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DR Congo's Deadlocked Crises
DR Congo's Deadlocked Crises
Residents chant slogans against Congolese President Joseph Kabila as MONUSCO peacekeepers patrol during demonstrations in the streets of Kinshasa, DRC, on 20 December 2016. REUTERS/Thomas Mukoya
Report 257 / Africa

Vers une action concertée en RDC

Les manœuvres dilatoires du président Kabila paralysent la transition politique de la République démocratique du Congo alors que les dissensions internes et la répression gouvernementale affaiblissent l’opposition. Face à une crise de plus en plus grave, les acteurs occidentaux et africains doivent coordonner leur approche, soutenir les efforts déployés en vue de mener des élections démocratiques et encourager l’ouverture de l’espace politique.

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  • Que se passe-t-il ?  L’apparente détermination du président Joseph Kabila à rester au pouvoir risque de prolonger la situation d’impasse dans laquelle se trouve la République démocratique du Congo (RDC). Le régime a détourné l’accord de la Saint-Sylvestre de décembre 2016 qui prévoyait un processus électoral ; il gagne en confiance tandis que l’opposition s’affaiblit et devient plus divisée.
  • En quoi ces évènements sont-ils significatifs ?  La RDC est déjà le pays qui traverse la plus grave crise humanitaire du monde. La violence s’est accrue dans plusieurs provinces et le risque d’une escalade de la violence est élevé. Un éclatement rapide de la violence pourrait avoir des conséquences désastreuses pour la stabilité du pays et de la région.
  • Comment agir ?  Les puissances occidentales et régionales doivent redoubler d’efforts pour promouvoir une transition pacifique. Le calendrier électoral annoncé récemment est l’occasion pour la communauté internationale de renouveler son engagement, de préférence conformément aux principes de l’accord de la Saint-Sylvestre. L’opposition congolaise et la société civile devraient participer à ce processus politique et non le boycotter.

Synthèse

La République démocratique du Congo (RDC) est toujours dans une impasse politique et les violences se sont multipliées dans plusieurs provinces au cours de l’année 2017. Pourtant, le régime du président Joseph Kabila semble déterminé à rester au pouvoir en reportant les élections. Il a déjoué les stratégies de l’opposition et des acteurs internationaux. Ce blocage peut s’avérer très dangereux pour la stabilité du pays et de la région ; plus la crise se prolonge plus il sera difficile de sauver la situation. Pour minimiser ces risques, les puissances occidentales et africaines doivent vaincre leur inertie et dégager un consensus sur les moyens de faire pression sur Joseph Kabila. Dans ce sens, il pourrait être utile de revoir les mécanismes de coordination internationale pour la RDC. Une approche occidentale et africaine conjointe devrait se concentrer sur le suivi des préparatifs basés sur le calendrier électoral publié récemment et contribuer à ouvrir l’espace public et à faire régner la confiance nécessaire au déroulement crédible et pacifique du vote et au maintien de la stabilité après le scrutin.

Depuis la signature le 31 décembre 2016 de l’accord de la Saint-Sylvestre, qui stipulait que les élections devaient avoir lieu en 2017 et que le président Kabila devait quitter le pouvoir, le régime s’est retranché dans ses positions et a usé l’opposition jusqu’à l’affaiblir complètement. Faisant fi de l’accord, le régime de Kabila contrôle le gouvernement et le conseil national de suivi de l’accord, ainsi que la commission électorale. Il n’a pas de stratégie à long terme pour assurer son maintien au pouvoir, il n’en a pas besoin. Le contrôle qu’il exerce sur les finances de l’Etat et les principales institutions, la faiblesse de l’opposition après la mort de son chef de file historique, Etienne Tshisekedi, et la perte d’intérêt de la communauté internationale lui ont permis de contourner la mise en œuvre de l’accord.

Le Rassemblement, principale coalition de l’opposition, est resté relativement cohérent, mais il est faible et a perdu son attrait auprès d’une population nerveuse. Il demande la mise en place d’un gouvernement de transition sans Kabila pour la fin de 2017, ce qui n’a aucune chance de se produire. La faiblesse de l’opposition et les méthodes répressives du régime ont ouvert la voie aux groupes armés. Insurrections, évasions massives des prisons, réactions féroces ou maladroites des forces de sécurité se sont intensifiées en 2017. Certains éléments laissent penser que les groupes armés tentent de coordonner leurs positions, ce qui pourrait menacer la stabilité de la région. Au moins dix provinces sont désormais en prise avec les conflits armés, ce qui donne lieu à la crise humanitaire la plus complexe et la plus problématique du monde. Les pays voisins, en particulier l’Angola et la République du Congo, s’inquiètent à la perspective de voir arriver une nouvelle vague de réfugiés sur leur territoire. C’est un cercle vicieux : à mesure que le gouvernement perd le contrôle du pouvoir, il recourt à des méthodes fortes, au mépris de l’état de droit, et se sert ensuite de l’instabilité qui en découle pour justifier le report des élections, ce qui met de l’huile sur le feu.

A mesure que le gouvernement perd le contrôle du pouvoir, il recourt à des méthodes fortes, au mépris de l’état de droit, et se sert ensuite de l’instabilité qui en découle pour justifier le report des élections, ce qui met de l’huile sur le feu.

La commission électorale, après des mois de retard, a finalement publié son calendrier électoral, prévoyant l’élection présidentielle le 23 décembre 2018, un an après la date fixée dans l’accord de la Saint-Sylvestre. Le gouvernement a les coudées franches et risque de faire trainer encore davantage les préparatifs électoraux. La faible participation des acteurs internationaux s’explique, d’une part, par leur sentiment de frustration au vu de l’intransigeance des parties, et, d’autre part, par leurs propres désaccords concernant les moyens de faire pression sur le gouvernement. De nombreuses puissances occidentales sont devenues plus critiques vis-à-vis du régime et l’Union européenne (UE) et les Etats-Unis ont déjà imposé des sanctions à une vingtaine de représentants congolais. Les chefs d’Etat africains, en revanche, ont laissé le gouvernement violer l’esprit et la lettre de l’accord de la Saint-Sylvestre et tendent à considérer que les sanctions occidentales sont inopérantes. Bien que ni les acteurs occidentaux ni les acteurs africains ne parlent d’une même voix, les divisions profondes qui les séparent permettent au gouvernement de choisir les interlocuteurs et les avis qui l’arrangent et de taxer les pressions internationales de néo-colonialistes. Le nombre considérable d’acteurs en présence, dont une multitude d’organisations régionales, rendent la situation d’autant plus problématique.

Les puissances occidentales et africaines doivent commencer par affirmer que le président Kabila conduit le pays vers une grave situation d’instabilité, malgré l’incertitude qu’une transition pourrait générer. Même si nombreux sont ceux qui estiment qu’il est très peu probable que le régime actuel abandonne le pouvoir, il reste essentiel de faire avancer les préparatifs électoraux et de faire en sorte que les élections aient lieu et que la scène politique reste ouverte. Tous les acteurs internationaux ont intérêt à ce que le président Kabila respecte les principes fondamentaux de l’accord de la Saint-Sylvestre qui restent la meilleure garantie d’une sortie de crise, à savoir l’organisation effective d’élections, le refus d’un amendement de la constitution qui permettrait au président Kabila de rester au pouvoir, l’ouverture de l’espace politique et le respect des droits de l’homme.

En privé, les dirigeants africains reconnaissent les dangers existants, mais il est plus difficile de vaincre les forces d’inertie. Kabila jouit ainsi d’un soutien public constant sur le continent qui donne à son régime une grande marge de manœuvre. Les puissances occidentales devraient redoubler d’efforts pour dépasser les différends avec leurs homologues africains, entendre leurs préoccupations et, pour l’heure, éviter d’imposer de nouvelles sanctions. Même unies, les puissances occidentales et régionales ne parviendront pas aisément à pousser Kabila vers la transition et à sortir la RDC de la situation actuelle. Si elles sont divisées, les chances d’y parvenir deviennent infimes.

Pour que la diplomatie régionale et internationale connaisse un nouvel élan en RDC, il faudrait créer un groupe composé de quelques représentants d’institutions déjà engagées dans l’appui du processus électoral (Union africaine, Nations unies, Francophonie, UE et Communauté de développement de l’Afrique australe) et de préférence en présence des Etats-Unis. Idéalement, la diplomatie africaine et occidentale devrait se réunir autour d’un consensus pour promouvoir les points suivants :

  • Respect d’un calendrier électoral et d’un budget transparent. La publication récente d’un calendrier électoral réaliste, qui donne à l’opposition le temps de s’organiser avant le vote, est une occasion de s’engager activement dans le processus électoral. Les acteurs internationaux impliqués dans la préparation des élections, y compris l’ONU, les groupes régionaux et l’UE, devraient surveiller que le calendrier est respecté et dénoncer les reports injustifiés. Le gouvernement et la commission électorale (CENI) devraient en priorité clarifier et détailler le financement de ces élections. La CENI devrait également indiquer rapidement ce que représente, d’un point de vue financier et opérationnel, le vote semi-électronique qu’elle a proposé. Chaque proposition devra comprendre une évaluation approfondie et ouverte de ses répercussions sur le calendrier électoral. Le parlement doit très rapidement adopter la législation électorale correspondante. La législation électorale, tout comme d’autres initiatives juridiques, devra éviter de restreindre l’activité politique.
  • Mise en œuvre des mesures de renforcement de la confiance discutées au préalable. Le gouvernement devrait établir un processus crédible d’évaluation de la légalité et de la validité des poursuites à l’encontre de plusieurs responsables de l’opposition. Il devrait également autoriser les manifestations politiques pacifiques, l’activité des partis et une couverture médiatique libre. Les acteurs internationaux, y compris les acteurs régionaux, devraient veiller à ce que le gouvernement applique ces mesures. Les initiatives récentes, telles que la restriction de la loi sur la société civile, vont à l’encontre de l’accord de la Saint-Sylvestre et risquent d’entacher la transparence du processus électoral.
  • Renforcement de l’engagement des partis d’opposition dans ce processus. Plutôt que de boycotter les négociations ou de refuser de participer à des discussions essentielles, comme celles relatives au calendrier électoral, les chefs de l’opposition devraient renforcer leur engagement dans ce processus, y compris en remettant activement en cause la manipulation par le régime de la sphère judiciaire. L’opposition devrait changer de discours et aborder les questions économiques cruciales, prouvant ainsi sa pertinence à des citoyens méfiants. Les dirigeants de l’opposition devraient également préparer les structures et la base de leur parti en vue des prochaines élections.

Enfin, les acteurs internationaux, y compris l’ONU, doivent se préparer à la possibilité d’une détérioration de la situation sur le court terme. Le Conseil de sécurité des Nations unies devrait analyser attentivement les recommandations de l’examen stratégique de septembre 2017 de la mission des Nations unies, en particulier les points concernant un déploiement plus rapide des forces et la surveillance du respect des droits de l’homme. Le risque d’une escalade de la violence dans les prochains mois est élevé et les acteurs internationaux, y compris les Nations unies, devraient se préparer au mieux aux conséquences d’une telle éventualité.

Nairobi, Bruxelles, 4 décembre 2017

I. Introduction

Le 31 décembre 2016, la coalition du parti politique au pouvoir en République démocratique du Congo (RDC), l’Alliance pour la majorité présidentielle (ci-après nommée « la majorité ») et l’opposition ont signé l’« Accord politique global et inclusif », communément appelé l’accord de la Saint-Sylvestre. C’est grâce à la médiation de l’Eglise catholique congolaise que cet accord a vu le jour sous la pression de la rue et des acteurs internationaux. En déclarant clairement que des élections devaient être tenues en 2017 et que les dispositions constitutionnelles portant sur les limites du nombre de mandats présidentiels ne devaient pas être modifiées, cet accord semblait avoir répondu à la question qui avait dominé la vie politique congolaise : comment organiser une transition démocratique du pouvoir avec un président sortant réticent.[fn]Rapport Afrique de Crisis Group N°225, Congo : le changement démocratique est-il possible?, 5 mai 2015 ; « Congo : Une bataille électorale périlleuse », Congo Research Group, août 2016.Hide Footnote

Pendant les onze mois qui ont suivi, la majorité a entièrement contrôlé la mise en œuvre de l’accord en suivant son agenda consistant à opérer un glissement (terme consacré dans le pays) du calendrier électoral. Elle a exploité la faiblesse et les divisions de ses opposants tout en profitant d’une communauté internationale plutôt passive. Le calendrier électoral du 5 novembre a maintenant officiellement confirmé le délai supplémentaire en planifiant les élections pour le 23 décembre 2018 avec une investiture présidentielle en janvier 2019.[fn]« Décision N°065/CENI/BUR/17 du 5 novembre 2017 portant publication du calendrier des élections présidentielles, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales », CENI, 5 novembre 2017.Hide Footnote Alors que les tensions montent dans tout le pays, peu de signes montrent que l’opposition ou les acteurs internationaux ont la capacité de sortir du statuquo.

Alors que les tensions montent dans tout le pays, peu de signes montrent que l’opposition ou les acteurs internationaux ont la capacité de sortir du statuquo.

Les discussions qui ont mené à l’accord de la Saint-Sylvestre étaient la dernière étape d’une série de dialogues qui ont suivi la défaite de l’insurrection du M23 en 2013.[fn]Le M23 était une insurrection soutenue par le Rwanda et l’Ouganda qui s’est emparée d’une partie du Nord Kivu en 2013 et qui a représenté la plus grande crise sécuritaire du mandat de Kabila entre 2011 et 2016.Hide Footnote La majorité s’est efforcée d’utiliser les séries de discussions précédentes comme un moyen de rester au pouvoir après la fin du second et, conformément à la constitution, dernier mandat du président Joseph Kabila en 2016. Ceci dit, ce n’est pas un long fleuve tranquille : les discussions n’ont pas permis d’arriver à un consensus adéquat pour modifier la constitution. En janvier 2015, des manifestations populaires étonnamment importantes, générées par un plan du gouvernement visant à mettre en œuvre un recensement couteux et long avant la tenue des élections, ont dissipé toute illusion au sein de la majorité. Celle-ci s’est alors rendue à l’évidence, elle ne pourrait pas fabriquer rapidement un résultat permettant au président de se présenter pour un troisième mandat. Peu de temps après, des fractures ont émergé au sein de la majorité : le gouverneur du Katanga de l’époque, Moïse Katumbi, l’a quittée en 2015, suivi par des partis qui formeront la coalition d’opposition du « Groupe des sept » (G7).[fn]Moïse Katumbi a démissionné de son poste de gouverneur du Katanga en septembre 2015 et déclaré sa candidature à la présidence le 4 mai 2016. Il a quitté le pays quelques semaines plus tard pour des raisons médicales après que le gouvernement eut lancé une procédure judiciaire contre lui. Il est toujours en exil.Hide Footnote La répression du régime contre Katumbi et le G7 leur a apporté une certaine crédibilité et sympathie de la part d’une population qui attend désespérément le changement.[fn]Entretiens de Crisis Group, citoyens congolais, membres de la société civile, hommes politiques, Bukavu, 2016 ; Goma, 2016-2017; Kananga, 2017; Kinshasa, 2016-2017 ; Lubumbashi, 2016-2017. Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°239, Katanga : le cœur minier de la RDC sous tension, 3 août 2016.Hide Footnote

Les tentatives initiales de rassembler ces éléments dissidents et des groupes mieux établis de l’opposition et de la société civile ont échoué. Cette situation a changé en juin 2016 avec une réunion qui s’est tenue à Genval en Belgique, lorsque de nouveaux arrivants, y compris Katumbi, et des opposants établis, y compris Etienne Tshisekedi et son Union pour la démocratie et le progrès social (UDPS), se sont associés pour créer le Rassemblement.[fn]Nom complet : « Le Rassemblement des Forces politiques et sociales de la RDC acquises au changement ». Connu sous le nom de Rassop, ou plus communément le Rassemblement. Cette plateforme, qui compte déjà deux candidats présidentiels déclarés, Moïse Katumbi et Martin Fayuelle, a réussi à combler l’écart entre les intérêts katangais (largement représentés dans l’alliance G7-Katumbi) et kasaïens (UDPS). Le régime travaille activement à rompre cette alliance.Hide Footnote Sa puissance a été démontrée par l’énorme foule qu’il a mobilisée le 29 juillet 2016 lorsqu’Etienne Tshisekedi est retourné à Kinshasa après une longue absence en Belgique. Même s’il n’inclut pas toute l’opposition, le Rassemblement est devenu son centre de gravité.[fn]Les principaux partis d’oppositions qui ne font pas partie du Rassemblement restent prêts à travailler avec la majorité. Ils comprennent l’Union pour la Nation Congolaise (UNC), dirigée par Vital Kamerhe, et le Mouvement pour la Libération du Congo (MLC), dirigé par Jean-Pierre Bemba (qui est actuellement poursuivi par la Cour pénale internationale de La Haye), et Eve Bazaiba, qui est en RDC. L’UNCA, par exemple, a participé au dialogue de l’UA en 2016 ainsi qu’au gouvernement d’union nationale ultérieur, dirigé par le Premier ministre de l’époque Samy Badibanga (19 décembre 2016-6 avril 2017).Hide Footnote

Les acteurs internationaux ont largement soutenu le président Kabila après les élections de 2006, mais le chaos des élections de 2011 a nourri des doutes quant à la direction que prenait le pays. Le gouvernement de la RDC s’est attiré à nouveau une certaine sympathie en 2012 et en 2013 lorsqu’il a combattu l’insurrection du M23 qui était soutenue par certains pays voisins. Ceci s’est soldé par la signature de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération (PSCF) à Addis-Abeba en février 2013, basé sur les compromis suivants :[fn]« L’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République démocratique du Congo et la région ».Hide Footnote les voisins de la RDC ont promis de ne pas s’immiscer dans les affaires du pays tandis que Kinshasa s’engageait à entamer des réformes démocratiques. Appuyé par les acteurs internationaux, le PSCF reste l’engagement international de haut niveau le plus récent pour la paix en RDC et dans la région.[fn]Les témoins internationaux ayant signé le PSCF étaient : l’ONU, l’Union Africaine (UA), la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) et la Conférence internationale de la région des Grands Lacs (CIRGL).Hide Footnote Depuis lors, le suivi international et l’appui à la mise en œuvre du PSCF se sont essoufflés à mesure que la RDC s’est enlisée dans des crises constitutionnelles et politiques visiblement interminables.

Grâce à une analyse de la mise en œuvre controversée de l’accord de la Saint-Sylvestre, ce rapport se penche sur les sources étroitement imbriquées de tensions et de violences politiques en RDC pendant toute l’année 2017. Il analyse les réponses régionales et internationales et défend le point de vue selon lequel, quel que soit le retard des élections, il est urgent de trouver un nouvel engagement national et international autour de quelques principes clés, à savoir l’organisation effective d’élections, le refus d’un amendement de la constitution qui permettrait au président Kabila de rester au pouvoir, l’ouverture de l’espace politique et le respect des droits de l’homme pour éviter que la crise ne prenne de l’ampleur et ne se propage à l’ensemble de la région. Il est basé sur un travail de terrain qui a été réalisé en 2016 et 2017 à Addis-Abeba, Bruxelles, Goma, Kananga, Kinshasa, Kisangani, Lubumbashi, New York et Pretoria. Il est établi à partir d’une série de commentaires et d’articles publiés depuis décembre 2016 et fait partie d’une série de publications relatives au processus électoral plus large en RDC.[fn]Commentaires de Crisis Group : « Open Letter to the UN Secretary-General on Peacekeeping in DRC », 27 juillet 2017; « République démocratique du Congo : quel avenir pour le processus politique ? », 6 avril 2017; « L’insurrection du Kamuina Nsapu, un danger de plus en RDC », 21 mars 2017; « Kabila’s Strengths and Vulnerabilities as DRC Deadline Nears », 11 décembre 2016.Hide Footnote See Crisis Group Commentaries, “Open Letter to the UN Secretary-General on Peacekeeping in DRC”, 27 July 2017; “DR Congo: What Next for the Political Process?”, 6 April 2017; “Kamuina Nsapu Insurgency Adds to Dangers in DR Congo”, 21 March 2017; “Kabila’s Strengths and Vulnerabilities as DRC Deadline Nears”, 11 December 2016.Hide Footnote

II. Frapper dans l’ombre de la Saint-Sylvestre

Au fur et à mesure que la température politique montait début 2016, la Commission de l’Union africaine (UA) a lancé une initiative pour appuyer un dialogue politique national, dirigée par un membre du Groupe des sages de l’UA, l’ancien premier ministre togolais Edem Kodjo. Elle a rencontré dès le début une profonde méfiance de la part de l’opposition et de la société civile.[fn]Entretiens de Crisis Group, représentants de l’UDPS, membres de la société civile et d’organisations de jeunes, Kinshasa, septembre 2016. Voir également « The African Union supports inclusive national political dialogue in the DRC », communiqué de presse, Union africaine, 14 janvier 2016 ; « La présidente de la commission nomme M. Edem Kodjo comme facilitateur pour le dialogue national en République démocratique du Congo », communiqué de presse, Union africaine, 7 avril 2016.Hide Footnote Bien que boycottées par le Rassemblement, les discussions se sont tenues sous la direction d’Edem Kodjo du 1er septembre au 18 octobre. Le décalage entre ces discussions et la montée de la tension sur le terrain est devenu palpable lorsque les forces de sécurité ont violemment réprimé des manifestations à Kinshasa et que la Conférence épiscopale de l’Eglise catholique congolaise (CENCO), très influente, a quitté la table des négociations.[fn]« Violences en RDC : les évêques suspendent leur participation au dialogue national », Radio France International (RFI), 20 septembre 2016.Hide Footnote Un accord a finalement été signé le 18 octobre, mais il n’était pas assorti d’un soutien global de l’opposition et de la communauté internationale.[fn]L’accord a été signé par la majorité, appelée « opposition républicaine » (des partis affiliés au président du Sénat Kengo Wa Dondo, et proches de la majorité), l’UNC de Vital Kamerhe et plusieurs autres partis politiques plus petits ainsi que des représentants de la société civile. Ses principaux points étaient la mise en place d’une nouvelle liste électorale d’ici à juillet 2017 ainsi que des élections provinciales, législatives et présidentielles simultanées d’ici à avril 2018.Hide Footnote Au cours d’une réunion du mécanisme de suivi international du PSCF, le 26 octobre 2016 à Luanda, Kabila a été poussé par plusieurs dirigeants régionaux, notamment José Eduardo dos Santos, alors président de l’Angola, à négocier un accord plus inclusif. Le 29 octobre, la présidence a confié à la CENCO une mission de bons offices.[fn]Entretiens de Crisis Group, diplomates, Kinshasa, novembre 2017.Hide Footnote

Même si les évêques ont pesé de tout leur poids moral sur les négociations, cette tentative de dernière minute a été principalement motivée par la montée de la pression exercée par les acteurs internationaux, entre autres par l’imposition de sanctions, et par la population, qui a notamment manifesté dans les rues les 19 et 20 décembre.[fn]Le 19 décembre a marqué la fin officielle du second mandat de cinq ans du président Kabila. Les Etats-Unis ont adopté des sanctions ciblées en juin, septembre et décembre 2016 ainsi qu’en juin 2017. « Treasury sanctions senior Congolese official for leading Republican Guard in undermining democratic processes », communiqué de presse, département du Trésor des Etats-Unis, 6 janvier 2017 ; et « Treasury sanctions two Congolese governments officials », communiqué de presse, département du Trésor des Etats-Unis, 12 décembre 2016. L’UE a adopté des sanctions en décembre 2016 et mai 2017. « République démocratique du Congo : l’UE adopte des sanctions à l’encontre de neuf personnes supplémentaires », communiqué de presse, Conseil de l’Union européenne, 29 mai 2017 ; et « République démocratique du Congo (RDC) : l’UE adopte des sanctions contre sept personnes responsables de violences », communiqué de presse, Conseil de l’Union européenne, 12 décembre 2016.Hide Footnote Tous les partis d’opposition ont participé aux discussions, mais Etienne Tshisekedi a gardé ses distances, tout comme le président Kabila. Le Rassemblement a insisté sur le partage des pouvoirs (notamment en laissant l’opposition choisir le Premier ministre), la tenue d’élections en 2017, les garanties du respect de la constitution, l’ouverture d’un espace politique (y compris la fin des poursuites judiciaires contre Moïse Katumbi et d’autres dirigeants politiques), une plus grande liberté des médias et une réforme de la commission électorale indépendante (CENI). Le 31 décembre 2016, presque deux semaines après la fin légale du deuxième et dernier mandat de Kabila, les parties ont signé l’accord.[fn]Le président Kabila et Etienne Tshisekedi, les deux seules personnes dont le rôle était défini dans le texte, n’ont pas signé. La majorité a signé avec des réserves, en citant sa non-représentativité puisque notamment le MLC n’avait pas signé. Les réserves ont été levées le 27 janvier 2017. Le MLC a signé l’accord le 14 janvier et annoncé en même temps qu’il refuserait de rejoindre un gouvernement d’unité. Il avait des inquiétudes concernant la cogestion de la transition par les deux principaux acteurs (majorité et Rassemblement) sans le contrôle d’un tiers.Hide Footnote President Kabila and Etienne Tshisekedi, the only two individuals whose roles were defined in the text, did not sign. The Majority signed with reservations, citing its non-inclusiveness as the MLC in particular had not signed. The reservations were lifted on 27 January 2017. The MLC signed the agreement on 14 January, and at the same time announced it would refuse to join a unity government. It had concerns about the two main actors (Majority and Rassemblement) co-managing the transition without third-party oversight.Hide Footnote

A. L’accord

L’accord « global et inclusif » de la Saint-Sylvestre comprend quatre piliers principaux. Cet accord :

  1. confirme l’intégrité de la constitution de 2006 qui interdit au président sortant de demander un troisième mandat, tout en reconnaissant que le président sortant restera au pouvoir jusqu’à l’installation de son successeur élu ;
  2. introduit une date limite concrète pour les élections, même si elle est ajustable, qui devront être tenues fin 2017 ;
  3. inclut l’opposition dans un accord de partage des pouvoirs pendant la période de transition tout en restant vague sur la manière dont il sera établi ; et
  4. introduit un mécanisme de contrôle inclusif et une plateforme de discussion entre tous les acteurs politiques appelé le Conseil national pour le suivi de l’accord et du processus électoral (CNSA), présidé par le président du Rassemblement, Etienne Tshisekedi.[fn]« Accord Politique Global et Inclusif du Centre Interdiocésain de Kinshasa », 31 décembre 2016.Hide Footnote

L’accord prévoit également la « revitalisation » de la commission électorale et la levée des restrictions affectant l’activité politique, y compris l’annulation des poursuites judiciaires des dirigeants de l’opposition, et de Moïse Katumbi en particulier. D’autre part, il demande l’élaboration d’une nouvelle liste électorale ainsi que la tenue d’élections présidentielles, législatives et provinciales simultanées.[fn]Un accord avait déjà été obtenu à ce sujet au cours du dialogue mené par l’UA.Hide Footnote Enfin, l’accord envisage des discussions complémentaires pour se mettre d’accord sur des « arrangements spéciaux » pour sa mise en œuvre effective, y compris sur des questions comme la composition du gouvernement, la procédure de nomination du Premier ministre et un calendrier.

Le partage du pouvoir n’est pas nouveau en RDC, mais la création d’un mécanisme national de suivi de la préparation des élections, ainsi que le principe d’un gouvernement dirigé par l’opposition, constituent un rééquilibrage essentiel des pouvoirs. Cet accord, s’il avait été mis en œuvre dans son intégralité, aurait donné lieu à un contrôle et une supervision partagés du processus électoral et placerait Etienne Tshisekedi, l’ennemi juré de Kabila, dans une position de force à la tête du conseil de suivi (CNSA) ; tout en nommant un Premier ministre d’opposition qui serait responsable, entre autres, des processus budgétaires. En d’autres termes, il forcerait le président et ses alliés politiques à une cohabitation inconfortable avec leurs rivaux.

Inversement, il aurait également rendu l’opposition complice en cas de report éventuel de la date limite de l’accord fixée au 31 décembre 2017. Il est important de noter à ce sujet qu’une opposition fragmentée, peu soutenue à l’échelle nationale, dont la plupart des dirigeants étaient exilés, était loin d’être prête à affronter la majorité. Plusieurs partis clés de l’opposition ont reconnu en privé à différents moments qu’il leur faudrait deux ans pour pouvoir se préparer politiquement aux élections.[fn]Entretiens de Crisis Group, dirigeants de l’opposition, Kinshasa, septembre 2016 ; diplomates, Kinshasa, septembre 2017.Hide Footnote

L’accord a été largement plébiscité, et ceci à juste titre. Il comprend pourtant plusieurs lacunes inhérentes au processus : il permet au président de garder le contrôle total des forces de sécurité ; la majorité, déterminée à rester au pouvoir, garde la main sur de nombreux éléments lui permettant de générer des retards ; et le calendrier électoral est très ambitieux – au point d’être irréaliste – notamment compte tenu du manque de clarté sur la manière de réformer la commission électorale, des difficultés à finaliser la liste électorale et de la question financière. L’inertie institutionnelle généralisée, aggravée par le fait que la plupart des candidats potentiels sont complices et bénéficient du glissement prolongé, n’a fait qu’aggraver ces problèmes. Enfin, avec la signature de l’accord, la pression nationale et internationale sur le régime a considérablement diminué.[fn]L’envoyé spécial des Etats-Unis Tom Perriello, très engagé, n’a pas été remplacé. Le gouvernement de Kabila et l’opposition ont exercé de fortes pressions sur la nouvelle administration Trump.Hide Footnote Ceci a permis au régime de saper sa mise en œuvre pendant que l’opposition, déchirée par des dissensions internes, perdait le cap.

B. Mise en œuvre non consensuelle

Le 1er février 2017, Etienne Tshisekedi, le seul dirigeant de l’opposition disposant de suffisamment de charisme pour faire descendre les foules dans la rue, est décédé. Sa mort a fondamentalement changé les dynamiques de pouvoir en faveur du régime et a laissé le Rassemblement en grand désarroi.[fn]Hans Hoebeke et Richard Moncrieff ; « What does opposition leader Etienne Tshisekedi’s death mean for DR Congo’s road to elections », African Arguments, 3 février 2017. Après une période de désarroi, le Rassemblement s’est mis d’accord sur Felix Tshisekedi en tant que président et Pierre Lumbi en tant que président de son « groupe des sages ».Hide Footnote Plusieurs de ses membres se sont ralliés à un groupe dissident (Rassemblement dissident), dirigé par Joseph Olenghankoy.[fn]Olenghankoy était un des fondateurs du Rassemblement. Le groupe dissident compte également le frère de Moïse Katumbi : Raphael Katebe Katoto, anciennement un allié très proche d’Etienne Tshisekedi, et un des architectes du Rassemblement. Les dissidents sont également appelés le Rassemblement Kasa-Vubu (siège du parti d’Olenghankoy intitulé Les forces innovantes pour l’union et la solidarité (FONUS)).Hide Footnote Le propre parti de Tshisekedi, l’UDPS, s’est avéré être particulièrement mal préparé à sa disparition. Il s’est fragmenté entre plusieurs factions dont certaines ont refusé que Félix, le fils d’Etienne, reprenne la tête du parti. Le parti n’a pas encore tenu de conférence officielle.[fn]« RDC : six mois après la mort d’Etienne Tshisekedi ses disciples se déchirent toujours », Jeune Afrique, 3 août 2017. Entretiens de Crisis Group, représentant de l’UDPS, Kinshasa, juin 2017, homme politique d’opposition, Kinshasa, septembre 2017. Un diplomate basé en Belgique qui connait bien la situation a déclaré : « l’agence nationale de renseignements (ANR) [du régime] aurait été sollicitée pour approcher et convaincre des membres du Rassemblement de rejoindre les dissidents ». Correspondance de Crisis Group par courriel, octobre 2017.Hide Footnote

La mise en œuvre de l’accord a subi un nouveau revers lorsque l’Eglise catholique, sous la pression grandissante de la majorité, a brutalement mis un terme à sa médiation et a rendu l’initiative politique au président Kabila.[fn]« Discours de clôture des travaux de l’arrangement particulier portant mesures de mise en œuvre de l’accord politique global et inclusif du centre interdiocésain de Kinshasa », CENCO, Kinshasa, 27 mars 2017.Hide Footnote Exploitant à la fois le désarroi de l’opposition et la passivité et le manque d’attention de la communauté internationale, la majorité a rapidement avancé vers une interprétation de l’accord en sa faveur.

Exploitant à la fois le désarroi de l’opposition et la passivité et le manque d’attention de la communauté internationale, la majorité a rapidement avancé vers une interprétation de l’accord [de la Saint-Sylvestre] en sa faveur.

Le 7 avril, après quelques jours de consultations boycottées par le Rassemblement, le président Kabila a nommé Bruno Tshibala Premier ministre d’un nouveau gouvernement élargi. Tshibala avait été expulsé de l’UDPS le mois précédent après avoir rejoint le Rassemblement dissident. En choisissant Tshibala, Kabila a évité de nommer de façon trop flagrante quelqu’un qui le soutenait tout en violant clairement les principes de l’accord stipulant qu’il incombait au Rassemblement de nommer le Premier ministre.[fn]« Discours de son excellence monsieur le Président de la République sur l’Etat de la Nation », cabinet du président de la République, 5 avril 2017. L’accord de la Saint-Sylvestre stipulait que le Premier ministre devait être proposé par le Rassemblement. Bruno Tshibala a été secrétaire général adjoint de l’UDPS et porte-parole du Rassemblement, ainsi qu’un proche collaborateur d’Etienne Tshisekedi. Il a été emprisonné du 9 octobre au 29 novembre 2016 pour son rôle dans les manifestations de septembre 2016 et a été exclu de l’UDPS pour avoir rejoint le Rassemblement Kasa-Vubu début mars 2017.Hide Footnote Trois semaines plus tard, lors de discussions supervisées par les portes-paroles des deux chambres du parlement, la majorité et quelques petits partis d’opposition (y compris l’Union pour la nation congolaise (UNC)) se sont mis d’accord sur les dispositions spéciales relatives à la mise en œuvre de l’accord.[fn]Les dispositions spéciales comprennent l’organisation et la composition du gouvernement ainsi que du CNSA.Hide Footnote Le 22 juillet, le parlement a approuvé l’installation du bureau du conseil national de supervision (CNSA) ainsi que la nomination de Joseph Olenghankoy, dirigeant du Rassemblement dissident en tant que président.[fn]A partir de son installation le 22 juillet, le CNSA a continué à opérer sans aucune base juridique.Hide Footnote En continuant à travailler avec le parlement, alors que son mandat est arrivé à son terme légal le 17 février 2017, la majorité souhaitait donner l’impression que les institutions étatiques continuaient de jouir de l’autorité constitutionnelle.[fn]Pour cause de complications techniques et de couts, le CENI n’a pas tenu d’élections de l’assemblée provinciale en 2011. En dépit de cette situation, les 26 assemblées provinciales et le Sénat (indirectement élu par les parlementaires provinciaux) sont restés totalement opérationnels, en élisant des gouverneurs, en adoptant des législations, etc. Le CENI a tenu des élections en 2011 pour la chambre basse du parlement, mais le mandat de ses membres a officiellement pris fin en février 2017.Hide Footnote

Le Rassemblement et l’Eglise ont dénoncé l’unilatéralisme de la majorité.[fn]« L’appel de Marrakech au people congolais – Debout Congolais ! Résistons », déclaration, Moïse Katumbi, Marrakech, 9 avril 2017 ; « La CENCO critique la nomination du nouveau Premier ministre », Radio Okapi, 24 avril 2017.Hide Footnote Le 9 avril, Felix Tshisekedi a appelé à manifester, avant de partir sans donner d’explication pour Addis-Abeba. Une communication maladroite concernant son absence a contribué à renforcer la confusion. Des forces de sécurité ont été déployées pour décourager les manifestants dans plusieurs villes et les manifestations ne sont pas parvenues à mobiliser une foule importante.[fn]« RDC : la marche de l’opposition dispersée dans plusieurs villes », Radio Okapi, 10 avril 2017.Hide Footnote

L’inclusion de certains membres du Rassemblement dissident au gouvernement impliquait que les autres étaient laissés sur la touche. Vital Kamerhe, qui avait risqué sa crédibilité à la tête de l’opposition en participant au dialogue de l’UA n’a obtenu qu’un seul poste au sein du nouveau gouvernement au grand mécontentement de nombreux membres de son parti.[fn]Entretien de Crisis Group, responsable politique d’opposition, Kinshasa, juin 2016. Il comptait trois membres dans le gouvernement Badibanga. Encore plus important, Kamerhe était considéré comme un concurrent de taille, susceptible de devenir Premier ministre ou président du CNSA.Hide Footnote En juillet, il a décliné le poste de vice-président du CNSA, mais après ses ouvertures excessives auprès de la majorité, il a constaté ensuite que les principaux autres partis d’opposition, dont le Rassemblement, étaient réticents à l’idée de le laisser rentrer dans leurs rangs.[fn]« Une alliance entre le Rassemblement et l’UNC est contre-nature », actualite.cd, 30 juin 2017.Hide Footnote L’inclusion de nouveaux arrivants a également affecté la majorité. L’Union pour le développement du Congo (UDCO), un des quelques partis restés dans la majorité, qui jouit d’une position de force au Katanga, a perdu son seul poste de haut rang au gouvernement. En conséquence, Jean-Claude Masangu, personnalité influente, a démissionné en tant que président du parti.[fn]Correspondance par courriel de Crisis Group, analyste congolais, Lubumbashi, septembre 2017. Pour des informations de contexte sur le Katanga, voir le rapport de Crisis Group, Katanga : le cœur minier de la RDC sous tension, op. cit. Masangu et l’UDCO sont bien représentés dans la province du Haut-Lomami au Katanga.Hide Footnote

Aucune de ces expressions de protestation n’a fait grande impression. L’accord de la Saint-Sylvestre était, de fait, vidé de sa substance, sans que l’on ne se soit embarrassé à maintenir un semblant de partage du pouvoir ou de plateforme pour de discussion. Les signataires de l’accord n’ont pas mis en place les dispositions visant à revitaliser la commission électorale et à prendre des mesures de renforcement de la confiance. Ils n’ont pas non plus adopté de législation portant création du conseil de suivi.[fn]La CENCO a mis en place une commission ad hoc pour suivre les poursuites judiciaires contre plusieurs membres de l’opposition, y compris Moïse Katumbi et Jean-Claude Muyambo. Son rapport daté du 29 mars 2017 et remis au président Kabila, dénonce les deux cas comme étant une « mascarade ». « Rapport de la Commission ad hoc sur la décrispation politique », CENCO, 29 mars 2017.

La conversation entre le gouvernement, la commission électorale et le conseil de suivi (CNSA), qui sont tous entre les mains du régime, prend de plus en plus des allures de monologue. Fin août 2017, la commission électorale, le gouvernement et le CNSA ont lancé l’évaluation du processus électoral au Kananga.[fn]« Rencontre CNSA–Gouvernement–CENI pour l’évaluation du processus électoral », communiqué final, Kananga, 31 août 2017.Hide Footnote Ceci a permis à la commission électorale de publier son calendrier électoral, attendu depuis longtemps, qui prévoit des élections présidentielles pour le 23 décembre 2018. Toutefois, le trio actuel n’a que très peu de légitimité.[fn]Entretiens de Crisis Group, jeunes activistes, Kinshasa, septembre 2017.Hide Footnote

Crisis Group interviews, youth activists, Kinshasa, September 2017.Hide Footnote

C. Le régime s’enfonce

Courant 2017, la majorité a réussi à damer le pion à la fois à l’opposition nationale et aux acteurs internationaux. Elle contrôle le budget et les institutions étatiques, y compris la commission électorale, et elle maitrise à la fois le rythme et le récit du processus politique. En dépit d’une mise en œuvre de l’accord clairement unilatérale, elle a réussi à projeter une image de « raison » et d’engagement constructif. Cette musique est douce à l’oreille de certains acteurs internationaux désireux de constater n’importe quel semblant de progrès et qui cherchent des points d’entrée pour leur engagement sans tenir compte du large scepticisme quant à l’intention du régime de quitter le pouvoir ou d’organiser des élections crédibles.[fn]Entretien de Crisis Group, diplomate régional, Nairobi, octobre 2017.Hide Footnote Paradoxalement, l’opposition, qui aurait le plus à gagner à la mise en œuvre complète de l’accord, l’a apparemment abandonné pour appuyer un gouvernement de transition sans Kabila d’ici la fin de 2017, qui serait suivi d’élections.

En dépit de la situation politique violemment instable et fragmentée en RDC, le régime semble être bien implanté.

En dépit de la situation politique violemment instable et fragmentée en RDC, le régime semble être bien implanté. Il est beaucoup plus puissant que l’opposition divisée, il n’a subi aucune défection majeure depuis 2015 et il dispose d’une politique plus ciblée. Sa cohérence interne semblerait reposer sur un mélange de peur, d’argent et d’opportunisme.[fn]Un certain nombre de rapports ont été publiés sur les liens entre la politique et les affaires en RDC et le manque de transparence qui les accompagne. Voir, par exemple «With his family’s fortune at stake, President Kabila digs in », Bloomberg, 15 décembre 2016 ; « All the presidents’ wealth – the Kabila family business », Congo Research Group, juillet 2017. Voir aussi « A State Affair: Privatizing Congo’s Copper Sector», The Carter Center, novembre 2017.Hide Footnote Pourtant cette cohérence est parfois mise à l’épreuve. Le soulèvement au sein du Parti du peuple pour la reconstruction et la démocratie (PPRD) ainsi qu’une plus large majorité sur le projet de loi électorale présenté par le gouvernement en novembre 2017, et notamment les seuils électoraux qu’il introduit, illustrent le malaise du régime lorsqu’il est confronté à des incertitudes électorales. Les dirigeants du PPRD considèrent que les seuils sont essentiels dans leur stratégie électorale, car ils permettent de se débarrasser des petits partis.[fn]« Exclusif – Réforme électorale en RDC : un enregistrement sonore révèle la stratégie du parti de Kabila », Jeune Afrique, 25 novembre 2017. Les enregistrements de la réunion tenue au PPRD donnent également un aperçu accablant des techniques électorales des majorités, telles que la création de pseudo partis politiques « sans militants ». Le projet de loi introduirait un seuil minimal de 3 pour cent du vote national pour qu’un parti puisse obtenir des sièges à l’assemblée nationale et de 5 pour cent pour les assemblées provinciales.Hide Footnote

La famille présidentielle est un élément central, mais il y en a d’autres dans le système politique et dans les forces de sécurité. Certains représentants officiels récemment mis en place au niveau provincial et national, qui manquent de légitimité et qui sentent que leurs fonctions pourraient être de courte durée, sont motivés à exploiter leur position pour un enrichissement personnel. Dans le secteur minier au Katanga par exemple, la sous-déclaration systématique de la production et une gestion opaque seraient responsables du détournement de millions de dollars du Trésor public tous les ans.[fn]Correspondance détaillée par courriel de Crisis Group, analyste congolais, octobre 2017. «Regime Cash Machine », Global Witness, 21 juillet 2017. Pour lire la réponse de la société minière étatique Gécamines au rapport, lire : « Gécamines déplore le rapport biaisé de Global Witness et répond aux allégations », communiqué de presse, La Générale des Carrières et des Mines, 27 juillet 2017.Hide Footnote

Se sentant en confiance, le régime s’est avéré particulièrement inflexible au sujet du sort de Moïse Katumbi et du G7, refusant de mettre un terme aux poursuites judiciaires engagées contre eux. Katumbi est particulièrement dérangeant ; son conflit avec le régime est à la fois personnel et stratégique puisqu’il pourrait s’avérer être une menace sérieuse. La majorité est donc déterminée à arrêter la montée en puissance de son ancien allié et veut en faire un exemple pour empêcher les autres de décamper. Pour l’instant, malgré de nombreuses annonces de son retour en RDC, Katumbi reste exilé en Europe où la menace qu’il représente pour le régime est très réduite.

L’accord de la Saint-Sylvestre étant un accord congolais, les acteurs internationaux n’ont pas de cadre formel qui leur permettrait de faire avancer sa mise en œuvre et n’ont pas réussi à s’engager politiquement d’une manière cohérente depuis sa signature. C’est regrettable puisqu’on voit bien – notamment de par l’existence même de cet accord – que le régime peut céder du terrain lorsqu’il est soumis à une pression concertée. Au lieu de cela, il ne montre aucun signe de compromis.

En d’autres termes, l’avantage de la majorité vient moins de sa force inhérente que de la faiblesse de ses opposants et de la communauté internationale. Elle n’a élaboré aucune grande stratégie pour rester au pouvoir, chaque mois supplémentaire constitue une petite victoire.[fn]Entretien de Crisis Group, diplomate, New York, septembre 2017. Un analyste a comparé l’approche de la majorité à une course où plusieurs chevaux sont en piste. Lorsque l’un d’entre eux échoue, un autre le remplace. Entretien de Crisis Group, universitaire congolais, Bruxelles, mars 2015.Hide Footnote Lorsqu’en 2015, sa tentative initiale de modifier la clause qui limite le nombre de mandats présidentiels dans la constitution, a été bloquée par des manifestations populaires et une contestation dans ses propres rangs, elle est passée à un glissement. Ses manœuvres dilatoires, telles que la demande, formulée en septembre, d’établir un nouveau dialogue politique,[fn]« Allocution de son excellence Monsieur Joseph Kabila Kabange, président de la République démocratique du Congo à la 72eme session de l’Assemblée générale des Nations unies », allocution, New York, 23 septembre 2017.Hide Footnote ont immédiatement été rejetées par l’église et par l’opposition qui les ont jugées inutiles.[fn]Entretien de Crisis Group, représentant officiel de la CENCO, Kinshasa, septembre 2017 ; « Mise au point », Le Rassemblement, Kinshasa, 14 septembre 2017.Hide Footnote

L’avantage de la majorité vient moins de sa force inhérente que de la faiblesse de ses opposants et de la communauté internationale.

La question du calendrier électoral s’est avérée vexante pour les acteurs internationaux comme pour l’opposition. De véritables raisons techniques, budgétaires, et sécuritaires de report s’ajoutent aux manœuvres du régime pour ajourner encore l’échéance. La commission électorale, dirigée par Corneille Nangaa, a fermement continué ses activités, certaines constructives et d’autres conçues pour retarder et distraire. En 2016 et en 2017, elle a travaillé sur la mise à jour nécessaire de la liste électorale, mais en prenant beaucoup plus de temps que lors des élections préalables ; en septembre 2017, elle avait enregistré quelque 42 millions d’électeurs.[fn]Le gouvernement a principalement justifié le retard en pointant du doigt le conflit dans les provinces du Kasaï. L’enregistrement des électeurs dans ces dernières provinces a commencé au début du mois de septembre 2017 et durera jusqu’au 31 janvier 2018. L’enregistrement des électeurs a commencé le 31 juillet 2016 – avant le début du dialogue de l’UA – et a continué en plusieurs phases pour couvrir l’ensemble du pays. Le nombre total d’électeurs est estimé à 45 millions. Les électeurs de la diaspora seront également enregistrés à une étape ultérieure. En comparaison, l’enregistrement des 25,7 millions de personnes sur la liste électorale en 2006 a pris huit mois et celui de 2011 (32 millions de personnes) a pris quinze mois (avec quelques interruptions). Entretien de Crisis Group, représentant officiel de la CENI, Kinshasa, septembre 2017.Hide Footnote Le 5 novembre 2017, après des mois de tergiversations, la commission électorale a annoncé que les élections seraient tenues le 23 décembre 2018 et que l’investiture du président nouvellement élu aurait lieu le 12 janvier 2019. La CENI a immédiatement alerté sur le fait que le respect du calendrier électoral imposerait de remplir plusieurs conditions budgétaires et juridiques et dépendrait également du soutien externe au processus.[fn]« RDC : la CENI rappelle les conditions pour le respect du calendrier électoral », RFI, 10 novembre 2017.Hide Footnote

Depuis 2015, la RDC s’est enfoncée dans une profonde crise économique et budgétaire qui deviendra probablement le prochain prétexte des retards. Le président Kabila et le gouvernement ont, à plusieurs reprises et avec cynisme, exprimé leurs « inquiétudes » concernant le cout des élections par rapport aux autres investissements nécessaires. Le budget des élections a été fixé à 1,3 milliard de dollars avec la première étape majeure, l’enregistrement des électeurs, représentant 400 millions de dollars. Pour être en mesure d’organiser les trois élections combinées en 2018, la commission électorale aurait besoin d’environ 550 millions de dollars. Toutefois, malgré son assurance en 2016 qu’il financerait le processus en totalité, le gouvernement n’a pas encore clarifié ce qu’il avait effectivement déboursé. Dans le budget national de 2018, adopté le 14 novembre, 912,5 millions de francs congolais, soit 8,8 pour cent du budget total de 10 333 milliards, sont affectés aux élections.[fn]En fonction du taux de change, ceci représente entre 471 et 570 millions de dollars.Hide Footnote On ne sait pas encore s’il déboursera ce montant dans les temps.[fn]Présentation par le président de la CENI, Corneille Nangaa, le Conseil atlantique, Washington, DC, 5 octobre 2017. « La RDC financera seule le processus électoral, affirme Thambwe Mwamba », Radio Okapi, 15 septembre 2016.Hide Footnote Dans le cas contraire, ceci ne ferait que renforcer la pression sur les bailleurs de fonds peu enthousiastes puisqu’aucun d’entre eux ne souhaiterait être associé à ce qui pourrait s’avérer être un processus inéquitable et non crédible.[fn]Le nouveau fonds commun géré par le PNUD en appui aux élections (PACEC 2017-2018) prévoit un montant total de soutien de 35 millions de dollars. Ce montant est relativement bas comparé aux couts généraux de l’élection et semble plutôt orienté vers le soutien de la CENI. Jusque-là, l’aide internationale a bénéficié principalement à la société civile plutôt qu’au processus électoral. « Mission d’évaluation et d’assistance électorale en RDC, 30 avril – 14 mai 2017 », Organisation Internationale de la Francophonie (OIF), 30 mai 2017.Hide Footnote The new UNDP-managed basket-fund in support of the elections (PACEC 2017-2018) foresees a total support package of $35 million. This amount is rather low, compared to the general cost of the election and seems more oriented toward the support of the CENI. Thus far international support has mostly benefited civil society rather than the electoral process. “Mission d’évaluation et d’assistance électorale en RDC, 30 Avril – 14 Mai 2017”, Organisation Internationale de la Francophonie (OIF), 30 May 2017.Hide Footnote

Plus le retard s’accumule et plus le régime dispose d’occasions d’épuiser une opposition désorganisée.

Plus le retard s’accumule et plus le régime dispose d’occasions d’épuiser une opposition désorganisée. D’autre part, même en imaginant qu’un successeur à Kabila finisse par émerger et soit acceptable pour le régime, il ou elle devrait inévitablement présumer, avant la campagne électorale, d’une position de puissance financière considérable par rapport à une opposition dont les ressources s’amenuisent. Le retard du vote sape également progressivement la crédibilité et la pertinence du cadre constitutionnel et institutionnel actuel, ce qui pourrait amener les soutiens du régime à déclarer qu’il est invalide et à utiliser ceci comme un prétexte pour organiser un référendum pour le changer et permettre à Kabila de prolonger son mandat. A court terme, ce type de scénario reste peu probable et pourrait provoquer une scission entre les défenseurs de la ligne dure de la majorité et une plus petite faction qui espère nommer un successeur à Joseph Kabila.[fn]Entretien de Crisis Group, analyste international, Kinshasa, juin 2017.Hide Footnote Cependant, les alliés de Kabila agitent parfois cette éventualité.[fn]« Il est inutile de chercher à instaurer la démocratie avec la Constitution actuelle. Nous devons passer à la quatrième République. C la voie. » Tweet de @JPKambila (chef d’état-major adjoint de Kabila), 14 octobre 2017. Avant cette déclaration, ce besoin avait été exprimé par les hommes politiques du PPRD, Evariste Boshab et Richard Muyej – tous les deux anciens ministres de l’Intérieur.Hide Footnote “There is no point in seeking to establish democracy with the present constitution. We must move on to the Fourth Republic. It’s the way”. Tweet by @JPKambila (Kabila’s Deputy Chief of Staff), 14 October 2017 (Crisis Group translation). Previously this need was voiced by PPRD politicians Evariste Boshab and Richard Muyej – both former interior ministers.Hide Footnote

D. L’opposition appelle à une transition et à une mobilisation populaire

Confronté à l’intransigeance du régime, le Rassemblement essaye de reprendre l’initiative. En juillet, il a annoncé qu’il allait redoubler d’efforts pour mobilisation la population à partir du mois d’octobre. Après son conclave à Kinshasa les 21 et 22 juillet,[fn]« Rapport final des travaux du deuxième conclave du rassemblement des forces politiques et sociales acquises au changement tenu à Kinshasa les 21 et 22 juillet 2017 », Rassemblement, 22 juillet 2017.Hide Footnote il a organisé une grève nationale de deux jours les 8 et 9 août qui a connu un succès mitigé parce que les niveaux de pauvreté sont tels que les gens ont du mal à renoncer à deux jours de salaire.[fn]Entretiens de Crisis Group, jeunes militants et représentants de la société civile, Kinshasa, septembre 2007.Hide Footnote Le conclave avait appelé les citoyens à ne plus reconnaitre Kabila en tant que président. Il avait également annoncé qu’il organiserait des sit-in devant les bureaux de la commission électorale et qu’il mènerait d’autres actes de désobéissance civile.

Depuis la mi-2017, des organisations de la société civile ont lancé leurs propres initiatives. La plus visible s’appelle « les Congolais Debout », initiée par Sindika Dokolo, gendre de l’ancien président angolais dos Santos.[fn]Le manifeste a été adopté le 18 août au cours d’une réunion de la société civile à Chantilly, près de Paris. « RDC : adoption d’un manifeste de la société civile pour une “transition citoyenne” », La Libre Belgique, 18 août 2017. Le 18 septembre, Felix Tshisekedi et Moïse Katumbi ont également signé le manifeste.Hide Footnote Les liens de la famille de Sindika avec l’élite économique et politique angolaise contribuent à son aura et à l’impression que les dirigeants angolais ne voient pas d’un mauvais œil son opposition de plus en plus virulente à Kabila.[fn]Depuis l’investiture du président João Laurenço, les intérêts de la famille dos Santos font l’objet de pressions. L’impact sur la politique de l’Angola en RDC reste nébuleux. « En Angola, la chute de la “princesse” Isabel », Le Monde, 16 novembre 2017.Hide Footnote Sindika a également d’étroites relations personnelles avec Moïse Katumbi. Au mois d’août, Dokolo et d’autres réseaux de la société civile plus anciens, y compris Lucha et Filimbi, les deux mouvements sociaux les mieux établis, ont publié un « Manifeste du Citoyen congolais », que les dirigeants du Rassemblement ont ensuite signé. En se référant à l’article 64 de la constitution qui appelle le peuple à s’opposer à ceux qui cherchent à la violer,[fn]« Tous les Congolais ont le devoir de s’opposer à n’importe quel individu ou groupe d’individus qui prend le pouvoir par la force ou qui l’exerce en violant les dispositions de cette constitution. Toute tentative de renverser le régime constitutionnel représente une infraction imprescriptible contre la Nation et l’État. Elle est punie conformément à la loi. » Article 64 de la constitution de 2006.Hide Footnote son objectif déclaré est de pousser le régime vers la sortie et d’établir un gouvernement de transition sans Kabila pendant au moins six mois pour organiser ensuite rapidement des élections.[fn]En étant réaliste, une transition pourrait prendre deux ans pour boucler toutes les procédures et préparations administratives nécessaires. Entretiens de Crisis Group, diplomates, Bruxelles, juillet 2017.Hide Footnote Plusieurs activistes de la société civile ont proposé le Dr Denis Mukwege, un militant respecté contre les violences sexuelles, en tant que président potentiel pour cette période.[fn]« Transition en RDC : l’option Mukwege se met en place », Afrikarabia.com, 15 septembre 2017.Hide Footnote

A ce stade, le nouvel objectif est de forger une plus grande unité au sein de l’opposition. Le 23 octobre, Vital Kamerhe et l’UNC ont décidé de se retirer du gouvernement de Tshibala (même si le ministre concerné, Pierre Kangudia Mbayi a refusé d’obéir à son parti et reste ministre du Budget). De sa cellule à La Haye, Jean-Pierre Bemba, dirigeant d’un autre parti d’opposition, le Mouvement pour la libération du Congo (MLC), a également appelé à l’unité de l’opposition.[fn]Lettre de Jean-Pierre Bemba, président national du MLC, La Haye, 30 octobre 2017.Hide Footnote Le Rassemblement, l’UNC et le MLC ont rencontré ensemble Nikki Haley, l’ambassadrice des États-Unis auprès des Nations unies, pendant sa visite en RDC au mois d’octobre 2017. En fin de compte, les principaux partis d’opposition rejettent tous le nouveau calendrier électoral, mais n’ont pas réussi à adopter un communiqué conjoint.[fn]« RDC : Kabila reste au pouvoir jusqu’au début 2019, l’opposition exige son départ fin 2017 », Agence France-Presse (AFP), 6 novembre 2017.Hide Footnote “RDC: Kabila reste au pouvoir jusqu’au début 2019, l’opposition exige son départ fin 2017”, Agence France-Presse (AFP), 6 November 2017.Hide Footnote

La société civile et les mouvements de jeunes sont de plus en plus frustrés par l’incapacité de l’opposition à mobiliser la population.

La société civile et les mouvements de jeunes sont de plus en plus frustrés par l’incapacité de l’opposition à mobiliser la population, y compris pour des manifestations dans les rues.[fn]« RDC : Quel bilan pour le collectif d’action de la société civile », RFI, 2 novembre 2017 ; « RDC : l’opposition appelée à des “actions fortes” contre Kabila », AFP, 6 novembre 2017.Hide Footnote Au mois d’octobre, l’unique tentative de l’opposition a été la visite de Felix Tshisekedi à Lubumbashi, que les forces de sécurité ont violemment réprimée. Pendant ce même mois, des plateformes d’activistes jeunes, y compris Lucha, ont organisé des manifestations dans un certain nombre de villes. Plusieurs activistes ont été arrêtés et pendant les manifestations du 30 octobre à Goma, cinq personnes ont été tuées, dont un policier.[fn]« RDC : des dizaines de militants de la Lucha arrêtés », RFI, 1er octobre 2017 ; « RDC : Violences à Goma : au moins 5 morts dont un policier », La Libre Belgique (online), 30 octobre 2017.Hide Footnote La dynamique entre l’opposition et les plateformes de la société civile a quelque peu changé lorsque le 15 novembre, le Rassemblement a rejoint un appel lancé par des mouvements sociaux à manifester dans tout le pays contre le calendrier électoral. L’initiative, tout comme d’autres tentatives préalables, n’a pas réussi à prendre de l’ampleur.[fn]« RDC : timide mobilisation contre le calendrier électoral », Afrikarabia.com, 15 novembre 2017.Hide Footnote Les manifestations sont presque toujours systématiquement interdites par les autorités et l’interdiction s’accompagne souvent de sérieuses mises en garde de la part des forces de police. En réponse à cette situation, le 16 novembre, la délégation de l’UE, rejointe par les ambassades des Etats-Unis, de la Suisse et du Canada, a publié une déclaration appelant au respect des libertés publiques.[fn]« Respect des libertés d’expression et de réunion », Déclaration de la délégation de l’UE en RDC, Kinshasa, 16 novembre 2017.Hide Footnote

Même si l’Eglise s’est retirée de la médiation directe et qu’il est peu probable qu’elle se réengage à court terme, elle reste importante. En tant que médiateur, elle a apporté à l’accord sa crédibilité, mais son implication directe a porté atteinte à son prestige. En juin, elle a publié un message ferme, extrêmement critique par rapport au gouvernement, « Le Pays va très mal. Debout Congolais ! ».[fn]« Le Pays va très mal. Debout Congolais ! Décembre 2017 approche », Message de l’Assemblée plénière ordinaire des évêques membre de la CENCO, Kinshasa, 23 juin 2017. Entretien de Crisis Group, haut dignitaire religieux, Kinshasa, septembre 2017.Hide Footnote Ce document, auquel l’opposition fait souvent référence, évalue l’impasse politique et les manquements de la classe politique. Il alerte sur l’organisation prochaine de manifestations de masse dans la rue, sans pour autant lancer un appel à manifester.[fn]« RD Congo : le plaidoyer des évêques congolais », Cathobel.be, 29 septembre 2017. Dès le début de l’année 2016, l’Eglise, ciblée par des violences au Kasaï, mais aussi à Kinshasa, a cessé d’appeler à la mobilisation populaire. Elle était la seule organisation impliquée dans une évaluation sérieuse du processus d’enregistrement des électeurs et elle a un projet d’éducation civique à grande échelle.Hide Footnote Des représentants de la CENCO étaient présents en marge de la réunion de Paris qui a adopté le Manifeste du Citoyen congolais. En novembre, l’Eglise a publié les résultats partiels de son observation de l’enregistrement des électeurs, en citant plusieurs irrégularités, notamment lors de l’enregistrement de mineurs. L’Eglise a également dénoncé la répression des manifestations par les forces de sécurité, en déclarant qu’au moins 56 personnes avaient été tuées depuis le mois d’avril 2017.[fn]« RDC : la CENCO déplore “l’usage disproportionné de la force” par la police », RFI, 21 novembre 2017. L’information relative à la répression a été réfutée par le gouvernement.

“RDC: la CENCO déplore l’usage disproportionné de la force par la police”, RFI, 21 November 2017. The government disputed the information about police repression.Hide Footnote

III. La République en prise avec le feu

Depuis 2016, l’impasse politique qui se creuse à Kinshasa s’accompagne d’une montée des tensions dans tout le pays. Les insurgés aux Nord et Sud Kivu, au Congo central et dans la région du Kasaï ont tous exploité la situation de blocage national pour justifier leurs actions. Pour l’instant, ces dynamiques restent isolées, mais leur fréquence augmente et met en exergue les risques d’une prolongation du désordre.[fn]« Mayhem among the militias », Africa Confidential, 6 octobre 2017.Hide Footnote Les conséquences humanitaires sont énormes comme le montrent, notamment, le grand nombre de personnes déplacées à l’intérieur du pays et de réfugiés. En octobre, le Comité permanent interorganisations de l’ONU a activé pour la RDC une réponse d’urgence de niveau trois de tout le système onusien, réservée aux urgences humanitaires les plus difficiles et les plus complexes.[fn]Correspondance par courriel de Crisis Group, responsables humanitaires de l’ONU, Bruxelles, octobre 2017. La réponse de niveau trois est focalisée sur la région du Kasaï et les provinces de Tanganyika et du Sud Kivu. Les autres pays pour lesquels ce type de réponse est activé aujourd’hui sont l’Irak, la Syrie et le Yémen.Hide Footnote

Cette situation représente une menace importante pour la stabilité dans les pays à l’est, au sud et à l’ouest et la RDC. La profondeur et l’ampleur de la crise politique rendent la situation actuelle beaucoup plus périlleuse que la crise du M23 de 2012 et 2013. L’émergence de multiples insurrections pèse très lourd sur une armée déjà dangereusement tendue (FARDC) ainsi que sur la police (PNC). Les forces de sécurité sont, elles aussi, une source majeure de violence et les principaux auteurs des violations des droits de l’homme. Leur réponse est souvent largement disproportionnée.[fn]En septembre 2017 par exemple, ils ont tué 36 réfugiés du Burundi qui protestaient à Kamanyola, Sud Kivu. Christoph Vogel, « Mettre en perspective les meurtres de Kamanyola », Congo Research Group, 3 octobre 2017. Voir également les rapports du Bureau Conjoint des Nations Unies pour les droits de l’homme pour la RDC.Hide Footnote Cette situation, combinée à la crise politique actuelle, pourrait provoquer un effondrement – qu’il soit graduel ou brutal – et représente un défi majeur pour la mission de l’ONU (Mission de l’Organisation des Nations unies en République démocratique du Congo, ou Monusco).

A. Catastrophe dans les Kasaïs

Le violent conflit dans la région du Kasaï a commencé début 2016 par un conflit apparemment local opposant un chef traditionnel, Jean-Pierre Pandi, connu sous son nom tribal de Kamuina Nsapu, aux autorités de l’État.[fn]Commentaire de Crisis Group, « L’insurrection de Kamuina Nsapu, un danger de plus en RDC », op. cit. En 2015, le gouvernement a séparé les deux provinces du Kasaï en cinq : Kasaï, Kasaï Central, Kasaï Oriental, Sankuru et Lomami.Hide Footnote Le refus allégué de Pandi de s’engager à soutenir le régime a provoqué le refus de l’État à reconnaitre son statut de chef traditionnel. Sa critique virulente des pratiques prédatrices des forces de sécurité a trouvé un écho favorable auprès de la population locale appauvrie.[fn]Entretiens de Crisis Group, chercheurs locaux, travailleurs humanitaires, Kananga, janvier 2017.Hide Footnote La tension est montée et Pandi a été tué dans un incident avec les forces de sécurité. Sa mort a motivé des groupes de milices à commencer à opérer sous sa bannière en installant des barrages routiers et en attaquant des bâtiments de l’État et des représentants officiels, y compris la commission électorale.[fn]Entretien de Crisis Group, travailleurs humanitaires locaux et représentants de la CENI, Kananga, janvier 2017.Hide Footnote

Avec l’escalade de la violence, il est devenu clair que les dynamiques locales complexes et mal comprises étaient de plus en plus imbriquées dans la crise nationale. D’ailleurs, l’incident s’est produit dans le contexte des efforts du régime pour faire pression sur les chefs traditionnels afin qu’ils le soutiennent et lui permettent ainsi d’élargir son influence. La politisation des chefferies s’est avérée être particulièrement controversée dans la région du Kasaï dominée par l’opposition, où de nombreuses personnes sont indignées par les tentatives de l’État de contrôler les chefs locaux.

Au milieu de l’année 2017, il y aurait eu plus de 60 groupes de milices qui opéraient dans le Kasaï, certains liés aux Kamuina Nsapu, d’autres alliés au gouvernement et d’autres encore qui ont émergé du chaos.[fn]Entretiens de Crisis Group, diplomates, Kinshasa, septembre 2017.Hide Footnote Le gouvernement a répondu en renforçant sa présence militaire et policière. Les forces gouvernementales ainsi que les milices ont fait preuve d’une violence extrême, y compris à l’encontre des civils.[fn]« RDC, Violences au Kasaï », webdoc disponible sur RFI, non daté.Hide Footnote L’ONU a documenté 87 charniers ;[fn]« Mass graves, missing bodies, and mysticism: inside Congo’s spiralling Kasai conflict », irinnews.org, 12 septembre 2017.Hide Footnote et en juin, un rapport particulièrement fort de l’Eglise catholique estimait que 3 383 personnes avaient été tuées.[fn]« Violence dans le Grand Kasaï », note technique, Nonciature Apostolique, Kinshasa, 19 juin 2017.Hide Footnote A partir du mois d’avril, une milice supplémentaire, la Bana Mura est devenue particulièrement active au sud de Tshikapa. Plusieurs sources prétendent que la Bana Mura est étroitement liée aux membres officiels de la sécurité locale.[fn]Correspondance de Crisis Group, analystes basés à Kananga et Lubumbashi, août-septembre 2017. « Rapport d’une mission du Bureau du Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme – témoignages des réfugiés qui ont fui la crise de la région du Kasaï, en République démocratique du Congo », Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme, août 2017. « Bana Mura » réfère également souvent à la garde républicaine congolaise dont beaucoup de membres sont formés au camp militaire de Mura près de Likasi, Haut-Katanga.Hide Footnote

L’extrême violence s’est rapidement propagée. À son apogée (mars à juillet), le conflit couvrait des parties de cinq provinces et au-delà.[fn]«Congo’s Cinderella crisis : horrific suffering overlooked in largest displacement crisis of 2017 », communiqué de presse, Oxfam, 1er septembre 2017.Hide Footnote A ce jour, la crise a déplacé environ 1,4 million de personnes (sur les 4,1 millions de déplacés en RDC).[fn]Il y a environ 620 000 réfugiés congolais, la plupart dans les pays voisins. La plus grande population se trouve en Ouganda (225 000), suivi par le Rwanda, la Tanzanie et le Burundi. La RDC accueille également presque 500 000 réfugiés, la plupart du Burundi, de la République centrafricaine et du Soudan du Sud. « Réponse régionale à la crise des réfugiés en RDC », (data.unhcr.org); et « Great Lakes: Displacement Crises Affecting the Region », Unité d'Information Humanitaire du département d’Etat américain, 11 septembre 2017.Hide Footnote Environ 35 000 Congolais ont fui vers l’Angola à cause de la violence au Kasaï, ce qui a poussé Luanda à renforcer sa présence militaire à la frontière.[fn]Entretiens de Crisis Group, diplomates, Kinshasa, juin 2017 ; « RDC : L’Angola déploie son armée sur la frontière congolaise », La Libre Belgique, 21 mai 2017.Hide Footnote Le gouvernement a fait l’objet de pressions considérables au niveau régional et international à cause de cette violence et des violations des droits de l’homme associées. Le régime a fait ce qu’il a pu pour reprendre le contrôle en envoyant le ministre des Affaires étrangères Léonard She Okitundu en Angola en mai.[fn]« Léonard She Okitundu en visite en Angola », Congo Actuel, 21 mai 2017.Hide Footnote Kabila s’est personnellement rendu trois fois dans la région du Kasaï entre mai et septembre, dont la dernière fois pour lancer une conférence de paix au Kasaï organisée par le gouvernement.[fn]Kabila s’est rendu en visite dans la région du 30 mai au 2 juin, du 18 au 19 juin et du 18 au 19 septembre 2017.Hide Footnote Même si l’on a signalé moins de violences au cours de la deuxième moitié de 2017, la situation humanitaire dans la zone reste grave.

B. Des étincelles dans d’autres provinces

L’instabilité a gagné d’autres provinces, ce qui met les services de sécurité à très rude épreuve. Les conflits provinciaux ont toujours existé en RDC depuis la fin de la guerre civile en 2002, lorsque des groupes armés se sont battus pour le territoire et les ressources et ont utilisé les griefs nationaux et locaux pour obtenir le soutien de personnes et de communautés.

Le régime s’est largement adapté à cette situation et plusieurs états régionaux en ont profité. Les conflits actuels découlent de doléances historiques, mais aussi de l’impasse politique nationale actuelle – ce qui permet à certains groupes armés de revendiquer une légitimité contre l’État et d’affaiblir la capacité de l’État à jouer un rôle de médiateur. D’autre part, certaines figures du régime ont attisé les flammes de la violence, peut-être dans le cadre d’une stratégie délibérée, mais aussi par opportunisme, en vue de renforcer leur base locale.[fn]Entretiens de Crisis Group avec des citoyens et des membres de la société civile, Kinshasa, Goma, Lubumbashi, Kananga, 2016 et 2017.Hide Footnote Aujourd’hui, il existe des signes (y compris leurs propres déclarations) selon lesquels certaines de ces insurrections actuelles disparates auraient l’intention de s’allier.[fn]L’illustration parfaite est que la Coalition nationale du peuple pour la souveraineté du Congo (CNPSC) vise maintenant l’impasse politique nationale et en appelle à d’autres groupes d’insurgés en utilisant le nom « Alliance pour l’Article 64 » (AA64) – une référence à l’article relatif à la protection de la constitution. Elle affirme que la lutte armée et le seul moyen d’écarter le président Kabila et d’organiser des élections.Hide Footnote Aucun élément ne semble prouver que ce phénomène ait atteint une échelle significative, mais on ne peut pas l’écarter pour l’avenir. Cela risquerait d’entrainer une grave escalade de la crise qui pourrait provoquer une répression encore plus brutale du gouvernement.

Les conflits [provinciaux] actuels découlent de doléances historiques, mais aussi de l’impasse politique nationale actuelle – ce qui permet à certains groupes armés de revendiquer une légitimité contre l’État et d’affaiblir la capacité de l’État à jouer un rôle de médiateur.

En plus de la région du Kasaï, les provinces affectées par ces dynamiques sont principalement concentrées à l’est : Ituri, Nord et Sud Kivu et les provinces du Tanganyika, avec un débordement sur les provinces du Haut-Katanga, du Haut-Lomami et de Maniema. Certains groupes armés actifs au Nord et Sud Kivu ont des liens avec l’Ouganda, le Rwanda et le Burundi. Aux frontières du Nord, les provinces de Nord-Ubangui, Bas-Uele et Haut-Uele sont toutes affectées par des conflits en République centrafricaine et au Soudan du Sud voisins.[fn]« Rencontre tripartite entre la RDC, la RCA et le Soudan du Sud à Kinshasa », RFI, 5 septembre 2017.Hide Footnote Enfin, la province stratégique du Kongo Central, à l’ouest de Kinshasa, a également connu une montée des tensions pendant toute l’année 2017. Kinshasa a également été touchée, notamment par une incursion liée aux tensions qui font rage dans la province du Kongo Central et qui fait plus de 23 victimes.[fn]« RDC : Ne Muanda Nsemi, le chef de la secte Bundu Dia Congo, s’évade de la prison de Makala », Jeune Afrique, 17 mai 2017. Personne ne sait où il se trouve aujourd’hui.Hide Footnote

L’identité ethnique est un important facteur sous-jacent dans la dynamique de conflit provinciale et locale et elle est le principal moyen pour les dirigeants des groupes armés de mobiliser des membres. Qu’il s’agisse du Bundu dia Kongo (BDK)/Bundu dia Mayala (BDM)[fn]Créé en 1969, le BDK se réfère à la réunification du peuple du royaume du Kongo, qui couvre des parties de l’Angola et de la République du Congo. Le groupe se nourrit d’un discours identitaire qui trouve ses origines dans le royaume historique du Kongo et prospère sur fond de frustrations socio-économiques généralisées. Entretien de Crisis Group, homme politique du Kongo Central, Kinshasa, juin 2017.Hide Footnote , moitié parti politique, moitié secte religieuse, au Kongo Central, ou de la milice Perci et Elements au Tanganyika et Nyatura ou encore des groupes armés Mai Mai Mazembe au Nord Kivu, la mobilisation ethnique représente le principal dénominateur commun.[fn]La milice Perci est composée de Twa (ou Pygmées), des Eléments de Bantu (ou Luba), de la Nyatura qui est une milice Hutu, alors que la Mai Mai Mazembe est composée de Nande. Correspondance de Crisis Group par courriel, analystes congolais, Lubumbashi, Goma, septembre 2017.Hide Footnote Un refrain récurrent dans le discours de plusieurs milices et groupes d’oppositions radicaux consiste à dénoncer la prétendue influence du Rwanda sur le régime de Kabila.[fn]Entretien de Crisis Group, analyste congolais, Kinshasa, septembre 2017.Hide Footnote Crisis Group interview, Congolese analyst, Kinshasa, September 2017.Hide Footnote

L’identité ethnique est un important facteur sous-jacent dans la dynamique de conflit provinciale et locale et elle est le principal moyen pour les dirigeants des groupes armés de mobiliser des membres.

La plus importante coalition de groupes armés, dont le discours se réfère à l’illégitimité des institutions nationales, est la Coalition nationale du peuple pour la souveraineté du Congo (CNPSC), une coalition hétérogène qui comprend le Mai Mai Yakutumba et la milice Mai Mai Malaika. Sa zone d’opérations qui couvre le Sud Kivu, Maniema et Tanganyika, affecte plusieurs zones minières, y compris les opérations de la mine d’or de la société Banro dans la province du Maniema. Fin septembre 2017, l’alliance a avancé sur Uvira, la deuxième ville du Sud Kivu. Sans l’intervention des troupes de la mission de stabilisation de l’ONU (Monusco), Uvira aurait bien pu tomber.[fn]Le CNPSC a demandé aux gens de manifester pacifiquement contre la Monusco, dont il prétend qu’elle soutient un gouvernement illégitime. « Mise en garde de la CNPSC à la Monusco », video, YouTube, 29 septembre 2017. Judith Verweijen, « Taking Uvira? The remarkable tenacity of the CNPSC coalition », suluhu.org, 28 septembre 2017.Hide Footnote Ceci aurait été la première fois qu’une ville importante tombe aux mains des rebelles depuis 2012 et cette prise aurait conféré à la coalition une aura supplémentaire. Le territoire de Beni (Nord Kivu) est un cas spécial. Depuis octobre 2014, il est le lieu d’une série d’attaques particulièrement brutales – généralement attribuées aux Forces Démocratiques Alliées (FDA).[fn]Un récent rapport du Congo Research Group analyse les interactions complexes entre les dynamiques locales, nationales et regionales. « Mass Killings in Beni Territory », Congo Research Group, septembre 2017.Hide Footnote La violence récurrente, et notamment les massacres de Beni, illustrent clairement l’impunité et le mépris général pour les souffrances humaines qui ont gagné toute la classe politique du pays. La situation humanitaire s’est considérablement détériorée l’année dernière. L’ONU estime le nombre de personnes déplacées à 4,1 millions. Les provinces les plus affectées sont le Tanganyika, le Sud Kivu et le Kasaï. Les combats ont forcé les réfugiés à se déplacer vers les pays voisins, la Zambie et l’Angola.[fn]« DRC conflict rises as refugees flock to Zambia », The Southern Times, 6 octobre 2017; « Displaced Congolese find unlikely refuge in Angola », Mail & Guardian, 4 mai 2017.Hide Footnote “DRC conflict rises as refugees flock to Zambia”, The Southern Times, 6 October 2017; “Displaced Congolese find unlikely refuge in Angola”, Mail & Guardian, 4 May 2017.Hide Footnote

C. Services de sécurité mis à rude épreuve

La prolifération des crises sécuritaires a remis en question les capacités de l’armée et de la police, un défi exacerbé par la baisse des salaires en termes réels. La dynamique est la même que lorsqu’on tape sur la tête d’une taupe avec un marteau : lorsque des renforts de l’armée ont été déplacés des Kivus vers la région du Kasaï, l’activité des groupes armés a augmenté autour de leurs anciennes bases.[fn]Entretiens de Crisis Group, travailleurs humanitaires, Goma, juin 2017.Hide Footnote Sous la pression de différents groupes armés, l’armée a été obligée de se concentrer sur la protection des villes principales en abandonnant une bonne partie des campagnes, y compris les zones minières lucratives, aux milices.

L’insécurité urbaine a, elle aussi, considérablement augmenté après plusieurs évasions majeures de prisons en 2017. La plus importante s’est produite à la prison Makala à Kinshasa dont environ 4 600 prisonniers se sont enfuis le 17 mai. Ensuite, le 11 juin, 930 prisonniers se sont échappés à Beni, au Nord Kivu. Dans les deux cas, les prisons ont été attaquées par des groupes armés probablement dans une tentative de libérer des camarades.[fn]« RDC : évasion spectaculaire de la prison de Beni », RFI, 11 juin 2017 ; entretien de Crisis Group, hommes politiques provinciaux, Goma, juin 2017.Hide Footnote La frustration généralisée de la population appauvrie pourrait mener à de nouvelles violences urbaines et même à une insurrection.

Pourtant, jusque-là, la police et l’armée ont gardé leur cohésion interne.[fn]Entretiens de Crisis Group, fonctionnaires de police, diplomates et équipe de l’attaché militaire, Kinshasa, juin et septembre 2017.Hide Footnote Les troupes et les policiers ont été envoyés alternativement sur différents théâtres d’opérations avec succès et les chaines de commandement ont été respectées. Même si presque toutes les formations internationales des forces de sécurité ont été suspendues, de nouvelles recrues – dans l’armée comme dans la police – ont été formées et déployées.[fn]La dernière unité formée par l’étranger était la 32e brigade qui a bénéficié d’un soutien chinois à Kamina. L’Angola a mis un terme à ses formations fin 2016 alors que les formateurs sud-africains n’ont pas été remplacés et que l’aide de la Belgique aux FARDC a été interrompue par la RDC en avril 2017. « RDC-Belgique : rupture de la coopération militaire », La Tempête des Tropiques, 15 avril 2017. « Coopération militaire : la RDC se tourne vers la Chine », politico.cd, 15 août 2017. Entretien de Crisis Group, diplomate régional, Kinshasa, septembre 2017. En 2017, la police a recruté environ 500 nouveaux policiers pour chacune des 26 provinces. Entretien téléphonique de Crisis Group, officier de police congolais, Nairobi, octobre 2016.Hide Footnote Un autre facteur important est la militarisation grandissante de la police qui est maintenant dirigée par le Général Amuli Bahigwa, qui était auparavant responsable des opérations de l’armée et du renseignement.

D. Allons-nous vers l’état d’urgence ?

Dans une grande mesure, la RDC est déjà de facto en état d’urgence. L’état de droit a été largement mis à mal par l’utilisation politique du système judiciaire. La permission légale d’organiser des manifestations politiques est pratiquement impossible à obtenir. Les journalistes internationaux et les chercheurs ont de plus en plus de difficultés à opérer dans le pays et beaucoup ont été expulsés ou se sont vus refuser leur demande de visa. Le soir, les troupes de la garde républicaine surveillent les barrages routiers à la Gombe, le centre politique et centre d’affaires de la capitale, pendant que la police et les militaires patrouillent dans d’autres zones de la ville.[fn]Entretien de Crisis Group, officier de police congolais, Kinshasa, juin 2017.Hide Footnote Des responsables publics, y compris le président, ont traité des groupes comme la milice Kamuina Nsapu dans le Kasaï de « terroristes », ce qui les exclut des négociations et justifie une répression encore plus dure.[fn]« Allocution de son excellence Monsieur Joseph Kabila Kabange, président de la République démocratique du Congo à la 72eme session de l’Assemblée générale des Nations unies », allocution, New York, 23 septembre 2017.Hide Footnote

Si la violence continue à prendre de l’ampleur ou si des éléments des forces de sécurité fomentent une mutinerie ou rejoignent l’opposition, Kabila pourrait décider de déclarer formellement l’état d’urgence, ce qui repousserait encore les élections.[fn]« RDC : Pour lutter contre les violences, la Ligue des jeunes du PPRD préconise notamment l’instauration de l’Etat d’urgence », actualite.cd, 15 July 2017.Hide Footnote Mais la manœuvre serait risquée. En comptant sur des forces de sécurité déjà sous pression pour maintenir le contrôle en excluant une résolution politique, le régime pourrait se trouver à court de solutions pour gérer la propagation des insurrections.[fn]« RDC : Kabila et ses faucons militaires », Jeune Afrique, 16 octobre 2017.Hide Footnote Un tel scénario rendrait les opérations de maintien de la paix de plus en plus difficiles.

IV. Acteurs internationaux hésitants et divisés

Les clivages se creusant, l’opposition et le régime ont demandé le soutien d’acteurs extérieurs. L’opposition place principalement ses espoirs en l’ONU et les bailleurs occidentaux traditionnels. Le gouvernement s’est tourné vers certains dirigeants africains tout en maintenant de bonnes relations avec la Russie et la Chine. L’inquiétude des acteurs internationaux au sujet de l’autoritarisme grandissant remonte aux élections de 2011 et s’est traduite par l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République démocratique du Congo et la région et par les mandats successifs des Nations unies qui octroyaient un mandat politique au Représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies ; néanmoins, des actions concrètes et concertées doivent encore s’ensuivre, d’autant que le gouvernement est parvenu à limiter le rôle politique des Nations unies. De même, les gouvernements africains et les organisations régionales ont exprimé leur préoccupation durant les périodes de violence et ont participé à des efforts de médiation, mais le gouvernement a réussi à jouer la carte nationaliste pour s’opposer à toute ingérence étrangère. Bien que ni l’« Occident » ni l’« Afrique » ne soient des blocs homogènes, les tensions entre ces blocs sont réelles et les possibilités de coordination sont extrêmement limitées.[fn]Par exemple, le Groupe de contact international pour la région des Grands Lacs reste un organe principalement occidental, malgré des tentatives d’intégration de représentants africains.Hide Footnote For example, the International Contact Group on the Great Lakes remains a largely Western body, despite some attempts to include African representatives.Hide Footnote

A. Frustrations occidentales

Les dirigeants de l’opposition ont déployé de nombreux efforts pour faire pression auprès des puissances occidentales.[fn]Les deux plus grands rassemblements de la société civile et de l’opposition, y compris la création du Rassemblement et l’adoption du « Manifeste du Citoyen congolais », se sont déroulés en Europe.Hide Footnote Ceux-ci, y compris d’importants bailleurs tels que l’UE, ont généralement adopté une position critique vis-à-vis de la RDC. En 2016 et en 2017, l’UE et les Etats-Unis ont imposé des sanctions ciblées à certains responsables de la sécurité et représentants politiques. Les sanctions de 2016 ont probablement contribué à enjoindre à la majorité de faire des concessions politiques lors des négociations menées par la Conférence épiscopale nationale du Congo (CENCO). En 2017, des rumeurs ont couru sur la volonté de l’UE et des Etats-Unis d’imposer des sanctions supplémentaires visant les réseaux financiers et économiques du régime ; l’opposition ainsi que de nombreuses organisations non gouvernementales y sont favorables.[fn]« Strategic Pressure – A Blueprint for Addressing New Threats and Supporting Democratic Change in the DRC », The Enough Project, septembre 2017.Hide Footnote

En 2017, le régime a pris confiance et les forces occidentales ont adopté une approche plus réservée, ce qui a eu pour effet de réduire la pression. En mai, l’UE a encore sanctionné quelques responsables congolais, la plupart pour leur participation aux actes violents perpétrés dans le Kasaï. Néanmoins, cette initiative ne s’est pas déroulée à un moment opportun, car elle a coïncidé avec une mission diplomatique régionale et les diplomates africains ont eu le sentiment que cela avait discrédité leur message.[fn]Entretiens de Crisis Group, diplomates, Kinshasa, juin 2017. « Répression en RDC : neuf hauts responsables officiellement sanctionnés par l’UE », RFI, mai 2017.Hide Footnote L’UE et ses Etats membres, se sentant plus vulnérables du fait du désengagement relatif de Washington, se sont faits plus discrets.[fn]Entretiens de Crisis Group, diplomates, Kinshasa, septembre 2017.Hide Footnote Cela a mis au jour les désaccords entre les Etats membres de l’UE ; certains souhaitaient que l’on durcisse les critiques à l’égard du gouvernement congolais tandis que les autres étaient plus réticents. Un juin, une réunion tenue à Lubumbashi entre les émissaires du président français Emmanuel Macron et Joseph Kabila ont laissé craindre que la France ne se prépare à annoncer une position moins critique. La Belgique, qui avait exprimé sa désapprobation au cours de l’année dernière, a un peu atténué sa position officielle suite à la pression exercée par le régime, mais reste critique à l’encontre du gouvernement congolais au sein de l’UE et des autres forums.[fn]Le régime congolais a exercé sa pression de diverses façons : il a retardé l’inauguration de la nouvelle ambassade belge, a mis soudainement un terme à la coopération militaire et a compliqué le retour des équipements des forces belges. « Coopération militaire RDC – Belgique : les raisons de la rupture », Jeune Afrique, 14 avril 2017 ; « Crise politique en RDC : Kinshasa s’en prend à Didier Reynders », Belga, 11 avril 2017.Hide Footnote The Congolese government has increased pressure in numerous ways, slowing down the inauguration of a new embassy building, abruptly ending military cooperation and complicating the return of related equipment. “Coopération militaire RDC – Belgique: les raisons de la rupture”, Jeune Afrique, 14 April 2017; “Crise politique en RDC: Kinshasa s’en prend à Didier Reynders”, Belga, 11 April 2017.Hide Footnote

Le gouvernement congolais ne semble pas s’inquiéter outre mesure des critiques occidentales.

Quoi qu’il en soit, le gouvernement congolais ne semble pas s’inquiéter outre mesure des critiques occidentales. Par exemple, il a promu l’ancien chef de la police de Kinshasa, le général Kanyama, tandis que celui-ci avait fait l’objet de sanctions de l’UE et des Etats-Unis, en le nommant chef des académies de police, un poste qui amène son détenteur à rencontrer régulièrement les bailleurs internationaux.[fn]Entretiens de Crisis Group, diplomates et représentants de la police, Kinshasa, septembre 2017. « RDC : le dialogue se poursuit entre Macron et Kabila », Jeune Afrique, 27 juin 2017. Entretiens de Crisis Group, diplomates, Kinshasa, septembre 2017.Hide Footnote

La transition politique au sein de l’administration américaine a donné au régime l’espoir que la position de Washington pourrait évoluer. Au cours de 2017, l’administration Trump a essentiellement concentré ses efforts sur la Monusco, en vue de rendre la force plus efficace. Il semble clair que la nouvelle administration n’est pas particulièrement favorable au régime de Kabila,[fn]L’administration a exprimé son profond désaccord à la suite de l’élection de la RDC au Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme en Octobre. Aucun représentant de la RDC n’était présent à la Réunion ministérielle sur le commerce, la sécurité et la gouvernance en Afrique alors que la situation du pays a été discutée au cours de la réunion « Réunion Etats-Unis-Afrique à Washington… sans la RDC », Jeune Afrique, 18 novembre 2017.Hide Footnote néanmoins elle n’a pas remplacé l’Envoyé spécial d’Obama dans la région des Grands Lacs ni nommé d’ambassadeur à Kinshasa, ce qui laisse les coudées franches au régime. Lors de sa visite à la fin du mois d’octobre, Nikki Haley, l’ambassadrice des Etats-Unis auprès de l’ONU a insisté sur l’importance d’organiser des élections en 2018. Son ton était direct et déterminé, mais la majorité a présenté cette allocution comme une victoire puisqu’elle donnait un prétexte diplomatique pour reporter de douze mois les élections.[fn]« RDC : la visite décevante de Nikki Haley à Kinshasa », Afrikarabia.com, 28 octobre 2017.Hide Footnote

La publication dix jours après sa visite d’un calendrier électoral prévoyant les élections en décembre 2018 a été annoncée de façon faussement ingénue comme une concession que faisait la CENI aux pressions nationales et internationales, car, peu de temps auparavant, elle avait déclaré de façon informelle que les élections seraient reportées à la mi-2019. La CENI et le gouvernement se préparent déjà à accuser le manque de soutien des bailleurs pour se dédouaner des prochains reports du calendrier.

Si les blocages politiques persistent, la lassitude des partenaires occidentaux pourrait effectivement être telle que les calculs de Kabila s’avèreraient justes.

Si les blocages politiques persistent, la lassitude des partenaires occidentaux pourrait effectivement être telle que les calculs de Kabila s’avèreraient justes. Dans ces circonstances, bien qu’elles soient conscientes que le statuquo reste la plus grande menace à long terme pour la sécurité régionale, les capitales occidentales pourraient finir par prêter moins d’attention à la coordination de leurs positions diplomatiques et par se concentrer davantage sur des intérêts plus spécifiques (y compris commerciaux). Les tensions entre le régime et les acteurs internationaux pourraient pousser ces derniers à réagir rapidement aux évènements, notamment dans le contexte des éventuelles difficultés de mise en œuvre du calendrier électoral, en se concertant très peu, voire sans se concerter. Plus généralement, les politiques occidentales pourraient souffrir d’un manque d’informations relatives aux évènements qui se déroulent sur place du fait des contraintes imposées aux chercheurs et aux correspondants internationaux. Ce manque d’informations pourrait conduire à l’émergence de discours déconnectés de la réalité dans les médias occidentaux qui rappelleraient des ambiances d’« Au cœur des ténèbres » et où la RDC serait dépeinte comme un pays où règne une violence barbare et désordonnée.

B. Diplomatie congolaise et régionale

Les puissances africaines ont participé à la gestion de la crise de la RDC pendant plusieurs années, en particulier dans le cadre du dialogue mené par Edem Kodjo en 2016 au sein de l’Union africaine. Malgré cela, elles restent hésitantes et, dans une certaine mesure, divisées dans leur approche. Les puissances occidentales ont généralement adopté une position plus critique à l’égard du gouvernement de la RDC, ce qui a creusé un fossé stratégique empêchant les acteurs internationaux de mener des actions concertées. Les acteurs régionaux et internationaux se sont opposés sur des questions telles que l’adoption de sanction par l’UE et les Etats-Unis. Le sommet régional de Luanda, qui s’est tenu en octobre 2016, est une exception. A cette occasion, les présidents de l’Angola et de la République du Congo ont exercé de fortes pressions sur Kabila, ce qui a permis de poser les jalons de l’accord de la Saint-Sylvestre.[fn]« L’Angola retire ses troupes militaires de RDC », RFI, 24 décembre 2016.Hide Footnote Il s’agit d’un des rares moments de convergence entre les efforts internationaux, régionaux et nationaux, qui a permis d’accomplir des progrès significatifs. En 2016 et 2017, la Francophonie, l’UA, l’UE et l’ONU ont adopté un certain nombre de déclarations conjointes sur la RDC.[fn]Notamment la déclaration conjointe du 24 septembre 2016 relative à la répression qui s’est produite pendant les manifestations de Kinshasa ; celle du 16 février 2017 sur l’impasse de la mise en œuvre de l’accord de la Saint-Sylvestre et celle du 28 mars 2017 sur l’escalade de la violence dans la région du Kasaï.Hide Footnote This includes: a joint statement on 24 September 2016 on the repression during protests in Kinshasa; 16 February 2017 on the impasse in the implementation of the Saint Sylvester agreement and 28 March 2017 on the escalating violence in the Kasai region.Hide Footnote

Le régime a tenté d’utiliser cet antagonisme et de polariser les positions oc-cidentales et africaines.

Le régime a tenté d’utiliser cet antagonisme et de polariser les positions occidentales et africaines. En 2017, le nouveau ministre des Affaires étrangères de la RDC, Leonard She Okitundu, et le conseiller diplomatique de Kabila, Kikaya Bin Karubi, ont été très actifs sur le continent.[fn]Leonard She Okitundu était le directeur de cabinet du président Kabila de 2005 à 2007.Hide Footnote Le président lui-même, habituellement plus sédentaire, s’est rendu dans plusieurs capitales africaines et a assisté au sommet de l’UA en juillet et à l’Assemblée générale des Nations unies en septembre. La présence du président et de ses ministres auprès de dirigeants étrangers a une valeur symbolique forte et vise à faire montre de leur légitimité institutionnelle à une période où celle-ci est contestée dans le pays. Ces efforts ont porté leurs fruits dans la sphère diplomatique.[fn]Entretiens de Crisis Group, diplomates, Kinshasa, septembre 2017. De nombreux diplomates africains signalent régulièrement à leurs dirigeants politiques qu’ils risquent de donner l’impression qu’ils prennent parti en ne rencontrant qu’une des deux parties au conflit, mais ces préoccupations sont souvent écartées pour des raisons politiques. Entretiens de Crisis Group, diplomate régional, Kinshasa, septembre 2017 ; diplomates, Pretoria, septembre 2017.Hide Footnote Les dirigeants de l’opposition ont également tenté d’assoir leur légitimité en rencontrant des dirigeants africains, mais leurs efforts ont été moins payants en 2017 qu’au cours des années précédentes. Ils font tout leur possible pour prendre contact avec des dirigeants africains ou pour participer aux évènements organisés en parallèle des sommets régionaux.[fn]Le gouvernement cherche à décourager ces contacts et s’est indigné des réunions qui se sont tenues en parallèle de l’Assemblée générale des Nations unies entre le président de l’UA et les dirigeants de l’opposition. Entretien de Crisis Group, haut représentant, New York, septembre 2017. En 2016 déjà, l’opposition a rejeté une initiative de l’UA proposant Edem Kodjo comme facilitateur, considérant que l’UA était influencée par la solidarité entre des régimes africains non démocratiques.Hide Footnote

Les réussites diplomatiques du gouvernement ont été visibles tardivement. Les organisations africaines soutenaient la mise en œuvre par Kabila de l’accord de la Saint-Sylvestre, comme l’illustre le communiqué conjoint de la Commission binationale RDC-Afrique du Sud.[fn]Dans ce communiqué, « les chefs d’Etat expriment leur satisfaction concernant les résultats fructueux du dialogue politique initié par SE Joseph Kabila Kabange, qui a abouti à la nomination d’un Premier ministre, à l’instauration d’un Gouvernement d’unité national et au renforcement de la démocratie, ce qui ouvre la voie à la tenue d’élections en RDC. » Voir « Communiqué conjoint de la dixième session de la Commission binationale entre l’Afrique du Sud et la République démocratique du Congo tenue du 21 au 25 juin 2017 », communiqué de presse, Pretoria, 25 juin 2017.Hide Footnote Un mois plus tard, le Premier ministre Tshibala, dont la nomination était très controversée, s’est rendu au sommet de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) à Pretoria. Le communiqué publié après ce sommet félicitait Kabila pour les progrès réalisés dans la mise en œuvre de l’accord.

Sans surprise, la réunion du Conseil de paix et de sécurité (CPS) de l’UA portant sur la RDC, tenue le 23 août, est allée dans le même sens. Le communiqué qui en a résulté indiquait que la nomination de Tshibala et celle d’Olenghankoy « parachèvent la mise en place du cadre institutionnel de la Transition politique tel que prévu par l’Accord du 31 décembre 2016 ». L’UA et la SADC ont fait écho à la position de la communauté internationale en rappelant que la commission électorale devrait publier rapidement un nouveau calendrier électoral, mais la SADC est allée plus loin en déclarant que « de nombreuses difficultés (…) ont rendu peu réaliste la tenue d’élections en RDC en décembre 2017 ».[fn]La déclaration de la SADC était vraisemblablement basée sur l’évaluation réalisée par la mission du Conseil consultatif électoral de la SADC (SEAC) à Kinshasa du 4 au 12 mars 2017. Dans son rapport, le SEAC mentionne la possibilité de tenir des élections en avril 2018. Il souligne la nécessité de publier rapidement un calendrier électoral, l’importance de communiquer ce calendrier en vue de sensibiliser la population et de financer adéquatement la commission électorale.Hide Footnote Dans les trois communiqués, les sanctions adoptées par des « organisations et des pays non africains » étaient vivement critiquées, ce qui illustre clairement les divisions entre les acteurs occidentaux et régionaux.[fn]« Communiqué conjoint de la dixième session de la Commission binationale », op. cit., « Communiqué du 37e sommet des chefs d’Etat et de gouvernement de la SADC », Pretoria, 19-20 août 2017. « Communiqué du Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine », Addis-Abeba, 23 août 2017.Hide Footnote

Ces trois communiqués indiquaient également un engagement continu dans le processus électoral congolais : pour l’Afrique du Sud, cela implique une collaboration entre les commissions électorales des deux pays ; pour la SADC, cela suppose la nomination d’un envoyé spécial (Hifikepunye Pohamba, l’ancien président de la Namibie) et l’envoi de plusieurs missions en RDC en 2017 ;[fn]En 2017, la SADC a envoyé de nombreuses missions techniques, y compris le secrétariat en février, le Conseil consultatif électoral en mars et la troïka ministérielle en avril 2017.Hide Footnote et pour le CPS de l’UA, il s’agit d’un rappel de la « nécessité de renforcer le rôle politique de l’UA dans la recherche d’une résolution de la crise en RDC ».[fn]L’Afrique du Sud et le Swaziland gèrent ce processus pour la SADC et ont déjà présenté quelques suggestions à Kinshasa, mais ils ne sont pas encore parvenus à trouver un compromis acceptable. Entretiens de Crisis Group, diplomates, Pretoria, septembre 2017.Hide Footnote

Moussa Faki, président de la Commission de l’UA s’est rendu à Kinshasa du 28 septembre au 1er octobre pour rencontrer toutes les parties, y compris des membres de l’opposition.[fn]« Working visit of the AU Commission Chairperson to DR Congo », communiqué de presse, Union africaine, 28 septembre 2017; « Communiqué du Rassemblement », communiqué de presse, Kinshasa, 30 septembre 2017.Hide Footnote Jacob Zuma, président de l’Afrique du Sud et président de la SADC, s’est également rendu en RDC le 14 octobre. Les sommets régionaux des garants de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la RDC et la région, et de la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs (CIRGL) se sont tenus le 19 octobre à Brazzaville. Les conclusions du sommet font écho aux positions adoptées précédemment par les pays africains. Du 22 au 26 octobre, le PSC de l’UA s’est rendu à Kinshasa et le 1er novembre Moussa Faki a reçu le président de la CENI à Addis-Abeba. L’UA et la sous-région sont donc très actifs, mais cela ne s’est pas encore traduit par un engagement politique efficace.

Lorsque la commission électorale a publié son calendrier électoral le 5 novembre, l’UA a réagi positivement en publiant une déclaration qui enjoignait les parties congolaises à suivre scrupuleusement ce calendrier, incitait les acteurs politiques à éviter de commettre des actes ou d’exprimer des positions qui pourraient exacerber les tensions et appelait à un rétablissement de la confiance entre les parties « dans l’esprit de l’accord politique du 31 décembre 2016 ».[fn]« Déclaration du président de la Commission de l’Union africaine sur la publication du calendrier électoral en République démocratique du Congo », communiqué de presse, Union africaine, 7 novembre 2017.Hide Footnote Cette déclaration pourrait constituer les nouvelles bases de l’engagement durable de l’organisation, mais les bonnes intentions ne suffiront pas. Par exemple, l’UA ne précise pas de quelle façon elle contribuera à l’ouverture du paysage politique de la RDC, ce qui est une des conditions pour la bonne conduite du processus électoral. Le renforcement du bureau de liaison de l’UA auprès de la RDC est une première étape encourageante.[fn]Le bureau de liaison de l’UA, désormais renforcé, a également pour mission d’apporter un appui, aux côtés de l’ONU, au secrétariat de la SADC, et à l’envoyé spécial de la SADC, l’ancien président Pohamba qui est également membre du Groupe des Sages de l’UA. Entretien de Crisis Group, représentant de l’UA, Addis-Abeba, novembre 2017.Hide Footnote The reinforced AU office is also set to provide support, together with the UN, to the SADC Secretariat and the SADC special envoy, former President Pohamba, who is also a member of the AU Panel of the Wise. Crisis Group interview, AU official, Addis Ababa, November 2017.Hide Footnote

Jusqu’à présent, les puissances africaines ont systématiquement soutenu le processus électoral dans leurs déclarations, et elles sont conscientes que de nouveaux reports des élections risquent de rendre la situation d’autant plus complexe.

Jusqu’à présent, les puissances africaines ont systématiquement soutenu le processus électoral dans leurs déclarations, et elles sont conscientes que de nouveaux reports des élections risquent de rendre la situation d’autant plus complexe.[fn]Entretiens de Crisis Group, diplomates de la SADC et d’autres Etats de la région, Kinshasa et Pretoria, septembre 2017.Hide Footnote Néanmoins, leur réticence à prendre des mesures plus fortes ou à condamner les manœuvres dilatoires du régime s’explique par plusieurs facteurs : elles ne souhaitent pas encourager un soulèvement populaire qui risquerait de renverser un dirigeant en place ; elles adhèrent au même raisonnement selon lequel la souveraineté nationale prévaut face à des ingérences étrangères réelles ou supposées ; et ils craignent tous qu’une transition mal gérée suscite davantage d’instabilité que de nouveaux reports des élections.[fn]Entretien de Crisis Group, haut représentant africain, New York, septembre 2017. Pour plus de détails sur ces considérations, voir « Report of the workshop of secretaries general of governing former liberation movements of Southern Africa on the current common political, economic and security challenges they face », chutes Victoria, Zimbabwe, 4-8 mai 2016.Hide Footnote L’Angola et la République du Congo en particulier ont des raisons de craindre d’éventuels soulèvements : Brazzaville et Kinshasa sont deux villes voisines, postées sur les deux rives opposées du fleuve Congo, tandis que l’Angola, actuellement confronté à des difficultés économiques et à une transition politique délicate partage une frontière poreuse de 2 500 kilomètres avec la RDC. Le conflit au Kasaï a déjà eu des répercussions sur le territoire angolais.[fn]Paula Cristina Roque, « Angola’s Africa Policy », Egmont Paper 98, octobre 2017.Hide Footnote

En outre, les dirigeants africains ne se sentent pas habilités à intervenir dans les dynamiques de la crise, en partie parce que leurs propres outils de coordination (sommets, services diplomatiques) sont déficients et mal coordonnés.[fn]Entretien de Crisis Group, haut représentant africain, New York, septembre 2017.Hide Footnote Contrairement à la CEDEAO, par exemple, aucune organisation à laquelle adhère la RDC – SADC, Communauté économique des États de l’Afrique centrale (CEEAC), Conférence internationale sur la région des Grands Lacs (CIRGL) – ne dispose de mécanismes d’intervention ou d’un consensus politique fort contre les dirigeants au pouvoir qui prolongent leur mandat.

Même s’ils craignent l’instabilité, les neuf voisins de la RDC et les autres puissances régionales [...] ont également des intérêts dont l’équilibre est délicat.

Enfin, même s’ils craignent l’instabilité, les neuf voisins de la RDC et les autres puissances régionales telles que l’Afrique du Sud ont également des intérêts dont l’équilibre est délicat. Beaucoup ont appris à s’accommoder, voire à tirer partie, du chaos généré par les guerres de la période 1996-2003 en RDC et qui règne depuis lors. Une RDC forte pourrait aller à l’encontre de ces intérêts et la concurrence entre ces pays concernant les opportunités économiques et l’accès à ces opportunités pourrait entraver davantage une action politique conjointe. Les domaines de concurrence incluent des projets majeurs tels que le barrage Grand Inga, l’exploration d’hydrocarbures dans l’Est du pays et les couloirs logistiques régionaux vers l’Afrique du Sud, la Tanzanie, l’Angola et le Kenya. Il y a également des cas très documentés de ressources congolaises qui transitent par des pays voisins tels que l’Ouganda, le Rwanda et le Burundi.[fn]Briefing Afrique de Crisis Group N°107, Congo : Ending the Status Quo, 17 décembre 2014.Hide Footnote

Les puissances africaines ont donc leurs raisons, certaines compréhensibles d’autres moins, de ne pas chercher à mettre en œuvre une action plus coordonnée. A cela s’ajoutent les différences d’approche entre les puissances africaines et européennes, et l’absence d’une propagation de la crise à l’échelle régionale, qui ne peuvent que favoriser le statuquo et la passivité. Néanmoins, de nombreux diplomates africains en fonction, voire des ministres, reconnaissent en privé que de nouveaux reports des élections et l’érosion de l’ordre constitutionnelle en RDC risquent de déboucher sur l’instabilité.

V. Un engagement plus actif pour sortir de l’impasse

La situation en RDC est foncièrement bloquée ; le régime, déterminé à rester au pouvoir, est en position de force par rapport à l’opposition et les acteurs extérieurs semblent à la fois découragés et divisés. Le scénario le plus probable est une prolongation du glissement qui s’accompagne d’une augmentation de l’instabilité, sans que cela ne menace pour autant l’élite du régime. Néanmoins, le contrôle du gouvernement est limité et tend à s’affaiblir davantage. Le régime pourrait être confronté à des remises en question plus sérieuses qui se manifesteraient par des mécanismes politiques, des manifestations dans les rues, des insurrections ou une combinaison des trois. Comme l’indique l’examen stratégique de l’ONU : « La République démocratique du Congo restera probablement dans cette situation pendant un certain temps, mais on ne peut exclure une brusque détérioration ».[fn]« Special report of the Secretary-General on the strategic review of the United Nations Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the Congo », UNSC, S/2017/826, 29 septembre 2017.Hide Footnote

Aucun acteur international ne souhaite prendre les devants face à l’intransigeance des parties.

La frustration de la communauté internationale et la réticence à intervenir de façon plus active sont compréhensibles. Aucun acteur international ne souhaite prendre les devants face à l’intransigeance des parties. Cet engagement international serait crucial pour indiquer à ceux qui veulent avancer qu’ils seront appuyés. Cet appui devra s’adresser aux Congolais, non seulement au niveau humanitaire, mais aussi pour prendre en compte leurs aspirations politiques. Le calendrier électoral du 5 novembre est une occasion nouvelle et concrète que les acteurs internationaux pourraient saisir pour s’engager dans ce sens.

Les efforts déployés devraient partir des principes essentiels de l’accord de la Saint-Sylvestre. Tous les acteurs internationaux et régionaux pertinents, ainsi que le gouvernement congolais, y ont adhéré ; il reste la feuille de route à suivre. Les alternatives envisageables, y compris l’idée de l’opposition de mettre en place un gouvernement de transition sans Kabila, sont impossibles à mettre en œuvre ou risquent de faire le jeu du régime. En outre, le principe qui le sous-tend (le respect de l’intégrité de la constitution et la nécessité d’organiser des élections pour que le transfert de pouvoir se fasse dans le calme) est un acquis important et une réponse aux tentatives du régime de poursuivre ses manœuvres dilatoires et de faire valoir ses intérêts.

Depuis la signature de cet accord, et en l’absence d’un engagement politique international et d’une réelle stratégie, la prise d’initiative est entre les mains du régime. Pour renverser cette tendance, il importe de se pencher sur les points suivants :   
         

La communauté internationale doit s’engager activement et surmonter les divisions. C’est le point de départ : pour exercer une pression internationale sur le président Kabila afin qu’il procède réellement à l’organisation des élections et qu’il abandonne le pouvoir, il faudra un engagement de haut niveau et une meilleure coordination entre les acteurs extérieurs. Sans cela, le régime continuera à s’adresser à ses interlocuteurs les plus compatissants. Les puissances occidentales et les dirigeants étrangers devraient, pour ce faire, aplanir leurs différends portant sur l’analyse de la situation et harmoniser leur stratégie politique pour amener de réels changements et éviter une désintégration plus profonde du pays. Les désaccords portent principalement sur la meilleure façon d’inciter Kinshasa à organiser des élections dans un délai raisonnablement rapide.

La question des sanctions figure parmi les plus controversées. En 2016, il est probable qu’elles aient contribué à la signature de l’accord de décembre. Par la suite, elles ont perdu de leur force à mesure que le régime a dépeint les pressions étrangères comme une forme d’impérialisme occidental et que les personnes concernées ont appris à les contourner. Tant que l’on tente d’harmoniser les points de vue des acteurs internationaux, toute nouvelle sanction devrait être évitée. Néanmoins, elles restent un outil que l’on peut envisager d’utiliser que ce soit pour prévenir de nouvelles violations des droits de l’homme ou dans le cadre d’une stratégie consistant à faire basculer des calculs politiques à des moments critiques. Il faudrait, de préférence, que ces sanctions ne soient imposées qu’après une concertation avec les partenaires africains. S’il apparait clairement que le régime ne respecte pas ses engagements, l’UA et les organisations régionales devraient envisager d’exercer une pression plus forte. Cela pourrait passer par la préparation d’une sortie honorable pour le président Kabila. L’UA, y compris son Conseil de paix et de sécurité, et la SADC sont déjà saisies et les deux organisations ont l’influence et la légitimité nécessaire pour exercer une pression sur le régime de Kabila.
 

Mettre sur pieds un groupe d’envoyés internationaux pour faciliter la recherche d’un consensus et faire avancer le processus politique de la RDC. Ce groupe devrait être constitué d’un petit nombre d’envoyés internationaux issus de pays occidentaux et africains. Sans ajouter les lourdeurs d’une nouvelle structure, il permettrait de raviver un engagement international coordonné. Le groupe de contact international actuel, composé de puissances et de bailleurs occidentaux est paradoxalement trop étendu et trop peu représentatif. Il ne bénéficie que d’une participation occasionnelle de représentants africains peu influents et n’est donc pas en mesure de surmonter les différends internationaux ni de répondre à l’actualité. Le groupe de contact, également mandaté pour le Burundi et d’autres questions régionales plus larges, peut être redynamisé, s’étendre à des représentants africains et appuyer le groupe d’envoyés internationaux, en apportant le soutien des bailleurs et des pays partenaires concernés.

Le groupe d’envoyés devrait être composé d’un savant équilibre de points de vue, en particulier occidentaux et africains. Il pourrait inclure des représentants d’institutions (ou de pays) qui sont à l’origine de la création de l’équipe d’experts chargée d’appuyer la commission électorale et qui est le résultat d’une réunion de haut niveau à New York en septembre, à savoir l’ONU, l’UA, l’UE, la Francophonie et la SADC, auquel on ajouterait, idéalement, un représentant des Etats-Unis.[fn]L’équipe d’experts qui est encore en train d’élaborer son mandat, et qui n’est donc pas encore opérationnelle, pourrait inclure le Royaume-Uni et les Etats-Unis. Entretiens de Crisis Group, représentants de la Monusco, Addis-Abeba, novembre 2017, courriel ; diplomate, New York, 2017. Les efforts du secrétaire d’Etat Tillerson visant à sélectionner des envoyés spéciaux dans les rangs du département d’Etat ne devraient pas entraver la nomination d’un diplomate de haut niveau qui pourrait se charger de la gestion quotidienne nécessaire pour ce processus.Hide Footnote

Ce groupe d’envoyés devrait se réunir régulièrement et travailler étroitement avec le Secrétaire général et l’Envoyé spécial du Secrétaire général pour la région des Grands Lacs, dont le bureau pourrait servir de secrétariat permanent. Sa mission consisterait notamment à préparer et faire le suivi de critères d’évaluation du processus électoral, à relier les initiatives nationales, régionales et internationales, à faciliter l’échange d’analyses et à canaliser l’appui apporté aux élections.

Respecter le calendrier électoral. La Commission électorale a maintenant publié un calendrier qui s’est longtemps fait attendre. Il a le mérite de favoriser la convergence et l’engagement à l’échelle nationale et internationale bien qu’il ait le défaut de ne pas avoir été validé par les principaux acteurs de l’opposition et de la société civile. Ce nouvel échéancier est techniquement réaliste et fournit un délai politique raisonnable à l’opposition qui sera en mesure de s’organiser et de participer pleinement au vote. Le principal risque est que le régime ne considère ce calendrier que comme une nouvelle occasion d’imposer de nouveaux retards. Le budget, la sécurité, les obstacles juridiques et techniques sont autant de prétextes que la CENI, le CNSA et le gouvernement pourraient utiliser pour bloquer le processus électoral. La nouvelle loi électorale, qui devait être adoptée au parlement le 30 novembre, est une question longue à trancher qui pourrait également avoir des répercussions sur les dynamiques politiques.[fn]« RDC : Que prévoit la nouvelle loi électorale déposée à l’Assemblée nationale ? », RFI, 18 novembre 2017.Hide Footnote L’opposition et les acteurs internationaux devraient surveiller de près les mécanismes de la CENI et les autres évolutions pour ne pas laisser ces idées prendre racine.

Il est urgent que les acteurs internationaux impliqués dans le processus électoral veillent activement au respect du calendrier, et qu’ils dénoncent tout report injustifié. Ils devraient également empêcher tout gouvernement de demander la tenue d’élections anticipées qui empêcherait l’opposition de se préparer et de rivaliser avec le régime, un scénario peu probable, mais pas impossible. L’équipe d’experts internationaux qui vient d’être proposée, constituée de représentants de l’ONU, de l’UA, de l’UE, de la SADC et de la Francophonie, devrait rapidement commencer ses travaux. Il est possible que les Etats-Unis et le Royaume-Uni se joignent à eux pour appuyer la préparation des élections. Son mandat devra faire clairement état de ses relations de travail avec la commission électorale et de son indépendance par rapport à cette instance. Elle devra travailler de concert avec un conseiller principal de l’ONU (ainsi que le suggère l’examen stratégique de l’ONU au paragraphe 49).

Cette équipe technique devra constamment évaluer et réviser le processus électoral et élaborer des critères d’évaluation pour structurer l’appui international. Les principaux domaines à surveiller sont : la liste électorale et l’audit prévu de cette liste, un financement national adéquat, la clarté des intentions de la CENI concernant le système de scrutin (bulletins de vote traditionnels ou vote semi-électronique) et le soutien logistique de la Monusco. Concernant ce dernier point, tout appui devra se concentrer sur les points stratégiques sensibles qui, s’ils ne sont pas réglés, risquent de causer de nouveaux retards. Le parlement devrait adopter au plus vite la loi électorale et la loi relative à la répartition des sièges.

Les partenaires étrangers devraient insister pour que le gouvernement clarifie ses intentions concernant le financement du processus électoral, et le niveau d’ambition (relatif notamment à la gestion électronique du vote) devra être à la mesure des financements disponibles. Le gouvernement devrait s’abstenir de prendre des initiatives qui risqueraient de faire oublier ces priorités, comme des propositions de nouvelles politiques qui ne devraient pas entrer dans ses attributions dans la mesure où il ne dispose plus de la légitimité suffisante. L’ensemble du processus doit être aussi transparent que possible.

Insister sur la mise en œuvre des mesures de renforcement de la confiance consacrées par l’accord. L’opposition et la société civile n’accordent aucune confiance ni au gouvernement ni aux acteurs actuellement chargés de la gestion et de la surveillance des élections (CNSA, CENI) étant donné que le régime a détourné l’application de l’accord de la Saint-Sylvestre. Pour que le calendrier électoral puisse effectivement être respecté, et conformément aux principes de l’accord de la Saint-Sylvestre, les acteurs internationaux, y compris les acteurs régionaux, doivent exiger du régime qu’il promulgue rapidement la loi qui permettra au CNSA de fonctionner et d’être contrôlé par la société civile. Ils devraient demander instamment une ouverture de l’espace politique pour que l’opposition puisse travailler librement. Des mesures telles que l’instauration d’un processus d’évaluation crédible de la légalité et de la validité des poursuites actuellement engagées contre des responsables de l’opposition devraient être mises en place.[fn]Une approche consisterait à charger la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples de mener une mission exploratoire concernant ces poursuites.Hide Footnote Le rapport de la CENCO sur les affaires Moïse Katumbi et Jean-Claude Muyambo, présenté au gouvernement en mars 2017, devrait être pris en considération. Pour que la situation électorale soit plus équitable, le gouvernement devra également autoriser les manifestations politiques pacifiques, l’activité des partis politiques et une couverture médiatique libre. La police de la Monusco et les observateurs des droits de l’homme devraient jouer un rôle dans ce domaine en continuant à surveiller les opérations de police, en particulier au cours des manifestations. Les lois récentes relatives aux activités de la société civile vont à l’encontre de cela et devraient être modifiées.
 

Une opposition engagée. L’action des acteurs internationaux a également été entravée par les stratégies de l’opposition en RDC, qui a trop souvent boycotté les négociations, du fait d’un manque de confiance compréhensible vis-à-vis du régime ou d’autres membres de l’opposition. Les figures de l’opposition devraient plutôt renforcer leur engagement dans le processus en cours, y compris en cherchant à jouer un rôle plus actif dans le processus électoral, en exerçant des pressions sur le gouvernement pour qu’il ouvre l’espace politique, en commençant à travailler sur les plateformes électorales et en prouvant leur pertinence à des citoyens méfiants. Les gouvernements étrangers écoutés par l’opposition devraient encourager cette prise de position.
 

Préparer l’avenir. L’équilibre des forces semble indiquer que la situation risque au mieux de s’en tenir au statuquo ; les acteurs régionaux et internationaux devraient se préparer à la suite des évènements. Il faudra qu’ils soient en mesure de réagir à une détérioration de la situation, et notamment à une propagation et à une intensification des insurrections. Si le pays reste dans l’impasse, les groupes armés qui sont encore mal coordonnés pourraient vraisemblablement joindre leurs efforts ou du moins les synchroniser. Cela aurait d’importantes répercussions. La Monusco devra être en première ligne, elle doit donc rapidement évoluer pour devenir plus flexible et plus mobile, notamment en étant capable de déployer plus rapidement des ressources dans le pays, comme l’indique son examen stratégique de septembre.[fn]« Special report of the Secretary General on the strategic review of the United Nations Organization Stabilization Mission », op. cit.; et « Open Letter to the UN Secretary-General on Peacekeeping in DRC », Crisis Group, 27 juillet 2017.Hide Footnote “Special report of the Secretary-General on the strategic review of the United Nations Organization Stabilization Mission”, op. cit.; and “Open Letter to the UN Secretary-General on Peacekeeping in DRC”, Crisis Group, 27 July 2017.Hide Footnote

VI. Conclusion

Lors de sa signature en décembre 2016, l’accord de la Saint-Sylvestre semblait apporter une solution crédible à la crise croissante que connaissait la RDC. L’affaiblissement considérable de l’opposition, le manque d’engagement politique des acteurs internationaux, l’attention portée sur le conflit et la crise humanitaire dans le Kasaï, et l’offensive diplomatique réussie du gouvernement congolais sont autant de facteurs qui ont contribué à paralyser sa mise en œuvre. Malgré ces contretemps, les principes fondamentaux de l’accord restent une base solide pour une réaffirmation de l’engagement des partenaires internationaux en vue d’éviter que la situation ne se détériore davantage.

Il reste très probable que la RDC soit le théâtre de conflits violents plus nombreux ; l’expérience du Kasaï témoigne de la vitesse et de l’intensité que les conflits peuvent atteindre. Dans une telle éventualité, le régime qui manque à la fois de légitimité et de ressources aura des difficultés à faire face. Sur le court terme, cela risque de le convaincre de la pertinence de sa stratégie de glissement, mais le cout humain serait dramatique. Une détérioration soudaine et majeure de la situation sécuritaire ne peut pas être écartée ; elle impliquerait des déplacements massifs de population et aurait des répercussions considérables dans la région.

La priorité immédiate pour les puissances occidentales et régionales est de dégager, autant que faire se peut, un consensus sur une approche cohérente. Cela exige, des deux côtés, un réexamen des politiques en vigueur : actuellement, les puissances occidentales devraient éviter d’imposer de nouvelles sanctions et les puissances africaines devraient augmenter la pression qu’elles exercent, même si cela doit rester en huis clos, sur le président Kabila. Un nouveau calendrier électoral a été adopté. Il est loin d’être idéal, car il permet à Kabila de rester plus longtemps au pouvoir, avec tout ce que cela implique pour le pays. Mais ce n’est pas le moment de rester sur la touche, cela ne ferait que renforcer ceux qui, au sein du régime, n’attendent que l’occasion de pouvoir accuser les puissances étrangères ou l’opposition d’être responsable du report des élections. Les dernières évolutions sont l’occasion pour la région et pour la communauté des bailleurs de redoubler d’efforts et de travailler de concert vers un objectif commun.

Nairobi/Bruxelles, 4 décembre 2017

Annexe A : Carte de la RDC

Carte de la RDC International Crisis Group/KO/Octobre 2016. Basée sur la carte UN No. 4007 Rev. 11 (Mai 2016).

Annexe B : Glossaire

ANR: Agence nationale de renseignements
BDK: Bundu dia Kongo
BDM: Bundu dia Mayala
Cedeao: Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest
CEEAC: Communauté économique des Etats de l’Afrique centrale
CENCO: Conférence épiscopale nationale du Congo
CENI: Commission électorale nationale indépendante
CIRGL: Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs
CNPSC: Coalition nationale du peuple pour la souveraineté du Congo
CNSA: Conseil national de suivi de l’accord de la Saint-Sylvestre
FARDC: Forces armées de la République démocratique du Congo
FIB: Brigade d’intervention
FONUS: Forces novatrices pour l’union et la solidarité
LUCHA: Lutte pour le changement, mouvement social
M23: Mouvement du 23 mars
MLC: Mouvement de libération du Congo
MNR: Mouvement national pour la révolution
Monusco: Mission de l’Organisation des Nations unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo
OIF: Organisation Internationale de la Francophonie
PNC: Police nationale civile
PSCF: Peace, Security and Cooperation Framework
RASSOP: Rassemblement de l’opposition de la RDC
SADC: Communauté de développement de l’Afrique australe
UDCO: Union pour le développement du Congo
UDPS: Union pour la démocratie et le progrès social
UNC: Union pour la nation congolaise

Interview / Africa

DR Congo's Deadlocked Crises

Originally published in Tagesschau

In an interview with ARD Africa Correspondant Alexander Göbel, Crisis Group’s Central Africa Project Director Richard Moncrieff discusses DR Congo’s many crises and how the international community can deal with the country’s ongoing political blockage. 

Richard, what is the current situation in the Democratic Republic of DRC?

It’s not good. There is a complete political blockage. The best way to describe it is to go back to the beginning of the year to what is called the Saint Sylvester agreement, where opposition parties and pro-government parties (known as the Majority) agreed that they would hold elections in the course of 2017 and that the constitution wouldn’t be changed in light of these elections. The agreement gave rise to a period of optimism but, since then, the government has managed to claw back everything that they conceded, in particular by retaining complete control over the government, the electoral commission and the Follow-up Committee of the Saint Sylvester or 31st of December agreement. They’ve managed to have their own way, and having their own way means of course that they have blocked the political situation because they are happy with the status quo. They are in control of the country and they retain good control of the security forces. Indeed, the security forces in all their forms and their commander, as well as the pro-government parties, have remained very cohesive over the last few years, with very few disagreements. So, for the moment, the government would certainly feel as having its own way.

Are government forces responsible for the violence and subsequent displacement seen recently in Kasaï?

I don’t think that there is any doubt that they are responsible for some of the violence. I wouldn’t say that government forces are responsible for the outbreak of the violence or that they are the root cause of it. Instead, there are two root causes for this violence and, in a way, the violence can be seen as an intertwining of these two things. The first is the loss of legitimacy of central government, which increases the willingness of people to contest state authority. Indeed, we’ve seen anti-government militia in the Kasaï directly contest state authority, rip down electoral commission buildings and attack state agents. Moreover, on the other hand there has been a dispute over the inheritance of the chieftaincy. This happens fairly frequently but, in this context, it turned very violent and was poorly managed by the government ‒ partly because it’s an area that has been for a long time the stronghold of the opposition.

There are rumours that this unrest in the Kasaï, might have been used as a pretext by the government not to hold elections; are they exploiting chaos in order to prevent elections from happening?

I think that’s true and I think that the government is jumping on any opportunity it can to slow down the electoral process. There are parts of the country, other than the Kasaï, where we know that members of the government or people very close to the government are stirring up trouble and are arming and paying militia. Now, usually that’s for a very local agenda; we see that between the Hutu and the Nande in North Kivu, for example. This unrest may not be part of an orchestrated plan, but it is certainly something that the government will use and is using to delay the electoral process.

Is it not a dangerous strategy? At some point it might be uncontrollable for the powers that be.

I think that’s true and I think it’s an element of what they call in French “Pompier-pyromane”, the fireman pyromaniac who lights fires, enjoys putting them out and then tries to claim credit for putting them out. Of course, as with wild fires, this kind of unrest can spread. We must remember that absolutely nobody was talking about unrest in the Kasaï two years ago. So, an outbreak of unrest there was very unexpected and it indicates worryingly that violence could have erupted anywhere in the country. We’ve now got very serious areas of instability: in North and South Kivu, where unfortunately it’s fairly familiar to the population and also in most of ex-Katanga or at least in most of the provinces of the former Katanga; in the Kasaï and in Kongo Central, near the capital, where we’ve recently had violence concerning a sort of spiritual insurrection that again was rather badly managed by the government. Those are very serious areas of instability and we could see more. The situation is unpredictable and very unstable. In a way, the government doesn’t have a grander plan and instead works on a day-by-day basis. For them, another month in power is a good thing and an opportunity to steal and accumulate more money.

Is the government facing an opposition that is not strong enough to really change things?

The weakness of the opposition is a very important factor in this situation for several reasons. Firstly, let’s think about why the opposition is weak: it’s been split and divided. We see bits of it being corrupted into government, of course. The death of Etienne Tshisekedi at the end of January this year was a major blow to the opposition because no one can replace him and his historic charisma. Part of the opposition is in exile and those on the ground have very little traction with the population. They don’t get out or meet the people very much. They are often occupied by their internal struggles. There are two very important consequences to this weakness. Firstly, it makes international engagement very difficult because what the international actors don’t want is to replace the opposition or come in to mediate a situation where one side is overwhelmingly stronger than the other. That’s a very unfavourable set of circumstances for international mediation and international actors know that. So, to some degree, the weakness of opposition explains the passivity of the international community. Secondly, the weakening of the opposition poses a very serious problem for electoral democratic politics. A lot of the talk at the moment in the DRC is about the technical aspects of elections, including the electoral calendar and budget. Those are very important issues, but underlying these, there are questions on whether opposition parties are actually able to campaign and create a democratic landscape both in the run-up to, and after an election. These underlying political issues are very important but often ignored in the conversation around the Congo.

We have seen the recent visit of Nikki Haley, U.S. ambassador to the UN, to the DRC. It was a pretty helpless kind of visit. Was there anything she could do?

You know, one of the problems with the DRC, which has been carefully constructed by successive leaders, is that nobody appears to know who is responsible for anything. So, what you see when you get little fragments of readouts from these meetings between President Kabila and international envoys is that Kabila just sits and listens and at the end he says: “ah well that’s a terrible situation, isn’t it?” and he generally ends the conversation with “you must pray for me”. So, his position is that he is not responsible for any of this.

He acts like he is the one who’s carrying the burden …

That’s exactly the impression he tries to give. He’s not completely alone in that. And as long as he doesn’t do anything decisive, his tactic is to be held responsible for nothing. So, while president of the country, all the criticism just washes off his back.

Isn’t the country suffering from more than just political blockage? We’ve also seen armed conflict and even a cholera epidemic.

The country is fraying very badly. The cholera epidemic we’ve seen was not a surprise. The administration of the country is declining from an already low base, which is extremely worrying. Indeed, we should be very worried about the state of this country. Whether or not we see an outbreak of open civil war, or whether or not we have a very decisive violent period, whatever happens ‒ if we don’t make positive progress ‒ things are going to get worse in this country and for the wider region. We’ve already seen spillover between the DRC and Angola when we had tens of thousands of refugees from the Kasaï region going to the north of Angola, which was one thing that the government did take very seriously and sent a very senior envoy to Angola to address the matter.

Could ethnic tensions arise, for example between Hutus and Tutsis, in the Great Lakes region?

Thankfully, we don’t see at the moment the sort of constellation of aggressive international alliances and rivalries we saw in the civil war period. International interference by neighbours has not been as substantial as we’ve seen in the past. But the risk of unrest in various corners of the country pulling in neighbours, whether it’s through corrupt alliances or through ethnic affiliations and so forth, is very real.

DR Congo's President Joseph Kabila as he addresses the UN General Assembly in New York, on 23 September 2017 UN

So, it has been almost exactly 21 years since the outbreak of the First Congo War in 1996. Are you afraid that something like that could ever happen again?

I think there is a risk of generalized instability in the Congo but I don’t, for the moment, see the elements of risk for another “Africa’s World War”. Nevertheless, generalized instability in the Congo can be enormously damaging both to the people who live there and to the people who live in neighbouring countries. To a certain degree, history repeats itself and to some degree it doesn’t. Some of the legacy issues of the Congo Wars have not been resolved and I think there are two issues in particular ‒ one being corruption and of course the corruption that we currently see in the Congo finds its origins in the war. Indeed, it’s often army generals who are corrupt, and if you trace back their story you will see that the massive accumulation of wealth started in the war period. The second unresolved issue is one of leadership. Although everybody welcomed the elections of 2006 and the constitution is something that the Congolese feel very proud of, we’ve now come to realise that it didn’t really solve the problem of winner-takes-all presidential politics. This makes the presidency too sought-after and the fight to win it overwhelms the peaceful political process and tends to become violent. That’s not unique to the DRC, but we’re running into this problem again.

What is the way forward for this country? Can the international community really offer anything to Kabila to step down or to make way for a real electoral process?

It is very important that international actors understand that we’re not going to see a miracle. Calls for Kabila to stand down on the 31st of December may be morally founded but they are not realistic. What we need to do is work to keep things going on the right track: find points of progress, support people and institutions in the country who are working in the right direction and try to make the electoral process inevitable and irreversible. Some of that is happening and we need to continue with that. The second very important point is to fight in every way we can to keep the political space open so that when we eventually do come to elections, those elections are meaningfully democratic and, crucially, their aftermath is manageable. These are really important elements. But the whole sense of international support around the elections is very weak. Many Western countries are pushing on the technical aspects, but African countries feel fairly reluctant to push strongly. I think that reluctance is caused by a sense that simply having elections won’t solve the country’s problems. We’ve got to work on a broader political platform to help Congo find a better future. Elections are an essential part of this process, but not sufficient on their own. We’ve got to go beyond that and try to find a more healthy form of politics for the country.

You also need a certain climate for investors to come in and create employment and development…

Of course, the economic climate is absolutely disastrous and that’s in part because of a lack of investment, although the Congolese situation is particular because the overwhelming proportion of investment goes into the mineral sector. We are seeing a very strong economic decline at the moment, with inflation and impoverishment. To make matters worse, for the last eleven years ‒ since the 2006 elections ‒ we haven’t really seen productive international or even domestic investment because the country is too dominated by the mineral sector, and in other ways too dysfunctional for people to invest in meaningful ways.

We’ve heard so much talk in the context of the G-20 summit in Germany about the so-called Marshall Plan for Africa. The German minister of development argued that, if the private sector is to come in, they have to create employment as well. I have the feeling that the main objective here is to prevent people from migrating to Europe. Looking at what’s going on in the DRC, is there substance to these ideas?

Yes, I think people come to these summits with their own preconceptions and their own way of thinking about things and developing the private sector is a phrase that sounds very nice. But if you are in a nice town in Germany or in a town in the Kivus, private sector development takes very different meanings. Other than the obvious problems haunting the Congolese economy, from poverty to a lack of capital and demand, one of the most critical is criminalisation. Of course, many businesses are criminal because there is no other way to function in this system. So, when we talk about investment, we are obviously talking about illicit or semi-illicit investment. These kinds of investment don’t tend to be long-term or productive. Instead, there is very little investment that can provide stable jobs, which the population desperately needs.

With all the terrible things going on in the country, this sort of activity will be promoted as job investment and creation. Is this like it’s a post-colonial reflex of what has been done there before?

The civil war created an enormous number of opportunities for corrupt enrichment ‒ in particular in the mineral sector ‒ and we are seeing a lot of the fallout now. A lot of people are starting to investigate into grand corruption and there is a lot more that is not being investigated on the ground. Many analysts of Africa have pointed to African countries finding a certain niche in the world economy through criminal activities. That is true to some degree, but I think we shouldn’t forget the very large number of Congolese entrepreneurs who are trying to just invest in buying or building a hotel and just trying to run a legitimate business which may have some tax evasion or a bit of corruption on the side. But that’s just because that’s how you have to operate in the DRC. Indeed, although there is this very large criminal element to the Congolese economy, there are also a lot of people who are just trying to struggle by very adverse circumstances, both international but most of all Congolese themselves.

How can this country come out of this situation, where it is seen by many as failed or failing state?

We need some kind of new deal between elites and between elites and the people. It won’t be a written deal, but we need some kind of deal about how the country can be governed so that resources can be distributed in a more equitable way. Now, of course some of that distribution will be illicit, but it needs to happen on the basis of more sustainable, and therefore less violent patterns. If we can achieve that, then that might allow a private sector to develop; one that is more oriented to efficiency and creates a greater constituency against corruption. We have seen those circumstances occurring in some places, even if very unevenly, as in Nigeria. Without pretending that Nigeria is a massive success story, some success was achieved there and I think they followed that pattern. Without being wildly unrealistic, I think we can say that you need this core political deal between the elites and it needs to have a sense of contract with the people in the sense of where the country is going to go, rather than just the current money-grabbing by politicians. With that, people can develop an autonomous sense of how they would like to develop their economy and how they can contribute to that.

One last question: Where is the UN in all of this? How can they contribute to peacekeeping? Sometimes I think they are just doing the opposite. Where are they now on this issue?

MONUSCO, the UN mission to the DRC, is not in a good position because the whole operation was set up to monitor peace agreements. They then turned toward building the capacity of the Congolese state and in particular the capacity of the security forces. The Congolese government is now rather hostile toward the UN and cooperation between UN forces and the Congolese army is at a low point. If you look at various nominations that have occurred within the Congolese army recently, you can see very clearly that the authorities in Kinshasa are thumbing their nose at the UN and other donors by appointing people who have corrupt and violent backgrounds to important positions. The UN has to reorient itself toward what you would call “damage limitation” and limit the damage that is currently being done to the country by the political impasse. That means more thorough human rights monitoring and much more flexibility and faster deployment. We did see some of that in the Kasaï but some of the very well-known old problems of rapid deployment within the UN came up and hindered MONUSCO’s response when it had to redeploy troops to the Kivus. So, some of the old problems are still there and the force needs to adapt to the new situation.