteurs essentiels (santé, nutrition, accès à l'énergie en milieu rural).

Le gouvernement rejette la faute sur les spéculateurs et les bailleurs, et réprime toute contestation sociale.

La Banque mondiale et la Banque africaine de développement continuent d’apporter de l’aide au Burundi, y compris en travaillant directement avec les ministères, contrairement à l’Union européenne. Le gouvernement burundais a noué de nouveaux partenariats avec la Chine, la Turquie et la Russie. Mais l’aide apportée par ces pays reste essentiellement symbolique, n’est pas orientée vers le renforcement des capacités du gouvernement et n’a qu’un impact très limité sur la population.

Incapable de gérer les affaires publiques sans l’aide des donateurs, le gou-vernement rejette la faute sur les spéculateurs et les bailleurs, et réprime toute contestation sociale. Cherchant désespérément à augmenter les recettes de l’Etat, il a introduit de nouvelles taxes et « contributions » publiques obligatoires, notamment pour financer les élections. Il a fait pression sur les banques dont il est en partie propriétaire pour lui accorder des prêts, mettant en péril leur solvabilité. Alors que les chances de règlement politique à cette crise sont minces dans l’immédiat, la population continue de s’appauvrir. L’absence de perspective de développement, le déclin des services sociaux, la hausse du chômage et la répression du mécontentement social ont poussé de nombreux jeunes Burundais à l’exil.

Les partenaires européens du Burundi n’ont qu’une marge de manœuvre limitée. Ils décideront en 2019 ou 2020 de nouveaux programmes d’aide sur cinq ou dix ans. Ayant interrompu leur appui budgétaire et institutionnel, ils doivent maintenant renforcer leur soutien à la population. Cette aide pourrait créer des convoitises de la part des acteurs burundais (y compris la population, les autorités, et les ONG). Il importe donc de limiter les risques que son octroi exacerbe la dynamique de conflit au niveau local. Dans la mesure où leur aide passera éventuellement par les ONG locales, les donateurs européens devraient renforcer la capacité de ces dernières à gérer ces fonds dans un contexte sécuritaire et politique très tendu. Ceci pourrait par exemple passer par un soutien accru à celles qui subissent une pression judiciaire du gouvernement ou par un soutien diplomatique au cas où leurs employés sont harcelés par les autorités.

Nairobi/Bruxelles, 31 août 2018

I. Introduction

La crise déclenchée au Burundi en 2015 par la candidature du président Pierre Nkurunziza à un troisième mandat perdure. Selon l’organisation de défense des droits humains Ligue Iteka, 456 personnes ont été tuées, 283 torturées et 2 338 ont fait l’objet d’arrestations arbitraires en 2017, dont l’immense majorité par le gouvernement.[fn]« Rapport annuel de la Ligue Burundaise des Droits de l’Homme “ITEKA” janvier-décembre 2017 », Ligue Iteka, Bujumbura, décembre 2017.Hide Footnote La médiation de la Communauté d’Afrique de l’Est s’est enlisée et le gouvernement a révisé la Constitution avec l’intention apparente de permettre à Nkurunziza de rester au pouvoir jusqu’en 2034.[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°235, Burundi : anatomie du troisième mandat, 20 mai 2016 ; et Richard Moncrieff et Elissa Jobson, « AU must re-engage in Burundi to push for inclusivity as a way out of violence », The East African, 21 mai 2018.Hide Footnote

Dans le sillage de cette crise politique et sécuritaire, l’économie s’est brutalement contractée et la dynamique d’amélioration progressive de la situation socioéconomique depuis la fin de la guerre civile, dans les années 2000, s’est inversée. Grâce à la stabilité macroéconomique et à un flux important d’aide au développement, la pauvreté restait massive mais reculait lentement, de 67,1 pour cent de la population en 2006 à 64,6 pour cent en 2014.[fn]« Burundi : profil et déterminants de la pauvreté. Rapport de l’enquête modulaire sur les conditions de vie des ménages 2013/2014 », Institut de statistiques et d’études économiques du Burundi (Isteebu), mai 2015.Hide Footnote

En 2015, plusieurs bailleurs, dont le principal, l’Union européenne (UE), ont suspendu une partie de leur assistance. Plutôt que de chercher un compromis, le gouvernement a opté pour une politique de confrontation. Le Burundi a aussi souffert d’une hémorragie des capitaux privés et d’une fuite des cerveaux, de nombreux individus qualifiés ayant quitté le pays. Alors que le taux de croissance annuel du produit intérieur brut (PIB) réel a atteint en moyenne 4,2 pour cent de 2004 à 2014, il était de -−3,9 pour cent en 2015 et de −0,6 pour cent en 2016.[fn]Pour les chiffres du PIB, voir le site internet de la Banque mondiale (https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?locations=BI). Voir aussi « Burundi Fact Sheet », Banque mondiale, octobre 2017 ; « Indice des prix à la consommation des ménages au Burundi », Isteebu, décembre 2017 ; et « Economic and Social Impacts of the Turmoil in Burundi: An Overview », Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), avril 2016.Hide Footnote

Les chiffres témoignent du choc brutal qu’a constitué la crise et de l’extrême sensibilité de l’économie burundaise face à la situation politique.

Les chiffres témoignent du choc brutal qu’a constitué la crise et de l’extrême sensibilité de l’économie burundaise face à la situation politique. Tandis que le pays s’enlise dans la crise, l’économie tourne au ralenti depuis trois ans. Ce rapport vise à appréhender les conséquences du marasme socioéconomique sur le quotidien des Burundais, les actions du gouvernement et donc l’avenir et la stabilité du pays ; il analyse les dilemmes auxquels sont confrontés les bailleurs de fonds et les options qui s’offrent à eux pour diminuer le risque de conflit violent au Burundi. Outre les experts et acteurs économiques consultés, il repose aussi sur des entretiens avec des Burundais qui se battent quotidiennement pour faire vivre leur famille dans l’un des pays les plus pauvres du monde.[fn]Commerçants, mototaxis, patrons de bar, enseignants, agents de l’administration, etc.Hide Footnote La plupart des données datent de 2017 et certaines n’ont pas pu être mises à jour en raison des restrictions d’accès au Burundi.

II. Une crise socioéconomique multiforme

L’économie burundaise se transforme progressivement en une économie de pénurie tandis que le financement des politiques sociales, en particulier en matière de santé et d’éducation, devient de plus en plus difficile.

A. Une économie de pénurie

Les pénuries de produits de première nécessité comme le sucre fabriqué par la Société sucrière du Moso (Sosumo), le carburant et l’électricité, font maintenant partie du quotidien des Burundais. Les bières produites par la Brasserie et limonaderie du Burundi (Brarudi) viennent aussi à manquer. Si les pénuries ne sont pas entièrement nouvelles, leur fréquence et leur intensité ont augmenté ces deux dernières années.

Le manque de réserves de change en est la cause principale.[fn]« Crise actuelle des devises : la situation s’améliore-t-elle ? », Parole et action pour le réveil des consciences et l’évolution des mentalités (Parcem), 13 septembre 2017 ; « Le manque de devises handicape l’économie du Burundi », Burundi Eco, 19 septembre 2017.Hide Footnote L’économie burundaise est structurellement dépendante des importations et des aides financières internationales. Ainsi, avant 2015, les recettes totales d’exportations couvraient à peine l’importation des produits pétroliers. Les flux financiers extérieurs (aide au développement, notamment aide budgétaire, et investissements directs) ont longtemps compensé le manque de ressources nationales en permettant à l’Etat burundais d’acquérir les dollars nécessaires à l’importation de produits clés.[fn]« Economic and Social Impacts of the Turmoil in Burundi: An Overview », op. cit.Hide Footnote Or la crise politique a conduit à un retrait des bailleurs et du secteur privé : l’aide extérieure, qui représentait plus de 50 pour cent du financement des projets de développement, a chuté, les investissements directs étrangers sont passés de 46 millions de dollars en 2014 à 7 millions en 2015, et le non-investissement des entrepreneurs burundais a créé un manque à gagner.[fn]Ibid.Hide Footnote

Contraintes de rationner la distribution des dollars détenus par la Banque centrale, qui ne représentent qu’un mois et demi d’importations,[fn]Entretien de Crisis Group, personnel d’une agence de développement, Washington D.C., novembre 2017.Hide Footnote les autorités burundaises ont privilégié le financement de trois produits d’importation vitaux : le carburant, les médicaments et les engrais. Mais l’affectation prioritaire des devises disponibles pour l’importation de ces trois produits n’est pas suffisante et leur disponibilité a diminué depuis 2015, avec des ruptures d’approvisionnement régulières.

Cette raréfaction des produits essentiels contribue à la hausse vertigineuse du prix des produits alimentaires.

Le manque de carburant est même devenu chronique. Une semaine sur deux, les stations d’essence ne sont pas suffisamment approvisionnées.[fn]Entretiens de Crisis Group, acteurs économiques, Bujumbura, mai et septembre 2017. « La pénurie de carburant déstabilise la capitale », Iwacu, 27 avril 2017 ; « Gitega : le manque criant du carburant de type essence limite la circulation », Radio Isanganiro, 14 septembre 2017.Hide Footnote Par conséquent, le prix du ticket de bus Kayanza/Bujumbura, qui était de 5 000 Fbu (2,9 dollars) avant la crise, a doublé. Les pêcheurs ont répercuté la hausse du prix du gasoil pour leurs bateaux sur le prix du poisson, qui a triplé.[fn]« Rumonge : la pénurie du carburant affecte la pêche », Iwacu, 24 mai 2017. « Pénurie de carburant : beaucoup de secteurs affectés », Burundi Eco, 2 juin 2017.Hide Footnote Les sociétés de téléphonie mobile, dont le réseau nécessite des groupes électrogènes, demandent des allègements de charges ou un régime d’approvisionnement privilégié.

Alors que l’agriculture représente encore 40 pour cent du PIB et occupe plus de 70 pour cent de la population active, les livraisons d’engrais ont accusé des retards à répétition en 2016 et 2017.[fn]« Economic and Social Impacts of the Turmoil in Burundi: An Overview », op. cit., p. 3. « Retard de l’engrais pour la saison culturale B à Cankuzo », Infos Grands Lacs, 19 février 2016. « Café : des fertilisants et insecticides bientôt disponibles », Iwacu, 2 février 2017.Hide Footnote Les entreprises ont des difficultés à importer leurs intrants quand leurs fournisseurs étrangers ne veulent plus leur faire crédit. C’est le cas des importateurs burundais de pétrole et de la Brarudi. La seule brasserie du pays est prise en tenaille entre ses fournisseurs, auprès desquels les impayés s’accumulent, et la Banque centrale qui ne lui octroie pas suffisamment de dollars.[fn]Entretien de Crisis Group, cadre de la Brarudi, Bujumbura, septembre 2017.Hide Footnote

Cette raréfaction des produits essentiels contribue à la hausse vertigineuse du prix des produits alimentaires (21,9 pour cent en septembre 2017 par rapport à septembre 2016).[fn]« Indice des prix à la consommation des ménages au Burundi », Isteebu, septembre 2017.Hide Footnote Dans un pays où l’importation des produits alimentaires représentait 20 pour cent du total des importations en 2014, le manque de devises affecte directement le marché alimentaire.[fn]« Economic and Social Impacts of the Turmoil in Burundi: An Overview », op. cit., p. 4.Hide Footnote Comme le note un rapport parlementaire, « le sucre et le carburant font partie des produits de première nécessité. La hausse de leur prix implique des répercussions sur les autres produits […]. Tout cela durcit davantage les conditions de vie déjà précaires du peuple burundais ».[fn]« Rapport des réalisations du groupe parlementaire chargé de la bonne gouvernance, de la privatisation des biens de l'Etat lors de sa descente dans différentes provinces du pays pour s’enquérir de la gestion de la vente du sucre et du carburant », Assemblée nationale, avril 2017.Hide Footnote

La pénurie des devises comme du carburant favorise le développement du marché noir, ce qui renforce encore la hausse générale des prix. Face à la croissance d’un marché parallèle des changes, les autorités ont tenté de reprendre le contrôle en fermant de nombreux bureaux de change et en interdisant les cambistes de rue.[fn]Communiqué de presse, Banque de la République du Burundi, 12 juillet 2017.Hide Footnote Néanmoins, cette pratique perdure et semble tolérée : le taux de change officieux est même publié par certains journaux.[fn]Burundi Eco publie le taux de change sur le marché officiel et sur le marché parallèle.Hide Footnote

B. Des services sociaux en déclin

Alors que des progrès avaient été accomplis depuis la fin de la guerre civile en matière de santé et d’éducation grâce aux investissements conjugués des bailleurs et du gouvernement, ces services sociaux sont aujourd’hui en déclin en raison de la forte contrainte budgétaire. D’ores et déjà, ils ne répondent plus aux besoins croissants de la population, et les deux politiques sociales phares du gouvernement depuis 2005, à savoir la gratuité de l’école primaire et des soins pour les enfants de moins de cinq ans et les femmes enceintes, sont directement menacées.

1. L’éducation

Depuis le début des années 2000, l’enseignement primaire a enregistré des résultats spectaculaires, grâce à la fois à la politique de gratuité de l’école, aux efforts déployés pour accroitre les capacités d’accueil et aux mesures prises pour réduire les taux de redoublement.

La baisse du budget alloué aux ministères ayant l’éducation dans leurs attributions, passé de 346 à 243 milliards de Fbu (198 à 139 millions de dollars) de 2015 à 2016, accentue les problèmes structurels de sous-équipement, de sous-encadrement et de surpeuplement des classes.[fn]« Le système éducatif burundais : une opération de sauvetage s’impose », Parole et action pour le réveil des consciences et l’évolution de mentalités (Parcem), 27 septembre 2016. « La crise politique affecte gravement le secteur éducatif burundais – l’impact de la crise politique et économique sur l’enseignement au Burundi », rapport spécial, Forum pour le renforcement de la société civile, mars 2017.Hide Footnote Alors que les prix des produits alimentaires sont en hausse, de nombreux établissements ont drastiquement réduit la distribution de nourriture aux élèves. En février 2016, l’université du Burundi a ainsi cessé de fournir le petit-déjeuner.[fn]« Burundi : les élèves des écoles à régime d’internat souffrent de la crise alimentaire », Xinhua, 5 mars 2017.Hide Footnote

Face aux coûts qui ne sont plus assumés par l’Etat, les responsables d’établissement recourent à des expédients.

Face aux coûts qui ne sont plus assumés par l’Etat, les responsables d’établissement recourent à des expédients. Alors que le principe légal est la gratuité de l’école, ils demandent des contributions aux parents d’élèves pour combler le déficit de leur budget de fonctionnement et acheter le matériel indispensable (papier, craie, etc.). La pratique des maîtres-parents (enseignants à temps partiels hors fonction publique appelés « abakutsakivi ») tend à se répandre. Dans ce contexte, la Fédération nationale des associations engagées dans le domaine de l’enfance au Burundi (Fenadeb) a observé une recrudescence des abandons scolaires en 2016.[fn]« Burundi : plus de 115 000 abandons scolaires entre septembre 2015 et avril 2016 », Xinhua, 13 juillet 2017.Hide Footnote

Les restrictions budgétaires, qui n’épargnent pas le système d’enseignement universitaire, ont donné lieu à une minicrise politique et sociale à l’université du Burundi (UB) en avril 2017. Les étudiants peinent à faire face à toutes leurs dépenses avec la bourse de 30 000 Fbu (17 dollars) par mois qui leur est octroyée,[fn]Entretien de Crisis Group, étudiant, Bujumbura, février 2017.Hide Footnote alors que tous les frais d’études ont augmenté pendant l’année académique 2016-2017 : de la location d’une chambre d’étudiant aux diplômes en passant par la restauration.[fn]Le diplôme de licence est passé de 4 000 à 20 000 Fbu (2,3 à 11,4 dollars) ; l’attestation de réussite de l’enseignement supérieur est passée de 450 à 2 000 Fbu (0,3 à 1,1 dollar).Hide Footnote Dans ce contexte, le décret du 1er février 2017 portant sur la réorganisation du système de gestion des bourses d’étude et de stages a fait l’effet d’une bombe. Il remplace les bourses par un système de prêt-bourse, auquel les redoublants n’ont pas accès, et que les bénéficiaires doivent rembourser. Ce recadrage de l’appui financier de l’Etat remet en cause la politique libérale de bourse, condition de l’accès aux études universitaires pour une grande partie des 19 066 étudiants qui en bénéficiaient pendant l’année universitaire 2015-2016.[fn]Chiffre obtenu auprès du bureau des bourses d’études et de stages au ministère de l’Education.Hide Footnote

Des étudiants de l’UB et de l’Ecole nationale supérieure ont tenté en mars-avril 2017 d’organiser un mouvement de protestation contre ce décret, mais se sont heurtés à la répression policière. Dans une lettre ouverte publiée le 9 mars 2017, ils prévenaient le président Nkurunziza qu’une grève illimitée serait organisée si la mesure n’était pas suspendue. Au cours des semaines suivantes, plusieurs d’entre eux ont été arrêtés et accusés de préparer des mouvements insurrectionnels.[fn]« Université du Burundi : un représentant des étudiants porté disparu, quatre autres arrêtés », Jeune Afrique, 30 mars 2017.Hide Footnote A maintes reprises, l’administration rectorale, dirigée par un membre du parti au pouvoir, le Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD), a par ailleurs tenté de diviser les étudiants dans le but de casser le mouvement. Depuis avril 2017, un calme relatif est revenu sur les campus, mais les tensions restent vives.

2. La santé

Depuis le début des années 2000, la gratuité des soins pour les enfants de moins de cinq ans et les femmes enceintes, la construction de plusieurs centaines de structures de santé et la décentralisation sanitaire ont permis d’améliorer les indicateurs de santé des Burundais, même si à bien des égards les performances sanitaires demeurent insuffisantes.[fn]Par exemple, 74 pour cent des accouchements ont actuellement lieu en milieu de soins, le taux de mortalité chez les enfants de moins de cinq ans a régressé de 184 pour 1 000 à 142 pour 1 000 entre 1990 et 2010, la couverture vaccinale atteint 85 pour cent des enfants de douze à 23 mois et plus de 80 pour cent de la population a accès à une structure de santé dans un rayon de moins de 5 kilomètres. Le nombre de centres de santé est passé de 573 en 2005 à 897 en 2014, et le nombre d’hôpitaux de 44 en 2005 à 69 en 2014. « Politique nationale de santé 2016-2025 », République du Burundi, janvier 2016 ; et « Troisième enquête démographique et de santé au Burundi 2016-2017 », Isteebu, mai 2017.Hide Footnote L’investissement des bailleurs a été crucial. En 2013, ils finançaient 62 pour cent du secteur – le reste étant réparti entre les ménages (19 pour cent), le budget national (13 pour cent) et la Mutuelle de la fonction publique (5 pour cent).[fn]« Burundi: Delivering Health Services under Fiscal Stress », Banque mondiale, 8 juin 2017.Hide Footnote

Les effets combinés de la crise conduisent à une baisse de l’offre de soins et à un affaiblissement de la gouvernance sanitaire.[fn]Ibid.Hide Footnote Il n’y a plus de capacités financières pour le développement des structures de santé alors que les besoins sont loin d’être comblés.[fn]Certains centres de santé sont à moitié construits, n’ont pas d’eau potable ou de personnel qualifié. « Plus que l’ombre d’un centre de santé », Iwacu, 26 mai 2016 ; « Cibitoke : un centre de santé sans locaux pour les malades », Iwacu, 12 août 2017 ; et « Rumonge : des défis pour certains centres de santé », Iwacu, 19 octobre 2017.Hide Footnote A cela s’ajoute la perte de capital humain dans un secteur où le déficit en personnel qualifié était déjà très problématique. A la suite des violences de 2015, 101 médecins ont quitté le pays et seulement 25 médecins ont été recrutés en 2016.[fn]« Burundi: Delivering Health Services under Fiscal Stress », op. cit., p. 43.Hide Footnote Le Burundi ne compte plus en 2017 qu’environ 500 médecins en fonction. Actuellement, sur les 18 570 professionnels de santé, les médecins et les infirmières représentent respectivement 3 et 37 pour cent, alors que 40 pour cent du personnel est non qualifié.[fn]Ibid.Hide Footnote

Le système public d’approvisionnement en médicaments est perturbé. Faute de ressources financières suffisantes, le mécanisme national d’achat de médicaments n’est pas en mesure d’approvisionner correctement les centres de santé. Dans ce contexte, les objectifs de la politique nationale de santé – notamment la couverture sanitaire universelle à l’horizon 2025 – sont complètement illusoires.[fn]« Politique nationale de santé 2016-2025 », op. cit.Hide Footnote

C. La population : débrouille et privation

Les organisations internationales ont décrit la résilience des Burundais dans la crise actuelle.[fn]Le Fonds des Nations unies pour la population a organisé une conférence intitulée « La résilience des jeunes face aux conflits sociopolitiques au Burundi » le 12 avril 2017. L’UE a lancé un appel à manifestation d’intérêt intitulé « Mesure d’appui à la résilience des populations du Burundi » en novembre 2017.Hide Footnote Pour l’immense majorité de la population, à Bujumbura comme en province, cela correspond à une vie quotidienne faite de débrouille et de privations.

Le Burundi fait partie depuis longtemps des pays les plus pauvres du monde mais il s’enfonce dans la pauvreté avec un PIB par habitant passé de 790 à 702 dollars entre 2013 et 2017.[fn]Exprimé en parité de pouvoir d’achat. Chiffres de la Banque mondiale (https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.PP.KD?locations=BI).Hide Footnote Quelque 56 pour cent des enfants souffrent de malnutrition chronique et le taux de prévalence du paludisme chez les enfants atteint 38 pour cent.[fn]« Troisième enquête démographique et de santé au Burundi 2016-17 », Isteebu, mai 2017.Hide Footnote Avec la crise socioéconomique, toutes les vulnérabilités structurelles de la population burundaise s’accentuent.

Le vol de carburant des véhicules des administrations pour le revendre au marché noir se généralise.

Les ménages recherchent des revenus complémentaires face à la hausse des prix et à la baisse des revenus. Des femmes qui ne travaillaient pas se lancent dans le petit commerce ; des fonctionnaires s’absentent pour trouver des activités d’appoint sans que leur hiérarchie puisse leur en tenir grief (des chauffeurs dans des organismes publics font le taxi pendant leurs heures de travail, par exemple);[fn]« La loi est là, mais ce n’est pas facile de punir un homme qui affirme avoir été absent parce qu’il n’avait pas à manger ». Entretien de Crisis Group, chef de service d’un ministère, Bujumbura, décembre 2017.Hide Footnote des emprunts sont contractés auprès d’organismes de microcrédit ou de proches, et des dettes auprès des commerçants, notamment par les fonctionnaires qui touchent leurs salaires en retard. La diaspora est de plus en plus sollicitée pour aider financièrement les membres de la famille restés au Burundi.

Cette débrouille va parfois jusqu’à la corruption et au vol, comme le reconnaissent des petits fonctionnaires. Un instituteur qui peine à joindre les deux bouts déclare : « Dans ces conditions, il est difficile d’éviter que certains d’entre nous acceptent des pots-de-vin de la part de parents d’élèves pour arrondir leurs fins de mois ».[fn]Entretien de Crisis Group, province de Gitega, juillet 2017.Hide Footnote Un chauffeur dans une administration à Ngozi reconnait que le vol de carburant des véhicules des administrations pour le revendre au marché noir se généralise.[fn]Entretien de Crisis Group, Ngozi, août 2017.Hide Footnote L’avidité des policiers s’accentue. Plusieurs conducteurs de mototaxis signalent qu’ils doivent remettre chaque mois de l’argent au commissaire provincial et verser chaque jour entre 2 000 et 5 000 Fbu (entre 1,1 et 2,9 dollars) de pots-de-vin aux agents sur la route.[fn]Entretiens de Crisis Group, Bujumbura, juin et septembre 2017.Hide Footnote

La privation est l’autre forme de résilience. Les ménages qui épargnaient un peu chaque mois n’y arrivent plus ; beaucoup doivent supprimer les dépenses « superflues », au premier rang desquelles les loisirs, les visites à la famille en province pour ceux qui vivent à Bujumbura, etc. Le patron d’un bar confirme la baisse de fréquentation : « il y a deux ans, j’arrivais à écouler trois voire quatre bidons de vin de banane par jour, maintenant c’est difficilement deux bidons par jour ».[fn]Entretien de Crisis Group, province de Muyinga, août 2017.Hide Footnote De nombreux ménages sont contraints de se priver aussi de nourriture et de médicaments. Quand la privation et la débrouille ne suffisent plus, il faut adopter des stratégies de réduction drastique des dépenses. Certains ruraux, venus tenter leur chance dans la capitale, doivent repartir sur les collines.

Les personnes interrogées (conducteurs de vélotaxis vivant avec 2 dollars par jour, petits commerçants, fonctionnaires, etc.) attribuent toutes la dégradation de leur situation à deux facteurs : la hausse des prix des produits alimentaires et la baisse de leurs salaires en termes réels.[fn]Entretiens de Crisis Group, fonctionnaires, commerçants, conducteurs de vélotaxis, Bujumbura, décembre 2017.Hide Footnote Les salaires des fonctionnaires ne suivent pas l’inflation (le salaire de base minimum d’un fonctionnaire enseignant est de 17 722 Fbu par mois, soit environ 10 dollars) et sont versés en retard.[fn]Entretien de Crisis Group, fonctionnaire, Bujumbura, décembre 2017.Hide Footnote L’appauvrissement des fonctionnaires, qui étaient des privilégiés avant la crise, se répercute sur l’ensemble du corps social.

III. Le pouvoir face à la crise socioéconomique

Avec le retrait de son principal bailleur (l’UE) et des dépenses sécuritaires en hausse, le gouvernement a plus que jamais besoin d’argent. Il a mis en place une politique de ponction généralisée, développé un large répertoire de ressources alternatives plus ou moins licites et sollicité de nouveaux bailleurs. La mainmise des dirigeants sur l’Etat leur permet de maintenir un niveau de vie très confortable et de se protéger du choc socioéconomique qui frappe les Burundais ordinaires. Dans les domaines de l’économie et du social, le gouvernement pratique la même politique qu’en matière de violations des droits humains : le déni.

Quand il ne peut pas nier la réalité sociale et économique, le gouvernement en rejette la responsabilité sur les « spéculateurs », les bailleurs, ou invoque des causes conjoncturelles. Il explique les pénuries de sucre et de carburant par le comportement spéculatif des opérateurs économiques. Le ministère de l’Energie a ainsi engagé un bras de fer avec des sociétés importatrices de pétrole, les accusant d’avoir participé à la création d’une pénurie des produits pétroliers au Burundi à des fins de « spéculation et sabotage économique ».[fn]« Certains pétroliers veulent créer une pénurie de carburant », déclaration du ministre de l’Energie (www.energie-mines.gov.bi/spip.php?article95), 5 mai 2016. « Burundi : quand Bujumbura tente de justifier la pénurie d’essence », Jeune Afrique, 20 juin 2017. A l’issue de ce bras de fer, les autorités ont drastiquement réduit le nombre d’importateurs à deux sociétés : Delta Burundi et Interpetrol. A l’inverse, le rapport parlementaire d’avril 2017 (op. cit.) préconise d’augmenter le nombre d’importateurs et surtout de leur fournir suffisamment de devises. « Pas de pénurie de carburant mais un retard d’approvisionnement », Iwacu, 24 avril 2017.Hide Footnote Les bailleurs européens et américains sont régulièrement accusés d’être responsables des difficultés économiques et sociales du pays, voire de mener « une guerre humanitaire ».[fn]« Burundi : 50 000 Imbonerakure marchent contre la guerre humanitaire à Karusi », Burundi AG News, 15 février 2017 ; « Le Burundi accuse l’Union européenne de déstabilisation », Radio France Internationale (RFI), 6 juin 2017.Hide Footnote

A. L’affaiblissement des capacités de gouvernance publique

Depuis le début de la crise, les réformes de la gestion des finances publiques ont toutes été de facto suspendues. Cela affecte les capacités de gestion publique dans tous les secteurs, en particulier celui de la santé, comme l’a montré la crise de paludisme en 2016. Alors que cette maladie est le premier problème de santé publique au Burundi, le ministère de la Santé a différé pendant plusieurs mois la déclaration officielle de l’épidémie et c’est l’Organisation mondiale de la santé (OMS) qui a tiré la sonnette d’alarme début 2017.[fn]Les chiffres avancés dans le rapport de l’OMS sont éloquents : en 2014, plus de quatre millions de cas de paludisme ont été enregistrés ; en 2015, plus de cinq millions et en 2016, plus de sept millions, soit plus de 50 pour cent de la population burundaise. « Paludisme : l’OMS sort un rapport alarmant », Iwacu, 1er mars 2017.Hide Footnote

La mauvaise gestion dans le secteur public n’est pas nouvelle, mais prend une ampleur déstabilisatrice pour les politiques publiques.[fn]Rapport Afrique de Crisis Group N°185, Burundi : la crise de corruption, 21 mars 2012.Hide Footnote Le Fonds mondial de lutte contre le sida, le paludisme et la tuberculose a sanctionné en octobre 2017 le ministère de la Santé en lui retirant la gestion des subventions pour la période 2018-2020, qui s’élèvent à 72 millions de dollars, et en la confiant au Programme des Nations unies pour le développement. Les raisons avancées comprennent, outre la faible utilisation des fonds, la mauvaise gouvernance dans la mise en œuvre du programme.[fn]Dans un communiqué du 18 octobre 2017, Gabriel Rufyiri, président de l’Observatoire de lutte contre les malversations économiques (Olucome), demande au gouvernement de limoger sans délai le deuxième vice-président de la République, la ministre de la Santé et les membres du comité national chargé du suivi des fonds, en raison des fautes lourdes qu’ils ont commises dans la gestion de l’aide du Fonds mondial. « La ministre de la santé sur la sellette », Iwacu, 20 octobre 2017 ; « Sida : le Burundi sanctionné par le fonds mondial contre le sida », RFI, 16 octobre 2017.Hide Footnote

La gestion publique est désormais caractérisée par la fin des contrôles sur le fonctionnement des organismes publics : selon l’Autorité de régulation des marchés publics, les exercices budgétaires 2009, 2014, 2015 et 2016 n’ont pas fait l’objet d’audits financiers indépendants ; certains responsables burundais invoquent le manque de financement international.[fn]Entretien de Crisis Group, cadre de l’Autorité de régulation des marchés publics, Bujumbura, septembre 2017.Hide Footnote

B. La course aux impôts, taxes et contributions populaires

Le gouvernement transfère aux les citoyens le coût de sa rupture avec les bailleurs et du ralentissement de l’économie.

Pour faire face à la contrainte budgétaire, le gouvernement cherche à augmenter ses recettes et réduire ses dépenses en les transférant à d’autres acteurs. Ainsi, en même temps que les pénuries, les impôts et taxes se multiplient sur une large gamme de biens et de services.[fn]Pour une liste de ces nouvelles taxes et des augmentations, voir « Communiqué de presse portant sur le projet de budget général de l’Etat exercice 2017 », Olucome, 22 décembre 2016. « Burundi : les taxes explosent, la ménagère trinque », La Tribune Afrique, 26 décembre 2016.Hide Footnote Le discours officiel évoque l’exigence d’une meilleure mobilisation des ressources domestiques, conformément aux recommandations du Fonds monétaire international (FMI). Mais cela correspond en réalité à la nécessité de combler les déficits de trésorerie des organismes publics. Le gouvernement transfère ainsi aux les citoyens le coût de sa rupture avec les bailleurs et du ralentissement de l’économie.

Le transfert le plus commenté au Burundi a été l’appel à la générosité populaire puis le recours à la contribution obligatoire pour financer les prochaines élections générales en 2020 – les scrutins étant traditionnellement financés par les bailleurs étrangers, essentiellement l’Union européenne. Le président en personne a lancé une campagne publique pour appeler les Burundais à contribuer au budget électoral mais, pressentant un faible succès, le gouvernement a finalement opté pour la contrainte. Une réglementation adoptée en 2017 rend la contribution financière électorale obligatoire selon un barème et prévoit une retenue sur le salaire des fonctionnaires dès le début de l’année 2018, ce que des syndicats et l’Eglise catholique ont critiqué.[fn]Entretiens de Crisis Group, fonctionnaires, Bujumbura, décembre 2017. « Contributions pour les élections de 2020 : l’Eglise dénonce un forcing », Iwacu, 16 avril 2018.Hide Footnote

Alors même que la compagnie publique d’eau et d’électricité (Regideso) peine à alimenter le pays, le ministre de l’Energie et des Mines a augmenté les prix de l’électricité en 2017. Cette décision, qui pénalise les entreprises privées (qui sont les principaux consommateurs, le taux d’accès de la population à l’électricité étant de 2 pour cent), est motivée par le besoin urgent de renflouer le budget de la Regideso et d’attirer des investisseurs étrangers dans ce secteur.[fn]Conférence de presse du ministre de l’Energie et des Mines, Bujumbura, 31 juillet 2017. « Hausse des prix de l’électricité au Burundi, une décision qui fait des étincelles », Deutsche Welle, 18 août 2017.Hide Footnote

Les commerçants, les ménages et les vélotaxis font l’objet de nouvelles taxes pour des motifs divers et variés. Après avoir recensé les commerçants ambulants contre rémunération en mars 2017, les employés de la mairie de la capitale leur ont fait payer des cartes d’identification en juin (20 000 Fbu, soit 11,4 dollars par carte) alors que, selon le ministère du Commerce, ces documents sont gratuits.[fn]« Les commerçants ambulants doublement saignés », Iwacu, 19 octobre 2017.Hide Footnote Les ménages ont dû payer 2 000 Fbu (1,1 dollar) pour acquérir un cahier de ménage obligatoire et les vélotaxis 40 000 Fbu (22,8 dollars) pour porter un gilet devenu obligatoire.[fn]Entretien de Crisis Group, conducteur de mototaxi, Bujumbura, février 2017.Hide Footnote

Traditionnellement, le secteur bancaire est sous la coupe du pouvoir au Burundi.[fn]Janvier D. Nkurunziza, Léonce Ndikumana, Prime Nyamoya, « The Financial Sector in Burundi: An Investigation of Its Efficiency in Resource Mobilization and Allocation », African Successes, vol. III, National Bureau of Economic Research, University of Chicago Press, 2016.Hide Footnote Le CNDD-FDD n’a pas fait exception en préservant l’actionnariat de l’Etat dans les établissements bancaires et le pouvoir de nomination des dirigeants. L’emprise du gouvernement sur le secteur bancaire lui permet à la fois de manipuler les règles financières en sa faveur et de favoriser les proches du pouvoir. Ainsi, les banques publiques et à participation publique sont contraintes d’accorder des prêts au gouvernement.[fn]La hausse des créances des banques sur l’Etat est considérable : en 2017, 23 pour cent des prêts des banques concernaient l’Etat, contre 5 pour cent en 2012. Entretien de Crisis Group, personnel d’une agence de développement, Nairobi, décembre 2017.Hide Footnote L’endettement public augmente tandis que la solvabilité de ces banques se dégrade.

Autre signe de la pression du gouvernement sur les banques, fin 2017 le ministre des Finances a obligé la Banque commerciale du Burundi (Bancobu), la Banque burundaise pour le commerce et l’investissement (BBCI), la Banque de crédit de Bujumbura (BCB), la Banque nationale de développement économique (BNDE), ainsi que le Fonds de promotion de l’habitat urbain à verser leurs dividendes de fin d’année à l’Etat plutôt que d’en faire bénéficier leur personnel.[fn]« Des banques interdites d’octroyer des avantages à leur personnel », Infos Grands Lacs, 18 décembre 2017.Hide Footnote

Depuis l’arrivée au pouvoir du CNDD-FDD en 2006, le gouvernement burundais a laissé le développement des secteurs sociaux aux mains des bailleurs en collaboration avec les technocrates des ministères. Avec le retrait des bailleurs européens, le gouvernement est démuni face à la crise sociale. La première préoccupation des dirigeants est de lever suffisamment de fonds pour alimenter leurs réseaux politiques et sécuritaires. Ils rejettent la responsabilité des pénuries et du déclin des services sociaux sur des acteurs extérieurs.

IV. Les bailleurs : dilemmes et divergences

A. Les bailleurs traditionnels

Avant la crise politique de 2015, le Burundi était l’un des pays au monde les plus dépendants de l’aide extérieure, avec un soutien des bailleurs de fonds en permanence supérieur à 50 pour cent du budget de l’Etat. Le soutien diplomatique à cet Etat systématiquement considéré comme fragile a commencé à diminuer avec la crise électorale de 2010. Dès lors, les bailleurs occidentaux ont transmis des messages contrastés ; ils ont fait part au gouvernement de leur inquiétude face aux violations des droits humains, tout en soutenant ses politiques sectorielles avec un programme d’aide toujours conséquent.[fn]Nadia Molenaers, Gervais Rufyikiri et Stef Vandeginste, « Burundi and Its Development Partners: Navigating the Turbulent Tides of Governance Setbacks », Institute of Development Policy, université d’Anvers, document de travail, décembre 2017.Hide Footnote Pourtant, le soutien budgétaire a été remis en question dans les discussions entre bailleurs et avec le gouvernement, en partie à cause du déclin de la qualité de la gouvernance.[fn]Entretiens d’un analyste de Crisis Group dans des fonctions antérieures, responsables européens et ministres burundais, Bujumbura, février 2012.Hide Footnote

La Belgique a été la première à suspendre l’aide au gouvernement et à commencer à la faire passer par des ONG internationales et locales.

La crise politique de 2015 a considérablement perturbé cette relation, en particulier l’aide de l’UE et de ses Etats membres. Dès lors, les tensions se sont multipliées entre le Burundi d’un côté et les institutions européennes et les Etats membres de l’autre. La Belgique a été la première à suspendre l’aide au gouvernement et à commencer à la faire passer par des ONG internationales et locales, à partir de l’été 2015. La procédure de consultation au titre de l’article 96 de l’accord de Cotonou, qui prévoit la suspension de la coopération si l’une des parties ne respecte pas les droits humains, les principes démocratiques et l’Etat de droit, a débuté en octobre 2015. En mars 2016, l’UE a pris la décision de ne pas poursuivre son soutien au gouvernement burundais après avoir conclu qu’il ne respectait plus ces principes fondamentaux.[fn]Décision du Conseil de l’UE 2016/394 du 14 mars 2016 relative à la conclusion de la procédure de consultation avec la République du Burundi au titre de l’article 96 de l’accord de Cotonou,
https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/7f702329-ecd6-11e5-8a81-01aa75ed71a1/language-fr.Hide Footnote

Cela a conduit à une réorientation de toute l’aide européenne et à un différend prolongé sur le financement des troupes burundaises au sein de la mission de maintien de la paix de l’Union africaine en Somalie.[fn]Rapport Afrique de Crisis Group N°247, Burundi : l’armée dans la crise, 5 avril 2017.Hide Footnote Alors que la Commission européenne continue de dépenser des sommes considérables pour la santé, la sécurité alimentaire, l’énergie et le développement rural au Burundi, elle et les Etats membres sont désormais très contraints dans leur travail avec les ministères, et une grande partie de l’aide existante en matière de renforcement des capacités et de soutien technique a été suspendue.[fn]« Mesure d’appui à la résilience des populations du Burundi », décision FED/2017/040-082, délégation de l’Union européenne auprès de la République du Burundi, 2017.Hide Footnote Alors que des contacts sont maintenus avec les responsables des ministères, les fonds transitent de plus en plus par les agences de développement des Etats membres ou les ONG internationales, et la Commission européenne étudie la possibilité de les faire passer par les ONG locales. Qu’elles soient locales ou internationales, les ONG n’ont pas toutes les moyens d’absorber les fonds.[fn]Entretiens et entretiens téléphoniques de Crisis Group, responsables du secteur de l’aide, Europe, Bujumbura, janvier 2018.Hide Footnote

Mais l’intense pression du gouvernement sur les ONG locales constitue le problème majeur.[fn]Ibid.Hide Footnote Le gouvernement a tenté de récupérer l’argent qui passait autrefois par les ministères ;[fn]La ministre de la Santé aurait imposé aux structures locales de santé de contribuer financièrement au CNDD-FDD. « La cherté de la vie, la famine et la maladie au Burundi », Forum pour le renforcement de la société civile (Forsc), mars 2017.Hide Footnote empêché les ONG locales de rencontrer des donateurs en l’absence de représentants de l’Etat ;[fn]« Kayanza : distribution de cartes d’identité aux Batwa suspendue », Iwacu, 31 janvier 2018.Hide Footnote et au moins une fois, utilisé des accusations fallacieuses pour harceler et emprisonner des responsables d’ONG.[fn]« Burundi : des experts de l'ONU appellent à la libération du défenseur des droits de l'homme Germain Rukuki », communiqué de presse, Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme, 25 août 2017.Hide Footnote

De façon plus pernicieuse, le gouvernement a tenté d’accroitre son contrôle sur le recrutement au sein des ONG, notamment en surveillant l’origine ethnique des nouvelles recrues.[fn]Entretiens de Crisis Group, responsables du secteur de l’aide, Bruxelles, janvier 2018.Hide Footnote Bien que les quotas ethniques, un principe de l’accord d’Arusha de 2000 qui a contribué à mettre fin à la guerre civile, aient aidé à rétablir un certain équilibre dans des secteurs de l’Etat comme l’armée, autrefois dominée par les Tutsi, cette initiative a suscité de sérieuses inquiétudes au sein des ONG et de leurs soutiens dans le contexte actuel de peur et de contrôle politique accru.[fn]Sur l’accord d’Arusha, lire Laurent-Désiré Sahinguvu et Thierry Vircoulon, « Requiem pour un accord de paix, réflexions sur l’actualité de l’accord d’Arusha et la révision constitutionnelle », Institut français des relations internationales, 2017.Hide Footnote

La Banque mondiale, le plus gros bailleur non européen du Burundi, n’a ajusté qu’à la marge ses engagements en cours, soit quelque 650 millions de dollars de programmes nationaux et régionaux. L’appui budgétaire direct a été suspendu en raison de l’inquiétude suscitée par le manque de données financières, mais le travail sectoriel se poursuit, y compris via les ministères. Les responsables de la Banque mondiale ne considèrent pas que la crise politique affecte directement leur travail, si ce n’est dans ses conséquences sur la balance des paiements et la capacité du gouvernement à gérer les fonds attribués.[fn]Entretiens de Crisis Group, responsables du secteur de l’aide, Washington, décembre 2017, et Europe, janvier 2018. « Burundi Fact Sheet », 2017, op. cit.Hide Footnote La Banque africaine de développement continue également de travailler avec les ministères sectoriels et le ministère des Finances comme avant la crise de 2015.[fn]Entretiens de Crisis Group, responsables du secteur de l’aide, Bruxelles, janvier 2018.Hide Footnote

Le gouvernement accuse l’UE de mener une « guerre humanitaire » contre le Burundi.

Le gouvernement a réagi à ces suspensions et changements de modalité dans l’octroi de l’aide par un mélange d’agressivité et de supplication, surtout envers l’Union européenne en raison de l’arrêt de l’aide budgétaire. Il accuse l’UE de mener une « guerre humanitaire » contre le Burundi, et n’hésite pas à attribuer tous les maux du pays à la suspension de l’aide européenne, tout en demandant sa restitution.[fn]Outre les nombreuses déclarations du ministre des Affaires étrangères burundais, le Sénat a pris une résolution en ce sens et les présidents ougandais et tanzanien ont aussi demandé à l’UE de reprendre sa coopération avec le gouvernement burundais. Résolution adoptée par le Sénat de la République du Burundi, Sénat, 1er août 2017. « Museveni et Magufuli plaident pour la levée des sanctions de l’UE contre le Burundi », Voice of America, 20 mai 2017.Hide Footnote Cette réaction a compliqué la tâche des bailleurs sur le terrain, qui veulent malgré tout maintenir des relations techniques et diplomatiques avec le gouvernement et les ministères sectoriels, nécessaires pour leur travail, même s’ils évitent désormais de faire passer l’argent par les ministères.

L’aide est généralement programmée sur des cycles de cinq ou dix ans. Les dépenses actuelles de l’UE et des Etats membres correspondent en grande partie à des engagements pris avant 2015 et ajustés à la suite de la crise. Le programme indicatif du Fonds européen de développement a par exemple été établi en 2014 et dure jusqu’en 2020. Début 2018, l’EU a pris la décision de réduire de 100 millions d’euros l’enveloppe attribuée au Burundi, mais les détails ne sont pas encore officialisés.[fn]Entretien de Crisis Group, responsable européen, août 2018.Hide Footnote

Aucun représentant européen ou d’un pays membre consulté par Crisis Group ne croit en la possibilité de voir le Burundi respecter les critères de l’accord de Cotonou à moyen terme (qui dans tous les cas sont soumis à un examen global dans le cadre de la révision de l’accord de Cotonou à l’horizon 2020 ; l’adoption d’un nouveau budget européen pour la période 2021-2027 verra probablement le nombre de pays récipiendaires du Fonds européen de développement, ou son remplaçant, diminuer).[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°255, Nouveau départ pour les relations entre l’Union africaine et l’Union européenne, 17 octobre 2017.Hide Footnote Il est donc quasi certain qu’à partir de 2021, l’Union européenne va consacrer au Burundi une enveloppe de l’aide au développement réduite par rapport à 2014-2020, alors que son soutien dans le secteur humanitaire ou la catégorie intermédiaire de la résilience (santé, sécurité alimentaire, nutrition, et énergie) sera maintenu. Des bailleurs bilatéraux tels que les Pays-Bas et la Belgique vont probablement prendre les mêmes orientations au cours des prochaines années.

B. La recherche de bailleurs de substitution

Pour compenser la réduction de l’aide de ses bailleurs traditionnels, le gouvernement est en quête de bailleurs de substitution privés et publics. Ses efforts pour intensifier ses relations avec la Chine ont été les plus fructueux. Cette dernière construit le nouveau palais présidentiel, envisage de construire une centrale hydroélectrique, a fourni une aide budgétaire de 30 millions de dollars et un don humanitaire de 5 000 tonnes de riz en 2017, venues s’ajouter aux 5 200 tonnes déjà octroyées fin 2016.[fn]« La Chine au chevet du Burundi », Iwacu, 22 mai 2017.Hide Footnote

Outre la Chine, le gouvernement démarche des donateurs comme la Turquie, l’Egypte, le Fonds saoudien pour le développement, ou les sociétés paraétatiques russes. [fn]« Burundi signs deal with Russian bank on foreign investment », Reuters, 17 juin 2016.Hide Footnote En 2017, le Burundi a ouvert une ambassade à Ankara et conclu un accord de coopération économique et commerciale avec la Turquie.[fn]« En crise avec l’UE, le Burundi se tourne vers la Turquie », La Tribune Afrique, 28 juillet 2017 ; « Burundi : les amis de la criminelle milice Imbonerakure », afrique.lalibre.be, 4 septembre 2017.Hide Footnote

Ces bailleurs de substitution poursuivent un objectif plus politique (recherche de soutien diplomatique) que de développement. Par ailleurs, l’aide qu’ils apportent ne permet pas de compenser la réduction de l’aide des bailleurs traditionnels. D’une part, seule la Chine a accepté de faire de l’aide budgétaire ; d’autre part, ces nouveaux partenaires sont dans une logique d’aide à projet ponctuelle et n’apportent pas d’aide structurelle pour l’administration et les secteurs clés du développement (santé, éducation, agriculture). Ayant peu d’expertise ou/et d’intérêts dans les secteurs sociaux et administratifs, ils se cantonnent à l’aide d’urgence (livraison de riz) et à de modestes projets d’infrastructure.

A l’instar du Zimbabwe, où un gisement de diamants découvert en 2008 a sauvé le pouvoir sous sanctions de Robert Mugabe, le gouvernement burundais mise sur un miracle minier. Il a octroyé des permis à des sociétés minières pour la prospection et l’exploitation de terres rares, de l’or et autres minerais et le président de la République a inauguré plusieurs mines en 2017.[fn]« Lancement officiel des travaux d’exploitation des gisements d’or et de minerais à Mabayi », communiqué du gouvernement, 2 novembre 2017 ; « Le site minier de Mabayi a été inauguré par son excellence Pierre Nkurunziza », communiqué de la présidence de la République du Burundi, 2 novembre 2017 ; « L’exploitation des terres rares : une source de devises importante pour le Burundi », Burundi Eco, 16 octobre 2017 ; « Rainbow ships first rare earths from Burundi mine », Financial Times, 5 décembre 2017 ; et « La stratégie de Tanganyika Gold pour obtenir le permis de Mabayi », Africa Mining Intelligence, 20 décembre 2016.Hide Footnote L’Etat a pris des participations dans au moins deux joint-ventures minières, dont au moins une avec une société russe.[fn]Voir le contrat : http://rainbowrareearths.com/wp-content/uploads/2017/10/FinalSignedRB_GvtBdi_ML_Convention_27_3_2015.pdf. « Communiqué de presse portant sur l’octroi en cascade de permis d’exploration et d’exploitation des ressources minières au Burundi à des firmes étrangères […] », Olucome, 15 novembre 2017. Sur la corruption dans le secteur minier, « Gervais Rufyikiri : petit à petit la corruption a conquis les âmes », Iwacu, 7 décembre 2016.Hide Footnote Mais l’impact des investissements privés dans le secteur minier sur l’économie dans son ensemble a peu de chances d’être significatif, du moins à court terme.

V. Aider la population sans renforcer le gouvernement

Trois ans après le début de la crise politique liée au troisième mandat de Nkurunziza, et alors que le « oui » vient de l’emporter au référendum constitutionnel, le gouvernement à Bujumbura est politiquement en position de force, et ce malgré les graves problèmes économiques du pays. L’opposition a été réduite au silence ou poussée à l’exil, et les groupes d’opposition armée ne constituent pas une menace sérieuse. La médiation entre le gouvernement et des partis d’opposition en exil est au point mort, face à l’intransigeance de Bujumbura et faute de volonté forte des présidents africains de faire pression de façon concertée sur le gouvernement. Dans ces circonstances, ce dernier continuera probablement à démanteler l’accord d’Arusha et à diriger le pays d’une main de fer, avec une menace persistante de troubles civils.[fn]Rapport de Crisis Group, Burundi : anatomie du troisième mandat, op. cit. Voir aussi « AU must re-engage in Burundi to push for inclusivity as a way out of violence », op. cit.Hide Footnote

La crise économique amenuise néanmoins les ressources disponibles pour les réseaux de favoritisme gouvernementaux, augmentant le risque que le pouvoir en place se fissure. Si le gouvernement avait du mal à alimenter ses réseaux, cela pourrait se traduire par des tensions d’abord factionnelles, ensuite ethniques, comme cela s’est produit dans le passé et, à terme, avoir des conséquences violentes. Bien que la crise économique augmente les risques de violence, elle n’en détermine pas la nature, qui pourrait suivre les lignes de fractures politiques ou ethniques existantes à un moment donné. Mais comme plusieurs pays l’ont montré – notamment le Zimbabwe, où le président Robert Mugabe est resté au pouvoir pendant des années malgré une détérioration économique vertigineuse – le naufrage économique n’est en aucun cas une garantie de changements politiques. Ainsi, la suspension de l’aide européenne au gouvernement du Burundi n’a pas fondamentalement modifié la stratégie des dirigeants à Bujumbura, probablement parce qu’ils ont l’intention de rester au pouvoir quelles que soient les conséquences sur la population.

L’UE et ses Etats membres devraient poursuivre leur projet de coopération directe avec les ONG locales.

En tout état de cause, les responsables européens, impuissants à changer la dynamique avec l’article 96, doivent maintenant réfléchir aux prochaines étapes, comme beaucoup le font déjà. Après avoir suspendu son aide directe au gouvernement en 2016, l’UE doit redoubler d’efforts pour faire en sorte que son soutien bénéficie à la population. Les partenaires européens du Burundi décideront en 2019 ou 2020 de nouveaux programmes d’aide sur cinq ou dix ans. Selon certaines sources, Cette aide pourrait faire l’objet de convoitises de la part des acteurs burundais (y compris la population, les autorités, les ONG, et d’autres acteurs locaux) et pourrait créer une concurrence entre eux.[fn]Entretien de Crisis Group, responsable du secteur de l’aide, Bruxelles, février 2018.Hide Footnote Il importe donc d’éviter autant que possible que son octroi augmente le risque de conflits locaux.

En plus de l'aide qu'ils font passer par les ONG internationales, l’UE et ses Etats membres devraient poursuivre leur projet de coopération directe avec les ONG locales, mais en étant particulièrement attentifs à ne pas leur faire courir de risques et à leur permettre de résister aux pressions du gouvernement. Ceci pourrait par exemple passer par un soutien accru à celles qui subissent une pression judiciaire du gouvernement ou par un soutien diplomatique au cas où leurs employés sont harcelés par les autorités. L’UE devrait aussi renforcer sa délégation à Bujumbura et consolider les mécanismes de suivi de l’usage de ses fonds par ses partenaires pour éviter tout détournement. Certains donateurs sont déjà engagés sur cette voie, qui nécessite une flexibilité dans le choix des partenaires et des projets.

VI. Conclusion

A l’approche des élections générales prévues en 2020, les Burundais vivent toujours dans l’incertitude et dans une crise prolongée. La diminution du soutien des bailleurs vient s’ajouter à l’impact économique de cette incertitude, et le quotidien des citoyens devient de plus en plus difficile. Dans ce contexte, les bailleurs de fonds devraient veiller à ce que leur aide bénéficie véritablement aux Burundais, tout en travaillant au niveau diplomatique pour une ouverture politique à l’horizon 2020.

Nairobi/Bruxelles, 31 août 2018

Annexe A : Carte du Burundi

Op-Ed / Africa

Burundi : anatomie du troisième mandat de Nkurunziza

Originally published in Jeune Afrique

Le 1er juin dernier à Mugamba (province de Bururi), Pierre Nkurunziza a lancé un ultimatum.

« Du haut d’une camionnette, micro à la main, sous très haute protection de l’armée et de la police », rapporte l’AFP, le président burundais a ordonné aux insurgés de cette commune du Sud du pays de déposer les armes dans les quinze jours : « Téléphonez à vos frères qui ont pris les armes, dites-leur que nous leur donnons quinze jours pour qu’ils y renoncent […] Quinze jours, pas plus. Dites-leur cela ». Hasard ou préméditation, la fin de cet ultimatum devrait coïncider avec la reprise prévue des discussions à Arusha, en Tanzanie, entre le gouvernement et l’opposition.

La crise politique, déclenchée en avril 2015 par l’annonce de la candidature du président Nkurunziza à un troisième mandat, n’en finit pas de s’approfondir depuis sa réélection en juillet 2015. Tandis que chaque camp s’arc-boute sur ses positions, les morts s’accumulent.

La crise socio-humanitaire en gestation, l’insécurité physique, politique et économique d’une partie de la population, la peur et le fait que le Burundi soit privé de contre-pouvoirs institutionnels et de médias libres, créent les conditions idéales d’un pourrissement et d’une ethnicisation du conflit.

Une volonté d’ethniciser le conflit

Au début de la crise, en avril 2015, la candidature du président Nkurunziza à un troisième mandat a clivé son parti, le Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD), et a conduit à son éclatement. Maintenant dominé par les éléments les plus radicaux du CNDD-FDD, le régime a fortement ethnicisé son discours. Des responsables publics dénoncent pêle-mêle une domination tutsie (les Tutsis représentent 14 pour cent de la population, les Hutus 85 pour cent) au sein des organisations de la société civile et de la presse, un complot tutsi qui serait soutenu par le président du Rwanda Paul Kagame, et le silence sur les massacres commis par les pouvoirs tutsi depuis l’indépendance. Certains responsables publics ont appelé à la violence et tenu des propos discriminatoires. Néanmoins, la population ne semble pas retomber dans le piège des divisions ethniques : les affrontements n’ont pas pris une tournure communautaire et n’impliquent pour l’instant que les militants de l’opposition et les forces de sécurité.

La fin programmée d’Arusha ?

Sur le plan politique, le pouvoir affiche clairement sa volonté de mettre fin à la démocratie de consensus d’Arusha, un système de partage obligatoire du pouvoir entre la majorité hutue et la minorité tutsie, instauré en 2000 pour sortir de la guerre civile et socle des institutions au cours de la dernière décennie.

Sous couvert du « dialogue national » lancé en janvier dernier, les radicaux du CNDD-FDD cherchent à remettre en cause par le bas l’accord de paix. Boycottées par les Forces nationales de libération (FNL), un important mouvement politique hutu, et l’opposition en exil, ces consultations « populaire » qui se déroulent sous l’égide de la Commission nationale du dialogue interburundais, ont tout d’un monologue du parti au pouvoir. « Nous devons avoir une nouvelle Constitution […] selon laquelle le président élu règne jusqu’à ce qu’il soit fatigué, règne à vie », a déclaré le député Nzeyimana Nestor (CNDD-FDD) lors de la cérémonie d’ouverture le 19 janvier. Le ton était donné.

La remise en question de la fabrique sociale burundaise

Le poison de la division ethnique, la peur et la pauvreté grandissantes minent la cohésion sociale et la coexistence politique, déjà fragiles avant la crise. En un an, celle-ci a poussé quelque 265 000 burundais à l’exil. Nombreux sont ceux qui ont retrouvé les camps trop familiers de Tanzanie ou se sont réfugiés chez des parents au Rwanda. Outre les opposants, des ruraux, des étudiants, des hommes d’affaires et une bonne partie de l’élite économique et politique ont quitté le pays. Environ un tiers des journalistes vit désormais à l’étranger et la jeunesse urbaine de Bujumbura paie un lourd tribut à la crise.

Cette hémorragie vide le pays de ses forces vives et illustre la rupture du pacte entre le régime d’un côté, et certains groupes sociaux de l’autre (les citadins de la capitale, la communauté tutsie qui craint un nouveau génocide et la vieille garde de l’armée).

Une crise humanitaire en gestation

Par ailleurs, l’économie est durement touchée. Des secteurs dynamiques tels que l’hôtellerie et la construction sont en berne, l’approvisionnement du pays en pétrole devient problématique, les échanges économiques entre la capitale et le monde rural sont perturbés. Les prix grimpent, et la demande intérieure s’effondre.

Tandis que les écoles ont de sérieux problèmes de fonctionnement, la malnutrition, le manque de médicaments et les épidémies saisonnières, vulnérabilités chroniques du Burundi, s’accentuent. Selon de récentes estimations du World Food Program, 4,6 millions de Burundais sont en situation d’insécurité alimentaire (sur une population de 10 millions de personnes) et un demi-million ont besoin d’aide alimentaire d’urgence. Dans la capitale Bujumbura, le nombre d’enfants souffrant de malnutrition sévère a doublé entre octobre et décembre 2015.

Des difficultés propres aux zones de conflit apparaissent : restriction de l’accès humanitaire dans les quartiers contestataires, enfants traumatisés, augmentation des cas de viol, notamment. Face à la détérioration des conditions de vie des Burundais, le plan de réponse humanitaire des Nations unies est largement sous-financé.

L’indispensable dialogue

Le 21 mai dernier, le régime et l’opposition burundais étaient appelés à se rencontrer sous l’égide du facilitateur de la Communauté d’Afrique de l’Est (EAC), l’ancien président tanzanien Benjamin Mkapa. Attendue depuis cinq mois, cette réunion s’est transformée en rendez-vous manqué : des acteurs importants de l’opposition (le Cnared) n’y étaient pas conviés et il n’y a pas eu de discussion directe entre le gouvernement et les quelques opposants présents.

Le dialogue est pourtant indispensable pour sortir de l’impasse et éviter que l’histoire douloureuse du pays ne se répète.

Au cœur de la confrontation actuelle se trouve la question suivante : « faut-il ou non changer le système institutionnel d’Arusha ? ». Y répondre par le débat démocratique peut permettre d’élaborer un nouveau consensus post-Arusha et conduire le Burundi vers une paix durable.

Pour encourager les parties à s’engager dans de véritables pourparlers, les garants de l’accord de paix d’Arusha disposent de plusieurs leviers : la suspension sélective de l’aide, le changement des modalités de financement du contingent burundais de la mission de maintien de la paix en Somalie, voire le renvoi de ce contingent. Dans cette perspective, une meilleure coordination entre les acteurs internationaux est nécessaire.

Une nécessaire implication des acteurs internationaux

Pour éviter la dérive vers un conflit ethnique, les Nations unies, l’Union européenne et l’Union africaine devraient appliquer des sanctions contre tous ceux qui tiennent des discours d’incitation à la haine et aux discriminations, et se mettre d’accord sur le déploiement au Burundi de plusieurs centaines d’observateurs des droits humains et de policiers internationaux, voire d’une force d’intervention en cas d’urgence. Le suivi des discours d’incitation à la haine devrait être renforcé pour prendre en compte les acteurs locaux que sont les Imbonerakure et les administrateurs communaux.

Afin d’atténuer au maximum l’impact de la crise économique et sociale sur les populations, les bailleurs devraient débloquer des fonds pour le plan de réponse humanitaire des Nations unies, et mettre en place un dispositif de suivi de la situation économique, nutritionnelle et sanitaire permettant de réagir rapidement et d’adapter au mieux la réponse aux besoins.