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La transition bloquée : corruption et régionalisme en Tunisie
La transition bloquée : corruption et régionalisme en Tunisie
Tunisie : 2019, année charnière ?
Tunisie : 2019, année charnière ?
Tunisians wave their national flag as they take part in a general strike against marginalisation and to demand development and employment, in Tataouine, south of Tunisia, on 11 April 2017. AFP/Fathi Nasri

La transition bloquée : corruption et régionalisme en Tunisie

La corruption et le clientélisme menacent la transition démocratique en Tunisie, décrite comme un succès après le soulèvement populaire de 2011. Pour qu’elle aboutisse, le gouvernement devrait lancer un dialogue économique national intégrant l’élite économique établie et la classe émergente d’entrepreneurs.

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Synthèse

Le consensus politique en place depuis les élections législatives et présidentielle de fin 2014 a réussi à stabiliser la scène politique tunisienne, mais commence à atteindre ses limites. Malgré la formation d’un gouvernement d’union nationale qui regroupe les principaux partis politiques, un sentiment d’exclusion socio-régional et de délitement de l’Etat s’accroit, alimenté par la prolifération de l’affairisme et du clientélisme. La poursuite de la transition démocratique ainsi que le redressement de l’économie nationale nécessitent d’approfondir ce consensus au-delà des conciliations entre dirigeants politiques et syndicaux. Une approche audacieuse et novatrice intégrerait les personnalités les plus influentes du monde des affaires, y compris issues des régions délaissées, qui gagnent en pouvoir occulte dans la vie politique et sociale.

Alors que les équilibres macroéconomiques sont mis à mal, la polarisation se renforce dans le monde des affaires entre chefs d’entreprises, mais aussi entre ces derniers et les barons de l’économie informelle, notamment de la contrebande. D’un côté, une élite économique établie issue du Sahel (région côtière de l’Est du pays) et des grands centres urbains est protégée et privilégiée par des dispositifs réglementaires, et entend le rester. De l’autre, une nouvelle classe d’entrepreneurs issus des régions déshéritées, dont certains sont cantonnés au commerce parallèle, soutiennent en partie les protestations violentes contre le pouvoir central et aspirent à se faire une place parmi l’élite établie, voire à la remplacer.

La compétition économique et politique est rendue malsaine par ce conflit profond, qui vise à s’accaparer les postes-clés de l’administration permettant de contrôler l’accès au financement bancaire et à l’économie formelle. Il contribue à étendre et « démocratiser » la corruption et à paralyser les réformes. Ceci renforce les inégalités régionales, que perpétue la discrimination des citoyens des régions marginalisées, elle-même rendue possible par le pouvoir discrétionnaire des responsables administratifs et la rigidité du système bancaire.

Alors que le gouvernement d’union nationale de Youssef Chahed affiche sa détermination à lutter contre la corruption et à redresser l’économie nationale, il se trouve systématiquement freiné dans son élan. Les réformes qu’il propose se concrétiseront difficilement en l’absence d’une initiative politique visant à réduire le pouvoir occulte de ces opérateurs économiques

Si plusieurs mesures déjà annoncées par le gouvernement et soutenues par les partenaires internationaux de la Tunisie sont importantes, d’autres devraient être prioritaires afin d’améliorer la moralité publique, protéger l’Etat des réseaux clientélistes, et commencer à s’attaquer aux sources de l’exclusion socio-régionale, préoccupante à moyen terme pour la stabilité du pays :

  • Le gouvernement devrait doter l’Instance nationale de lutte contre la corruption (Inlucc) de ressources suffisantes sur le plan humain et financier pour mettre en œuvre sa stratégie ;
     
  • Le gouvernement et le parlement devraient encadrer juridiquement le courtage et le portage d’affaires dans le but de réduire le trafic d’influence à l’œuvre dans les plus hautes sphères politiques ;
     
  • Le parlement devrait réduire le pouvoir discrétionnaire des responsables administratifs, qui entretient clientélisme et corruption et est en partie responsable de la fermeture de l’accès au crédit et au marché pour les entrepreneurs des régions déshéritées. Pour ce faire, il devrait simplifier autant que possible les formalités administratives dans le domaine économique et éliminer les dispositifs juridiques trop répressifs et privatifs de liberté ; et
     
  • Le gouvernement et le parlement devraient contraindre les partis politiques à soumettre leur rapport financier annuel à la Cour des comptes. La déclaration du patrimoine, qui concerne déjà les membres du gouvernement et les hauts fonctionnaires, devrait s’étendre aux parlementaires et aux membres du cabinet présidentiel, ce qui contribuerait à affaiblir les réseaux clientélistes.
     

Pour voir le jour, ces réformes devront s’accompagner d’un dialogue économique national suivi et approfondi entre la présidence de la République, le gouvernement, les principales forces politiques, syndicales et associatives et surtout les hommes et femmes d’affaires les plus influents du pays, qu’il s’agisse d’anciens proches de l’ancien régime ou d’individus impliqués dans l’économie parallèle. Ce dialogue, qui suscitera nécessairement de la résistance, viserait à rendre l’économie plus inclusive pour les nouveaux venus de l’intérieur du pays et à renforcer la volonté politique en matière de lutte contre la corruption, en réunissant, sur la base de critères précis et objectifs, les personnalités du monde des affaires qui s’opposent à ces objectifs.

Idéalement, ce dialogue devrait aboutir à des mesures de réhabilitation pénale et d’amnistie des infractions de changes, strictement encadrées sur le plan juridique. Il devrait également encourager la mise en place de fonds d’investissement public/privé dédiés au développement des régions délaissées, promouvant notamment les secteurs à haute valeur ajoutée, tout en facilitant l’application d’une politique plus répressive à l’égard de la corruption et de la contrebande.

Les principaux partis et syndicats ainsi que les organisations de la société civile nationale et internationale devraient soutenir une telle initiative. Le pays a tout à y gagner. Les membres de l’élite économique établie et de la classe émergente d’entrepreneurs doivent parvenir à sortir du jeu perdant-perdant qui les conduit à se saboter économiquement les uns les autres, ce qui pourrait engendrer de violents conflits à l’avenir.

Ceci implique de faire évoluer le consensus politique actuel, fondé sur un gentlemen’s agreement destiné à prévenir la réapparition de la polarisation politique entre islamistes et anti-islamistes – mais aboutissant souvent, faute de mieux, au partage clientéliste des ressources de l’Etat – vers un véritable contrat social et régional qui préserverait le pays d’une violente polarisation ou d’un retour à la dictature.

Tunis/Bruxelles, 10 mai 2017

Tunisie : 2019, année charnière ?

Divisions within Tunisia’s political leadership are preventing the government from addressing the country’s political and socio-economic challenges. In this excerpt from our Watch List 2019 for European policymakers, Crisis Group urges the EU to support measures that will prevent further polarisation.

En Tunisie, la transition politique bat de l’aile. L’espoir de voir les dirigeants, à la suite du soulèvement de 2010-2011, relever les multiples défis politiques et socioéconomiques du pays commence à être déçu. L’économie est en plein marasme et la classe politique est de plus en plus divisée entre islamistes et non-islamistes qui se disputent le contrôle des ressources de l’Etat. Ce cumul de problèmes provoque une crise de confiance généralisée envers l’élite politique, et il y a lieu de craindre que le processus démocratique post-2011 subisse un revers avant les élections présidentielle et parlementaires de la fin de l’année.

En tant que principal partenaire commercial de la Tunisie, et dans le cadre de sa politique européenne de voisinage, l’UE devrait :

  • poursuivre son assistance macrofinancière malgré la lenteur du gouvernement à mettre en œuvre les réformes nécessaires (réforme des retraites, réduction de la masse salariale du secteur public, amélioration du climat des affaires et de la transparence budgétaire, entre autres) ;
     
  • encourager le gouvernement à donner la priorité aux réformes de l’administration publique, à introduire plus de transparence dans les nominations et les transferts dans le secteur public et à établir des règles claires concernant les relations avec les hauts fonctionnaires de l’administration – autant de mesures qui peuvent aider à prévenir une polarisation accrue entre islamistes et anti-islamistes ;
     
  • encourager le parlement à parvenir à un accord sur la création d’une Cour constitutionnelle politiquement diversifiée de manière à garantir son indépendance ;
     
  • résister aux tentatives de restauration d’un régime autoritaire, par exemple en subordonnant la poursuite du soutien financier à la Tunisie au respect de la Constitution par les pouvoirs législatif et exécutif.
     

Une économie mal en point et une polarisation au sommet

L’économie bat de l’aile. Le dinar tunisien s’est déprécié de plus de 40 pour cent par rapport à l’euro depuis 2016, réduisant le pouvoir d’achat de la population, tandis que l’inflation s’élève à 8 pour cent par an. Par conséquent, le coût de la vie a augmenté de plus de 30 pour cent depuis 2016, ce qui a conduit les ménages à s’endetter. Les disparités régionales s’accentuent et le chômage reste élevé. Ces facteurs combinés ont accéléré à la fois la fuite des cerveaux et des capitaux.

Ces problèmes économiques surviennent dans un contexte de vives tensions entre le président Béji Caïd Essebsi et le Premier ministre Youssef Chahed, tensions qui n’ont cessé de croitre au cours des deux dernières années. Leur rivalité a mis au jour un vieux clivage entre islamistes (principalement le parti An-Nahda) et anti-islamistes (représentés par Nida Tounes, le parti du président), avec Chahed, issu de Nida Tounes, s’appuyant sur la domination parlementaire du bloc islamiste pour conserver son poste.

An-Nahda fait partie de gouvernements de coalition depuis 2011, mais à partir de 2016, lorsque Chahed a pris la tête d’un gouvernement d’union nationale, le parti a tout fait pour renforcer son pouvoir en plaçant un nombre croissant de ses partisans à des postes à responsabilité dans l’administration publique, les entreprises étatiques et les bureaux et agences gouvernementaux dans la capitale et les provinces. Il influence ainsi à son avantage la composition des réseaux clientélistes qui contrôlent les ressources de l’Etat et l’accès au crédit, les monopoles privés et les oligopoles. Avec le temps, cela réduira inévitablement la prédominance économique du Nord côtier de la Tunisie sur l’arrière-pays méridional.

An-Nahda a fait des bons scores lors des élections locales de mai 2018, y compris dans les grandes villes. Il a remporté 28 pour cent des sièges dans les conseils municipaux (contre 20 pour cent pour Nida Tounes). Le mois suivant, il s’est installé à la tête de 36 pour cent des municipalités (contre 22 pour cent pour Nida Tounes). Cette victoire relative a renforcé le poids politique du parti, modifié l’équilibre du pouvoir par rapport à son principal adversaire et remis en cause l’accord tacite entre islamistes et anti-islamistes en vigueur depuis les élections législatives et présidentielle de 2014. Par cet accord tacite, An-Nahda avait accepté de renoncer à une partie du pouvoir que son poids électoral lui conférait, avec seulement trois ministères, dont aucun régalien ; le parti avait également accepté de ne pas interférer avec les réseaux clientélistes établis, par exemple en plaçant ses partisans à des postes de direction.

Sa démonstration de force dans les urnes a déclenché une réaction de la part d’une coalition mal définie de hauts responsables gouvernementaux, d’associations professionnelles et de syndicats, ainsi que d’activistes d’extrême-gauche et de nationalistes arabes. Ils ont commencé à faire pression sur les ministères de l’Intérieur et de la Justice pour qu’ils répertorient le parti islamiste comme organisation terroriste, et sur les tribunaux militaires pour qu’ils le dissolvent et emprisonnent certains de ses dirigeants. Ils se sont aussi tournés vers l’Arabie saoudite et les Emirats arabes unis (EAU) dans l’espoir d’obtenir leur soutien contre An-Nahda, dont le dirigeant, Rached Ghannouchi, est une figure intellectuelle de premier plan parmi les Frères musulmans de la région, leur ennemi juré. La réapparition de ce clivage ramène sur la scène politique tunisienne le bras de fer qui domine le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord depuis 2013 – entre la Turquie et le Qatar, représentant le bloc islamiste, d’un côté, et l’Egypte, l’Arabie saoudite et les EAU, de l’autre.

L’intensification de la lutte pour les ressources creuserait encore davantage le fossé entre les islamistes et les anti-islamistes. En outre, cela aggraverait considérablement les tensions politiques et sociales à l’approche des élections législatives et présidentielle prévues plus tard cette année, qui pourraient s’avérer décisives pour l’orientation politique et économique du pays pour les dix ans à venir. En raison d’une scission dans le camp laïque, de la popularité persistante d’An-Nahda auprès de larges sections de la population et de sa domination des institutions gouvernementales, le parti reste le mieux placé pour remporter au moins les élections parlementaires. Mais même si ce scénario devait se confirmer, le pouvoir des islamistes pourrait être limité. An-Nahda devra bricoler une coalition gouvernementale et, idéalement, être prêt à renoncer une fois de plus à des ministères clés et à maintenir son accord tacite avec les anti-islamistes. Son influence serait encore plus restreinte s’il présentait un candidat à l’élection présidentielle et s’inclinait.

Toutefois, d’autres scénarios sont possibles. Si les tensions culminent avant les élections, la violence pourrait entraver le processus électoral. Le président pourrait être enclin à déclarer l’état d’urgence, comme le prévoit la Constitution, mais sans contrôles constitutionnels additionnels, cela pourrait remettre la Tunisie sur la voie de l’autocratie. Pour cette raison, il est essentiel que le parlement établisse une Cour constitutionnelle, qui statuerait sur le prolongement de l’état d’urgence trente jours après son entrée en vigueur. La composition politique de cette instance devrait être diversifiée. L’absence d’une Cour constitutionnelle risque en effet, si ce scénario se confirme, de mettre la Tunisie dans une situation délicate.

Eviter un dérapage : le rôle de l’UE

L’UE est le principal partenaire commercial de la Tunisie et lui a fourni un soutien financier important (entre 2011 et 2017, l’aide de l’UE à la Tunisie s’est élevée à 2,4 milliards d’euros en subventions et assistance macrofinancière). Elle a tout intérêt à protéger la stabilité de la Tunisie, pour consolider l’une des seules – sinon la seule – réussites des soulèvements arabes, atténuer l’attrait qu’exerce le jihadisme sur les Tunisiens et limiter la migration illégale en Europe. Malgré le rythme décevant des réformes économiques et politiques (réforme des retraites, réduction de la masse salariale du secteur public, amélioration du climat des affaires, transparence fiscale accrue, avancement des négociations sur l’accord de libre-échange complet et approfondi, création de la Cour constitutionnelle et remplacement de quatre membres de la Haute autorité électorale indépendante afin que cette instance puisse progresser dans l’organisation des élections législatives et présidentielle de fin 2019), l’UE devrait continuer à apporter son soutien macroéconomique pour éviter que la situation ne se détériore davantage.

En outre, elle devrait encourager le gouvernement à donner la priorité à la réforme de l’administration publique, à améliorer la transparence des nominations et des transferts dans le secteur public, et à établir des règles claires régissant ses relations avec les hauts fonctionnaires de l’administration – autant de mesures qui peuvent aider à éviter une polarisation accrue entre islamistes et anti-islamistes en réduisant le rôle des réseaux clientélistes partisans. Elle devrait également encourager les partis politiques à trouver un accord au parlement sur la composition de la Cour constitutionnelle, ce qui permettrait sa mise en place. Elle devrait enfin faire usage de son influence pour contrebalancer tout effort intérieur ou extérieur visant à rétablir un régime autoritaire en subordonnant la poursuite du soutien financier à la Tunisie au respect de la Constitution par les pouvoirs législatif et exécutif.

An intensifying struggle over resources would further deepen the rift between Islamists and anti-Islamists.

In May 2018, An-Nahda made headway in local elections. It won 28 per cent of municipal council seats (against 20 per cent for Nida Tounes), including in all the main cities. The next month, it took charge of the administration in 36 per cent of all municipalities (compared with 22 per cent for Nida Tounes). This partial victory boosted the party’s political weight, altered the balance of power vis-à-vis its principal opponent, and raised a question mark over the tacit agreement between Islamists and anti-Islamists in place since the 2014 parliamentary and presidential elections. By this unwritten agreement, An-Nahda had accepted less power than its electoral weight would suggest it should have, with just three ministries, none a major one; it had also agreed not to interfere with the established patronage networks, for example by placing its backers in senior executive positions.

Its electoral show of strength triggered a response from an inchoate coalition of senior figures in government, business and professional associations and trade unions, as well as far-left activists and Arab nationalists. They started to pressure the interior and justice ministries to classify the Islamist party as a terrorist organisation, and on the military courts to dissolve it and imprison some of its leaders. They also began reaching out to Saudi Arabia and the United Arab Emirates (UAE) in hopes of soliciting these two countries’ support against An-Nahda, whose leader, Rached Ghannouchi, is a leading intellectual figure among the regionwide Muslim Brotherhood, their staunch enemy. The resurfacing of this rift invites a return to Tunisian politics of political competition that has dominated the Middle East and North Africa region since 2013 – between Turkey and Qatar, representing the Islamist bloc, on one side, and Egypt, Saudi Arabia and the UAE, on the other.

An intensifying struggle over resources would further deepen the rift between Islamists and anti-Islamists. It also would significantly heighten political and social tensions ahead of parliamentary and presidential elections later this year, which could well prove decisive in shaping the country’s political and economic complexion for the next decade. Because of a split in the secularist camp, An-Nahda’s enduring popularity among large sectors of the population and its dominance of governing institutions, the party remains the favourite to win at least the parliamentary elections. Even were this scenario to pass, the Islamists’ power could be circumscribed. It will need to cobble together a governing coalition, and optimally will be willing once again to forgo key ministries and maintain its tacit agreement with the anti-Islamists. An-Nahda’s influence would be further curbed were it to put up a presidential candidate and loose.

However, other scenarios are possible. If tensions come to a head before the elections, violence could get in the way of the electoral process. This could prompt the president to declare a state of emergency, as provided for under the constitution, but without additional constitutional checks, this could put Tunisia back on the path of autocratic rule. For this reason, it is critical that the parliament establish a Constitutional Court, which would adjudicate whether the state of emergency can be extended thirty days after its entry into force. The court should have a politically diverse composition that might help to prevent it from endorsing such a move. Indeed, under this scenario, the absence of a Constitutional Court could plunge Tunisia into dangerous waters.

An EU Role in Preventing a Dangerous Backsliding

The EU is Tunisia’s main trading partner and has provided important financial support to the country (between 2011 and 2017, EU assistance to Tunisia amounted to € 2.4 billion in grants and macro-financial assistance). It has a clear interest in protecting Tunisia’s stability, to fortify one of the only – if not the only – success story to emanate from the Arab uprisings, dampen the appeal of jihadism to Tunisians, and limit illegal migration to Europe. It follows that, despite the disappointing pace of economic and political reforms (pension reform, reducing the public-sector payroll, improving the business climate, greater fiscal transparency, advancing negotiations about the Deep and Comprehensive Free Trade Agreement, creating the Constitutional Court and replacing four members of the Independent High Authority for Elections so that this body can move forward with organising the legislative and presidential elections of late 2019), the EU should continue to provide macro-economic support to prevent the situation from deteriorating even further.

In addition, it should encourage the government to prioritise public-administration reform, render public-sector appointments and transfers more transparent, and introduce clear rules governing its relations with senior administrative officials – all steps that, by reducing the role of partisan patronage would help prevent further polarisation between Islamists and anti-Islamists. It should also encourage political parties to reach agreement in parliament about the composition of the Constitutional Court, thus enabling its establishment. And it should use its influence to counterbalance any domestic or externally-inspired effort to restore an authoritarian regime by making continued financial support to Tunisia conditional on the legislative and executive branches’ respect for the constitution.