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Référendum à haut risque au Burundi
Référendum à haut risque au Burundi
A suspect identified by a former rebel as being involved in the burial of bodies at a mass grave is detained by police officers at the scene of the grave in Mutakura, Burundi, 29 February 2016. REUTERS/Evrard Ngendakumana
Report 235 / Africa

Burundi: anatomie du troisième mandat

La crise politique actuelle au Burundi a ravivé les blessures du passé. Les éléments les plus durs du parti du président Pierre Nkurunziza, qui dominent maintenant le gouvernement, étouffent brutalement toute opposition, ​nourrissent un sentiment de haine sur une base ethnique, et sapent l’accord d’Arusha, cadre de la paix dans le pays au cours de la décennie écoulée. La​ communauté internationale devrait ​encourager un dialogue​ véritable​ et se préparer à intervenir en cas d’escalade de la violence.

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Synthèse et Recommandations

Un an après le début de la crise déclenchée par la candidature du président Pierre Nkurunziza à un troisième mandat, la situation au Burundi reste critique. Manifeste depuis les secondes élections post-conflit en 2010 et amplifiée par la querelle autour du troisième mandat en 2015, la radicalisation du régime a consacré la prééminence des éléments les plus durs du parti au pouvoir. Ceux-ci sont déterminés à tourner la page du système institutionnel issu de l’accord d’Arusha, conclu entre les élites hutu et tutsi en 2000, qui a mis en place un système de quotas ethniques au sein des institutions, y compris l’armée, et limité à deux les mandats des présidents. Le projet politique de démantèlement d’Arusha et le retour des discours et pratiques de violence du passé répandent une grande peur dans la société burundaise. Tétanisée, cette dernière n’a pas encore cédé à la manipulation ethnique mais les tentatives de ré-ethnicisation des antagonismes sont bel et bien à l’œuvre. Alors que le gouvernement et l’opposition sont invités à se rencontrer en Tanzanie le 21 mai, il est impératif que les garants de l’accord d’Arusha demandent aux parties de s’engager dans un véritable dialogue sur le futur de l’accord de paix afin d’éviter que l’histoire douloureuse du pays ne se répète.

Le troisième mandat commence sous le signe de la violence, de la peur, de la régression socioéconomique et d’une accentuation des fractures sociétales. Après les manifestations d’avril 2015 et la réélection du président Nkurunziza en juillet 2015, la confrontation a pris la forme d’une guérilla urbaine qui, au-delà des assassinats ciblés, des tortures et des disparitions qu’elle occasionne, a des effets insidieux dévastateurs. En effet, en ethnicisant son discours et en affichant sa volonté de mettre fin à la démocratie de consensus d’Arusha, le régime est entré en rupture ouverte avec une partie du pays. La fuite de 250 000 Burundais, dont une bonne partie de l’establishment politique et économique et des activistes de la société civile, vide le Burundi de ses forces vives et illustre les fractures séparant désormais le régime de l’armée, de la capitale et de la communauté tutsi. Les échanges économiques entre Bujumbura et le monde rural sont également perturbés, et selon les plus récentes estimations, 10 pour cent de la population (soit 1,1 million de personnes) a besoin d’assistance humanitaire au sens large.

Au cœur de cette confrontation se trouve le paradoxe suivant : alors que le Burundi s’est démocratisé, ce n’est pas le cas du parti au pouvoir, le Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD). La fracture est totale entre le système institutionnel de partage du pouvoir sur une base politico-ethnique et un parti qui s’est radicalisé, replié sur son noyau historique (les chefs militaires de l’époque du maquis) qui se livre à une ethnicisation par le haut. Tandis que l’opposition, maintenant contrainte à l’exil, ne parvient pas à dépasser ses clivages historiques, le schéma de répression actuel (dénonciation d’un complot tutsi, milicianisation des services de sécurité, constitution d’unités fidèles au pouvoir) ravive la crainte d’une répétition des violences de masse du passé. Rien n’indique pour le moment que les Burundais soient prêts pour une mobilisation violente sur une base ethnique, mais la crise socio-humanitaire en gestation, l’insécurité physique, politique et économique d’une partie de la population, et la peur elle-même, créent les conditions parfaites d’un pourrissement et d’une ethnicisation de la crise. 

Alors que de nombreux Burundais et la communauté internationale croyaient avoir résolu le problème ethnique avec l’accord d’Arusha, cette thématique revient en force en ce début de troisième mandat de Pierre Nkurunziza. Pour inverser cette dynamique, un débat sur les modifications de l’accord de paix d’Arusha devrait être organisé. Actuellement, le régime met en scène un simulacre de débat en organisant un « dialogue national » entièrement sous contrôle. Idéalement, un débat sur Arusha devrait avoir lieu au Burundi. Cela suppose néanmoins que les libertés actuellement bafouées (libertés d’expression, de la presse, de réunion, etc.) soient à nouveau garanties et que l’opposition puisse rentrer d’exil. 

Tant que ces conditions préalables ne sont pas satisfaites et pour sortir de l’impasse actuelle, une discussion entre l’opposition et le gouvernement sur le futur d’Arusha doit s’engager hors du pays sous l’égide des garants de l’accord. La réunion convoquée par le facilitateur de la Communauté d’Afrique de l’Est (EAC), l’ancien président de la Tanzanie Benjamin Mkapa le 21 mai doit être la première étape pour rendre possible ce dialogue sur le futur de l’accord d’Arusha. Simultanément, les acteurs internationaux et tout particulièrement les Nations unies et l’Union africaine doivent prendre des mesures pour empêcher que la situation politique dégénère en conflit ethnique et en urgence humanitaire, mais également se préparer à une intervention d’urgence pour prévenir des violences de masse.

Recommandations

Pour apaiser les tensions, relancer le dialogue et convaincre le gouvernement et l’opposition d’y participer

Au gouvernement :

  1. S’engager dans un dialogue constructif avec l’opposition, permettre aux médias et à la société civile de travailler de façon indépendante et sereine, et revoir son approche violente envers les opposants.

A l’opposition :

  1. Abandonner la violence, et pour l’opposition non-armée en exil, s’engager dans un dialogue constructif avec le gouvernement et mettre fin à ses désaccords internes pour présenter un front unifié et des positions claires.

Aux Nations unies, à l’Union africaine (UA), à la Communauté d’Afrique de l’Est et à l’Union européenne (UE) :

  1. Formaliser une structure de médiation internationale afin de parler d’une seule voix.

Aux garants de l’accord d’Arusha (en particulier l’Afrique du Sud, la Tanzanie) :

  1. Former un groupe de travail composé du Conseil national pour le respect de l’accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi et de l’Etat de droit (Cnared), des Forces nationales de libération (FNL) et du CNDD-FDD chargé de discuter des modifications nécessaires de l’accord de paix d’Arusha.

A l’UA et l’UE :

  1. S’entendre pour mettre en œuvre la décision de l’UE de changer les modalités de financement de la Mission de l’Union africaine en Somalie (Amisom) en versant les soldes directement aux militaires sans passer par le gouvernement.
     
  2. Rechercher un autre pays contributeur de troupes pour éventuellement remplacer les soldats burundais au sein de l’Amisom afin d’éviter que les autorités burundaises puissent utiliser la participation du pays comme levier diplomatique.

Pour éviter la dérive vers un conflit ethnique et être prêt à intervenir en cas de violences de masse

Aux bailleurs qui ont suspendu une partie de leur aide (l’UE, l’Allemagne, la Belgique, les Etats-Unis, la France, les Pays-Bas, et la Suisse) :

  1. Contribuer financièrement au suivi des discours d’incitation à la haine par les autorités et par l’opposition afin de lutter contre les velléités d’ethnicisation. Ce suivi est déjà effectué par des ONG burundaises avec l’appui de certains bailleurs mais il nécessite davantage d’aide, notamment pour couvrir les discours des autorités locales dans les provinces. Il en est de même du processus de documentation des abus des droits humains qui doit continuer à être soutenu et renforcé.

Aux Nations unies, à l’UA, l’UE et aux partenaires bilatéraux :

  1. Pour l’UA mettre en place, et pour l’UE et les Etats-Unis élargir les sanctions à ceux qui tiennent des discours d’incitation à la haine et aux discriminations.
     
  2. Se mettre d’accord sur le déploiement immédiat de plusieurs centaines d’obser­vateurs des droits humains et de policiers internationaux armés.
     
  3. Prendre les mesures nécessaires pour être capable de déployer rapidement une force d’intervention en cas d’urgence, pouvant inclure notamment des troupes de la Mission des Nations unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo (Monusco).

Aux ONG burundaises et internationales qui étaient impliquées avant la crise dans la résolution des conflits locaux et disposent de structures locales de médiation :

  1. Réorienter le travail de ces structures vers la documentation des abus des droits humains et des discours d’incitation à la haine à Bujumbura et dans les provinces.

Pour atténuer l’impact de la crise économique et sociale sur les populations

Aux bailleurs qui ont suspendu une partie de leur aide (l’UE, l’Allemagne, la Belgique, les Etats-Unis, la France, les Pays-Bas, et la Suisse) :

  1. Vérifier la neutralité politique et la fiabilité technique des acteurs non-gouver­nementaux dans le cadre du changement des modalités d’aide. Cela suppose une évaluation politique et technique rigoureuse de ces acteurs. Pour certains d’entre eux, des partenariats avec des ONG internationales et un renforcement de leurs capacités financières et managériales seront indispensables.
     
  2. Financer des dispositifs de suivi de la situation nutritionnelle et sanitaire, et faire des études budgétaires pour identifier le point de rupture dans les secteurs clés de la santé et de l’agriculture afin de calibrer le soutien financier dont ils font l’objet. Les donateurs doivent veiller à ce que le changement des modalités de financement des programmes dans ces secteurs, qu’aucun d’entre eux n’a l’inten­tion d’arrêter, ne se traduise pas par une interruption des financements en cours.
     
  3. Créer un groupe de suivi de l’économie burundaise, et tout particulièrement dans les domaines de la santé, de l’agriculture et de l’accès aux produits de première nécessité.
     
  4. Débloquer des fonds pour le plan de réponse humanitaire qui demeure sous-financé. 

Nairobi/Bruxelles, 20 mai 2016

Commentary / Africa

Référendum à haut risque au Burundi

On 17 May 2018, Burundians vote on constitutional amendments that would prolong the rule of President Pierre Nkurunziza, dismantle a carefully negotiated Hutu-Tutsi ethnic balance, and ultimately could lead to instability. In this excerpt from our Watch List 2018 – First Update early warning report, Crisis Group urges European policy makers to explore channels for pressuring the government, and African leaders to renew mediation attempts between the regime and opposition.

Le 17 mai, les Burundais voteront sur des amendements constitutionnels qui permettraient au président Pierre Nkurunziza de se maintenir au pouvoir. Ces nouvelles dispositions pourraient aussi être le prélude à un démantèlement des équilibres ethniques entre Hutu et Tutsi, soigneusement négociés et établis par l’accord d’Arusha de 2000, qui a contribué à mettre fin à la guerre civile burundaise. Une flambée de violence ne semble pas probable dans l’immédiat, malgré une attaque meurtrière contre un village le 12 mai ; le statu quo pourrait même durer des années. Mais la répression du régime, la fin éventuelle du partage du pouvoir au sein des institutions burundaises et une économie en miettes sont des facteurs d’instabilité.

Bien que l’Union européenne (UE) ait perdu de son influence sur le gouvernement de Nkurunziza ces dernières années, elle peut encore agir pour prévenir une telle instabilité. L’UE et ses Etats membres devraient observer attentivement l’évolution de la situation avant, pendant et après le référendum et continuer à chercher les moyens de faire pression sur le gouvernement tout en soutenant la population. Cela implique d’encourager les dirigeants africains et l’Union africaine (UA) à renouveler leurs tentatives de médiation entre le régime et l’opposition, tout en gardant le Burundi sous les projecteurs au niveau international. Alors que l’économie burundaise est en train de s’effondrer, l’UE, qui a suspendu l’aide budgétaire directe au gouvernement burundais en 2016, devrait aussi prendre des mesures pour que l’aide qu’elle fait désormais passer par les agences des Nations unies, les Etats membres de l’UE et des organisations non gouvernementales internationales bénéficie autant que possible aux Burundais.

Répression accrue à l’approche du référendum

Avec ce référendum, l’intention principale du gouvernement est de prolonger les mandats présidentiels de cinq à sept ans. Ce changement remettrait les compteurs à zéro concernant la limite de deux mandats – à défaut de l’annuler – permettant potentiellement à Nkurunziza de se maintenir quatorze années de plus au pouvoir. La nouvelle ébauche de constitution stipule également que les quotas ethniques au parlement, au sein du gouvernement et dans les organismes publics seront revus au cours des cinq prochaines années. Ces quotas, destinés à protéger la minorité tutsi en lui garantissant 40 à 50 pour cent des postes au sein de différentes institutions de l’Etat, y compris l’armée, étaient un élément essentiel de l’accord d’Arusha.

Le régime a proposé les changements constitutionnels principalement dans l’optique d’éliminer tout obstacle à son contrôle de l’appareil d’Etat. Mais ce faisant, il pourrait être en train de préparer le terrain au démantèlement des équilibres ethniques. Les dispositions contenues dans l’ébauche de constitution visant à réduire à un le nombre de vice-présidents (actuellement au nombre de deux, un Tutsi et un Hutu) et à remplacer la majorité des deux tiers requise pour l’adoption au parlement de législations d’importance particulière par une majorité simple vont aussi dans ce sens.

Le régime a mené une campagne d’intimidation contre quiconque s’oppose au référendum ou appelle à voter non.

Le régime, y compris la ligue des jeunes du parti au pouvoir, les Imbonerakure, a mené une campagne d’intimidation contre quiconque s’oppose au référendum ou appelle à voter non. Il profère des menaces de violence pour pousser les Burundais à s’inscrire pour participer au vote dans l’espoir de minimiser l’abstention, et identifie des individus lors des meetings de campagne. Le gouvernement a interdit des médias occidentaux – la BBC et Voice of America – de diffusion radiophonique pour la durée de la campagne, tandis que sa propre machine de propagande bat son plein. Il a forcé les citoyens à faire des contributions financières, prétendument destinées au financement des élections prévues en 2020.

La marche forcée vers le référendum a encore accentué les divisions parmi les opposants de Pierre Nkurunziza, en dépit de la nouvelle tentative des factions d’opposition de rapprocher leurs positions, début 2018. La coalition Amizero y’Abarundi et le parti Sahwanya-Frodebu, qui sont encore au Burundi, ont tous deux fait part de leur intention de faire campagne pour le non. L’opposition en exil, sous l’égide du Conseil national pour le respect de l’accord d’Arusha (Cnared), appelle au boycott. Les désaccords sur le référendum exacerbent les divisions historiques autour de la stratégie à suivre et les rivalités personnelles au sein de l’opposition.

Une flambée de violence au cours de la période référendaire semble peu probable, en dépit d’une attaque contre un village proche de la frontière avec la République démocratique du Congo le 12 mai, au cours de laquelle des assaillants non identifiés auraient tué 26 personnes. Cette attaque survient alors que très peu d’incidents sécuritaires majeurs ont été enregistrés depuis 2016, les groupes d’opposition armés ayant essuyé plusieurs revers. Certains de leurs membres ont été arrêtés par le gouvernement tanzanien en 2017, renvoyés au Burundi, et ont depuis disparu. Les attaques qui ont eu lieu, lancées depuis le Sud-Kivu en République démocratique du Congo voisine, n’ont pas réussi à infliger des pertes significatives aux forces de sécurité burundaises ou à susciter un soutien local. Mais si la fréquence des affrontements armés entre l’armée et les insurgés a diminué depuis 2016, les violations des droits humains se poursuivent. Selon l’organisation de défense des droits humains Ligue Iteka, 456 personnes ont été tuées, 283 torturées et 2 338 ont fait l’objet d’arrestations arbitraires en 2017, dont l’immense majorité par le gouvernement.

Le président Nkurunziza et son parti développent une doctrine qui mélange culte de la personnalité, religion et mythologie historique pour justifier son maintien prolongé au pouvoir. Le président est désormais appelé « chef traditionnel suprême ». Lui et son épouse, tous deux actifs dans les nouvelles Eglises pentecôtistes des croisades de prière, adhèrent à une vision théocratique qui mélange signes de pouvoir traditionnels burundais et attribution divine ; le projet du gouvernement de construire un large centre de prière à Gitega, où les membres du parti au pouvoir devront participer à de longues retraites, est révélateur. Plus largement, cette doctrine émergente présente une vision manichéenne de l’histoire selon laquelle un Burundi précolonial harmonieux aurait été saccagé par les machinations de puissances extérieures, en particulier la Belgique, même si les termes utilisés pour pointer du doigt les étrangers tendent aussi à contenir des références voilées au rôle joué par leurs prétendus alliés tutsi.

L’économie et le développement en berne

La perte de l’aide extérieure, ainsi que la fuite des capitaux humains et financiers, ont sérieusement affecté l’économie burundaise depuis 2015. Les progrès enregistrés depuis le début des années 2000 en matière de santé et d’éducation – en particulier la baisse de la mortalité infantile et le nombre croissant d’enfants burundais scolarisés – se sont arrêtés net. Le manque de devises et d’essence a affecté tous les secteurs. Quelque 430 000 Burundais ont fui dans les pays voisins, principalement la Tanzanie.

Alors que de nombreux Burundais ont déjà du mal à joindre les deux bouts, le gouvernement introduit de nouveaux impôts et des prélèvements ad hoc. Face à la détérioration de ses relations avec les gouvernements occidentaux, il s’est tourné vers la Turquie, la Chine et la Russie pour trouver de l’aide. Mais si ces pays semblent en mesure d’apporter au gouvernement un soutien politique et un certain répit sur le plan financier, il est peu probable qu’ils soient en mesure d’offrir le type d’assistance budgétaire et technique que les donateurs occidentaux fournissaient. Par ailleurs, l’impact des investissements privés dans le secteur minier sur l’économie dans son ensemble a peu de chances d’être significatif, du moins à court terme.

Après des consultations avec le gouvernement au titre de l’article 96 de l’accord de Cotonou, l’UE et ses Etats membres ont décidé en mars 2016 de suspendre la coopération en raison des violations des droits humains au Burundi. L’aide au développement européenne passe désormais par des ONG internationales, des agences de l’Union européenne et de l’ONU. Le président et sa garde rapprochée affirment que la politique d’aide et les sanctions européennes (qui visent une poignée de ces hauts responsables) sont destinées à nuire au peuple burundais. Dans certains cas, le régime a réprimé des groupes de la société civile ayant travaillé avec des bailleurs internationaux, y compris en utilisant des accusations fallacieuses pour emprisonner des salariés d’ONG.

Atténuer le risque de conflit via un soutien pérenne à la population

L’UE et ses Etats membres devraient prendre des mesures pour aider à juguler l’autoritarisme répressif qui sévit au Burundi et atténuer la détérioration des conditions de vie de la population.

Le gouvernement de Nkurunziza a balayé d’un revers de main les pressions ponctuelles des bailleurs et acteurs occidentaux comme le Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme afin d’ouvrir un espace pour l’opposition. Les tentatives de médiation de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), l’organisation sous-régionale, n’ont pas progressé. Certains dirigeants africains semblent en effet enclins à croire l’argument du gouvernement selon lequel il n’y a pas de crise et donc pas besoin de médiation.

L’UE et ses Etats membres devraient prendre des mesures pour aider à juguler l’autoritarisme répressif qui sévit au Burundi et atténuer la détérioration des conditions de vie de la population.

Cet argument est erroné. Le régime peut sans doute dissimuler le mécontentement pour quelque temps. Mais à terme, la consolidation de son pouvoir et le démantèlement des dispositions d’Arusha sur le partage du pouvoir sont de mauvais augure pour la stabilité du pays. L’UE et ses Etats membres devraient pousser les puissances africaines et l’UA à renouveler leurs tentatives de médiation entre le régime et l’opposition en exil, avec pour objectif de garantir une élection crédible en 2020. Ils devraient faire tout leur possible pour maintenir l’attention internationale sur le Burundi ; les Etats membres de l’Union européenne au Conseil de sécurité de l’ONU devraient par exemple insister sur le maintien du Burundi à l’agenda du conseil. L’UE devrait aussi confirmer sa position selon laquelle les conditions dans le pays ne sont pas réunies pour un référendum libre et équitable.

Au vu de la suspension de son aide directe au gouvernement en 2016, l’UE doit redoubler d’efforts pour faire en sorte que son soutien bénéficie à la population. En plus de l’aide qu’elle fait passer par des ONG internationales, elle devrait poursuivre son projet de soutien direct aux ONG locales, mais en étant particulièrement attentive à ne pas leur faire courir de risques. Cela pourrait impliquer de leur procurer les moyens financiers nécessaires pour renforcer leurs capacités de direction et leurs capacités juridiques au cas où le gouvernement continuerait de les harceler devant les tribunaux. L’UE devrait aussi renforcer sa délégation à Bujumbura et consolider les mécanismes de suivi avec ses partenaires pour éviter tout détournement de ses fonds.