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L’UA doit plaider pour une approche inclusive au Burundi en vue de mettre fin à la violence
L’UA doit plaider pour une approche inclusive au Burundi en vue de mettre fin à la violence
A suspect identified by a former rebel as being involved in the burial of bodies at a mass grave is detained by police officers at the scene of the grave in Mutakura, Burundi, 29 February 2016. REUTERS/Evrard Ngendakumana
Report 235 / Africa

Burundi: anatomie du troisième mandat

La crise politique actuelle au Burundi a ravivé les blessures du passé. Les éléments les plus durs du parti du président Pierre Nkurunziza, qui dominent maintenant le gouvernement, étouffent brutalement toute opposition, ​nourrissent un sentiment de haine sur une base ethnique, et sapent l’accord d’Arusha, cadre de la paix dans le pays au cours de la décennie écoulée. La​ communauté internationale devrait ​encourager un dialogue​ véritable​ et se préparer à intervenir en cas d’escalade de la violence.

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Synthèse et Recommandations

Un an après le début de la crise déclenchée par la candidature du président Pierre Nkurunziza à un troisième mandat, la situation au Burundi reste critique. Manifeste depuis les secondes élections post-conflit en 2010 et amplifiée par la querelle autour du troisième mandat en 2015, la radicalisation du régime a consacré la prééminence des éléments les plus durs du parti au pouvoir. Ceux-ci sont déterminés à tourner la page du système institutionnel issu de l’accord d’Arusha, conclu entre les élites hutu et tutsi en 2000, qui a mis en place un système de quotas ethniques au sein des institutions, y compris l’armée, et limité à deux les mandats des présidents. Le projet politique de démantèlement d’Arusha et le retour des discours et pratiques de violence du passé répandent une grande peur dans la société burundaise. Tétanisée, cette dernière n’a pas encore cédé à la manipulation ethnique mais les tentatives de ré-ethnicisation des antagonismes sont bel et bien à l’œuvre. Alors que le gouvernement et l’opposition sont invités à se rencontrer en Tanzanie le 21 mai, il est impératif que les garants de l’accord d’Arusha demandent aux parties de s’engager dans un véritable dialogue sur le futur de l’accord de paix afin d’éviter que l’histoire douloureuse du pays ne se répète.

Le troisième mandat commence sous le signe de la violence, de la peur, de la régression socioéconomique et d’une accentuation des fractures sociétales. Après les manifestations d’avril 2015 et la réélection du président Nkurunziza en juillet 2015, la confrontation a pris la forme d’une guérilla urbaine qui, au-delà des assassinats ciblés, des tortures et des disparitions qu’elle occasionne, a des effets insidieux dévastateurs. En effet, en ethnicisant son discours et en affichant sa volonté de mettre fin à la démocratie de consensus d’Arusha, le régime est entré en rupture ouverte avec une partie du pays. La fuite de 250 000 Burundais, dont une bonne partie de l’establishment politique et économique et des activistes de la société civile, vide le Burundi de ses forces vives et illustre les fractures séparant désormais le régime de l’armée, de la capitale et de la communauté tutsi. Les échanges économiques entre Bujumbura et le monde rural sont également perturbés, et selon les plus récentes estimations, 10 pour cent de la population (soit 1,1 million de personnes) a besoin d’assistance humanitaire au sens large.

Au cœur de cette confrontation se trouve le paradoxe suivant : alors que le Burundi s’est démocratisé, ce n’est pas le cas du parti au pouvoir, le Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD). La fracture est totale entre le système institutionnel de partage du pouvoir sur une base politico-ethnique et un parti qui s’est radicalisé, replié sur son noyau historique (les chefs militaires de l’époque du maquis) qui se livre à une ethnicisation par le haut. Tandis que l’opposition, maintenant contrainte à l’exil, ne parvient pas à dépasser ses clivages historiques, le schéma de répression actuel (dénonciation d’un complot tutsi, milicianisation des services de sécurité, constitution d’unités fidèles au pouvoir) ravive la crainte d’une répétition des violences de masse du passé. Rien n’indique pour le moment que les Burundais soient prêts pour une mobilisation violente sur une base ethnique, mais la crise socio-humanitaire en gestation, l’insécurité physique, politique et économique d’une partie de la population, et la peur elle-même, créent les conditions parfaites d’un pourrissement et d’une ethnicisation de la crise. 

Alors que de nombreux Burundais et la communauté internationale croyaient avoir résolu le problème ethnique avec l’accord d’Arusha, cette thématique revient en force en ce début de troisième mandat de Pierre Nkurunziza. Pour inverser cette dynamique, un débat sur les modifications de l’accord de paix d’Arusha devrait être organisé. Actuellement, le régime met en scène un simulacre de débat en organisant un « dialogue national » entièrement sous contrôle. Idéalement, un débat sur Arusha devrait avoir lieu au Burundi. Cela suppose néanmoins que les libertés actuellement bafouées (libertés d’expression, de la presse, de réunion, etc.) soient à nouveau garanties et que l’opposition puisse rentrer d’exil. 

Tant que ces conditions préalables ne sont pas satisfaites et pour sortir de l’impasse actuelle, une discussion entre l’opposition et le gouvernement sur le futur d’Arusha doit s’engager hors du pays sous l’égide des garants de l’accord. La réunion convoquée par le facilitateur de la Communauté d’Afrique de l’Est (EAC), l’ancien président de la Tanzanie Benjamin Mkapa le 21 mai doit être la première étape pour rendre possible ce dialogue sur le futur de l’accord d’Arusha. Simultanément, les acteurs internationaux et tout particulièrement les Nations unies et l’Union africaine doivent prendre des mesures pour empêcher que la situation politique dégénère en conflit ethnique et en urgence humanitaire, mais également se préparer à une intervention d’urgence pour prévenir des violences de masse.

Recommandations

Pour apaiser les tensions, relancer le dialogue et convaincre le gouvernement et l’opposition d’y participer

Au gouvernement :

  1. S’engager dans un dialogue constructif avec l’opposition, permettre aux médias et à la société civile de travailler de façon indépendante et sereine, et revoir son approche violente envers les opposants.

A l’opposition :

  1. Abandonner la violence, et pour l’opposition non-armée en exil, s’engager dans un dialogue constructif avec le gouvernement et mettre fin à ses désaccords internes pour présenter un front unifié et des positions claires.

Aux Nations unies, à l’Union africaine (UA), à la Communauté d’Afrique de l’Est et à l’Union européenne (UE) :

  1. Formaliser une structure de médiation internationale afin de parler d’une seule voix.

Aux garants de l’accord d’Arusha (en particulier l’Afrique du Sud, la Tanzanie) :

  1. Former un groupe de travail composé du Conseil national pour le respect de l’accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi et de l’Etat de droit (Cnared), des Forces nationales de libération (FNL) et du CNDD-FDD chargé de discuter des modifications nécessaires de l’accord de paix d’Arusha.

A l’UA et l’UE :

  1. S’entendre pour mettre en œuvre la décision de l’UE de changer les modalités de financement de la Mission de l’Union africaine en Somalie (Amisom) en versant les soldes directement aux militaires sans passer par le gouvernement.
     
  2. Rechercher un autre pays contributeur de troupes pour éventuellement remplacer les soldats burundais au sein de l’Amisom afin d’éviter que les autorités burundaises puissent utiliser la participation du pays comme levier diplomatique.

Pour éviter la dérive vers un conflit ethnique et être prêt à intervenir en cas de violences de masse

Aux bailleurs qui ont suspendu une partie de leur aide (l’UE, l’Allemagne, la Belgique, les Etats-Unis, la France, les Pays-Bas, et la Suisse) :

  1. Contribuer financièrement au suivi des discours d’incitation à la haine par les autorités et par l’opposition afin de lutter contre les velléités d’ethnicisation. Ce suivi est déjà effectué par des ONG burundaises avec l’appui de certains bailleurs mais il nécessite davantage d’aide, notamment pour couvrir les discours des autorités locales dans les provinces. Il en est de même du processus de documentation des abus des droits humains qui doit continuer à être soutenu et renforcé.

Aux Nations unies, à l’UA, l’UE et aux partenaires bilatéraux :

  1. Pour l’UA mettre en place, et pour l’UE et les Etats-Unis élargir les sanctions à ceux qui tiennent des discours d’incitation à la haine et aux discriminations.
     
  2. Se mettre d’accord sur le déploiement immédiat de plusieurs centaines d’obser­vateurs des droits humains et de policiers internationaux armés.
     
  3. Prendre les mesures nécessaires pour être capable de déployer rapidement une force d’intervention en cas d’urgence, pouvant inclure notamment des troupes de la Mission des Nations unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo (Monusco).

Aux ONG burundaises et internationales qui étaient impliquées avant la crise dans la résolution des conflits locaux et disposent de structures locales de médiation :

  1. Réorienter le travail de ces structures vers la documentation des abus des droits humains et des discours d’incitation à la haine à Bujumbura et dans les provinces.

Pour atténuer l’impact de la crise économique et sociale sur les populations

Aux bailleurs qui ont suspendu une partie de leur aide (l’UE, l’Allemagne, la Belgique, les Etats-Unis, la France, les Pays-Bas, et la Suisse) :

  1. Vérifier la neutralité politique et la fiabilité technique des acteurs non-gouver­nementaux dans le cadre du changement des modalités d’aide. Cela suppose une évaluation politique et technique rigoureuse de ces acteurs. Pour certains d’entre eux, des partenariats avec des ONG internationales et un renforcement de leurs capacités financières et managériales seront indispensables.
     
  2. Financer des dispositifs de suivi de la situation nutritionnelle et sanitaire, et faire des études budgétaires pour identifier le point de rupture dans les secteurs clés de la santé et de l’agriculture afin de calibrer le soutien financier dont ils font l’objet. Les donateurs doivent veiller à ce que le changement des modalités de financement des programmes dans ces secteurs, qu’aucun d’entre eux n’a l’inten­tion d’arrêter, ne se traduise pas par une interruption des financements en cours.
     
  3. Créer un groupe de suivi de l’économie burundaise, et tout particulièrement dans les domaines de la santé, de l’agriculture et de l’accès aux produits de première nécessité.
     
  4. Débloquer des fonds pour le plan de réponse humanitaire qui demeure sous-financé. 

Nairobi/Bruxelles, 20 mai 2016

Op-Ed / Africa

L’UA doit plaider pour une approche inclusive au Burundi en vue de mettre fin à la violence

Originally published in The East African

The constitutional changes, if passed, could reset the clock on term limits for President Pierre Nkurunziza — potentially giving him an additional 14 years in power — and paving the way for the dismantling of ethnic balances embedded in the 2000 Arusha Agreement, which brought an end to Burundi’s protracted civil war. 

Les résultats officiels du référendum au Burundi ont été annoncés le lundi 21 mai. Sans surprise, les modifications proposées par le gouvernement ont été approuvées. L'opposition a refusé de reconnaitre les résultats. Dans cette tribune, publiée par The EastAfrican juste après le vote, notre directeur du projet Afrique centrale et notre conseillère pour l'Union africaine reviennent sur le contexte de ce référendum à haut risque et détaillent les mesures que l'UA devrait prendre immédiatement.

Le Burundi a organisé un référendum jeudi 17 mai dans un climat de violence et d’intimidation, le gouvernement cherchant à réduire au silence toute voix opposée à son projet de révision de la Constitution.

Les modifications pourraient remettre le compteur des mandats du président Pierre Nkurunziza à zéro — lui permettant potentiellement de rester quatorze années de plus au pouvoir ­— et ouvrir la voie au démantèlement des équilibres ethniques, un des éléments clés de l’accord d’Arusha de 2000, qui a contribué à mettre un terme à la guerre civile burundaise.

Selon la nouvelle Constitution, les clauses assurant à la minorité tutsi 40 à 50 pour cent des postes dans de nombreuses institutions de l’Etat seront revues au cours des cinq années à venir. Au regard de l’autoritarisme croissant du CNDD-FDD, le parti au pouvoir, il semble peu probable que ces garanties résistent à une telle évaluation.

L’Union africaine (UA), en tant que garant de l’Accord d’Arusha, a l’obligation d’en faire respecter les principes fondamentaux. Elle doit donc renouveler son engagement pour éviter que le Burundi ne retombe dans un conflit ouvert avant les élections de 2020.

Climat de peur

Depuis l’annonce du référendum en décembre, la répression constante des dissidents par le gouvernement, ainsi que le racket et les attaques locales lancées à titre de représailles, ont conduit à une recrudescence des violations des droits humains.

Les 430 000 réfugiés burundais dans les pays voisins — la majorité ayant fui en 2015 et 2016 en raison des intimidations subies par les opposants au troisième mandat de Pierre Nkurunziza — ne semblent pas vouloir rentrer chez eux, malgré les pressions exercées à cette fin par les pays hôtes.

Les services de sécurité burundais et les Imbonerakure, la ligue de jeunesse du CNDD-FDD, ont ciblé les membres des partis d’opposition et les citoyens appelant à voter « non », en particulier les membres du FNL-Rwasa, principal adversaire pour le vote des Hutu dans le pays.

Depuis l’annonce du référendum en décembre, la répression constante des dissidents par le gouvernement, ainsi que le racket et les attaques locales lancées à titre de représailles, ont conduit à une recrudescence des violations des droits humains.

La police et les agents du renseignement ont attentivement surveillé les réunions de campagne, et ceux qui ont ouvertement appelé au « non » ont été la cible d’intimidations, voire pire. Ceux qui ont eu la chance d’être arrêtés, plutôt que de disparaitre, viennent grossir les rangs des militants de la société civile en prison, le dernier en date étant le défenseur des droits humains Germain Rukuki, condamné à 32 ans de prison pour avoir supposément porté atteinte à la sécurité de l’Etat.

Pour quiconque connait les violences ethniques ayant déchiré le Burundi par le passé, utilisées selon la terminologie de l’accord d’Arusha « comme méthodes légitimes d’accès et de maintien au pouvoir », ces arrestations et disparitions sont inquiétantes.

Pire encore, le gouvernement utilise une rhétorique virulente incitant à la violence contre ses opposants. Le président lui-même a donné le ton le 12 décembre lorsque, lors de l’annonce du référendum, il a prévenu qu’y faire obstacle était « une ligne rouge à ne pas dépasser ». Depuis, les militants du parti au pouvoir ont attaqué de façon répétée ceux qui ont fait campagne contre la tenue du référendum ou ont appelé à voter « non ».

L’intention du gouvernement de démanteler les acquis d’Arusha est claire depuis longtemps. En mars 2014, il a essayé, sans succès, de réviser la Constitution par le biais du Parlement. Par ailleurs, depuis 2015, le gouvernement avance ses pions en développant minutieusement une doctrine selon laquelle il serait victime, ainsi que l’ensemble des Hutu burundais, d’un complot international.

Tandis que la population a résisté jusqu’ici au spectre des divisions ethniques, le gouvernement s’est livré à ce que Crisis Group a appelé « une ethnicisation par le haut », en imputant les difficultés du pays à des personnalités tutsi (telles que le président rwandais Paul Kagame ou l’ancien président burundais Pierre Buyoya) en association avec d’autres acteurs (la Commission d’enquête des Nations unies, l’Union européenne, la Cour pénale internationale et l’UA) qui dénoncent les abus du gouvernement. Le clivage est de plus en plus dépeint en termes religieux : entre un président de droit divin et les machinations machiavéliques de ses ennemis.

Solutions africaines

Réviser la Constitution pour se maintenir au pouvoir est depuis longtemps une zone grise de la politique de gouvernance de l’UA. Les réponses du continent à la crise au Burundi, depuis son émergence il y a trois ans, ont par conséquent manqué de cohérence.

L’UA a dans un premier temps répondu promptement et fermement. Le Conseil de paix et de sécurité (CPS) a fait part de ses préoccupations et tenté de déployer des médiateurs, des émissaires et des spécialistes des droits humains. A la fin de l’année 2015, au plus fort de la crise, le CPS a autorisé le déploiement d’une force de stabilisation, la Maprobu. La violence étant moins vive depuis début 2016, les troupes n’ont jamais été déployées. Echaudée et déstabilisée par la débâcle de la Maprobu, l’UA a cédé la responsabilité à la Communauté d’Afrique de l’Est, selon le principe de subsidiarité.

Le président ougandais Yoweri Museveni a été nommé médiateur en chef, et l’ancien président tanzanien Benjamin Mkapa facilitateur des pourparlers entre le gouvernement et l’opposition, désormais en exil. Mais Nkurunziza, sentant que Mkapa n’avait en fait que peu de soutien des chefs d’Etat africains, a refusé toute concession. La médiation, qui n’a jamais vraiment démarré, est désormais au point mort.

Depuis 2016, la violence au Burundi a continué mais n’a jamais menacé de s’étendre au-delà des frontières du pays, permettant à Nkurunziza de prétendre que les choses étaient revenues à la normale. Alors que certains chefs d’Etat et responsables africains sont conscients de la fragilité du pays, d’autres adhèrent au point de vue du gouvernement.

En tant que garant d’Arusha, l’UA devrait résister à l’érosion des clauses fondamentales de l’accord que constituent les modifications constitutionnelles. Sa réaction en demi-teinte au référendum — le sommet de l’UA de janvier appelant uniquement à « un large consensus national de toutes les parties prenantes » — ne sera pas suffisante face à un effort concerté visant à démanteler le règlement politique qui a apporté la paix au Burundi.

Dans un pays marqué par les violences ethniques, les risques liés à la révision de la Constitution sont considérables.

Dans un pays marqué par les violences ethniques, les risques liés à la révision de la Constitution sont considérables, et tout plaide en faveur de la mise en place de mesures préventives, un principe clé du mandat de paix et sécurité de l’UA.

A deux ans des élections prévues en 2020, des pourparlers entre le gouvernement et l’opposition visant à établir un climat propice à la tenue des scrutins sont donc plus que jamais essentiels.

Le manque de confiance de l’opposition à l’égard du parti au pouvoir est tel que certains considèrent la violence comme le seul moyen de pression efficace. Pour empêcher une future escalade, l’UA doit désormais renouveler son engagement.

L’actuel président de la Commission de l’UA, Moussa Faki Mahamat, devrait offrir ses bons offices et le CPS remettre le Burundi à son ordre du jour. Une pression accrue devrait être exercée sur Bujumbura pour favoriser l’ouverture de l’espace politique —notamment permettre aux membres de l’opposition en exil de rentrer sans craindre d’être harcelés ou poursuivis en justice — et mettre fin à sa rhétorique agressive qui crée des divisions. Faute de quoi, tôt ou tard, la violence sera la seule alternative.

Contributors

Project Director, Central Africa
richmoncrieff
Head of Africa Regional Advocacy
ElissaJobson