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De-escalating Tensions in the Great Lakes
De-escalating Tensions in the Great Lakes
A suspect identified by a former rebel as being involved in the burial of bodies at a mass grave is detained by police officers at the scene of the grave in Mutakura, Burundi, 29 February 2016. REUTERS/Evrard Ngendakumana
Report 235 / Africa

Burundi: anatomie du troisième mandat

La crise politique actuelle au Burundi a ravivé les blessures du passé. Les éléments les plus durs du parti du président Pierre Nkurunziza, qui dominent maintenant le gouvernement, étouffent brutalement toute opposition, ​nourrissent un sentiment de haine sur une base ethnique, et sapent l’accord d’Arusha, cadre de la paix dans le pays au cours de la décennie écoulée. La​ communauté internationale devrait ​encourager un dialogue​ véritable​ et se préparer à intervenir en cas d’escalade de la violence.

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Synthèse et Recommandations

Un an après le début de la crise déclenchée par la candidature du président Pierre Nkurunziza à un troisième mandat, la situation au Burundi reste critique. Manifeste depuis les secondes élections post-conflit en 2010 et amplifiée par la querelle autour du troisième mandat en 2015, la radicalisation du régime a consacré la prééminence des éléments les plus durs du parti au pouvoir. Ceux-ci sont déterminés à tourner la page du système institutionnel issu de l’accord d’Arusha, conclu entre les élites hutu et tutsi en 2000, qui a mis en place un système de quotas ethniques au sein des institutions, y compris l’armée, et limité à deux les mandats des présidents. Le projet politique de démantèlement d’Arusha et le retour des discours et pratiques de violence du passé répandent une grande peur dans la société burundaise. Tétanisée, cette dernière n’a pas encore cédé à la manipulation ethnique mais les tentatives de ré-ethnicisation des antagonismes sont bel et bien à l’œuvre. Alors que le gouvernement et l’opposition sont invités à se rencontrer en Tanzanie le 21 mai, il est impératif que les garants de l’accord d’Arusha demandent aux parties de s’engager dans un véritable dialogue sur le futur de l’accord de paix afin d’éviter que l’histoire douloureuse du pays ne se répète.

Le troisième mandat commence sous le signe de la violence, de la peur, de la régression socioéconomique et d’une accentuation des fractures sociétales. Après les manifestations d’avril 2015 et la réélection du président Nkurunziza en juillet 2015, la confrontation a pris la forme d’une guérilla urbaine qui, au-delà des assassinats ciblés, des tortures et des disparitions qu’elle occasionne, a des effets insidieux dévastateurs. En effet, en ethnicisant son discours et en affichant sa volonté de mettre fin à la démocratie de consensus d’Arusha, le régime est entré en rupture ouverte avec une partie du pays. La fuite de 250 000 Burundais, dont une bonne partie de l’establishment politique et économique et des activistes de la société civile, vide le Burundi de ses forces vives et illustre les fractures séparant désormais le régime de l’armée, de la capitale et de la communauté tutsi. Les échanges économiques entre Bujumbura et le monde rural sont également perturbés, et selon les plus récentes estimations, 10 pour cent de la population (soit 1,1 million de personnes) a besoin d’assistance humanitaire au sens large.

Au cœur de cette confrontation se trouve le paradoxe suivant : alors que le Burundi s’est démocratisé, ce n’est pas le cas du parti au pouvoir, le Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD). La fracture est totale entre le système institutionnel de partage du pouvoir sur une base politico-ethnique et un parti qui s’est radicalisé, replié sur son noyau historique (les chefs militaires de l’époque du maquis) qui se livre à une ethnicisation par le haut. Tandis que l’opposition, maintenant contrainte à l’exil, ne parvient pas à dépasser ses clivages historiques, le schéma de répression actuel (dénonciation d’un complot tutsi, milicianisation des services de sécurité, constitution d’unités fidèles au pouvoir) ravive la crainte d’une répétition des violences de masse du passé. Rien n’indique pour le moment que les Burundais soient prêts pour une mobilisation violente sur une base ethnique, mais la crise socio-humanitaire en gestation, l’insécurité physique, politique et économique d’une partie de la population, et la peur elle-même, créent les conditions parfaites d’un pourrissement et d’une ethnicisation de la crise. 

Alors que de nombreux Burundais et la communauté internationale croyaient avoir résolu le problème ethnique avec l’accord d’Arusha, cette thématique revient en force en ce début de troisième mandat de Pierre Nkurunziza. Pour inverser cette dynamique, un débat sur les modifications de l’accord de paix d’Arusha devrait être organisé. Actuellement, le régime met en scène un simulacre de débat en organisant un « dialogue national » entièrement sous contrôle. Idéalement, un débat sur Arusha devrait avoir lieu au Burundi. Cela suppose néanmoins que les libertés actuellement bafouées (libertés d’expression, de la presse, de réunion, etc.) soient à nouveau garanties et que l’opposition puisse rentrer d’exil. 

Tant que ces conditions préalables ne sont pas satisfaites et pour sortir de l’impasse actuelle, une discussion entre l’opposition et le gouvernement sur le futur d’Arusha doit s’engager hors du pays sous l’égide des garants de l’accord. La réunion convoquée par le facilitateur de la Communauté d’Afrique de l’Est (EAC), l’ancien président de la Tanzanie Benjamin Mkapa le 21 mai doit être la première étape pour rendre possible ce dialogue sur le futur de l’accord d’Arusha. Simultanément, les acteurs internationaux et tout particulièrement les Nations unies et l’Union africaine doivent prendre des mesures pour empêcher que la situation politique dégénère en conflit ethnique et en urgence humanitaire, mais également se préparer à une intervention d’urgence pour prévenir des violences de masse.

Recommandations

Pour apaiser les tensions, relancer le dialogue et convaincre le gouvernement et l’opposition d’y participer

Au gouvernement :

  1. S’engager dans un dialogue constructif avec l’opposition, permettre aux médias et à la société civile de travailler de façon indépendante et sereine, et revoir son approche violente envers les opposants.

A l’opposition :

  1. Abandonner la violence, et pour l’opposition non-armée en exil, s’engager dans un dialogue constructif avec le gouvernement et mettre fin à ses désaccords internes pour présenter un front unifié et des positions claires.

Aux Nations unies, à l’Union africaine (UA), à la Communauté d’Afrique de l’Est et à l’Union européenne (UE) :

  1. Formaliser une structure de médiation internationale afin de parler d’une seule voix.

Aux garants de l’accord d’Arusha (en particulier l’Afrique du Sud, la Tanzanie) :

  1. Former un groupe de travail composé du Conseil national pour le respect de l’accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi et de l’Etat de droit (Cnared), des Forces nationales de libération (FNL) et du CNDD-FDD chargé de discuter des modifications nécessaires de l’accord de paix d’Arusha.

A l’UA et l’UE :

  1. S’entendre pour mettre en œuvre la décision de l’UE de changer les modalités de financement de la Mission de l’Union africaine en Somalie (Amisom) en versant les soldes directement aux militaires sans passer par le gouvernement.
     
  2. Rechercher un autre pays contributeur de troupes pour éventuellement remplacer les soldats burundais au sein de l’Amisom afin d’éviter que les autorités burundaises puissent utiliser la participation du pays comme levier diplomatique.

Pour éviter la dérive vers un conflit ethnique et être prêt à intervenir en cas de violences de masse

Aux bailleurs qui ont suspendu une partie de leur aide (l’UE, l’Allemagne, la Belgique, les Etats-Unis, la France, les Pays-Bas, et la Suisse) :

  1. Contribuer financièrement au suivi des discours d’incitation à la haine par les autorités et par l’opposition afin de lutter contre les velléités d’ethnicisation. Ce suivi est déjà effectué par des ONG burundaises avec l’appui de certains bailleurs mais il nécessite davantage d’aide, notamment pour couvrir les discours des autorités locales dans les provinces. Il en est de même du processus de documentation des abus des droits humains qui doit continuer à être soutenu et renforcé.

Aux Nations unies, à l’UA, l’UE et aux partenaires bilatéraux :

  1. Pour l’UA mettre en place, et pour l’UE et les Etats-Unis élargir les sanctions à ceux qui tiennent des discours d’incitation à la haine et aux discriminations.
     
  2. Se mettre d’accord sur le déploiement immédiat de plusieurs centaines d’obser­vateurs des droits humains et de policiers internationaux armés.
     
  3. Prendre les mesures nécessaires pour être capable de déployer rapidement une force d’intervention en cas d’urgence, pouvant inclure notamment des troupes de la Mission des Nations unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo (Monusco).

Aux ONG burundaises et internationales qui étaient impliquées avant la crise dans la résolution des conflits locaux et disposent de structures locales de médiation :

  1. Réorienter le travail de ces structures vers la documentation des abus des droits humains et des discours d’incitation à la haine à Bujumbura et dans les provinces.

Pour atténuer l’impact de la crise économique et sociale sur les populations

Aux bailleurs qui ont suspendu une partie de leur aide (l’UE, l’Allemagne, la Belgique, les Etats-Unis, la France, les Pays-Bas, et la Suisse) :

  1. Vérifier la neutralité politique et la fiabilité technique des acteurs non-gouver­nementaux dans le cadre du changement des modalités d’aide. Cela suppose une évaluation politique et technique rigoureuse de ces acteurs. Pour certains d’entre eux, des partenariats avec des ONG internationales et un renforcement de leurs capacités financières et managériales seront indispensables.
     
  2. Financer des dispositifs de suivi de la situation nutritionnelle et sanitaire, et faire des études budgétaires pour identifier le point de rupture dans les secteurs clés de la santé et de l’agriculture afin de calibrer le soutien financier dont ils font l’objet. Les donateurs doivent veiller à ce que le changement des modalités de financement des programmes dans ces secteurs, qu’aucun d’entre eux n’a l’inten­tion d’arrêter, ne se traduise pas par une interruption des financements en cours.
     
  3. Créer un groupe de suivi de l’économie burundaise, et tout particulièrement dans les domaines de la santé, de l’agriculture et de l’accès aux produits de première nécessité.
     
  4. Débloquer des fonds pour le plan de réponse humanitaire qui demeure sous-financé. 

Nairobi/Bruxelles, 20 mai 2016

Commentary / Africa

De-escalating Tensions in the Great Lakes

President Tshisekedi’s plans for joint operations with DR Congo’s belligerent eastern neighbours against its rebels risks regional proxy warfare. In this excerpt from our Watch List 2020 for European policymakers, Crisis Group urges the EU to encourage diplomatic efforts in the region and Tshisekedi to shelve his plan for the joint operations.

This commentary is part of our Watch List 2020.

Since assuming office in early 2019, the Democratic Republic of Congo’s (DRC) president, Félix Tshisekedi, has stressed his determination to dismantle the dozens of Congolese and foreign armed groups blighting the troubled east of the country. He has also prioritised repairing ties with neighbouring states, which have historically both backed and fought against rebels in the eastern DRC over various cycles of war in the last two decades. Today, tensions are again mounting among the DRC’s neighbours – between Burundi and Uganda, on one hand, and Rwanda, on the other – potentially compounding the country’s security challenges. Alongside Tshisekedi’s diplomatic efforts to calm tensions, he has floated plans to invite these three neighbours to deploy their armed forces into the DRC to conduct joint operations with Congolese forces against rebels. Yet insofar as tensions among those countries remain high, such operations could pave the way for them to step up support to allied groups even while fighting rivals, and thus fuel proxy warfare. Civilians in the eastern DRC are likely to suffer most.

In line with its December Foreign Affairs Council conclusions that lay out the EU’s plans for re-engagement with the DRC, and to help President Tshisekedi de-escalate regional tensions, the EU and its member states should:

  • Reinforce the International Contact Group for the Great Lakes region, an informal gathering comprising the UN (including both the UN’s special envoy to the Great Lakes and the head of its mission in the DRC, MONUSCO), the U.S., the African Union and South Africa, as well as the EU and several European states that are important donors in the region, such as Belgium, the UK, Germany, France, the Netherlands and Sweden. The EU and European governments could designate senior EU and other European ministerial appointees to fill the group, over and above the working-level desk officers who normally tend to participate.
  • Use the increased clout this would bring to push for a mechanism whereby each of the three neighbours airs allegations against states they believe are backing armed groups in the DRC and supports the charges with evidence. Allegations can then be investigated by the UN Group of Experts and the Expanded Joint Verification Mechanism of the International Conference of the Great Lakes Region (the ICGLR comprises regional states and is a guarantor of a 2013 regional peace agreement; its joint verification mechanism and the UN expert group already have mandates to investigate claims of support to armed groups). Their findings could inform diplomatic efforts to de-escalate tensions among neighbours and end their backing of insurgents in the DRC.
  • At the same time, encourage President Tshisekedi to shelve, at least for now, his plan for joint operations with neighbours’ security forces.
  • Offer financial and technical support for the national disarmament, demobilisation and reintegration (DDR) process, to ensure that Congolese militias linked to foreign rebels operating in the eastern DRC have a safe pathway to giving up their fight.

Security Challenges

In recent months, eastern DRC-based foreign insurgencies have escalated attacks on both the Congolese army as well as soldiers and civilians in neighbouring countries. The Burundian, Rwandan and Ugandan presidents are all rattling their sabres in response, accusing one another of proxy warfare.

On 4 October, DRC-based fighters killed fourteen people in Kinigi village in Rwanda’s Musanze district. Rwandan authorities blame the Forces démocratiques de liberation du Rwanda (FDLR) rebels. They say the FDLR is working with another DRC-based rebel group, the Rwanda National Congress (RNC), which they allege is run by one of President Paul Kagame’s former generals. They also say both the FDLR and the RNC enjoy Burundian and Ugandan support. In a speech, Kagame vowed to retaliate against anyone seeking to attack Rwanda.

After the Kinigi killings, fighters crossed into Burundi from the DRC to launch two separate deadly attacks. Burundian RED-Tabara rebels, whom Burundian officials say are backed by Rwanda, claimed the first attack. No one claimed the second, but Burundian President Pierre Nkurunziza, recalling Kigali’s support for mutineers in a 2015 coup attempt, blamed Rwanda for both attacks, alleging that Kigali supports RED-Tabara. Ugandan officials, for their part, assert that Rwanda is collaborating with the Allied Democratic Forces, a rebel movement with roots in Uganda that is implicated in dozens of massacres in the Beni area of North Kivu since 2014.

Rwandan and Ugandan officials continue to trade accusations that each is plotting to destabilise the other.

Rwandan and Ugandan officials continue to trade accusations that each is plotting to destabilise the other. Both governments have purged their security services of suspected traitors. Rwanda has now also closed a main border crossing into Uganda, suffocating trade between the two countries. Meanwhile, Burundi and Rwanda have dispatched troops to their mutual border while Uganda has deployed troops to its western frontier facing North Kivu. Should these tensions heighten, they could fuel more proxy fighting in the eastern DRC, further threatening regional stability.

Recognising the dangers, Tshisekedi invited Rwanda and Uganda for talks in July and August hosted by Angolan President João Lourenço in the Angolan capital Luanda. They culminated in a memorandum of understanding, signed on 21 August, in which both countries promised to halt “actions conducive to destabilisation or subversion in the territory of the other party and neighbouring countries”. In addition to these diplomatic efforts, the DRC president floated plans that would involve the armed forces of Burundi, Rwanda and Uganda conducting joint military operations with Congolese forces against insurgents in the eastern DRC. Absent political de-escalation among the neighbour governments, such operations could pave the way for all three to ratchet up support to proxies opposing their respective rivals. The eastern DRC could again become the arena for a multi-sided melee.

Calming Regional Tensions

In its latest Foreign Affairs Council Conclusions on the DRC in December 2019, the EU asserted its readiness to redefine its relationship with the country. This comes after relations between Brussels and Kinshasa cooled at the tail end of Kabila’s presidency, when the EU sanctioned some of his top henchmen in late 2018. President Tshisekedi has expressed an increasing willingness to work with Brussels even as the EU renewed sanctions in December 2019 against twelve of the fourteen Kabila-era officials. In particular, the EU could help de-escalate regional tensions and lessen neighbours’ support to foreign armed groups while contributing to pathways to surrender for Congolese fighters allied to such groups.

The immediate priority is to encourage President Tshisekedi to reinvigorate diplomatic efforts to calm tensions among DRC’s neighbours.

The immediate priority is to encourage President Tshisekedi to reinvigorate diplomatic efforts to calm tensions among DRC’s neighbours while putting aside, at least for now, plans for those neighbours to conduct military operations in the eastern DRC. The EU’s best bet for pressing for an approach along these lines would be to increase its influence in the International Contact Group for the Great Lakes, the informal group to which it and a number of European states belong. Brussels and other European capitals should commit more senior officials both to the contact group itself and to liaising with the group and with regional governments. Together with the UN special envoy to the Great Lakes, Xia Huang, who has recently been instrumental in bringing together the Burundian, Congolese, Rwandan and Ugandan intelligence chiefs to discuss their deteriorating relations, the EU should use its weight in the group to prioritise the need for a political solution to tackling foreign armed groups in the eastern DRC.

Such a solution could entail Xia encouraging the three states to lay out their allegations and evidence of support by their rivals to armed groups in the DRC. He could share all information received with the UN Group of Experts and the Expanded Joint Verification Mechanism of the International Conference of the Great Lakes Region. The evidence provided by regional states, and investigations conducted by the expert group and joint verification mechanism, could collectively inform diplomatic efforts to halt or diminish support to DRC-based insurgents.

By financially and technically supporting the national DDR process, the EU can also back Tshisekedi’s priority of tackling the plague of Congolese armed groups. Congolese insurgents, many of whom are sucked into alliances with more powerful foreign armed groups, often lack an alternative in the absence of a fully funded DDR program. Under Kabila, the Congolese authorities gave only limited resources to DDR. Several donors pulled out, frustrated by Kinshasa’s lack of commitment to funding a national program. Despite the uptick in attacks in the east, there are signs that some fighters are placing greater hope in Tshisekedi’s presidency and expressing greater desire to surrender. MONUSCO’s new mandate, adopted at the end of December 2019, encourages the DRC’s government to appoint a senior coordinator to lead the DDR effort. The EU could consider supplying this person with the necessary funding and expertise to carry out the mandate.