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AU Heads of State Summit needs to whip Nkurunziza back into line
AU Heads of State Summit needs to whip Nkurunziza back into line
A suspect identified by a former rebel as being involved in the burial of bodies at a mass grave is detained by police officers at the scene of the grave in Mutakura, Burundi, 29 February 2016. REUTERS/Evrard Ngendakumana
Report 235 / Africa

Burundi: anatomie du troisième mandat

La crise politique actuelle au Burundi a ravivé les blessures du passé. Les éléments les plus durs du parti du président Pierre Nkurunziza, qui dominent maintenant le gouvernement, étouffent brutalement toute opposition, ​nourrissent un sentiment de haine sur une base ethnique, et sapent l’accord d’Arusha, cadre de la paix dans le pays au cours de la décennie écoulée. La​ communauté internationale devrait ​encourager un dialogue​ véritable​ et se préparer à intervenir en cas d’escalade de la violence.

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Synthèse et Recommandations

Un an après le début de la crise déclenchée par la candidature du président Pierre Nkurunziza à un troisième mandat, la situation au Burundi reste critique. Manifeste depuis les secondes élections post-conflit en 2010 et amplifiée par la querelle autour du troisième mandat en 2015, la radicalisation du régime a consacré la prééminence des éléments les plus durs du parti au pouvoir. Ceux-ci sont déterminés à tourner la page du système institutionnel issu de l’accord d’Arusha, conclu entre les élites hutu et tutsi en 2000, qui a mis en place un système de quotas ethniques au sein des institutions, y compris l’armée, et limité à deux les mandats des présidents. Le projet politique de démantèlement d’Arusha et le retour des discours et pratiques de violence du passé répandent une grande peur dans la société burundaise. Tétanisée, cette dernière n’a pas encore cédé à la manipulation ethnique mais les tentatives de ré-ethnicisation des antagonismes sont bel et bien à l’œuvre. Alors que le gouvernement et l’opposition sont invités à se rencontrer en Tanzanie le 21 mai, il est impératif que les garants de l’accord d’Arusha demandent aux parties de s’engager dans un véritable dialogue sur le futur de l’accord de paix afin d’éviter que l’histoire douloureuse du pays ne se répète.

Le troisième mandat commence sous le signe de la violence, de la peur, de la régression socioéconomique et d’une accentuation des fractures sociétales. Après les manifestations d’avril 2015 et la réélection du président Nkurunziza en juillet 2015, la confrontation a pris la forme d’une guérilla urbaine qui, au-delà des assassinats ciblés, des tortures et des disparitions qu’elle occasionne, a des effets insidieux dévastateurs. En effet, en ethnicisant son discours et en affichant sa volonté de mettre fin à la démocratie de consensus d’Arusha, le régime est entré en rupture ouverte avec une partie du pays. La fuite de 250 000 Burundais, dont une bonne partie de l’establishment politique et économique et des activistes de la société civile, vide le Burundi de ses forces vives et illustre les fractures séparant désormais le régime de l’armée, de la capitale et de la communauté tutsi. Les échanges économiques entre Bujumbura et le monde rural sont également perturbés, et selon les plus récentes estimations, 10 pour cent de la population (soit 1,1 million de personnes) a besoin d’assistance humanitaire au sens large.

Au cœur de cette confrontation se trouve le paradoxe suivant : alors que le Burundi s’est démocratisé, ce n’est pas le cas du parti au pouvoir, le Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD). La fracture est totale entre le système institutionnel de partage du pouvoir sur une base politico-ethnique et un parti qui s’est radicalisé, replié sur son noyau historique (les chefs militaires de l’époque du maquis) qui se livre à une ethnicisation par le haut. Tandis que l’opposition, maintenant contrainte à l’exil, ne parvient pas à dépasser ses clivages historiques, le schéma de répression actuel (dénonciation d’un complot tutsi, milicianisation des services de sécurité, constitution d’unités fidèles au pouvoir) ravive la crainte d’une répétition des violences de masse du passé. Rien n’indique pour le moment que les Burundais soient prêts pour une mobilisation violente sur une base ethnique, mais la crise socio-humanitaire en gestation, l’insécurité physique, politique et économique d’une partie de la population, et la peur elle-même, créent les conditions parfaites d’un pourrissement et d’une ethnicisation de la crise. 

Alors que de nombreux Burundais et la communauté internationale croyaient avoir résolu le problème ethnique avec l’accord d’Arusha, cette thématique revient en force en ce début de troisième mandat de Pierre Nkurunziza. Pour inverser cette dynamique, un débat sur les modifications de l’accord de paix d’Arusha devrait être organisé. Actuellement, le régime met en scène un simulacre de débat en organisant un « dialogue national » entièrement sous contrôle. Idéalement, un débat sur Arusha devrait avoir lieu au Burundi. Cela suppose néanmoins que les libertés actuellement bafouées (libertés d’expression, de la presse, de réunion, etc.) soient à nouveau garanties et que l’opposition puisse rentrer d’exil. 

Tant que ces conditions préalables ne sont pas satisfaites et pour sortir de l’impasse actuelle, une discussion entre l’opposition et le gouvernement sur le futur d’Arusha doit s’engager hors du pays sous l’égide des garants de l’accord. La réunion convoquée par le facilitateur de la Communauté d’Afrique de l’Est (EAC), l’ancien président de la Tanzanie Benjamin Mkapa le 21 mai doit être la première étape pour rendre possible ce dialogue sur le futur de l’accord d’Arusha. Simultanément, les acteurs internationaux et tout particulièrement les Nations unies et l’Union africaine doivent prendre des mesures pour empêcher que la situation politique dégénère en conflit ethnique et en urgence humanitaire, mais également se préparer à une intervention d’urgence pour prévenir des violences de masse.

Recommandations

Pour apaiser les tensions, relancer le dialogue et convaincre le gouvernement et l’opposition d’y participer

Au gouvernement :

  1. S’engager dans un dialogue constructif avec l’opposition, permettre aux médias et à la société civile de travailler de façon indépendante et sereine, et revoir son approche violente envers les opposants.

A l’opposition :

  1. Abandonner la violence, et pour l’opposition non-armée en exil, s’engager dans un dialogue constructif avec le gouvernement et mettre fin à ses désaccords internes pour présenter un front unifié et des positions claires.

Aux Nations unies, à l’Union africaine (UA), à la Communauté d’Afrique de l’Est et à l’Union européenne (UE) :

  1. Formaliser une structure de médiation internationale afin de parler d’une seule voix.

Aux garants de l’accord d’Arusha (en particulier l’Afrique du Sud, la Tanzanie) :

  1. Former un groupe de travail composé du Conseil national pour le respect de l’accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi et de l’Etat de droit (Cnared), des Forces nationales de libération (FNL) et du CNDD-FDD chargé de discuter des modifications nécessaires de l’accord de paix d’Arusha.

A l’UA et l’UE :

  1. S’entendre pour mettre en œuvre la décision de l’UE de changer les modalités de financement de la Mission de l’Union africaine en Somalie (Amisom) en versant les soldes directement aux militaires sans passer par le gouvernement.
     
  2. Rechercher un autre pays contributeur de troupes pour éventuellement remplacer les soldats burundais au sein de l’Amisom afin d’éviter que les autorités burundaises puissent utiliser la participation du pays comme levier diplomatique.

Pour éviter la dérive vers un conflit ethnique et être prêt à intervenir en cas de violences de masse

Aux bailleurs qui ont suspendu une partie de leur aide (l’UE, l’Allemagne, la Belgique, les Etats-Unis, la France, les Pays-Bas, et la Suisse) :

  1. Contribuer financièrement au suivi des discours d’incitation à la haine par les autorités et par l’opposition afin de lutter contre les velléités d’ethnicisation. Ce suivi est déjà effectué par des ONG burundaises avec l’appui de certains bailleurs mais il nécessite davantage d’aide, notamment pour couvrir les discours des autorités locales dans les provinces. Il en est de même du processus de documentation des abus des droits humains qui doit continuer à être soutenu et renforcé.

Aux Nations unies, à l’UA, l’UE et aux partenaires bilatéraux :

  1. Pour l’UA mettre en place, et pour l’UE et les Etats-Unis élargir les sanctions à ceux qui tiennent des discours d’incitation à la haine et aux discriminations.
     
  2. Se mettre d’accord sur le déploiement immédiat de plusieurs centaines d’obser­vateurs des droits humains et de policiers internationaux armés.
     
  3. Prendre les mesures nécessaires pour être capable de déployer rapidement une force d’intervention en cas d’urgence, pouvant inclure notamment des troupes de la Mission des Nations unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo (Monusco).

Aux ONG burundaises et internationales qui étaient impliquées avant la crise dans la résolution des conflits locaux et disposent de structures locales de médiation :

  1. Réorienter le travail de ces structures vers la documentation des abus des droits humains et des discours d’incitation à la haine à Bujumbura et dans les provinces.

Pour atténuer l’impact de la crise économique et sociale sur les populations

Aux bailleurs qui ont suspendu une partie de leur aide (l’UE, l’Allemagne, la Belgique, les Etats-Unis, la France, les Pays-Bas, et la Suisse) :

  1. Vérifier la neutralité politique et la fiabilité technique des acteurs non-gouver­nementaux dans le cadre du changement des modalités d’aide. Cela suppose une évaluation politique et technique rigoureuse de ces acteurs. Pour certains d’entre eux, des partenariats avec des ONG internationales et un renforcement de leurs capacités financières et managériales seront indispensables.
     
  2. Financer des dispositifs de suivi de la situation nutritionnelle et sanitaire, et faire des études budgétaires pour identifier le point de rupture dans les secteurs clés de la santé et de l’agriculture afin de calibrer le soutien financier dont ils font l’objet. Les donateurs doivent veiller à ce que le changement des modalités de financement des programmes dans ces secteurs, qu’aucun d’entre eux n’a l’inten­tion d’arrêter, ne se traduise pas par une interruption des financements en cours.
     
  3. Créer un groupe de suivi de l’économie burundaise, et tout particulièrement dans les domaines de la santé, de l’agriculture et de l’accès aux produits de première nécessité.
     
  4. Débloquer des fonds pour le plan de réponse humanitaire qui demeure sous-financé. 

Nairobi/Bruxelles, 20 mai 2016

Op-Ed / Africa

AU Heads of State Summit needs to whip Nkurunziza back into line

Originally published in The East African

African heads of state should press Burundi to open the political space, in particular letting opposition politicians campaign freely and safely and allowing in international observers, in order to prevent a reprise of past violence or worse.

Presidential elections in Burundi are less than a year away and a repeat of the violence that marred the last poll seems likely.

In April 2015, President Pierre Nkurunziza sparked months of mass protests and brutal repression when he sought – and later won – a contested third term.

Since then, Nkurunziza and the ruling party pushed through a referendum to change the Constitution, potentially enabling the president to stay in power until 2034. Nkurunziza says he will not stand, but with the vote looming, tensions remain dangerously high.

Today, with many expecting government interference in the ballot and the risk of confrontations rising, the AU should act.

Four years ago, the African Union denounced Nkurunziza’s decision to seek a third term and refused to observe the subsequent polls, calling for their delay because the conditions were not conducive to free and fair elections.

Today, with many expecting government interference in the ballot and the risk of confrontations rising, the AU should act.

African heads of state should press the government to open the political space, in particular letting opposition politicians campaign freely and safely and allowing in international observers, in order to prevent a reprise of past violence or worse.

Already, there are worrying signs ahead of next year’s vote. Competition for power among ruling party cadres, although under the surface for now, remains acute.

Over 400,000 people fled to neighbouring countries following the 2015 violence and nearly 350,000 remain abroad. A small number of them have joined armed groups, which, although unable to have a strong impact, remain active in the region.

Opposition

In the country, the security services and the Imbonerakure, the ruling party’s youth militia, continue to crack down on the opposition, many of whose members have been attacked, arbitrarily arrested or killed, or have disappeared.

The National Congress for Liberty, long-time opposition leader Agathon Rwasa’s new party, has suffered a particularly ferocious assault.

Even the Catholic Church, the country’s primary moral authority, has come under verbal attack during government orchestrated protests. In February, the government forced the UN Human Rights Office to close its Burundian operations.

Meanwhile, uncertainty over Nkurunziza’s intentions adds a volatile element to the mix. Although he has said he will step down, many Burundians and international actors do not believe him.

Since 2015 and even before, senior officials, including in the army, have strongly objected to his presiding in perpetuity.

Indeed, this was a major cause of violence in 2015. If he does seek another term, he will face opposition from within the party and perhaps again on the streets.

This would increase the sense that the country is drifting ever further from the inclusivity enshrined in the 2000 Arusha peace agreement that brought an end to Burundi’s civil war.

Conversely, if he does not run, a likely scenario is a fierce struggle to succeed him within the ruling party. Intra-party competition in 2015 resulted in an attempted coup and subsequent violent crackdown.

Poll observers

After its initial firm reaction to Burundi’s violence and decision not to deploy observers for the 2015 vote, the AU became less involved.

That same year, it ceded responsibility for finding a solution to the crisis to the East African Community under the subsidiarity principle, whereby peace and security issues are dealt with at the most local level.

The EAC-led Inter-Burundi Dialogue, with Ugandan President Yoweri Museveni as chief mediator and former Tanzanian president Benjamin Mkapa as facilitator, tried – and failed – to mediate between the government and the opposition, both those in exile and those who remained in-country.

From the start of talks in May 2016, the Burundian government took an inflexible stance and remained intransigent throughout. The opposition eventually demonstrated greater willingness to compromise but to no avail.

For its part, the EAC, which was established to promote regional economic integration, was ill equipped and underfunded for a complex political mediation process.

Regional leaders, who were divided among themselves and did not see Burundi as a priority, gave Mkapa little support as he sought to bring the parties together.

The government did not even participate in the fifth and final round of talks, during which Mkapa drew up a roadmap to the 2020 elections that he presented as the basis for consideration by all parties.

If elections are to be more credible and peaceful, the government will have to compromise. At the very least, it should allow opponents – both those in the country and those currently in exile – to campaign freely in Burundi without intimidation, arrest or violence. It should also let external monitors observe preparations for the polls, voting and counting.

Smail Chergui, the AU’s Commissioner for Peace and Security, suggested during the UN Security Council meeting on Burundi on June 14 that the dialogue under EAC auspices resume as soon as possible.

Certainly face-to-face talks between the government and opposition could help build confidence. But in themselves they are unlikely to generate different results than previous attempts.

If such talks are to yield anything, the AU must press regional leaders to use all their influence to push Nkurunziza’s government toward a compromise.

This means that the AU itself engages at the highest level in both Bujumbura and neighbouring capitals. It should put additional pressure on Nkurunziza while encouraging regional leaders to do the same.

One important step would be to constitute an AU High-Level Delegation, similar to the one that visited Bujumbura in February 2016.

That delegation, comprising the presidents of Gabon, Mauritania, Senegal and South Africa, as well as Ethiopia’s prime minister, and authorised by the Assembly of AU Heads of State, visited Burundi only once.

Delegation’s mandate

The AU and others cannot remain unresponsive: they must do all they can to keep the Burundi crisis high on the international agenda.

Leaders should also extend the delegation’s mandate, either with the same members or a different composition, to focus on improving conditions for the 2020 elections and shoring up regional action on Burundi.

The AU should also ramp up its monitoring of Burundian politics. Since August 2015, it has deployed a small contingent of human rights observers and military experts in the country. It should negotiate with the Burundian authorities to dispatch more.

The AU team on the ground should monitor opposition politicians’ safety and evaluate electoral preparations, which may require the AU Heads of State to adjust the terms of reference.

The AU Peace and Security Council and the High-Level Delegation can use its reports to inform diplomatic efforts and help decide whether the AU should deploy election observers ahead of the 2020 polls.

Completely free and fair elections in 2020 are likely impossible. But with higher-level and more consistent and concerted African Union and regional engagement in the coming year, there is at least a chance to convince the government to allow the opposition to campaign free from harassment and for greater scrutiny of the vote. This would likely help avert a repeat of 2015’s tumult.

It would also preserve a degree of political pluralism, even if small, that might help prevent a worse slide into conflict. Most important, the AU and others cannot remain unresponsive: they must do all they can to keep the Burundi crisis high on the international agenda.

Contributors

Director of Africa Regional Advocacy
ElissaJobson
Deputy Project Director, Central Africa
PMvandeWalle