icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Youtube
Boko Haram au Tchad : au-delà de la réponse sécuritaire
Boko Haram au Tchad : au-delà de la réponse sécuritaire
People from the Nigerian town of Malam Fatori and its area pass by a car with Chadian Gendarmes (in uniform) as they flee Islamist Boko Haram attacks to take shelter in the Niger's town of Bosso secure by Niger and Chad armies, on May 25, 2015. AFP/Issouf

Boko Haram au Tchad : au-delà de la réponse sécuritaire

Depuis 2015, le conflit entre Boko Haram et l’armée tchadienne déstabilise la région du lac Tchad, à l’Ouest du pays. Face à la résilience du mouvement insurrectionnel, le gouvernement doit aller au-delà de l’approche militaire et relancer les échanges économiques, améliorer les services publics, et élaborer des programmes de réinsertion des démobilisés.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

Synthèse

Depuis début 2015, les attaques du groupe jihadiste nigérian Boko Haram ont tué plusieurs centaines de personnes au Tchad, en ont déplacé plus de 100 000 et ont fortement affecté l’économie régionale du bassin du lac Tchad. La violence a culminé en 2015, avec des attentats-suicides dans la capitale et la région du Lac, et a décliné depuis. L’engagement militaire du pays et son rôle dans la lutte contre le terrorisme – autour du lac Tchad et ailleurs dans la région – ont apporté des gains diplomatiques significatifs, comme la toute récente nomination du ministre des Affaires étrangères Moussa Faki à la présidence de la Commission de l’Union africaine. Mais le risque sécuritaire n’a pas disparu. Pour faire face à cette menace continue tout en répondant aux besoins de la population, les autorités tchadiennes doivent s’appuyer sur le relatif succès de la coopération sécuritaire régionale, mais aussi commencer à inclure une plus grande composante civile dans leur approche, jusqu’à présent fortement militarisée, élaborer un programme de développement économique plus cohérent et mieux prendre en charge les anciens membres de Boko Haram.

L’impact de Boko Haram dans le pays s’est surtout fait sentir aux alentours du lac Tchad, dont une partie importante se trouve en territoire tchadien. Les activités agricoles, d’élevage et de pêche rendent prospère l’économie de la région, et attirent des migrants de toute la zone du Sahel, ce qui crée des tensions pour le contrôle des ressources. Boko Haram a su tirer profit de la géographie du lac, en particulier de son labyrinthe d’îles, pour y trouver refuge. L’influence culturelle et religieuse de l’état nigérian du Borno, d’où le groupe jihadiste est originaire, a facilité sa pénétration et il a pu mobiliser en manipulant des tensions communautaires qui agitent la région depuis de nombreuses années.

La présence de Boko Haram du côté tchadien du lac a tout d’abord été limitée. Mais la violence s’est rapidement intensifiée en 2015, en partie en réaction à l’intervention des forces tchadiennes dans les Etats voisins. Deux attentats-suicides dans la capitale N’Djamena et de nombreuses attaques contre des villages et des postes militaires ont suivi. La violence, qui n’a jamais atteint les niveaux enregistrés au Nigéria, au Cameroun et au Niger, a diminué début 2016. Cela s’est accompagné d’une vague de redditions de membres de Boko Haram dans la seconde moitié de l’année, mais qui n’a apparemment concerné que peu, voire aucun, des membres du noyau dur. Les attaques ont cependant continué tout au long de 2016, démontrant la résilience et l’adaptabilité du groupe jihadiste. 

La violence déclenchée par Boko Haram avait déjà fait, début 2017, plus de 100 000 déplacés internes et 7 000 réfugiés sur le sol tchadien. En 2015, cette situation a intensifié d’anciens antagonismes entre communautés et rendu plus difficile la gestion des conflits au niveau communautaire. Plusieurs chefs traditionnels ont été  pris entre deux feux. Certains ont été mis sous pression par les autorités nationales, d’autres ont été accusés de complicité ou ont été victimes d’attaque ciblées de Boko Haram et l’un d’entre eux a même été assassiné. Par ailleurs, la stigmatisation de certains membres de l’ethnie buduma, accusés d’être en collusion avec le groupe jihadiste, a été forte mais a diminué depuis que les violences ont décliné.

La réponse des autorités tchadiennes a avant tout été militaire, tant autour du lac qu’à travers des interventions dans les pays voisins. Un état d’urgence a été imposé en novembre 2015 et renouvelé plusieurs fois depuis, et l’administration a été en partie militarisée. De nombreux membres présumés de Boko Haram qui avaient été faits prisonniers sur le sol tchadien ont été emprisonnés pendant de longues périodes en l’absence de procès. Des comités d’autodéfense ont été créés et ont joué un rôle important dans la lutte contre le groupe jihadiste. Mais la réponse résolument sécuritaire a eu un coût, notamment en restreignant la liberté de mouvement d’une population traditionnellement très mobile et fortement dépendante du commerce transfrontalier.

Alors que la première phase de la nouvelle offensive militaire des armées de la région (l’opération Rawan Kada) vient d’être lancée, les risques d’infiltration et de recrudescence des attaques sur le territoire tchadien sont réels. Un attentat ou une attaque de grande envergure pourraient agir comme un déclencheur et générer, comme en 2015, des phénomènes de stigmatisation, notamment à l’encontre de la population buduma. Jusqu’ici, les autorités tchadiennes n’ont réussi ni à définir les contours d’un véritable projet pour le lac, ni à accroitre le périmètre d’actions civiles de l’Etat dans la zone. Une nouvelle stratégie de développement qui prenne en compte les besoins de la population du lac Tchad, au-delà de la lutte contre Boko Haram, doit être mise en œuvre.

La diminution de la menace que représente Boko Haram est étroitement liée aux politiques menées par les pays voisins, en premier lieu le Nigéria. Au Tchad, et en particulier dans la région du Lac, un certain nombre de mesures peuvent cependant être adoptées pour l’endiguer :

  • Les autorités tchadiennes sont mal équipées pour la prise en charge des membres présumés de Boko Haram qui se sont rendus ou ont été capturés. Un processus d’identification doit être initié pour distinguer les véritables membres de ceux qui sont restés en marge du groupe ou n’y ont pas du tout été associés. Ces derniers devront être libérés et être intégrés dans de larges projets de développement communautaires s’adressant aux jeunes. Comme récemment le ministère de l’Intérieur du Niger voisin, les autorités tchadiennes devraient mettre au point un document-cadre qui définisse les conditions de prise en charge des personnes qui se sont rendues et le communiquer à leurs partenaires internationaux.
     
  • Afin d’encourager les redditions, de contrer les messages radicaux violents, d’améliorer la communication des autorités et de permettre à la population locale d’exprimer ses préoccupations, les radios communautaires devraient être soutenues et développées. La plupart opèreront avant tout au niveau local, mais il serait utile d’envisager le développement de radios communautaires capables de couvrir toute la région du Lac afin de refléter pleinement la diversité et le degré d’intégration des populations. De telles radios, qui pourraient s’appuyer sur les initiatives existantes dans les pays voisins, devront diffuser leurs programmes dans un large éventail de langues locales et nationales, et inclure des messages de sensibilisation sur la prévention des conflits, des appels à se rendre adressés aux membres de Boko Haram et d’autres informations qui intéressent directement les habitants du lac telles que les prix du bétail.

Afin de contrebalancer cette approche sécuritaire dans la région du Lac et de répondre aux besoins d’une population affectée par la violence et les déplacements, notamment par le biais de meilleures stratégies de développement à plus long terme :

  • L’approche militaire doit être progressivement revue pour inclure une plus grande dimension civile et éviter une militarisation de la région sur le long terme, en associant davantage les autorités civiles locales aux décisions stratégiques et en développant une meilleure couverture administrative pour réactiver les services sociaux et s’assurer que les besoins de la population sont bien pris en compte. Afin d’encourager les fonctionnaires à travailler dans la région, un système temporaire de primes pourrait être envisagé. D’autres mesures de soutien aux initiatives communautaires en faveur de la cohésion sociale devraient être prises.
     
  • Les autorités tchadiennes devraient proposer des options politiques claires sur le devenir du lac. Elles devraient soumettre un plan de développement à moyen et long termes pour la région du Lac, en collaboration avec les bailleurs de fonds et en consultation avec la population locale. Ce programme devrait tenir compte des besoins d’une population particulièrement mobile.
     
  • Le risque de polarisation financière sur le lac au détriment d’autres régions ne doit pas être négligé. Le Tchad est un pays très pauvre aux multiples situations de précarité. Il convient donc de rééquilibrer le portefeuille de projets pour ne pas délaisser d’autres régions négligées.
     
  • Les efforts bienvenus des bailleurs visant à lancer de nouveaux projets de développement dans la région doivent tenir compte des risques liés à l’injection d’importantes sommes d’argent pour ne pas renforcer certains facteurs de crise. Dans un premier temps, les agences de développement devraient financer une large étude socio-anthropologique afin de comprendre les logiques de mobilité de la population, la structure des ménages et d’examiner les modes possibles de participation des communautés locales aux programmes de développement.
     
  • Les autorités tchadiennes devraient substituer aux politiques actuelles qui entravent les activités économiques autour du lac une politique d’encadrement, de protection et de relance de l’économie régionale. La réouverture d’un canal commercial sécurisé entre le Tchad et le Nigéria faciliterait les échanges entre les deux rives du lac et améliorerait ainsi les conditions de vie de la population.

Nairobi/Bruxelles, 8 mars 2017

I. Introduction

Au lendemain de l’élection présidentielle d’avril 2016 et de la reconduction d’Idriss Déby pour un cinquième mandat, le Tchad occupe aujourd’hui une place stratégique dans la lutte contre le terrorisme en Afrique. Avec l’élection à la tête de la Commission de l’Union africaine de son ministre des Affaires étrangères, Moussa Faki, le 31 janvier 2017, le régime tchadien récolte les fruits d’une diplomatie militaire active qui l’a conduit à intervenir dans de nombreux pays étrangers, y compris, depuis début 2015, contre le groupe jihadiste Boko Haram.[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°233, Tchad : entre ambitions et fragilités, 30 mars 2016.Hide Footnote

Pourtant, il fait toujours face à d’importants défis : une crise économique et financière majeure résultant à la fois de la chute des cours du pétrole et de la perturbation des échanges commerciaux avec le Nigéria et le Cameroun ; une absence d’alternance démocratique et le risque d’une crise de succession à venir ; et des menaces sécuritaires renouvelées à ses frontières (anarchie dans le Sud de la Libye qui a récemment incité les autorités tchadiennes à fermer leur frontière au Nord, dégradation de la situation en République centrafricaine (RCA) et problèmes persistants au Darfour).[fn]« Le Tchad annonce la fermeture de sa frontière avec la Libye », Radio France Internationale (RFI), 6 janvier 2017.Hide Footnote

Par ailleurs, à la suite de l’intervention de son armée contre Boko Haram dans les pays voisins, le Tchad est lui-même confronté aux attaques terroristes du groupe jihadiste sur son sol, causant la mort de nombreux civils à N’Djamena et sur les îles et rives du lac Tchad et entrainant d’importants déplacements de populations. Bien que le nombre d’attaques ait très fortement baissé en 2016 au Tchad, la menace que représente Boko Haram est évolutive et s’inscrit certainement dans la durée. Le groupe terroriste a prospéré sur des problèmes structurels profonds au Nigéria. Leur traitement prendra du temps et les régions périphériques du Borno resteront longtemps vulnérables.

Dans ce rapport, Crisis Group ne propose pas une analyse de la structure, de la direction ou des moyens de Boko Haram, mais tente de décrypter les facteurs qui ont facilité la propagation des activités du groupe jihadiste au Tchad, notamment en analysant les caractéristiques historiques, culturelles et économiques de la zone du lac, et de comprendre l’impact des activités du groupe et de la réponse de l’Etat sur les communautés qui y vivent.[fn]Pour plus d’informations sur Boko Haram, voir « Comprendre Boko Haram », Afrique contemporaine, no. 255 (2015/3) ; Marc-Antoine Pérouse de Montclos, « A Sectarian Jihad in Nigeria: The Case of Boko Haram », Small Wars & Insurgencies, vol. 27, no. 5 (2016), p. 878-895 ; Andrew Walker, “Eat the Heart of the Infidel”: The Harrowing of Nigeria and the Rise of Boko Haram (London, 2016) ; et les rapports Afrique de Crisis Group N°216, Curbing Violence in Nigeria (II): The Boko Haram Insurgency, 3 avril 2014 ; et N°168, Northern Nigeria: Background to Conflict, 20 décembre 2010.Hide Footnote Enfin, il formule des recommandations pour substituer à une réponse principalement militaire une stratégie de stabilisation. Fondé sur des recherches menées lors de visites dans la région du lac Tchad et à N’Djamena en 2015 et 2016, ce rapport fait partie d’une série de publications de Crisis Group sur la menace jihadiste dans le Sahel et le bassin du lac Tchad.[fn]Voir le briefing Afrique de Crisis Group N°120, Boko Haram sur la défensive ?, 26 mai 2016 ; et les rapports Afrique de Crisis Group N°241, Cameroun : faire face à Boko Haram, 16 novembre 2016 ; N°242, Nigeria: Women and the Boko Haram Insurgency, 5 décembre 2016 ; N°244, Watchmen of Lake Chad: Vigilante Groups Fighting Boko Haram, 23 février 2017 ; et N°245, Le Niger face à Boko Haram : au-delà de la contre-insurrection, 27 février 2017.Hide Footnote

See Crisis Group Africa Briefing N°120, Boko Haram on the Back Foot?, 4 May 2016; and Crisis Group Africa Reports N°s 241, Cameroon: Confronting Boko Haram, 16 November 2016; N°s 242, Nigeria: Women and the Boko Haram Insurgency, 5 December 2016; N°s 244, Watchmen of Lake Chad: Vigilante Groups Fighting Boko Haram, 23 February 2017; and N°s 245, Le Niger face à Boko Haram: au-delà de la contre-insurrection, 27 February 2017.Hide Footnote

II. Le lac Tchad : un terrain fertile pour Boko Haram

Au Tchad, à l’exception des deux attentats spectaculaires perpétrés à N’Djamena en 2015, les attaques et les recrutements de Boko Haram ont principalement visé la région du Lac. Tirant profit de l’histoire, de la géographie physique et humaine et du dynamisme économique de cet univers lacustre particulier, le groupe jihadiste y a trouvé, comme d’autres avant lui, à la fois un refuge face à la pression des armées de la région et une manne financière. Boko Haram a aussi su mobiliser des soutiens, souvent occasionnels, au sein de communautés parfois en concurrence et historiquement résistantes aux tentatives d’encadrement politique extérieur.[fn]Christian Seignobos, « Boko Haram et le lac Tchad. Extension ou sanctuarisation ? », Afrique contemporaine, no. 255 (2015/3).Hide Footnote La proximité géographique, linguistique, religieuse et culturelle avec la région nigériane du Borno, qui attire chaque année une forte immigration tchadienne, a facilité les recrutements et le déplacement du conflit sur les rives du Tchad. On verra cependant dans les prochains chapitres que la réponse militaire des Etats de la région mais surtout l’absence d’une vraie assise sociale du groupe au Tchad a limité cette expansion.

A. Une histoire de peuplement complexe

Souvent abordé sur le thème du réchauffement climatique, le lac Tchad fait face à une nouvelle menace et est devenu le théâtre d’un conflit entre Boko Haram et les Etats riverains, qui prend en étau les populations. L’histoire du peuplement de cette zone aide à comprendre l’implantation du groupe jihadiste.[fn]Ségolène Royal, ministre française de l’Environnement, a signé le 28 janvier 2017 une convention pour la réhabilitation et la restauration des écosystèmes du lac Tchad et annoncé une aide d’un million d’euros pour le reboisement des alentours du lac. « Tchad : une convention pour la sauvegarde du lac Tchad », RFI, 29 janvier 2017.Hide Footnote Au fil du temps, le lac est passé d’un espace de conquêtes à une région d’accueil des migrants économiques et climatiques et a parfois été investi par des insurrections armées.

Historiquement, le bassin du lac Tchad, au sens large et multinational, a fait l’ob­jet de multiples conquêtes qui mêlaient contrôle politique, ambitions religieuses et mainmise brutale sur l’économie locale. Dans ce contexte, les îles du lac ont servi de zone de vie et de repli à des populations insoumises aux autorités politiques comme les Kouri et les Buduma (aussi appelés Yédina), majoritaires sur les îles.[fn]Géraud Magrin, Jacques Lemoalle, Roland Pourtier, « Atlas du lac Tchad », Passages, no. 183, 2015 ; et Christian Bouquet, Insulaires et riverains du lac Tchad, thèse de doctorat d’Etat, vol. 1 & 2 (Paris, 1991).Hide Footnote Bien qu’ouverts à l’arrivée de nouvelles populations, ils ont longtemps repoussé les influences extérieures des empires précoloniaux du Kanem, du Kanem-Bornou et du Baguirmi. Pendant la colonisation, ces populations ont souvent refusé de regrouper leurs villages pour faciliter le prélèvement de l’impôt.[fn]Entretien de Crisis Group, député buduma, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote

Aujourd’hui encore, ce désir d’autonomie subsiste. Les insulaires ne sont soumis ni à l’autorité de l’Alifa de Mao, qui s’arrête aux rives du lac, ni à celle de l’émir de Maiduguri, la capitale de l’état fédéré nigérian du Borno, et ont un sentiment d’ap­partenance nationale peu développé.[fn]L’Alifa est le sultan de Mao, chef-lieu de la région du Kanem qui borde la région du lac, et se situe à côté de l’ancienne capitale du Royaume du Kanem, Njimi. Entretiens de Crisis Group, habitants buduma et kouri, Baga Sola, Bol, avril 2016.Hide Footnote Ayant longtemps résisté aux conversions forcées, les Buduma n’ont choisi l’islam qu’au début du vingtième siècle, huit siècles après que l’empire du Kanem a mis cette religion au centre de son projet politique. Parfois stigmatisés et accusés de complicité avec Boko Haram, ils sont pourtant vus par les communautés voisines comme ayant une pratique inauthentique de l’islam.

L’histoire récente du lac est aussi faite de brassages. Au vingtième siècle, ses ressources ont attiré de nouvelles populations, ce qui a contribué à son essor économique, tout en créant une compétition pour le contrôle des îles et des terres de décrue, exacerbée par le conflit actuel. Des migrations haoussa vers les rives nigérianes au début du vingtième siècle à l’arrivée de pêcheurs venus du Sud du Tchad ou d’Afrique de l’Ouest quelques décennies plus tard, une multitude de communautés ont afflué sur le lac pour en faire une mosaïque ethnique et culturelle.

A partir de la grande sécheresse des années 1970 et du passage « au petit lac », la zone accueille de nouveaux réfugiés économiques, dont des agriculteurs, des éleveurs tchadiens, arabes, peul et kréda, ou encore toubou nigériens qui dévient leurs itinéraires de transhumance en quête de pâturages.[fn]Le « grand lac » est devenu le « moyen lac » dans les années 1950, et finalement un « petit lac » en 1973 « constitué de plusieurs plans d’eau séparés par des hauts fonds dont la Grande Barrière scindant les deux cuvettes ». « Boko Haram et le lac Tchad. Extension ou sanctuarisation ? », op. cit.Hide Footnote La baisse des eaux fait apparaitre de nouvelles îles, les campements saisonniers de pêcheurs deviennent des villages peuplés par des locaux mais aussi des agents de l’Etat et des soldats.[fn]Cela joue un rôle dans les disputes frontalières des années 1980 entre le Cameroun et le Nigéria pour l’île de Darak et entre le Nigéria et le Tchad près de Baga Kawa. Abdouraman Halirou, « Le conflit frontalier Cameroun-Nigeria dans le lac Tchad : les enjeux de l’île de Darak, disputée et partagée », Cultures & Conflits, no. 72 (2008). En 2000, des soldats tchadiens ont aussi occupé temporairement des îles camerounaises au nord de Darak.Hide Footnote Ces quarante dernières années, cette « course au lac » en a fait une région au solde migratoire fortement positif. Le petit lac qui comptait 700 000 habitants en 1976 en abrite aujourd’hui environ 2,2 millions (13 millions avec son arrière-pays) et devrait en accueillir 3 millions en 2025.[fn]« Atlas du lac Tchad », op. cit.Hide Footnote

Du côté tchadien, le lac, qui n’est pas en tant que telle une région frondeuse car assez peu politisée, a été choisi à dessein par des groupes d’opposition armés. Ainsi, en 1978, la « troisième armée » (ou « Forces armées occidentales »), une subdivision du Front de libération nationale du Tchad (Frolinat), et plus tard le Mouvement populaire pour la libération du Tchad (MPLT) s’y sont installés et ont pu bénéficier de bases arrières du côté nigérian.[fn]Marielle Debos, Le métier des armes au Tchad. Le gouvernement de l’entre-guerres (Paris, 2013).Hide Footnote Certains de leurs cadres étaient originaires de la zone et ont recruté de nombreux combattants parmi les populations du lac et de la région du Kanem. Dès l’arrivée au pouvoir de Déby en 1990, le Mouvement pour la défense de la démocratie (MDD), qui regroupait des partisans de l’ancien président Hissène Habré, a aussi tenté de s’établir dans les marécages du lac au-dessus de la Grande Barrière.[fn]Anne-Charlotte Goupil, « Etude sur le contexte social, économique, historique de la région du Lac au Tchad », Bureau de la coordination des affaires humanitaires de l’ONU, février 2016. Entretien de Crisis Group, ancien cadre d’une rébellion du lac, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote Ses combattants ont finalement été défaits par l’armée tchadienne au milieu des années 1990, certains intégrant l’armée tandis que d’autres fuyaient au Nigéria. Aujourd’hui, les chefs des rébellions successives ayant évolué sur le lac ne sont plus une menace pour le régime.[fn]Certains comme Moussa Medela, chef du MDD, ont obtenu des postes à responsabilité. Entretien de Crisis Group, ancien cadre d’une rébellion du lac, septembre 2016.Hide Footnote

Some figures, such as the leader of the MDD, Moussa Medela, obtained positions of responsability. Crisis Group interview, former senior figure in a rebellion in the lake area, N’Djamena, September 2016.Hide Footnote

B. Une région confrontée aux trafics et aux razzias

Boko Haram s’est appuyé en partie sur les réseaux de contrebande qui opèrent sur le lac et a multiplié les razzias contre les habitants et les commerçants. Il s’est ainsi inscrit dans la longue histoire des razzias dans la région, source pour leurs auteurs de richesse et de reconnaissance sociale.[fn]Autrefois, les chants de l’empire du Kanem-Bornou glorifiaient les pilleurs, à qui on attribuait des actes d’héroïsme. Le métier des armes au Tchad, op. cit., p. 50-51.Hide Footnote Aujourd’hui encore, cette valorisation, qui donne la possibilité de choisir une femme, favorise sans doute les logiques d’adhé­sion ou d’alliance avec Boko Haram.[fn]Briefing de Crisis Group, Boko Haram sur la défensive ?, op. cit.Hide Footnote Ainsi, selon plusieurs sources, les combattants parlent très souvent de mariage pendant leur temps de repos.[fn]Entretiens de Crisis Group, réfugiés et ancienne otage de Boko Haram, Minawao et Yaoundé (Cameroun), mars, avril 2016. Briefing de Crisis Group, Boko Haram sur la défensive ?, op. cit.Hide Footnote

Jusqu’à la fin du dix-neuvième siècle, les razzias, notamment d’esclaves, menées par les sultanats et les empires, ont poussé certaines populations à se réfugier sur les îles. Des commerçants en armes ont également mené des expéditions guerrières, parfois accompagnées de prosélytisme religieux.[fn]Ainsi, certains marchands arabes comme Awlad Suleyman sont venus de Libye pour rejoindre le Nord du lac, notamment afin d’y contrôler l’économie. Le métier des armes au Tchad, op. cit.Hide Footnote Ces dernières décennies, des raids de plus faible envergure ont été menés par des insulaires qui se cachent dans les roseaux, notamment pour voler des troupeaux ou des bateaux de pêche. L’organisation de certaines sociétés insulaires autour de chefs de guerre, les kella, pouvant s’entendre sur l’attribution des zones de razzia, a facilité ce phénomène.[fn]« Boko Haram et le lac Tchad. Extension ou sanctuarisation ? », op. cit.Hide Footnote

Au sortir de l’ère coloniale, le dynamisme de l’économie et la très faible présence des Etats ont abouti à l’émergence de divers trafics (carburant, médicaments, stupéfiants, armes, êtres humains, papiers d’identité), parfois avec la complicité des douaniers, favorisant le développement de contre-pouvoirs illégaux sur le lac.[fn]Ibid.Hide Footnote Sa topographie, son couvert végétal particulier et les difficultés de circulation à travers son labyrinthe d’îles ont aussi contribué à l’essor des trafics.

En outre, depuis 30 ans, le phénomène des coupeurs de routes (zarginas) a pris de l’ampleur en raison de l’appauvrissement des éleveurs provoqué par la sécheresse et du déversement d’armes dans la région au cours des guerres civiles tchadiennes. De nombreux anciens rebelles tchadiens ou des militaires, parfois les deux à la fois, sont également devenus des coupeurs de route avant de mettre leurs compétences au service de Boko Haram. Parmi eux, Mustapha Chad, ancien soldat tchadien présumé, aurait selon certaines sources mené l’attaque de Boko Haram sur Gwoza dans l’état du Borno en août 2014.[fn]« A Sectarian Jihad in Nigeria », op. cit.Hide Footnote Des prisonniers tchadiens suspectés d’appartenir à la secte disent aussi avoir servi dans l’Armée nationale tchadienne (ANT).[fn]Entretien de Crisis Group, personnel pénitentiaire, Maroua (Cameroun), mars 2016.Hide Footnote Boko Haram a su associer et incorporer certains groupes de trafiquants et de bandits pour s’approvisionner et vendre ses prises.[fn]Briefing de Crisis Group, Boko Haram sur la défensive ?, op. cit.Hide Footnote

Crisis Group Briefing, Boko Haram on the Back Foot?, op. cit.Hide Footnote

C. Une région attractive économiquement mais négligée politiquement

L’implantation de Boko Haram sur le lac et le recrutement de jeunes sans réelles perspectives d’insertion dans une zone pourtant dynamique sur le plan économique mettent en relief les défaillances des Etats de la région dans leurs périphéries. En effet, l’attractivité économique du lac et ses ressources en ont fait un carrefour commercial qui contraste avec l’insuffisance et l’inconstance des politiques publiques menées par les Etats riverains.

Au Nigéria, les politiques d’aménagement des années 1970 et 1980, comme les grands projets d’irrigation (ancien Baga Polder Project), ont créé de nombreux emplois, notamment pour des migrants tchadiens, mais ont connu un succès relatif.[fn]Insulaires et riverains du lac Tchad, op. cit.Hide Footnote Au Niger et surtout au Cameroun, le lac a été considéré jusqu’aux années 1990 comme une périphérie lointaine. Au Niger, malgré la construction d’une route reliant Diffa et N’Guigmi en 1975, il a fallu attendre la fin des années 1990 pour que l’Etat réinvestisse de manière significative la zone de la Komadougou sous l’effet conjugué de l’arrivée au pouvoir de Mamadou Tandja (président de la République de 1999 à 2010, et dont un des fiefs est proche de Diffa) et de la proximité des sites pétroliers d’Agadem.[fn]Jacques Lemoalle, Géraud Magrin (dir.), Le développement du lac Tchad : situation actuelle et futurs possibles (Marseille, 2014).Hide Footnote Aujourd’hui, si Diffa est bien mieux équipée et plus riche que de nombreuses autres villes du Niger, les villages nigériens du lac demeurent marginalisés. Au Cameroun, l’Extrême-Nord n’est devenu un sujet de préoccupation que tardivement, notamment à la suite du développement du phénomène des coupeurs de routes.[fn]Rapport de Crisis Group, Cameroun : faire face à Boko Haram, op. cit.Hide Footnote

Contrairement aux capitales voisines, pour N’Djamena, la zone du lac Tchad n’est pas une périphérie lointaine d’un point de vue géographique et plus de la moitié de la superficie du lac se trouve dans les frontières territoriales du Tchad.[fn]N’Djamena se trouve à une centaine de kilomètres du lac et à moins de 350 kilomètres de Bol, le chef-lieu de la région.Hide Footnote De surcroit, souvent appelé « le jardin de N’Djamena », le lac et ses polders (terres aménagées) approvisionnent la capitale en poisson et en produits agricoles et le siège de la Commission du bassin du lac Tchad (CBLT), chargée notamment de la gestion de ses ressources, est à N’Djamena. Pourtant, il conserve des attributs d’espace périphérique, culturellement et politiquement éloigné des centres de pouvoir et de décision. Il aura d’ailleurs fallu attendre octobre 2015 et les attentats de Baga Sola, aux abords du lac, pour que le président tchadien visite le lac pour la première fois de sa vie.[fn]Entretien de Crisis Group, diplomate, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote

Relativement épargné par les guerres civiles, peu politisé et ayant produit peu d’élites, le petit lac Tchad est demeuré largement hors des radars des régimes successifs. Si le Rassemblement pour la démocratie et le progrès (RDP) de l’ancien président Lol Mahamat Choua continue à recueillir les suffrages de nombreux Kanembou à Mao et sur les berges du lac, il n’est pas perçu par le pouvoir central comme une menace et s’est même allié au parti du président Déby, le Mouvement patriotique du Salut (MPS) lors de la dernière élection présidentielle. En outre, parmi les six députés de la région du Lac, deux sont affiliés au RDP et quatre au MPS. Les élites du lac sont également peu présentes à N’Djamena.[fn]Le ministre de la Pêche, le représentant de la Communauté économique et monétaire des Etats d’Afrique centrale (Cemac) au Tchad ainsi que le chef du parti Action pour la République, la démocratie et le développement (ARD) et ex-candidat à la présidentielle viennent de la région mais influent peu sur les décisions du régime. Le chef du canton de Bol a plusieurs fois été ministre et ambassadeur mais ses relations avec les autorités administratives ont parfois été difficiles et il aurait été démis de ses fonctions. Entretiens de Crisis Group, député buduma, N’Djamena, septembre 2016 ; autorités traditionnelles au lac et agent des renseignements militaires tchadiens, avril 2016.Hide Footnote

L’intérêt de l’Etat tchadien pour le lac a beaucoup fluctué. Dans les années 1960, il s’y est investi avec la création de la Société de développement du lac Tchad (Sodelac) et la construction de polders.[fn]La Sodelac est une entreprise publique qui intervient depuis 1967 dans le domaine de l’aménagement de surfaces agricoles et de travaux hydro-agricoles dans la région du Lac.Hide Footnote Mais les guerres civiles des années 1970 combinées aux programmes d’ajustement structurel ont considérablement réduit le financement de projets et seuls quelques bailleurs internationaux ont continué à financer la Sodelac, entre autres pour des travaux d’irrigation.[fn]Christian Bouquet, « Le lac Tchad, un indicateur plus complexe qu’il n’y paraît », The Conversation, 11 décembre 2015.Hide Footnote Dans les années 1980, Hissène Habré a lancé, avec l’aide de l’ONU, un projet intégré de développement d’infrastructures routières et d’une ferme semencière, notamment, mais les soubresauts sécuritaires ont une nouvelle fois réduit ces initiatives à néant.

L’augmentation des revenus pétroliers à partir de 2007 a légèrement changé la donne. Alors que l’Etat multiplie les investissements en infrastructures à N’Djamena, Abéché et d’autres grandes villes du pays, certaines localités du lac en bénéficient aussi, bien que modérément. Ainsi, pour accompagner les projets inaboutis de décentralisation, des infrastructures (collège, hôpital) sont construites à Ngouri, alors érigé en chef-lieu, à Bol et Guitté.[fn]Le développement du lac Tchad : situation actuelle et futurs possibles, op. cit.Hide Footnote

Malgré le dynamisme économique de la zone, l’accès aux biens publics est faible, et très largement en deçà de la moyenne nationale. Ainsi, le taux brut de scolarisation dans la partie tchadienne du lac est de moins de 30 pour cent et des « maîtres communautaires », c’est-à-dire des parents d’élèves, tiennent généralement lieu d’enseignants.[fn]Entretien de Crisis Group, acteur du développement, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote Il y a seulement un médecin pour 140 000 habitants, soit environ quatre fois moins que la moyenne nationale.[fn]C’est bien moins que dans l’Extrême-Nord du Cameroun (1/52 000) ou la région de Diffa au Niger (1/24 500), toutes deux situées près du lac. Le développement du lac Tchad : situation actuelle et futurs possibles, op. cit.Hide Footnote Le découpage politique du lac en quatre Etats distincts n’a pas permis de faire de cet espace frontalier une zone intégrée en matière de services pour les habitants et a contribué à ce que ces derniers tournent le dos à leurs capitales.

La relation distante, voire méfiante, des populations insulaires vis-à-vis des Etats, et les taux d’alphabétisation très faibles ont certainement favorisé les adhésions et les pratiques d’endoctrinement sur le lac. Dans ces régions en carence de services publics, Boko Haram a su se rendre attractif et parfois même proposer des alternatives. Selon une récente étude réalisée au Nigéria, de nombreux jeunes, y compris des femmes, estiment que le groupe offre des « occasions uniques » en matière d’accès à une éducation islamique et à une forme de pouvoir social.[fn]« Motivations and empty promises. Voices of former Boko Haram combatants and Nigerian youth », Mercy Corps, avril 2016. Rapport de Crisis Group, Nigeria: Women and the Boko Haram Insurgency, op. cit.Hide Footnote

“Motivations and empty promises. Voices of former Boko Haram combatants and Nigerian youth”, Mercy Corps, April 2016. Crisis Group Report, Nigeria: Women and the Boko Haram Insurgency, op. cit.Hide Footnote

D. Le lac dans l’orbite du Borno nigérian : émigration, commerce et influence

La porosité des frontières dans une région depuis longtemps dans l’orbite nigériane a facilité la propagation de la menace que représente Boko Haram aux rives tchadiennes du lac.[fn]« L’ensemble des pays d’influence française au centre africain se trouvera fatalement entraîné dans l’orbite du Bornu et de Bénoué, vraie voie de pénétration commerciale qu’emprunteront inévitablement les importations ». D’Huart, « Le Tchad et ses habitants. Notes de géographie physique et humaine », La Géographie, vol. 9, 15 mars 1904, p. 161-176.Hide Footnote Culturellement, le lac fait partie de l’ancien empire du Kanem-Bornou et l’organisation politique, la langue et les coutumes des Kanembou au Tchad sont très similaires à celles des Kanouri nigérians.[fn]« Boko Haram et le lac Tchad. Extension ou sanctuarisation ? », op. cit.Hide Footnote L’économie sur les rives et les îles tchadiennes est très orientée vers Maiduguri, épicentre de Boko Haram au Nigéria, qui sert de plateforme commerciale mais aussi de centre religieux et culturel à de nombreux migrants tchadiens.

1. Emigration économique et relations commerciales

Les rives tchadiennes du lac sont depuis longtemps moins tournées vers N’Djamena que vers Maiduguri. Sur les îles, on utilise le naira, la monnaie nigériane. Pour beaucoup de Buduma, Kouri et Kanembou, le sentiment d’appartenance nationale est peu développé et ne s’est manifesté qu’à de rares occasions.[fn]En 1983, lors d’affrontements entre soldats tchadiens et nigérians sur le lac, les populations des îles se sont exceptionnellement réclamées d’une appartenance nationale.Hide Footnote Ils ont l’habitude de circuler librement au-delà des frontières, en fonction des aléas climatiques et des opportunités économiques, et possèdent souvent des papiers d’identité de plusieurs des pays riverains. Pour beaucoup de jeunes Tchadiens de la région, le voyage au Nigéria est une étape décisive pour amasser du capital et constituer une dot. De nombreux Buduma tchadiens ont travaillé comme bouviers du côté nigérian du lac afin d’ache­ter des bêtes avant de revenir se marier chez eux.[fn]Entretiens de Crisis Group, habitants du lac Tchad, Baga Sola, Bol, septembre 2015, avril 2016.Hide Footnote

Les migrations climatiques et économiques ont connu des pics pendant les périodes de grande sécheresse des années 1970. De nombreux éleveurs tchadiens ont traversé la cuvette Nord pour se rendre à la frontière entre le Nigéria et le Niger en quête de pâturages. A cette même période, des pêcheurs buduma s’installaient à Baga Kawa sur les rives nigérianes pendant plusieurs mois de l’année pour pêcher et vendre du poisson, s’adaptant ainsi aux fluctuations du lac. Enfin, de nombreux Kanembou des rives tchadiennes ont cherché du travail dans les ports ou débarcadères (baga en kanembou ou kanouri) du Nigéria : Baga Kawa, Malam-Fatori ou encore Woulgo.[fn]De nombreux jeunes hommes sont arrivés de Bol à Baga Kawa entre 1973 et 1975 à la recherche d’un emploi. Ces données étaient fournies à l’époque par les « fatoma », hôteliers d’origine tchadienne qui reçoivent les pêcheurs. Insulaires et riverains du lac Tchad, op. cit.Hide Footnote

Les affrontements entre Boko Haram et les armées de la région ont particulièrement touché ces ports qui servaient de centres de collecte de revenus mais aussi de marqueurs de territorialité pour le groupe jihadiste.[fn]Entretien de Crisis Group, expert militaire, N’Djamena, avril 2016.Hide Footnote Son assaut sur le bourg de Baga Kawa en janvier 2015, l’un des principaux marchés du Borno lacustre qu’il contrôlait auparavant, a fait 2 000 morts et provoqué la fuite à travers le lac de nombreux Tchadiens et Nigérians.[fn]« Nigéria : un raid de Boko Haram fait plus de 2000 morts », La Dépêche (ladepeche.fr), 10 janvier 2015.Hide Footnote Plus généralement, les attaques du groupe islamiste sur les rives nigérianes et la contre-insurrection parfois violente des armées de la région ont entrainé des déplacements massifs, facilitant l’expansion du conflit sur le lac et les rives tchadiennes.

2. Le Borno, « boarding school » pour de nombreux Tchadiens

L’émigration de nombreux jeunes Tchadiens au Borno a aussi emprunté les chemins de l’école religieuse. Depuis longtemps, des enfants et jeunes hommes tchadiens vont étudier à Maiduguri, centre culturel et religieux de la région. C’est encore plus vrai pour les populations qui vivent sur les rives ou les îles du lac Tchad.

Dès les années 1960, les écoles coraniques reçoivent davantage d’élèves, parfois en plein air et à même le sol, que les écoles publiques, alors peu nombreuses et dirigées plutôt par des chrétiens venus du Sud du pays. De jeunes Kanembou apprennent le Coran auprès des mallum (maître, marabout) dans les villes-îles de Nguéléa, non loin de Baga Sola, à Liwa (Nord-Est du lac), dans beaucoup de petits villages ou même plus loin à Mao.[fn]Insulaires et riverains du lac Tchad, op. cit.Hide Footnote

Beaucoup de ces jeunes prennent alors la direction de Maiduguri ou de Monguno (au Borno) pour poursuivre des études supérieures dans des changaï (écoles coraniques supérieures).[fn]Ibid.Hide Footnote Ils passent ainsi plusieurs années au Nigéria dans un périple qui s’apparente souvent à un rite initiatique : « il faut étudier loin de la maison et revenir plus tard », dit un habitant de Baga Sola.[fn]Entretiens de Crisis Group, jeunes Tchadiens partis étudier à Maiduguri, Baga Sola, avril 2016.Hide Footnote Ces trajectoires mêlent souvent apprentissage religieux et économie de survie, notamment avec la mendicité. Ainsi, à Baga Sola et à Bol, les récits d’enfants partis rejoindre les écoles coraniques du Borno sont légion : « quand j’étais plus jeune, un marabout tchadien nous a récupérés, on était 40 enfants tchadiens et on est parti à Maiduguri pendant trois ans pour étudier. On devait demander de l’argent et de la nourriture aux gens. Puis mon marabout a voulu rentrer donc nous sommes rentrés ».[fn]Ibid.Hide Footnote

L’explosion démographique qui s’amorce dans les années 1970 dans la région du Lac et l’absence de politiques publiques en mesure d’accompagner ces arrivées massives de populations ont alimenté ces départs vers le Nigéria. Si une grande majorité des enfants partis étudier au Borno sont rentrés sans incidences au Tchad, certains y ont cependant été exposés aux prêches d’ouléma proches de Boko Haram, que ce soit à l’intérieur ou à l’extérieur des écoles coraniques. D’autres ont dû fuir ou ont été rapatriés lorsque l’armée nigériane est intervenue manu militari. En 2009 et 2012, des centaines d’enfants tchadiens ont fui à Ngouboua au Tchad après avoir été expulsés des écoles coraniques du Borno ou parce que les villages où ils vivaient avaient été « brûlés par les militaires nigérians ».[fn]« Des centaines de migrants tchadiens fuient le Nigéria », RFI, 29 février 2012.Hide Footnote

“Des centaines de migrants tchadiens fuient le Nigéria”, RFI, 29 February 2012.Hide Footnote

III. Evolution de la menace Boko Haram au Tchad

Pendant de longues années, Boko Haram était essentiellement actif dans l’état du Borno au Nigéria, son fief historique. Mais depuis début 2014, la menace s’est régionalisée et les attaques contre les civils ou les positions militaires se sont multipliées dans le Nord du Cameroun depuis mars 2014, le Sud du Niger et l’Ouest du Tchad depuis début 2015.

On date souvent l’arrivée du phénomène Boko Haram au Tchad au 12 février 2015, jour de la première attaque perpétrée par le groupe terroriste à Ngouboua sur les rives du lac Tchad. Ce constat est à nuancer. Certes, le Tchad n’a pas été visé avant que le pays décide d’entrer en guerre aux côtés de ses voisins en janvier 2015 (voir chapitre suivant). Ce casus belli a mis fin au pacte de non-agression tacite entre Boko Haram et le Tchad et a été très rapidement suivi de déclarations de guerre de Shekau : « les rois d’Afrique, je vous défie de m’attaquer maintenant, je suis prêt », a-t-il lancé.[fn]« Boko Haram : Shekau menace Déby, Biya et Issoufou », Jeune Afrique, 21 janvier 2015.Hide Footnote Mais la stratégie d’investissement du lac Tchad n’est pas nouvelle. Dès 2013, les combattants de Boko Haram qui utilisent Baga Kawa comme point d’appui naviguent sur le lac avec la complicité de conducteurs de hors-bords locaux autochtones qui connaissent bien le milieu lacustre.

A. Signes précurseurs

Avant 2010, le développement de Boko Haram à Maiduguri n’a pas affecté N’Dja­me­na ni les autres grandes villes du Nord et de l’Est du Tchad, marquées par des cultures très différentes et la prédominance de la langue arabe. Ainsi, ni l’opposition armée « classique » tchadienne, ni les associations fondamentalistes (ou rigoristes) qui entretiennent pourtant une relation difficile avec l’Etat, n’ont jusqu’aujourd’hui cherché à exploiter ou à politiser le phénomène.[fn]En outre, les associations dites wahhabites comme Ansar al Suna Muhamadiya, qui bien que suspendue par l’Etat conserve une antenne sur les rives tchadiennes du lac, ont pris des positions claires contre Boko Haram, faisant écho aux condamnations plus générales d’autres groupes fondamentalistes tchadiens. Rapport de Crisis Group, Tchad : entre ambitions et fragilités, op. cit.Hide Footnote

Pourtant, dès le début des années 2000, des Kanouri et des Bornouan vivant à N’Djamena écoutaient sur cassettes audio les prêches du fondateur de Boko Haram, Mohamed Yusuf. Certains collaient même des autocollants à son effigie sur leurs voitures. Ses disciples tchadiens revenaient régulièrement prêcher dans la capitale.[fn]Entretiens de Crisis Group, chefs religieux, universitaires, N’Djamena, avril 2016.Hide Footnote Yusuf formulait une critique violente de l’Etat nigérian, incitant même parfois à la lutte armée.[fn]Elodie Apard, « Les mots de Boko Haram. Décryptages de discours de Mohammed Yusuf et d’Abubakar Shekau», Afrique contemporaine, no. 255 (2015).Hide Footnote Mais à N’Djamena, son auditoire cherchait aussi une proximité linguistique : « ça nous faisait surtout du bien d’écouter la parole de Dieu dans notre langue », note un chef religieux kanouri.[fn]Entretien de Crisis Group, chef religieux kanouri, N’Djamena, avril 2016.Hide Footnote Ainsi, la religion a ses greffons communautaires et linguistiques qui aident aussi à pénétrer le tissu social.

Le virage de Boko Haram vers la violence armée, qui entraine et se poursuit après la mort de Yusuf en 2009, a profondément modifié ces logiques d’adhésion. Beaucoup de Bornouan de N’Djamena ont jeté leurs cassettes par peur d’être arrêtés. « Aujourd’hui, quand on prononce le nom de Yusuf, les gens ont peur », confiait récemment un universitaire kanouri, avant d’ajouter : « quant à Shekau – devenu chef de Boko Haram –, personne ne l’a jamais écouté, c’est un sanguinaire abruti ». [fn]Ibid.Hide Footnote Après les attaques de Boko Haram en juin et juillet 2015 à N’Djamena, les fouilles et les arrestations de Kanouri, Haoussa et Bornouan se sont multipliées, créant un profond sentiment d’exclusion. Certains de ces individus sont toujours emprisonnés alors que d’autres viennent seulement d’être libérés.[fn]Bien que le climat de suspicion se soit depuis dissipé, les jeunes hommes se sentent frustrés et dénoncent un amalgame : « ce qui se passe au Nigéria ne nous regarde pas », confie l’un d’eux. En 2015, des chefs religieux ont entamé des campagnes de sensibilisation pour désamorcer ces tensions. Entretiens de Crisis Group, jeunes Kanouri, N’Djamena, avril 2016.Hide Footnote

Des témoignages, parfois indirects, évoquent un prosélytisme religieux, des sonneries de téléphones portables reprenant des prêches radicaux, et la vente de contenus vidéo sur les marchés des îles tchadiennes même avant 2014-2015.[fn]Entretiens de Crisis Group, acteurs humanitaires et résidents du lac, Baga Sola, Bol, avril 2016.Hide Footnote Par ailleurs, le groupe compte depuis longtemps des Tchadiens dans ses rangs. Des Tchadiens sont suivis depuis plusieurs années par les services de renseignement des pays voisins et certains ont été emprisonnés dès 2011, notamment à la prison de Maroua.[fn]Rapport de Crisis Group, Cameroun : faire face à Boko Haram, op. cit.Hide Footnote Plus récemment, en juin 2016, de nombreux combattants tchadiens auraient participé à l’offensive de Bosso au Niger.

B. D’un conflit vif sur le sol tchadien à une menace plus diffuse

Habitué aux rébellions à base ethnico-régionale, le Tchad fait face en 2015 à une menace sécuritaire nouvelle. Les premières attaques jihadistes sur son sol ont lieu quelques jours après l’intervention de l’armée tchadienne contre Boko Haram dans les pays voisins (voir chapitre suivant). Tout au long de l’année, le groupe mène de nombreux raids contre des villages sur les rives du lac, perpètre des attentats-sui­cides à N’Djamena en juin et juillet 2015 et à Baga Sola en octobre 2015, tuant en un an plusieurs centaines de civils. Sur les îles, de très nombreux villageois sont enlevés, comme à Litri et Kaoudjiram en septembre 2015. Une centaine de militaires sont tués lors d’embuscades ou de combats contre Boko Haram dans la région du Lac.[fn]Entretiens de Crisis Group, experts sécuritaires, N’Djamena, avril 2016.Hide Footnote

En 2016, la situation sécuritaire s’est très largement améliorée sur les rivages tchadiens du lac. Le pays a été moins touché par les activités de Boko Haram que ses voisins, ce qui s’explique sans doute en partie par une stratégie militaire d’endigue­ment et une emprise sociale plus tardive et moins forte du groupe. En effet, celui-ci n’y a jamais contrôlé de territoires, n’y a pas constitué de véritable base sociale et depuis les attentats de Guitté et Mittériné, début 2016, n’y a pas conduit d’actions spectaculaires.[fn]« Des attentats-suicides meurtriers attribués à Boko Haram ont frappé le Tchad et le Nigéria », France 24, 1er février 2016.Hide Footnote Le déploiement d’un dispositif militaire important du contingent tchadien de la force multinationale mixte (FMM) dans le lac près des frontières et de l’Armée nationale tchadienne (ANT) sur les rives a permis de fortement limiter l’expansion du conflit. Cependant, la fermeture de la frontière combinée à la mise en œuvre de l’état d’urgence ont aussi abouti à des restrictions sur le commerce, qui ont eu un impact important sur les populations (voir ci-dessous chapitre V.A.). En outre, les infiltrations sont fréquentes au Tchad et le groupe continue à faire des victimes.

Malgré cette amélioration, la menace Boko Haram n’est pas complètement maitrisée. Alors qu’en 2015 et début 2016, les attaques du côté tchadien touchaient davantage la cuvette Sud du lac, depuis mi-2016, elles se concentrent dans une zone reliant Kaiga Kindjiria, Bohoma et Tchoukoutalia dans la cuvette Nord et visent des civils et des militaires.[fn]Les dernières incursions armées ont été menées en janvier 2017 à Todoubia et à Djinjalla, non loin de Bohoma et de Tchoukoutalia causant plusieurs morts. Entretien téléphonique de Crisis Group, acteur humanitaire, septembre 2016.Hide Footnote Entre juillet et septembre 2016, elles ont même connu une légère recrudescence, conséquence notamment de l’opération Gama Aiki lancée par la FMM. Les coups de boutoir des armées de la région au Nigéria et au Niger ont entrainé le déplacement de groupes d’individus du côté tchadien. Ainsi, des personnes suspectées d’appartenir à Boko Haram et arrêtées dans la ville de Liwa en septembre 2016 ont dit avoir fui les bombardements de l’armée nigériane de l’autre côté de la frontière.[fn]Entretien de Crisis Group, acteur humanitaire, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote Alors qu’une suite à l’opération Gama Aiki, l’opération Rawan Kada (dance du crocodile) vient d’être lancée, on peut s’attendre à de nouvelles infiltrations de combattants et à une hausse des incidents dans les semaines à venir.[fn]Entretien téléphonique de Crisis Group, acteur humanitaire, N’Djamena, février 2017.Hide Footnote

En 2016, les vols de bétail se sont aussi multipliés sur les rives du lac, notamment entre Liwa et Daboua. Plusieurs milliers de têtes de bétail ont été dérobées ces six derniers mois, dont une partie est peut-être écoulée dans les marchés nigérians et nigériens où les prix de vente sont plus élevés.[fn]Ibid.Hide Footnote Cela constitue un capital économique considérable. Pour lutter contre ces trafics, les autorités de Daboua auraient demandé à des commerçants tchadiens de contrôler et filtrer les arrivées de troupeaux depuis le Tchad sur les marchés frontaliers du Niger.[fn]Une initiative similaire a été lancée par les autorités nationales, cette fois, dans les marchés camerounais frontaliers de la RCA où étaient vendus de nombreux bœufs tchadiens dérobés par les milices anti-balaka.Hide Footnote Très rapidement attribués à Boko Haram, ces vols sont sans doute liés en partie à la criminalité ordinaire ou à des trajectoires confondant les deux.

La possibilité d’affrontements frontaux et conventionnels entre l’armée tchadienne et Boko Haram, comme le Niger et le Nigéria en ont connu, est aujourd’hui limitée. Néanmoins, les risques d’attentats kamikazes sur le lac et même à N’Djamena sont évidemment toujours pris au sérieux par les autorités. Ainsi, des rumeurs à propos d’attaques lors de la fête nationale et de l’investiture du président Déby le 8 août 2016 ont suscité de fortes craintes et un renforcement des dispositifs de sécurité. Enfin, si un certain nombre de cellules dormantes de Boko Haram ont été démantelées dans la capitale, des membres ou sympathisants de la secte ont pu « se mettre underground ».[fn]Entretien de Crisis Group, expert militaire, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote

Crisis Group interview, military expert, N’Djamena, September 2016.Hide Footnote

Boko Haram conserve une capacité à mener des attaques de guérilla et des attentats.

Au lendemain de la grande offensive menée fin 2016 par les forces nigérianes dans la forêt de Sambisa, un des bastions traditionnels de Boko Haram,[fn]« Nigéria : Boko Haram délogé de Sambisa », BBC Afrique, 24 décembre 2016.Hide Footnote et alors qu’une nouvelle opération militaire conjointe vient d’être lancée par les pays de la région près du lac Tchad, le groupe jihadiste est sur le recul. Pourtant, ce dernier a jusqu’à présent su s’adapter à l’évolution de la réponse étatique en alternant combats asymétriques, attentats-suicides et attaques de plus grosse envergure comme en juin 2016 à Bosso, au Niger. Il est certes affaibli par une réponse régionale beaucoup plus cohérente mais l’expé­rience indique que Boko Haram, comme les autres mouvements jihadistes, a une forte capacité d’adaptation. Avec un réseau opérant sur un vaste territoire, il ne saurait être détruit par une ultime bataille militaire. A tout le moins, Boko Haram conserve une capacité à mener des attaques de guérilla et des attentats.

Les revers que le mouvement a subi en 2015 et 2016 ont fait éclater au grand jour des divisions internes latentes. Deux factions principales se sont formées, l’une menée par Abubakar Shekau, et l’autre rangée derrière Abu Musab al-Barnawi, le propre fils de Mohamed Yusuf, qui semble bénéficier d’un lien privilégié avec l’Etat islamique (EI). Ces deux factions se disputent, parfois les armes à la main, la fidélité et le contrôle des nœuds du réseau jihadiste. Il semble que dans la zone des trois frontières sur le lac et du côté du Tchad, al-Barnawi ait imposé son influence même si des groupes autonomisés opèrent aussi.[fn]Entretien de Crisis Group, expert militaire, N’Djamena, septembre 2016 et voir rapport Afrique de Crisis Group, Cameroun : faire face à Boko Haram, op. cit.Hide Footnote Al-Barnawi bénéficierait de quelques ressources en provenance de l’EI, et il tente de transformer la manière de faire de Boko Haram. Depuis plusieurs mois, il temporise et limite les violences contre les civils ; ces derniers temps, il concentre ses attaques, de moins grande ampleur que par le passé, sur des cibles militaires, visant des convois des forces de sécurité et tentant d’acquérir des équipements et des armes.[fn]Certains groupes proches d’al-Barnawi se seraient récemment réorientés vers la forêt d’Alagarno dans l’état du Borno et non loin de la rivière Komadougou. Document sécuritaire consulté par Crisis Group, février 2016.Hide Footnote

Some groups close to al-Barnawi are reported to have recently switched their focus to the Alagarno forest in Borno state and the surroundings of the Komadougou river. Security document consulted by Crisis Group, February 2016.Hide Footnote

C. Redditions et retours sur les rives tchadiennes

Depuis 2016, les Etats de la région du lac Tchad reprennent le contrôle de certaines zones conquises par Boko Haram et on observe une augmentation des redditions. Au Tchad, entre janvier et mars 2016, quelques éléments du groupe s’étaient déjà rendus aux autorités, mais depuis fin juillet 2016, ces mouvements de redditions prennent de l’ampleur, atteignant plus d’un millier de personnes, dont une majorité de femmes et d’enfants.

Aujourd’hui, environ 300 hommes seraient toujours dans les sites d’internement aux alentours de Baga Sola et les femmes et enfants, majoritaires, ont été renvoyées sans incidents dans leurs communautés sous la supervision de leurs chefs de canton. Pour faciliter leur réinsertion, le gouverneur de la région du Lac a invité toutes les communautés à accueillir ces femmes. Plusieurs d’entre elles auraient déclaré que leurs maris étaient toujours sur la ligne de front.[fn]Entretien de Crisis Group, chercheur, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote Ces populations essentiellement tchadiennes se sont rendues depuis le Niger et le Nigéria dans les quatre postes de commandement avancés de la FMM tchadienne sur le lac dont Kaiga Ngouboua et Kaiga Kindjiria ainsi que Madai au Nigéria et seraient aujourd’hui en majorité rentrées dans le canton de Bol. « L’important, ici, c’est de récupérer la masse de ceux qui donnent des coups de main à Boko Haram ou qui ont été pris dans la spirale malgré eux », selon un expert militaire.[fn]Ibid.Hide Footnote

Pour expliquer de tels mouvements, plusieurs sources évoquent « une reprise de contrôle de certaines îles » par les forces armées de la région, qui aurait entrainé le recul de Boko Haram et permis à ces populations de fuir et de se rendre. D’autres suggèrent que cette pression militaire a eu un impact sur l’approvisionnement du groupe et l’a poussé à libérer des civils ou des aides devenus trop onéreux.[fn]Entretiens de Crisis Group, chercheurs, expert sécuritaire, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote Quoiqu’il en soit, il convient de rester extrêmement prudent sur ces explications et sur les motifs de ces retours et de ces redditions. L’Unicef, la Délégation régionale de l’action sociale du lac et des ONG ont procédé à l’enregistrement de certains arrivants, ont mené des actions de sensibilisation et ont transféré certains enfants dans un centre d’orientation et de transit à Bol.[fn]Entretien téléphonique de Crisis Group, acteur humanitaire, février 2017.Hide Footnote Cependant, dans le prochain chapitre, nous verrons que jusqu’à maintenant, les autorités tchadiennes peinent à définir une vraie stratégie pour la prise en charge de ces nouveaux arrivants et notamment des hommes.

IV. La réponse du gouvernement sur le lac

La présence de groupes armés islamistes comme Boko Haram est relativement nouvelle au Tchad, même si le Nord du pays a été un moment convoité par des membres du Groupe salafiste pour la prédication et le combat (GSPC).[fn]Rapport de Crisis Group, Tchad : entre ambitions et fragilités, op. cit.Hide Footnote Dans le rapport Tchad : entre ambitions et fragilités, Crisis Group décrivait à la fois la réponse de l’Etat à cette menace inédite (renforcement du dispositif sécuritaire, évolution des pratiques de renseignement, nouvel arsenal législatif et contrôle renforcé de l’espace religieux) et les risques associés à cette politique antiterroriste. Dans ce chapitre, Crisis Group tente d’analyser l’implication militaire assez tardive du Tchad dans la lutte contre Boko Haram, ses limites et l’utilisation de mécanismes de sécurité communautaire pour faire face à ce nouveau type de menaces.

A. Une posture initiale de neutralité

En 2010, le Tchad exprimait son inquiétude face à l’expansion des activités de Boko Haram sur son territoire.[fn]« Le Nigéria exporte au Tchad beaucoup de membres de la secte Boko Haram, fuyant la répression de l’armée ». Entretien téléphonique de Crisis Group, officier de la Direction de surveillance du territoire, janvier 2011. Au début des années 2000, des prédicateurs islamistes venus du Borno, accompagnés d’un imam italien, avaient déjà suscité la méfiance des autorités tchadiennes ; ils avaient finalement été arrêtés au Tchad et extradés. Entretien de Crisis Group, diplomate, N’Dja­me­na, septembre 2016.Hide Footnote Pourtant, jusqu’au début de 2015, plus préoccupé par d’autres menaces et par les conséquences du chaos libyen, le pays est resté en retrait militairement.[fn]Les premières actions d’Idriss Déby après son investiture pour un cinquième mandat en août 2016 – séjour dans le Tibesti à la frontière libyenne, réception du Général libyen Haftar et expulsion d’employés de l’ambassade libyenne – montrent que le dossier libyen est encore en haut de la liste de ses priorités. Pour en savoir plus sur le Général Haftar, lire le rapport Moyen-Orient de Crisis Group N°170, The Libyan Political Agreement: Time for a Reset, 4 novembre 2016.Hide Footnote

Même s’ils faisaient partie de la force régionale de la CBLT en 2012 lorsque le conflit prenait de l’ampleur au Nigéria, les soldats tchadiens, peu nombreux dans la zone du lac, n’étaient pas impliqués.[fn]A Yaoundé en avril 2014, les ministres de la Défense et les chefs d’état-major de la région ont décidé de mettre en place une force mixte multinationale sur le lac.Hide Footnote Absent du volet militaire, Déby a en revanche été sollicité par le président nigérian Goodluck Jonathan pour jouer les bons offices et organiser à N’Djamena, en octobre 2014, une rencontre entre des responsables nigérians et des représentants de Boko Haram.[fn]Entretien de Crisis Group, diplomate, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote Tout le monde en attend la libération des filles de Chibok (Chibok girls), y compris les autorités nigérianes qui l’annoncent prématurément.[fn]« Accord entre Boko Haram et le Nigéria », BBC, 17 octobre 2014.Hide Footnote Finalement, des otages chinois sont libérés dans le Nord du Cameroun, mais il n’est pas sûr qu’il s’agisse du résultat de la médiation tchadienne. La négociation est rendue publique par les médias entrainant de facto la rupture de ce canal de communication. Shekau déclare alors que ceux qui ont négocié au nom de Boko Haram ne sont pas légitimes. Déby en gardera un souvenir amer et déclarera par la suite dans la presse : « J’avais déconseillé au président Goodluck d’ouvrir des négociations avec un groupe terroriste ».[fn]« Tchad – Idriss Déby : “Il faut mettre en place la force multinationale” », Le Point, 26 mars 2015. Pourtant, des chercheurs indiquent aussi qu’un an plus tard, Déby a présenté Mahamat Daoud, perçu alors comme chef d’une faction de Boko Haram, rival de Shekau et prêt à négocier, au nouveau président nigérian Buhari. Il ne serait pas mentionné dans la « Shura » (conseil exécutif) de Boko Haram. « A Sectarian Jihad in Nigeria », op. cit.Hide Footnote

L’échec de ces négociations et la position initialement attentiste du Tchad à l’égard de Boko Haram ont suscité la méfiance et des accusations de complaisance de hauts gradés militaires et de responsables politiques nigérians. La construction, au centre de N’Djamena, de la maison de l’ancien gouverneur du Borno, Ali Modu Sheriff, et ses relations avec l’ancien ministre des Transports et certains dignitaires tchadiens, mal vues des pays voisins, ont nourri cette méfiance. Sheriff, gênant pour le pouvoir, sera finalement expulsé du Tchad en 2015.[fn]Pour plus d’informations sur Sheriff et ses relations avec Boko Haram, lire le rapport Afrique de Crisis Group N°216, Curbing Violence in Nigeria (II): The Boko Haram Insurgency, 3 avril 2014. Entretien de Crisis Group, ancien conseiller à la Présidence tchadienne, septembre 2016.Hide Footnote

For more information on Sheriff and his relations with Boko Haram, see Crisis Group Report, Curbing Violence in Nigeria (II): The Boko Haram Insurgency, op. cit. Crisis Group interview, former adviser at the Chadian presidency, September 2016.Hide Footnote

B. Une implication progressive et un appareil militaire sollicité par les voisins

En janvier 2015, une semaine après l’appel du président camerounais Paul Biya à la « solidarité internationale », un nombre important de troupes tchadiennes entrent au Cameroun, alors que d’autres passent au Niger, marquant un tournant décisif dans le positionnement du Tchad vis-à-vis de Boko Haram. Ces interventions, qui ont fortement modifié les rapports de forces dans les pays voisins, ont certainement levé les doutes des Nigérians.

Ce tournant décisif dans la posture tchadienne s’explique par plusieurs facteurs. Sur le plan sécuritaire, la prise par Boko Haram de Baga Kawa, localité nigériane frontalière, en octobre 2014, sert d’électrochoc et alerte sur la proximité du danger. Surtout, l’activité du groupe perturbe fortement les échanges économiques du pays avec le Nigéria et le Cameroun et alimente une inquiétude structurelle du Tchad : voir ses routes d’accès à la mer coupées, et donc sa capacité à exporter mais surtout à importer produits alimentaires et manufacturés.[fn]Saïbou Issa, Ethnicité, frontières et stabilité aux confins du Cameroun, du Nigéria et du Tchad (Paris, 2012).Hide Footnote Enfin, une telle intervention permet de consolider ses alliances avec les Occidentaux et d’arrimer des financements internationaux. Dans un contexte de crise économique majeure, le Tchad joue une nouvelle fois la carte de la diplomatie militaire.[fn]Le Tchad a atteint le point d’achèvement de l’Initiative des pays pauvres très endettés (PPTE) en 2015 à la suite d’une décision bien plus politique qu’économique des institutions de Bretton Woods. Le pays a également bénéficié d’annulations de dettes et d’aides budgétaires par ses principaux bailleurs multilatéraux et récemment la France. En outre, des financements saoudiens importants ont été octroyés à la suite de l’intervention du Tchad dans la coalition saoudienne au Yémen. Entretien de Crisis Group, diplomate, N’Djamena, mai 2016.Hide Footnote

Basés à Fotokol, Maltam et à Mora à l’Extrême-Nord du Cameroun, les soldats tchadiens mènent à Gambaru, fin janvier 2015, une première offensive en territoire nigérian. Alors que les pays voisins ne font que contenir Boko Haram à leurs frontières, le Tchad est alors le seul à avoir un droit de poursuite au Nigéria. Quelques jours plus tard, d’autres troupes tchadiennes prennent la direction de Bosso, au Niger. Elles y affrontent Boko Haram avant de passer en territoire nigérian, cette fois avec les forces nigériennes, pour une opération « de ratissage » dans le Nord du Borno.

L’incapacité de l’armée nigériane à contrôler les zones « libérées », notamment les villes de Damasak et Malam Fatori, et l’absence d’actions militaires communes et de coopération en matière de renseignements suscitent alors des frustrations et des critiques acerbes des autorités tchadiennes vis-à-vis de leur voisin et du président Goodluck Jonathan. L’élection de Muhammadu Buhari à la présidence du Nigéria en mai 2015 change la donne politique et, par extension, la coopération militaire entre les deux pays. Selon des diplomates tchadiens, les deux présidents s’entendent bien mieux et le partage de renseignements est plus facile.[fn]Entretien de Crisis Group, diplomate tchadien, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote

Depuis qu’ils ont quitté le Niger et le Cameroun en novembre 2015, les Tchadiens ont à plusieurs reprises proposé leurs services aux pays voisins. Sollicité par le président nigérien Mahamadou Issoufou après l’attaque de Boko Haram à Bosso le 3 juin 2016, Déby accepte d’envoyer des soldats au Niger et l’opération Gama Aiki est lancée mi-juin. Comme un an plus tôt, les premières troupes tchadiennes arrivent à Bosso et mènent des offensives conjointes avec l’armée nigérienne sur les berges de la rivière Komadougou.[fn]Entretien de Crisis Group, expert militaire, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote

Bien que parfois critiquées par les populations, certains militaires et parlementaires des pays voisins, les interventions du Tchad contre Boko Haram ont renforcé son statut de gendarme de la région. Le déplacement en 2015 du siège de la FMM à N’Djamena, où se trouve aussi le poste de commandement de l’opération française Barkhane, conforte le Tchad dans son rôle de plateforme stratégique militaire.[fn]Lancée le 1er août 2014 pour relayer l’opération Serval contre les groupes armés terroristes au Mali, la force militaire française Barkhane a pour objectif de poursuivre cette lutte dans un cadre plus régional et d’en favoriser l’appropriation par les pays du G5 Sahel (Burkina Faso, Mali, Mauritanie, Niger et Tchad) sur l’ensemble de la bande sahélo-saharienne.Hide Footnote La mutualisation des moyens et une menace commune permettent un rapprochement diplomatique avec les capitales voisines. Si Niamey était déjà considéré comme un allié, Biya goûtait assez peu les aventures tchadiennes en RCA et les relations entre Goodluck Jonathan et Déby étaient notoirement difficiles. L’épisode Boko Haram a changé la donne et amélioré la perception du Tchad et de son président dans la région.

Plus largement, l’interventionnisme militaire du Tchad s’est doublé de gains diplomatiques importants. L’élection, fin janvier 2017, de Moussa Faki à la tête de la Commission de l’Union africaine, n’est que la dernière illustration d’une course à la domination régionale qui, ces dernières années, a vu le Tchad obtenir des positions stratégiques dans de nombreuses instances régionales et internationales.[fn]Rapport de Crisis Group, Tchad : entre ambitions et fragilités, op. cit.Hide Footnote

Crisis Group Report, Chad: Between Ambition and Fragility, op. cit.Hide Footnote

C. Nouvelle menace, ancienne stratégie : mécanismes de sécurité communautaire

Idriss Déby s’appuie depuis longtemps sur les autorités traditionnelles pour prévenir les troubles là où les garnisons militaires sont faibles. En l’occurrence, les militaires sont très présents dans la région du Lac depuis 2015 mais le milieu lacustre et la nature de la menace terroriste, inconnue au Tchad auparavant, réduisent l’efficacité du dispositif. Conscientes de cette réalité, les autorités, président de la République en tête, ont demandé aux chefs traditionnels et à la population de s’investir pour assurer la sécurité. Pratiquant une politique duale à l’égard des autorités traditionnelles du lac, faite de pression et d’incitation, N’Djamena a appelé à « la vigilance » et à la collaboration avec l’Etat.[fn]Entretiens de Crisis Group, habitants de la région du lac, lac Tchad, avril 2016 ; homme politique tchadien, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote Lors du voyage du président à Baga Sola en octobre 2015, les autorités nationales et locales ont également encouragé la création de comités de vigilance dans chaque village. Cette stratégie a permis de collecter des informations et d’éviter des attentats mais elle présente aussi des risques.

1. Des chefs traditionnels entre le marteau et l’enclume

En 2015, les autorités traditionnelles ont été prises en étau entre les menaces répétées des dirigeants de Boko Haram et les pressions des autorités administratives et forces de sécurité tchadiennes, même si ces dernières se sont fortement atténuées depuis. Ainsi, en février 2015, le chef de canton de Ngouboua a été pris pour cible et tué lors de l’attaque de la ville par Boko Haram.[fn]Boko Haram aurait cherché le chef de canton de Ngouboua jusque dans la gendarmerie avant de le tuer. Entretien de Crisis Group, acteur humanitaire, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote D’autres, comme le chef de canton de Bol, ont été menacés de mort au téléphone à plusieurs reprises, leurs interlocuteurs les accusant de « coopérer avec les autorités ».[fn]Entretiens de Crisis Group, autorités locales du lac, lac Tchad, avril 2016.Hide Footnote

Quant aux rapports entre les autorités traditionnelles du lac et N’Djamena, ils ont souvent été teintés de suspicion.[fn]Déjà en 1991, plusieurs chefs traditionnels du Kanem et du lac avaient été accusés de payer l’im­pôt au MDD et arrêtés. Ces arrestations et la crainte d’une répression féroce avaient poussé les notables de la région, sous la houlette du sultan du Kanem, à faire allégeance au pouvoir.Hide Footnote Après les attentats de début 2015, il a été reproché aux premières de ne pas avoir contrôlé leurs communautés par incompétence ou complicité. Ainsi, les autorités militaires et l’ancien gouverneur du Lac ont mis sous pression le chef de canton de Bol, qui aurait recueilli une jeune fille enceinte soupçonnée d’avoir fait partie de Boko Haram.[fn]Entretiens de Crisis Group, notables locaux, lac Tchad, avril et octobre 2016.Hide Footnote Récemment, celui-ci a même été démis de ses fonctions avant d’être réhabilité.[fn]Entretien téléphonique de Crisis Group, chercheur tchadien, février 2017.Hide Footnote

Pour éviter d’être suspectés par les militaires, certains chefs traditionnels et religieux du lac ont même proposé aux autorités administratives locales de jurer sur le Coran leur absence de liens avec le groupe.[fn]Ibid.Hide Footnote Enfin, dans une région très militarisée, les chefs traditionnels, qui supervisent habituellement les campagnes de pêche et les questions foncières, ont à certains endroits cédé la place aux militaires. Ces derniers attribuent, avec parcimonie, les espaces utiles sur le lac. Le déploiement de colonels zaghawa (ethnie du président) en qualité de sous-préfets à Ngouboua et de Tchoukoutalia pourrait compliquer la cohabitation.[fn]De nombreux membres de l’ethnie zaghawa, parfois même du sous-groupe bideyat de Déby, les Bilia, se situent en haut de la hiérarchie militaire. Le métier des armes au Tchad, op. cit.Hide Footnote

Au cours de l’année 2016, les relations entre chefs traditionnels et autorités administratives se sont nettement améliorées. L’organisation d’un forum en novembre 2015, à l’initiative du chef de l’Etat, regroupant autorités traditionnelles, politiques et religieuses devait permettre de clarifier les rôles de chacun. Les chefs traditionnels deviennent de facto des informateurs de l’Etat, une position souvent inconfortable mais qu’ils se disent prêts à assumer.[fn]Entretien de Crisis Group, autorité traditionnelle, région du lac Tchad, octobre 2016.Hide Footnote En parallèle, l’arrivée fin 2015 d’un nouveau gouverneur (Liwa) non militaire et originaire de la région a rétabli une certaine confiance. Depuis, les chefs de cantons ont même été étroitement associés au processus de retour dans les communautés des femmes et enfants qui se sont rendus.

2. La création de comités de vigilance

Les autorités ont également encouragé la création de comités de vigilance. Dans de nombreux villages de la zone, ils pratiquent des fouilles à l’entrée des marchés, des mosquées, ou lors de distributions d’aide, et informent les autorités sur la présence de personnes suspectes. Des femmes participent aux fouilles d’autres femmes.[fn]Observations de Crisis Group, marchés dans les villages d’Andja, Lia 1 et 2, avril 2016.Hide Footnote Composés de volontaires souvent uniquement armés de fouets, de sagaies et de couteaux, ils ont plusieurs fois permis d’identifier des membres présumés de Boko Haram préparant des attentats, comme en janvier 2016 à Koulkilmé ou fin 2016 à Kaiga Kindjiria.[fn]Entretiens de Crisis Group, membres des comités de vigilance, lac Tchad, avril 2016 ; acteur humanitaire, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote Ils auraient également arrêté et désarmé des membres présumés du groupe dans les villages de Tchoukoudoum et Koroum en décembre 2015.[fn]Ibid.Hide Footnote

Contrairement à leurs homologues nigérians, ils ne mènent pas de patrouilles conjointes avec les forces de sécurité, ne reçoivent pas de véhicules, sont peu rémunérés et peu associés aux délibérations collectives et à la prise de décision au niveau local. Les membres de ces comités sont valorisés socialement à travers des cérémonies lors de l’arrestation de suspects, mais aussi dans des reportages des médias tchadiens. Ils reçoivent des émoluments variables en fonction des lieux, grâce à une collecte auprès des habitants et commerçants les jours de marché ou par les autorités locales. La prise de conscience de leur rôle dans le système de maillage de l’in­for­mation a parfois entrainé des revendications. Certains ont ainsi entamé une « grève », comme en 2016 à Bol, pour être payés davantage.[fn]Ibid.Hide Footnote

Cette approche communautaire de la sécurité et de la vigilance est très largement acceptée par les populations du lac Tchad mais présente des risques à long terme, notamment de milicianisation des tensions communautaires comme ce fut le cas par le passé au Nigéria et au Niger, ou de criminalisation comme observé à plusieurs reprises dans l’Extrême-Nord du Cameroun. Sur les rives tchadiennes, les autorités militaires ont rapporté quelques cas de dénonciations abusives par des membres de ces comités en 2015.[fn]Au Niger, ces comités ethniquement homogènes côtoient parfois ou se confondent avec des milices tribales. Au Cameroun, certains érigent des barrières à l’entrée des villages pour lever des taxes et sont parfois suspectés de faciliter le recel de bœufs. Rapports de Crisis Group, Cameroun : faire face à Boko Haram, op. cit ; N°244, Watchmen of Lake Chad: Vigilante Groups Fighting Boko Haram, 23 février 2017.Hide Footnote

In Niger, these ethnically homogenous groups sometimes sit alongside or even overlap with tribal militias. In Cameroon, some set up barriers at the entrance to villages to impose levies and are sometimes suspected of facilitating the theft of stolen cattle. Crisis Group Reports, Cameroon: Confronting Boko Haram, op. cit.; N°244, Watchmen of Lake Chad: Vigilante Groups Fighting Boko Haram, 23 February 2017.Hide Footnote

D. Les faiblesses stratégiques de l’intervention tchadienne

Au vu du nombre moins élevé de victimes du côté tchadien du lac, la stratégie d’en­digue­ment semble porter ses fruits. Pourtant, ces opérations mettent aussi en relief des faiblesses et de nombreux abus. En 2015, elles ont engendré des pertes importantes au sein de l’armée, et représentent un coût considérable dans un contexte économique très dégradé. Récemment, le non-versement des primes aux soldats présents dans la zone aurait même entrainé quelques défections.[fn]Entretien de Crisis Group, chercheur, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote Par ailleurs, les opérations contre-insurrectionnelles des armées de la région, y compris tchadienne dans les pays voisins, ont affaibli Boko Haram mais ont parfois été accompagnées d’exécutions extrajudiciaires et de dommages collatéraux qui ont certainement poussé des civils à rejoindre le groupe pour se venger ou se protéger.[fn]« A Sectarian Jihad in Nigeria », op. cit.Hide Footnote

Par ailleurs, la stratégie initiale qui consistait à vider les îles du lac pour traquer les combattants a atteint ses limites car elle affecte non seulement les moyens de production mais déstructure aussi les sociétés en menaçant leur mode de vie basé sur les activités lacustres. Ces opérations dites « de déguerpissement », également menées dans les autres pays riverains comme près de la rivière Komadougou au Niger, comportent des risques.[fn]« Le Niger et ses alliés face à Boko Haram », Le Monde Afrique (lemonde.fr/afrique), 16 juin 2016.Hide Footnote En 2015 et 2016, de multiples arrestations de pêcheurs et d’éleveurs circulant dans les zones dites interdites au Tchad ont créé la confusion.[fn]Entretien de Crisis Group, acteur humanitaire, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote Comme l’atteste la surveillance aérienne, de nombreux civils continuent de fréquenter les îles pour s’occuper de leur bétail et de leurs cultures.[fn]Entretien de Crisis Group, militaire, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote Alors qu’une nouvelle opération vient d’être lancée, elle doit être pensée pour éviter de faire des victimes civiles.

L’autre faiblesse stratégique réside dans la difficulté du Tchad à combiner des approches militaires et civiles et à remettre en place une administration civile. Dans la région du Lac, la division du travail est problématique. Alors que plusieurs milliers de militaires y sont déployés, l’implication des autorités civiles demeure limitée. L’opacité de l’armée sur ses mouvements et sur l’identification des menaces réelles liées à Boko Haram handicape les actions humanitaires. Tandis que le lac s’est transformé en zone militarisée et que les contraintes de l’état d’urgence, bien que non prorogé mais de facto en vigueur, continuent à affecter les mouvements des habitants et les modes de production, il sera difficile pour l’Etat de nouer un réel pacte de confiance avec les populations locales, seul à même d’éliminer complètement la menace que constitue Boko Haram sur le long terme.

Face aux dynamiques de redditions et de retours décrites auparavant, les autorités tchadiennes ne sont pas préparées et peinent à déterminer le statut des hommes internés (aides, combattants, prisonniers ou simples civils), ce qui ne permet pas une prise en charge adaptée et la définition de réels programmes de réintégration. Le 17 février 2017, le ministre tchadien de la Sécurité publique et de l’immigration, Ahmat Mahamat Bachir, a rencontré le commissaire à la paix et à la sécurité de l’Union africaine afin d’élaborer une stratégie pour gérer ces retours.[fn]« Communiqué conjoint du Ministre de la Sécurité Publique et de l’Immigration du Tchad et du Commissaire à la Paix et à la Sécurité de L’Union Africaine sur la gestion des repentis de Boko Haram », 17 février 2017.Hide Footnote Mais jusqu’à présent, les autorités semblent dépassées et l’absence d’une politique claire sur les conditions de réhabilitation, de réintégration ou de jugement des anciens membres ou aides de Boko Haram constitue sans doute un obstacle à des mouvements de reddition encore plus massifs.[fn]Certains notables locaux doutent de la capacité des militaires tchadiens à traiter ces problèmes : « nos forces militaires savent combattre mais ne savent pas faire ça ». Entretiens de Crisis Group, autorités locales, lac Tchad, octobre 2016.Hide Footnote

Enfin, plus largement, la menace la plus importante pour la stabilité du Tchad sur le long terme n’est pas Boko Haram, bien qu’il faille combattre ce groupe avec détermination, mais une crise politique nationale qui créerait un terreau fertile pour l’émergence de toutes sortes d’acteurs violents, notamment dans les régions où l’Etat est quasiment absent. Dans l’immédiat, l’impact de Boko Haram se répercute essentiellement sur les populations de la région du Lac.

V. L’impact de la crise sur les populations

L’extension du phénomène Boko Haram sur le lac et les rives tchadiennes comporte toujours des risques sécuritaires et présente un potentiel de déstabilisation d’une région cosmopolite au sein de laquelle les mécanismes de cohabitation demeurent fragiles. En plus des mouvements saisonniers, les arrivées successives de civils déplacés, réfugiés ou rapatriés sur les berges du lac depuis janvier 2015 ont parfois affecté la cohésion sociale. En janvier 2017, les agences humanitaires signalent la présence de 100 765 déplacés dans la région, auxquels s’ajoutent près de 21 000 déplacés non encore enregistrés et près de 7 000 réfugiés, surtout nigérians.[fn]« Bulletin humanitaire Tchad N°01 », Bureau de la coordination des affaires humanitaires de l’ONU (OCHA), janvier 2017 et « Tchad : impact de la crise nigériane dans la région du Lac », Rapport de situation N°18, OCHA, 10 octobre 2016. Certains déplacés originaires du lac auraient même quitté la région pour se rendre à Foyo, au Kanem.Hide Footnote Pour la plupart, ils ont fui les exactions de Boko Haram ou ont quitté les îles sous la pression des armées de la région.

Si des mécanismes de solidarité intra et intercommunautaires ont amorti ces chocs, ces stabilisateurs sont fragiles et les capacités d’absorption des communautés-hôtes limitées. La plupart des déplacés, surtout les Buduma, sont accueillis sur des sites spontanés, seule une minorité ayant trouvé refuge dans les « villages-hôtes ».[fn]Entretien de Crisis Group, acteur humanitaire, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote Dans un contexte économique dégradé et alors que la région est devenue une zone militarisée, la résilience des populations est mise à dure épreuve.

A. L’économie du lac affectée

Comme au Niger, où les mesures de restriction et d’interdiction ont été encore plus draconiennes, le commerce sur les îles et rives tchadiennes du lac a été très lourdement affecté par l’activité de Boko Haram et l’état d’urgence, plusieurs fois renouvelé, est toujours officieusement en vigueur bien que non prorogé depuis octobre 2016.[fn]Les autorités du Lac ont appelé les députés à voter pour le prolongement de l’état d’urgence. Entretien téléphonique de Crisis Group, acteur humanitaire au Tchad, février 2017. Voir le rapport de Crisis Group, Le Niger face à Boko Haram, op. cit.Hide Footnote Si les règles concernant la circulation des motos ou encore la pêche ont été récemment assouplies, les mouvements restent contraints, les couvre-feux sont maintenus et les activités économiques tournent au ralenti.

La frontière avec le Nigéria, principal débouché commercial, demeure fermée même si quelques échanges, notamment de bétail, semblent avoir repris officieusement.[fn]Entretien téléphonique de Crisis Group, acteur humanitaire au Tchad, novembre 2016.Hide Footnote On assiste parfois à des phénomènes de concentration du bétail, ce qui cause des épidémies et des pertes importantes pour les éleveurs. Certains adoptent des itinéraires de contournement, passant par le Niger pour vendre leurs bêtes dans les marchés transfrontaliers nigériens où les prix sont plus élevés. L’agriculture et la pêche sont aussi affectées en dépit d’une saison agricole bien meilleure qu’en 2015 et qui s’est traduite par une légère amélioration des indicateurs de sécurité alimentaire au Tchad, en particulier dans la zone du lac.[fn]Par ailleurs, la monnaie nigériane est en chute libre depuis le début de la crise.Hide Footnote

La fragilisation de l’économie a certainement des conséquences sur la situation financière de Boko Haram, mais elle rend aussi les populations des îles, des berges et plus largement du bassin du lac Tchad plus vulnérables. Beaucoup de déplacés dépendent aujourd’hui de l’aide alimentaire et veulent reprendre leurs activités.[fn]Entretiens de Crisis Group, déplacés, lac Tchad, avril 2016.Hide Footnote A cette nouvelle pression démographique et à l’insécurité économique se greffent des rivalités anciennes et des revendications d’autochtonie.[fn]« Etude sur le contexte social », op. cit.Hide Footnote Le plus souvent, ces dernières ne posent pas de problème ; elles concernent des Buduma ou Kouri qui installent leurs camps dans la cuvette Nord, parfois loin des villages ou des services publics et déclarent : « nos ancêtres et nos parents vivaient ici ».[fn]Entretien de Crisis Group, acteur humanitaire, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote Mais dans les endroits plus peuplés, la gestion du foncier est plus compliquée, et dans le sillage des attaques de Boko Haram, des incidents ont parfois opposé des communautés, notamment sur l’accès aux ressources.

L’attaque de Koulfoua, qui a fait de nombreuses victimes en décembre 2015 et qui résultait de tensions entre Kanembou et Buduma autour d’un point d’eau en est une des illustrations. Des agressions, par des habitants des rives du lac, de femmes buduma déplacées allant chercher du bois dans la périphérie de Baga Sola, ont été maintes fois rapportées.[fn]« Etude sur le contexte social », op. cit. Entretiens de Crisis Group, autorités locales du lac, région du Lac, octobre 2016.Hide Footnote L’accès aux polders n’a pas donné lieu à des affrontements directs mais a suscité des frustrations parmi certaines populations qui estiment en être exclues.[fn]Entretien de Crisis Group, agent de la Sodelac, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote Enfin, des conflits entre chefs traditionnels ont provoqué l’éclatement de certains sites de déplacés.[fn]« Bulletin humanitaire Tchad N°01 », op. cit.Hide Footnote Si depuis début 2016, la diminution des attaques de Boko Haram au Tchad s’est accompagnée d’une forte réduction des tensions intercommunautaires, celles-ci demeurent palpables.

B. Risques de tensions communautaires et de stigmatisations

Boko Haram a certainement tenté de manipuler les tensions communautaires et identitaires pour mobiliser. Celles-ci ne sont pas nouvelles dans la zone et ont des causes multiples. Elles découlent en premier lieu de la compétition pour l’accès aux ressources d’un lac devenu très attractif. Les variations incessantes des niveaux de crue ont entrainé d’importants mouvements de populations et des disputes entre groupes d’intérêt et communautés pour la conquête de fronts pionniers sans cesse renouvelés. Avant la crise, ces tensions étaient interethniques mais aussi intra-ethniques. Ainsi, les différents clans buduma – les Guriya à Bol, les May Bulwa aux alentours de Kriska, les Majigojiya ou encore les Bujiya au Niger – se livraient aussi à des luttes intestines.[fn]« Boko Haram et le lac Tchad. Extension ou sanctuarisation ? », op. cit.Hide Footnote La présence de Boko Haram a certainement participé à ethniciser ces tensions avec l’apparition d’amalgames ethniques.

La présence de Boko Haram a certainement participé à ethniciser ces tensions avec l’apparition d’amalgames ethniques.

Le contrôle des activités commerciales a également fait l’objet d’âpres rivalités. A l’ouest du lac, Arabes et Haoussa se sont longtemps disputé le commerce du bétail. Sur le lac, les zones de pêche, le transport en pirogues et en hors-bords, la propriété des terres exondées ont aussi souvent suscité des tensions.[fn]Un certain Abdel Aziz aurait tenté de manipuler les tensions entre Buduma et Haoussa afin de recruter parmi les Buduma du lac en 2014-2015. « A Sectarian Jihad in Nigeria », op. cit.Hide Footnote Sur les berges tchadiennes, les rivalités qui ont opposé au milieu du vingtième siècle Kanembou et Buduma, par exemple sur le statut de Bol, ont laissé des traces dans la mémoire collective. Au fil du temps, des rapports de force sociaux se sont dessinés, les Kanembou ont occupé une partie des villes de la cuvette Sud, maitrisant le foncier et le commerce avec un quasi-monopole sur certains produits vendus dans les marchés des environs : cabris, nattes, fagots, etc.

Plus récemment, les différents clans buduma, qui avec les Kouri revendiquent la propriété de nombreuses îles et imposent des taxes aux autres pêcheurs et éleveurs, ont fait part de leurs craintes de se voir disputer les îles notamment par les éleveurs peul et arabes au Niger et au Tchad. Ils se seraient ainsi organisés pour résister et contenir sur le lac les mouvements des grands transhumants : « ils bloquaient les Arabes pour ne pas qu’ils descendent », selon un chercheur.[fn]Entretien téléphonique de Crisis Group, Paris, juillet 2016.Hide Footnote Cette compétition foncière n’est certainement pas étrangère aux incidents répétés, au cours des six derniers mois, entre ces communautés d’éleveurs au Niger, notamment dans la zone des trois frontières. Cette réalité a conduit à des messages parfois simplistes : « les Buduma se seraient alliés à Boko Haram dans le but de conserver le contrôle sur le lac ».[fn]Entretiens de Crisis Group, habitants du lac, lac Tchad, mai 2016.Hide Footnote

Comme souvent dans un contexte de terrorisme, les coupables désignés portent le nom d’une communauté. Au Nigéria et au Cameroun, ce sont les Kanouri, au Tchad et au Niger, les Buduma ont à un moment servi de boucs émissaires. « Ce sont eux les Boko Haram », disait en 2015 à leur propos un réfugié dans le camp de Baga Sola.[fn]Entretiens de Crisis Group, réfugiés, Baga Sola, septembre 2015Hide Footnote A la suite de l’attaque du marché de Baga Sola en octobre 2015, dont l’une des kamikazes était la fille d’un notable connu, des femmes buduma ont été battues et pour certaines exclues du marché. D’autres se seraient vu refuser l’accès aux centres de santé. Des représentations collectives et des préjugés qui se sont développés au fil du temps ont nourri cette forte méfiance communautaire. Ainsi, la rhétorique des Buduma « naïfs et prêts à épouser n’importe quelle cause par opportunisme » est répandue aux abords du lac.[fn]Entretien de Crisis Group, habitants de Bol et Baga Sola, septembre 2015.Hide Footnote

Les autorités ont certainement participé à ces stigmatisations en 2015, avant de prendre plusieurs mesures pour rectifier le tir. Le remplacement de l’ancien gouverneur par Adoum Forteye, originaire de la région, a permis de recréer du lien avec les populations. La volonté d’intégrer des Buduma dans l’armée, qui s’est traduite par un appel à candidatures en juillet 2016, et la demande de Déby de préparer un programme d’insertion de jeunes de la région dans la fonction publique vont dans le bon sens, même si pour l’instant ce dernier projet ne se concrétise pas.[fn]D’après plusieurs sources, 300 individus originaires du lac auraient été recrutés et formés à Moussoro. Entretiens de Crisis Group, chercheur, député, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote Début 2017, ces tensions semblent bien moins fortes, sans doute en raison de l’amélioration de la situation sécuritaire sur les rives tchadiennes. Il y a en effet une forte corrélation entre le nombre d’attaques perpétrées par Boko Haram et la stigmatisation communautaire. Ainsi, tout nouvel attentat dans la capitale ou sur les rives du lac pourrait agir comme un déclencheur ou un accélérateur de crise en générant de nouveaux cycles de représailles intercommunautaires.

VI. Préparer la phase de stabilisation et renouer avec le développement

A. De l’urgence au développement : miser sur la connaissance pour des politiques adaptées

Le Nord-Est du Nigéria est le théâtre d’un désastre humanitaire quasi sans précédent dans la région, devenant une des premières urgences mondiales pour l’ONU.[fn]« Boko Haram blamed in looming humanitarian crisis in Nigeria’s northeast », CNN, 26 juillet 2016.Hide Footnote La situation diffère du côté tchadien du lac, où l’impact de Boko Haram a été moindre que dans les autres pays frontaliers. Après un début de réponse très difficile en 2015, la couverture humanitaire est aujourd’hui meilleure, bien qu’insuffisante. Les niveaux de vulnérabilité des populations-hôtes et déplacées sont importants et les risques sécuritaires compliquent l’accès des ONG à des zones comme Tchoukoutalia et Kaiga Kindjiria.[fn]Entretien de Crisis Group, acteur humanitaire, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote L’aide humanitaire a même parfois été acheminée par les services étatiques.[fn]Idem.Hide Footnote

Une réflexion est actuellement en cours, au Tchad, sur les moyens d’articuler cette réponse d’urgence et des projets de développement autour du lac pour favoriser la résilience des populations sur le long terme. De nombreux bailleurs comme la Banque mondiale, l’Union européenne à travers son Fonds fiduciaire, ainsi que son instrument de stabilité et le service de la Commission européenne à l’aide humanitaire (ECHO), ou encore l’Agence française de développement et la Banque africaine de développement, ont déjà défini ou fait part de leur intention d’investir dans de tels projets. Les calendriers de mise en œuvre diffèrent et les projets qui mobilisent le plus de fonds débuteront sûrement en 2018 ou 2019.[fn]Entretiens de Crisis Group, acteurs du développement, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote

Affecter des sommes importantes au développement du lac, bien que nécessaire, n’est pas sans risque et impose d’évaluer en amont l’impact de chaque dollar dépensé pour éviter de renforcer certains facteurs de crise (do no harm policy). Dans cette région très particulière, marquée par une croissance démographique importante et les fluctuations incessantes du lac, seule la mobilité des acteurs a en effet permis de maintenir un équilibre entre les communautés.[fn]Entretien de Crisis Group, acteur du développement, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote

Aujourd’hui, la mobilité est compromise et les modes traditionnels de règlement des conflits, la gestion du foncier ou encore l’organisation des campagnes de pêche ou de la transhumance sont perturbés par un déploiement militaire important et par la présence de Boko Haram. Les acteurs du développement devraient financer une étude socio-anthropologique pour comprendre ces logiques de mobilité, les phénomènes de concentration à l’œuvre, la structure des ménages et surtout définir des priorités avec les populations locales pour faciliter leur appropriation.

La question du dimensionnement des projets devrait également être abordée. Certains chercheurs proposent par exemple de privilégier de nombreux aménagements de taille réduite pour éviter de recréer des compétitions féroces entre communautés.[fn]« Etude sur le contexte social », op. cit.Hide Footnote Enfin, si ces projets sont indispensables, la relation entre sous-développement et radicalisation n’est pas toujours évidente et il faut donner aux projets de développement des objectifs bien plus larges que la « déradicalisation » ou la « prévention de la violence extrémiste », pour éviter un amalgame aux yeux des populations entre actions de développement et mesures sécuritaires.[fn]Voir le rapport spécial de Crisis Group, Exploiting Disorder: al-Qaeda and the Islamic State, 14 mars 2016 ; et le briefing de Crisis Group, Boko Haram sur la défensive ?, op. cit.Hide Footnote

Pour réussir cette transition de l’urgence au développement, il est essentiel que l’Etat se saisisse davantage de la question de l’avenir du lac. Les 3 milliards de francs CFA d’investissements publics dans la zone promis par le président Déby début 2016 sont irréalistes et jusqu’ici, le lac sert plutôt de vitrine pour attirer des fonds internationaux. N’Djamena communique peu sur « son projet pour le lac » : va-t-il rester une zone militarisée ? L’Etat préconise-t-il un retour programmé des déplacés sur les îles ou plutôt leur installation sur les rives ? Les autorités nationales devraient proposer des options claires sur le devenir du lac, multiplier les visites sur place et soumettre, en collaboration avec les bailleurs et en consultation avec les populations locales et leurs représentants, un plan déclinant des scénarios dans le temps (à un an et à cinq ans, par exemple).

Enfin, le risque de polarisation financière sur le lac au détriment d’autres régions ne doit pas être négligé. Le Tchad est un pays très pauvre aux multiples situations de précarité. C’est aussi, au moins jusqu’en 2015, le septième pays d’accueil de réfugiés dans le monde.[fn]« L’ONU exhorte la communauté internationale à renforcer son soutien envers le Tchad », Centre d’actualités de l’ONU, 27 août 2015.Hide Footnote Les réfugiés du Darfour arrivés entre 2003 et 2005 peuplent toujours les camps situés le long de la frontière soudanaise et les Centrafricains sont massés dans le Sud. Dans les deux cas, les perspectives de retour sont limitées et l’assistance humanitaire a fortement baissé. Les taux de malnutrition demeurent très élevés dans toute la bande sahélienne, et les services publics quasi inexistants dans le Nord du Tchad. Il convient donc de rééquilibrer le portefeuille de projets afin de ne pas délaisser d’autres régions négligées et qui pourraient créer un terreau fertile pour divers acteurs violents.

B. Rebâtir une relation fructueuse avec l’Etat

Si la réponse à Boko Haram passe forcément par des actions de développement, la relance des moyens de production et la reprise des échanges avec les pays voisins, elle réside aussi dans la consolidation des liens entre l’Etat et une région depuis longtemps dans l’orbite du Borno. Or, une approche strictement militaire ne peut rétablir la confiance entre N’Djamena et sa périphérie. Même si l’actuel gouverneur a une certaine autorité sur son administration, le risque de l’opération militaire contre le groupe est de créer un état de crise permanent sur le lac et de le transformer en une région de facto gouvernée par les militaires sur le long terme.

Boko Haram constitue une menace de longue durée, mais il est nécessaire de quitter la phase purement militaire pour entrer dans une phase politique de stabilisation. Jusqu’ici, la décentralisation en cours et le redécoupage administratif ne suffisent pas pour rehausser réellement l’offre de services publics. La réponse doit d’abord consister à développer une meilleure couverture administrative qui, au-delà de la création de nouvelles sous-préfectures, prévoit aussi le déploiement de fonctionnaires pour réactiver les services sociaux. Dans ce cadre, des primes temporaires pourraient être versées aux fonctionnaires qui acceptent de se rendre à nouveau sur place.

La présence de colonels zaghawa parmi les nouveaux sous-préfets et les arrestations d’éleveurs et de pêcheurs n’aident pas à rétablir ce lien. De surcroit, en vertu de l’état d’urgence, les militaires ont permis l’accès aux terres là où ils considéraient que la sécurité le permettait. Un changement de stratégie s’impose, prévoyant le remplacement rapide des sous-préfets militaires par des civils et l’assouplissement des règles de l’état d’urgence pour favoriser les mouvements et la reprise des activités. De même, alors que le commerce, notamment de bétail entre le Tchad et le Nigéria, semble très lentement redémarrer, la réouverture d’un canal commercial sécurisé pourrait encourager ces échanges entre les deux rives du lac et améliorer ainsi les conditions de vie des populations.

En outre, la constitution d’une réelle composante civile au sein de l’opération en cours est nécessaire pour éviter la militarisation de la région sur le long terme. L’Etat devrait faciliter le recrutement de civils locaux et mettre en place des mécanismes stricts de sanction pour les militaires commettant des abus sur les populations civiles. Enfin, alors qu’une nouvelle opération importante des pays de la région a été lancée, il est essentiel de réduire le coût humain des manœuvres militaires en distinguant le plus possible entre insurgés et populations retournées sur les îles pour cultiver la terre, pratiquer la pêche ou faire paître leur bétail.

C. Traiter la question des prisonniers et déserteurs

Alors que les redditions se multiplient, la prise en charge des prisonniers et des déserteurs doit être organisée dans l’optique d’encourager de nouvelles désertions.

Actuellement, le système judiciaire tchadien, très imparfait, ne traite pas de la question de Boko Haram. Depuis le début du conflit, seul un procès, très critiqué, a été organisé, aboutissant à la condamnation à mort de dix membres présumés de la secte.[fn]« Le Tchad exécute dix membres présumés de Boko Haram », RFI, 29 août 2015.Hide Footnote Aujourd’hui, entre 500 et 1 000 membres suspectés de Boko Haram seraient emprisonnés à Koro Toro, une prison située dans le désert, près de Faya Largeau, et surnommée « le Guantanamo tchadien ».[fn]Entretien de Crisis Group, personnel pénitentiaire, N’Djamena, septembre 2016.Hide Footnote De diverses ethnies (Kanouri, Haoussa, Buduma) et nationalités (présence de Soudanais et de Nigérians), les détenus présentent le point commun d’être écroués sans jugement préalable et pour des périodes indéterminées. Certains seraient des membres actifs de Boko Haram, d’autres des opérateurs économiques, dont un certain nombre de vendeurs de cartes SIM.[fn]Ibid.Hide Footnote Cette situation comporte des risques. Au Nigéria, le manque de transparence sur les procédures judiciaires a créé du ressentiment au sein des familles et participé au processus d’adhésion à Boko Haram.

Si l’organisation de procès équitables est aujourd’hui une chimère, la capacité des autorités de distinguer les éléments les plus durs de Boko Haram des soutiens occasionnels est cruciale. Une prise en charge appropriée constituera un premier pas vers la prévention de nouveaux recrutements. Il est donc essentiel de définir une politique claire sur les conditions de réhabilitation ou de jugement des anciens membres de Boko Haram, et les contours d’un véritable programme de réinsertion pour les déserteurs dans le cadre de programmes plus larges de relèvement communautaire destinés notamment à la jeunesse. A l’instar de ce que vient de réaliser le ministère de l’Intérieur nigérien, les autorités tchadiennes devraient élaborer un document cadre de prise en charge de la reddition des éléments de Boko Haram et le communiquer à leurs partenaires internationaux.

Enfin, en plus des campagnes de sensibilisation en cours, un effort de communication considérable est requis pour améliorer les relations entre l’Etat et la population, appeler les indécis à se rendre et les rassurer sur le sort qui leur sera réservé. Cela pourrait passer par l’envoi massif de SMS informant sur les conditions de reddition. Cela passera aussi par le soutien ou la création de radios communautaires pour diffuser dans les langues locales des messages de sensibilisation sur la prévention de conflits. Les « talkshows », vox pop et entretiens pourraient favoriser l’ex­pres­sion des populations concernées. L’effort devrait être mené à la fois au niveau très local, avec des moyens adaptés et durables, et à l’échelle du lac, au vu de la mobilité et de l’intégration des populations. Le côté tchadien du lac est particulièrement pauvre en radios communautaires.[fn]Courriel de Crisis Group, représentant d’ONG travaillant dans le secteur des radios locales, décembre 2016.Hide Footnote Mais plusieurs projets, qui se développent notamment au Nigéria, pourraient être élargis et couvrir la diversité linguistique de la région.

VII. Conclusion

Boko Haram a perdu du terrain et la situation sécuritaire est aujourd’hui bien meilleure qu’en 2015 sur les îles et rives tchadiennes du lac, mais la résilience du groupe insurrectionnel jihadiste n’est plus à démontrer. La menace qu’il fait peser sur les populations ne diminuera pas tant que les problèmes structurels de l’état du Borno au Nigéria ne seront pas traités. Partant de ce constat clair, un changement d’approche est requis. Les interventions militaires des pays de la région du Lac, certes nécessaires pour endiguer la progression de Boko Haram, et les contraintes imposées sur les mouvements et le commerce ont des répercussions sur les modes de vie des populations.

Cette situation n’est pas tenable à long terme. L’Etat tchadien, comme ses voisins, doit aujourd’hui substituer au traitement purement militaire de la crise, l’indispen­sable relance des échanges et des moyens de production, la définition de programmes clairs de réinsertion pour les anciens membres du groupe, la lutte contre toutes les formes de stigmatisation communautaire et un investissement politique fort pour recréer du lien entre N’Djamena et sa périphérie.

Nairobi/Bruxelles, 8 mars 2017

Annexe A : Carte du Tchad

Carte du Tchad

Annexe B : Carte du bassin du lac Tchad

Carte du bassin du lac Tchad
A woman walks back home as the curfew approaches in Maiduguri, Nigeria. The capital of the north-eastern Borno State has been under curfew for years due to violence related to Boko Haram. CRISISGROUP/Jorge Gutierrez Lucena
Report 275 / Africa

Returning from the Land of Jihad: The Fate of Women Associated with Boko Haram

Women are streaming home from Boko Haram’s domain in north-eastern Nigeria, some having escaped captivity and others having left jihadist husbands behind. The state should safeguard these women from abuse, so that they stay in government-held areas and encourage men to come back as well.

What’s new? The Nigerian military’s battle with Boko Haram has led tens of thousands of women formerly associated with the group to return to government-held towns across the north east. While prejudice against them has waned, many women remain ostracised and exposed to abuse.

Why does it matter? The successful reintegration of former Boko Haram women can send a powerful signal to their fighter husbands, some of whom are eyeing the possibility of their own surrender. Conversely, their mistreatment could not only dissuade men from demobilising but also prompt women to return to the insurgents’ ranks.

What should be done? The Nigerian government should better protect women returnees from sexual and other abuse; give them and communities greater say in their resettlement; avoid aid that targets only Boko Haram-linked women and provokes social discord; and increase funding for the north east’s development, particularly for the education critical to its recovery.

Executive Summary

The return of women formerly affiliated with the Boko Haram insurgency to areas under the government’s control is a challenge for Nigeria’s authorities. Since 2015, tens of thousands have fled the group or been captured or rescued by the army. After varying degrees of screening and reintegration support, they live among civilians scarred by the conflict. Many initially faced intense stigma, regardless of their actual commitment to jihadism. That stigma has somewhat subsided as more returnees have arrived, but most former Boko Haram women still suffer ostracism and higher risks of sexual abuse and privation than other displaced women. Their hardship is a humanitarian concern but also could fuel the conflict: either because they could return to Boko Haram, thus boosting morale and supporting military operations; or because their plight could deter male insurgents inclined to demobilise from doing so. The authorities and aid groups should better protect returnees from abuses, give women and communities more of a say in their resettlement and ensure that aid to women does not provoke a backlash.

Conventional narratives about women and Boko Haram can mislead. Many women were abducted, like the girls from Chibok whose kidnapping by the militants provoked outrage in Nigeria and abroad. But others joined voluntarily. Some endured terrible abuse while with the group, while others found a sense of fulfilment or belonging. Apart from female suicide bombers, of whom there are fewer today, most women in Boko Haram committed no act of violence themselves, even if many were complicit in spying, recruitment or coercing other women. Many lived with the militants in fear, but nonetheless enjoyed a reliable food supply, religious education and basic services, including – particularly for those of privileged status – health care. These experiences shaped their expectations of what the state should provide on their return.

Many women associated with Boko Haram suffer considerable hardship on leaving. Their paths out of the insurgency have varied, ranging from escape or rescue to capture or surrender. But whatever their means of departure – and, indeed, no matter whether they were slaves or married to fighters – their life in proximity to the jihadists means that many fellow citizens perceive them as tainted by association. The overt hostility such women encountered in 2015 is waning. But they remain ostracised, their position precarious: unattractive on the marriage market, rejected by relatives, shunned at social gatherings and – without male partners – vulnerable to assault.

The Nigerian authorities’ response has evolved since 2015, when the only alternative to military detention was a small, costly reintegration program. The state now sends women back to civilian life faster, sometimes even forgoing screening (assessment by the authorities as to the danger they pose). Women may thus miss the chance of receiving counselling or other types of support, but they also spend less time in the hands of security forces or allied vigilantes and militias, which appears to have lessened the scale of abuse that returnees endured in earlier years. Lobbied by human rights groups, the authorities also have taken steps to reduce abuses, while the profusion of humanitarian actors in Borno state has meant greater oversight over the security forces. Nonetheless, sexual exploitation persists: rape still occurs, and many women find themselves forced into “survival sex”, the exchange of sex for protection or resources.

The plight of female returnees is not only a humanitarian concern; if not rectified, it could hinder efforts to end the conflict. Flawed reintegration could force more women to return to the insurgents. Women are a boon to both Boko Haram factions (the group split in 2016) as they can play important support roles for men. Conversely, women who leave Boko Haram could help de-escalate fighting. Their return home could be a litmus test for male fighters, whose defection and reintegration into society is crucial to ending the insurgency. Indeed, in some instances male fighters appear to have explicitly charged wives or sisters to leave and explore prospects for their own demobilisation. If returnee women report fair treatment, they may convince disillusioned insurgents to leave Boko Haram’s ranks.

The federal government, together with authorities in the north-eastern states, in particular Borno, the hardest-hit, should take the following steps:

  • End abuses. The military’s screening of women emerging from Boko Haram should be professionalised, with clear, standardised assessment criteria and a civilian state body, such as the National Human Rights Commission, providing oversight and minimising the likelihood of mistreatment. Borno state’s State Emergency Management Agency should work with the police, army and Civilian Joint Task Force to shield women from abuse, including by their own staff. They should raise awareness of the seriousness of both rape and sexual exploitation driven by women’s vulnerability, working to create a culture of accountability.
     
  • Give women returnees a say in where they resettle. Given continued prejudice, some women may prefer to relocate far from their original homes. The authorities also should give communities in which women will settle the opportunity to voice concerns and discuss how those concerns can be met.
     
  • Ensure that aid distribution avoids backlash. Aid providers should avoid targeting only former Boko Haram women, which can stoke resentment among other displaced people or within communities where such women resettle. Moreover, given that many in the north east see programs that empower women as neglectful of men, aid providers should continue to ensure they do not pass over unmarried young men and elderly men when distributing food, as has happened in the past.
     
  • Allocate more money for the internally displaced, including women returnees, and for regional development more broadly. In 2019, according to the UN, 7.1 million people (2.3 million girls, 1.9 million boys, 1.6 million women and 1.3 million men) in north-eastern Nigeria relied on humanitarian aid. Local authorities badly need funds to meet their needs. Particularly important are funds for education, which returnees value and are critical to the north east’s recovery.

These measures in themselves will not end the crisis in Nigeria’s north east. As a recent Crisis Group report on one Boko Haram faction, now calling itself the Islamic State in West Africa Province (ISWAP), details, doing so requires President Muhammadu Buhari’s government to look beyond the military campaign, step up efforts to fill gaps in its provision of basic services that militants increasingly exploit to win support, while avoiding tactics that risk harming civilians. But by helping women who have left Boko Haram return to civilian life in safety and dignity, the authorities can lower risks that those women return to the insurgents’ ranks and potentially encourage further demobilisation, including among male militants. Increasing support for people displaced by the conflict and more generally for the north east’s development can help repair the frayed relations between state and society in north-eastern Nigeria that have fuelled the insurgency.

Abuja/Dakar/Brussels, 21 May 2019

The Fate of Women Who Lived with Boko Haram

This report focuses exclusively on women associated with Boko Haram who have returned, voluntarily or through military operations, to civilian areas and camps for the internally displaced in Maiduguri state, as well as other local government areas. Because the full and most precise descriptive term for such women – “women associated with Boko Haram” – is cumbersome in such a long report, we have used “returnees” as shorthand. As we hope the report shows, the complexity of this group defies neat description. Some of the women associated with Boko Haram have suffered abuse, and are survivor returnees; some have rejected the group, and are genuinely “formerly associated”; others remained devoted, even if physically delinked from the group, so they are “associates” and “returnees”, at the same time. We are aware that the term “returnee” normally connotes conventional civilian IDPs, rather than those returning from armed groups. But for the purposes of this report, which also highlights the pervasiveness of stigma, it carries a less pejorative tone than “Boko Haram women”, a phrase that also elides the distinctions among the women themselves. Hence we use the term “returnee” throughout, with all the above caveats.

I. Introduction

Boko Haram, the jihadist insurgency roiling north-eastern Nigeria since 2009, is back on the offensive.[fn]Crisis Group Africa Briefing N°120, Boko Haram on the Back Foot?, 4 May 2016.Hide Footnote In 2015, the Nigerian military, with the backing of neighbouring countries (Cameroon, Chad and Niger), began mounting a better coordinated campaign and recaptured much of the territory held by the insurgents. But having split in two in 2016, Boko Haram has regained momentum over the past year. One faction, now calling itself the Islamic State in West Africa Province (ISWAP), has won a string of battles against the Nigerian army. It is building a proto-state on the banks and islands of Lake Chad, filling gaps in service delivery to cultivate civilian support. The second faction, run by Boko Haram’s former leader, Abubakar Shekau, and based mostly in the Sambisa forest and along the Nigeria-Cameroon border, has also scored some recent military successes.[fn]Crisis Group Africa Report, Nigeria: Coming to Terms with the Islamic State in West Africa Province, forthcoming. See also “Islamic State ally stakes out territory around Lake Chad”, Reuters, 30 April 2018; as well as Omar Mahmood and Christian Nduibuisi, “Factional Dynamics within Boko Haram”, Institute of Security Studies, 6 July 2018. The faction led by Shekau has gone back to Boko Haram’s original name, Jama’tu Ahlis Sunna Lidda’awati wal-Jihad (People Committed to the Propagation of the Prophet’s Teachings and Jihad). On its renewed activities, see “Thousands flee north-east Nigeria after devastating Boko Haram attack”, The Guardian, 17 January 2019. Supporters reject the Hausa name Boko Haram (generally translated as “Western education is forbidden”), a derisive epithet coined by Salafi critics. But given the term’s wide recognition, this report uses it to refer to the group before the 2016 split and to denote the two factions together.Hide Footnote A number of towns and villages continue to be wrested back and forth between military and insurgent control. A decade in, the conflict appears unlikely to end any time soon.

Despite its uneven results, the government’s military campaign has produced a stream of returnees from Boko Haram, mostly women and girls, to hometowns and internally displaced person (IDP) camps.[fn]The notion of returnees employed in this report differs from the one that providers of humanitarian aid use. To humanitarian workers, it designates refugees or IDPs who return home. In this report, the term “returnees” applies strictly to those who, for one reason or another, return from places under Boko Haram control to government-controlled areas. This report also refers frequently to women or female returnees, a category which often includes girls under eighteen. In north-eastern Nigeria, marriage just after puberty is prevalent, and women themselves rarely make a sharp distinction between adolescent girls and older women.Hide Footnote At first these women found return very difficult. They were feared as potential terrorists, since Boko Haram had employed women as suicide bombers. They faced intense stigma, particularly if they had given birth to “Boko Haram children”, namely children fathered by jihadists.[fn]“Bad Blood”, UNICEF and International Alert, February 2017.Hide Footnote In 2015, the stigma was so great that aid groups and local NGOs witnessed cases of infanticide: mothers felt their babies stood no chance at social acceptance.[fn]Crisis Group interviews, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

A woman walks near an IDP camp on the outskirts of Maiduguri, capital of Nigeria’s Borno State, in December 2018. CRISISGROUP/Jorge Gutierrez Lucena

Such stigma appears to have diminished but women associated with Boko Haram still feel the sting of social rejection. As ever larger numbers return, the hostility from state and society such women initially encountered has been replaced by a grudging tolerance. Moreover, both ISWAP and Shekau’s faction focus on military targets, so now send fewer women to stage suicide attacks that kill civilians, meaning the stereotype of the female suicide bomber has lost some of its currency. The opprobrium attached to bearing militants’ children has also waned. But many women and girls remain ostracised and dread maltreatment. Though data is insufficient to establish the scale of the trend, some have opted to go back to Boko Haram.

This report looks at the lives of Boko Haram-linked women in IDP camps and other state-controlled locales in north-eastern Nigeria and offers suggestions for easing their predicament. It is based on field research carried out in Nigeria’s federal capital Abuja and in Maiduguri, capital of Borno state, in March, October and December 2018. It incorporates the views of Nigerian civil society organisations, including women’s groups, canvassed at an October workshop held in Maiduguri. Interviewees included Boko Haram-affiliated women living in Maiduguri and others living elsewhere in Borno state (arrangements were made to bring them to the state capital), as well as international humanitarian workers, Nigerian government officials, humanitarian agency officers and former diplomats, soldiers and security experts.

II. Many Reasons to Join, Many Ways to Leave

A. Variety of Affiliations

The story of the Chibok girls has long dominated discussions about women and Boko Haram. The insurgents abducted the 276 college girls in 2014, turning them into a global cause célèbre and feeding the notion that most women who interact with the group do so against their will. Many women and girls were indeed captured in raids or inducted into Boko Haram under threat and coercion, and some endured horrific abuse. But as Crisis Group and others have shown, many also have joined Boko Haram voluntarily.[fn]Crisis Group Africa Report N°242, Nigeria: Women and the Boko Haram Insurgency, 5 December 2016. See also Hilary Matfess, Women and the War on Boko Haram: Wives, Weapons, Witnesses (Chicago, 2017).Hide Footnote Some have done so with family members’ encouragement. Others have simply followed a male family member – a husband, father or brother – or joined to escape arranged marriages. For most women, motives have been a mix of agency and duress, all of which should be viewed through the prism of government neglect and entrenched patriarchy in the north east. Moreover, even among those captured in raids or coerced, some have found belonging and purpose.[fn]See, for instance, the women discussed in Adaobi Tricia Nwaubani, “The women rescued from Boko Haram who are returning to their captors”, The New Yorker, 20 December 2018.Hide Footnote

Women’s roles and status in the insurgency vary. Some are wives and housekeepers, but many also serve a variety of support roles, including propaganda, trade, logistics and intelligence gathering. With the notable exception of the suicide bombings for which Boko Haram gained notoriety by repeatedly employing girls and women, women associated with the group have rarely been directly involved in combat or perpetrating violence.[fn]A number of women volunteered for suicide bombings as a ruse to escape the group and then surrendered to the military without detonating the explosives. Crisis Group interviews, Maiduguri, October and December 2018. See also “Boko Haram strapped suicide bombs to them. Somehow these teenage girls survived”, The New York Times, 25 October 2017.Hide Footnote Women’s status reflects their partners’ seniority and level of ideological commitment. Wives of committed members and fighters, the rijal (“men” in Arabic), enjoyed considerable privilege. Women in families willing to live under the group but not to commit to it were awam (“commoners” in Arabic) subject to taxation and often hard labour. Some captured women as well as men were slaves obliged to work in rijal households.

The variety of roles and degrees of affiliation are important background for understanding the expectations of women returnees and the perceptions of others about them. Even women who left the group of their own volition tend to have higher expectations of civilian life under state authorities than they might have had previously, due to their time with the militants. Returnees often say the Nigerian government comes up short in comparison to Boko Haram, providing less security and education and fewer other services. Many women do say they are relieved to have left, despite the harsh conditions in the camps where they now live. Still, many, even some whom Boko Haram forced to join, feel that they gained opportunities and a sense of empowerment through association with the group.[fn]“‘We Were Changing the World’: Radicalization and Empowerment among Young People Associated with Armed Opposition Groups in Northeast Nigeria”, Equal Access, October 2018.Hide Footnote

Boko Haram’s interpretations of Islamic law upheld some of the rights of wives vis-à-vis their husbands.

Many women in Nigeria’s north east, where patriarchy runs deep and under-development is acute, saw in Boko Haram a means of access to education (in the form of Quranic teaching), public space (during religious gatherings), and both general and reproductive medical care, sometimes for the first time. The most privileged among them, the wives of the rijal, were spared some or all of the harsh labour demands usually placed on women, particularly in rural areas, thanks to the recourse to awam or slaves. For them in particular, food tended to be plentiful, largely thanks to Boko Haram’s plunder of non-affiliated communities.[fn]ISWAP seems generally less predatory in its treatment of civilians, though there are reports of onerous taxation and kidnapping for ransom. See Crisis Group Report, Nigeria: Coming to Terms with the Islamic State in West Africa Province, op. cit.Hide Footnote

For its women members, Boko Haram thus brought both exploitation and opportunity. Many women, including girls as young as twelve, were forced into marriage, sometimes under threat of death, and subsequently subjected to marital rape. But for many others, and even to some of the former, Boko Haram also offered a decent standard of living relative to that they had previously experienced. While many abducted women were coerced into sexual relations with husbands Boko Haram pressed on them, once married they were protected from rape or sexual abuse by others, whether authority figures or strangers.[fn]Crisis Group interview, representative of local NGO working on gender issues, Abuja, January 2019. A recent study by a local woman’s NGO in Maiduguri noted that “violent abuses against women are relentless, systematic and widely tolerated, if not explicitly condoned”. “Study on the Perception of IDPs on Violence against Women and Girls in Some Host Communities in Borno State”, Gender Equality, Peace and Development Centre, 2018, p. 1.Hide Footnote Moreover, Boko Haram’s interpretations of Islamic law upheld some of the rights of wives vis-à-vis their husbands. Indeed, some women interviewed by Crisis Group say they filed for divorce in Boko Haram’s courts when they judged that their husbands – awam and rijal alike – were not fulfilling their obligations.[fn]Crisis Group interviews, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Somewhat counter-intuitively, given Boko Haram’s infamous hatred of Nigerian state-run education, Boko Haram also met the aspirations of some of its female associates regarding access to education. Many returnees express disappointment that their children have no access to schooling where they live now, whether religion education, which Boko Haram provided, or a basic state curriculum. They recognise that such education is important for their children’s social betterment.[fn]Crisis Group interviews, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Overall, therefore, women’s reasons for joining the insurgency and their experience within it are varied and complex. Research on Boko Haram tends to cast the decision to join as either a matter of survival or a rebellion against patriarchy. Yet neither characterisation fully captures the interplay of state corruption and neglect, the stunted aspirations of women in the male-dominated north east, and the space afforded by a militant movement that was seen by many as brutal and predatory but by others as offering justice and empowerment.

B. Variety of Returns

The influx of women returning from Boko Haram began with the Nigerian counter-offensive of 2015, when areas that Boko Haram had held for months or years began falling back under government control. The military and associated vigilantes captured many of these women, while others escaped amid the chaos of fighting between the army and militants. The army has transferred most such women to sites in Maiduguri, or to one of the two dozen towns that it reconquered and has been using to host displaced civilians in areas still threatened by Boko Haram in Borno state (known locally as “garrison towns”).

The returnees number at the very least in the tens of thousands – in 2016 alone, the army said it had brought more than 12,000 people back from Boko Haram areas – and seem to be predominantly women and children. Official accounts of army operations mention only minorities of male survivors (less than 20 per cent of the adult survivors in 2016, for instance), whether captured Boko Haram fighters or liberated awam or slaves.[fn]According to its Facebook page, the Nigerian army brought back 12,331 persons from Boko Haram areas in 2016. Gender and age breakdowns are available for only 663: 71 men, 261 women and 331 children.Hide Footnote Many returnee women suspect that males found in combat zones are either executed or detained, often indefinitely and incognito, in military prisons, and human rights NGOs and other researchers have documented certain cases (the army denies such abuse).[fn]Crisis Group interviews, wives of disappeared men suspected of Boko Haram involvement, Maiduguri, December 2018. See also “Assaulted by Boko Haram, raped by soldiers – the story of Nigerian women”, TRT World, 20 July 2018; “Nigerian military rejects Amnesty International report”, Voice of America, 3 June 2015; “Nigeria: Interminable Insurgency?”, Chatham House, September 2014, pp. 15-17.Hide Footnote

Some women are accidental returnees, finding themselves stuck in government-controlled areas while travelling to trade or get treatment for themselves or their children. Others are caught up in the insurgency’s factional split: some whose husbands left the Shekau faction to join ISWAP are biding their time in camps, waiting to see if their husbands settle in one place, so they can join them.[fn]Crisis Group interviews, IDPs, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Finally, some work as scouts for men, sent to query the military or humanitarian workers as to whether they could guarantee the men’s safety, were they to surrender.[fn]Crisis Group interviews, humanitarian workers, Maiduguri and Abuja, December 2018.Hide Footnote

A further flood of returns likely lies ahead. ISWAP’s expansion in 2018 has brought thousands more civilians under the militants’ control. In early 2019, more than 800,000 people reportedly lived in what are euphemistically called “hard-to-reach areas” – places where state authority is absent and Boko Haram influential.[fn]UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), Humanitarian Response strategy, January 2019, p. 22: "an estimated 823,000 people [who] remain hard to reach by humanitarian actors”.Hide Footnote Many women in these areas are not directly associated with the insurgency, but assuming at least some of such areas are recaptured from militants, the state will suspect many of having joined.

III. The Authorities’ Response: Improvement by Default?

A. First Encounters

Women have felt the war’s effects since its beginning. In 2009, at the outset of the insurrection in Maiduguri, the state detained many wives and other female relatives of militants in the city’s jails and military barracks for questioning or as a punitive measure. Boko Haram leaders actually said they began kidnapping civilian women in retaliation, with the aim of securing their relatives’ release.[fn]See Matfess, op. cit., pp. 82-84.Hide Footnote When the returns began in 2015, the military interned hundreds of women at Giwa Barracks, the main army-run prison in Maiduguri, for months on end. Amnesty International and Human Rights Watch have documented the dire conditions of detention, including sexual abuse by soldiers.[fn]“Nigeria: ‘If You See It, You Will Cry’: Life and Death in Giwa Barracks”, Amnesty International, May 2016; “Children Detained as National Security Threats”, Human Rights Watch, July 2016.Hide Footnote While held at Giwa Barracks, the women underwent interrogation but did not go on trial. The army never made clear what it considered their legal status – material witnesses or militants in their own right – to be.

Members of the Civilian Joint Task Force (CJTF), a vigilante group with many chapters, including in IDP camps, and whose formation the army strongly encouraged, played a key part in screening detainees to assess if they posed a threat. The CJTF members were locals, which meant they assessed women, at least in theory, largely on the basis of the women’s past personal and familial associations with Boko Haram.[fn]On the CJTF, see Crisis Group Africa Report N°244, Watchmen of Lake Chad: Vigilante Groups Fighting Boko Haram, 23 February 2017.Hide Footnote The army released some women as a result.

The military and civilian authorities, even after having nominally screened the women, were understandably vexed as to how to deal with them, as their affiliations with Boko Haram were enormously diverse. Some had signed up voluntarily; others had not. Some had participated in the insurgency and its abuses; others had not or had themselves suffered abuse. The authorities also began taking notice of human rights organisations’ criticisms of how they were treating Boko Haram prisoners, male and female.

[The Safe House experiment] seemed to have little traction with the group in part because of its infantilising premise: that women – and indeed other Boko Haram recruits – were blank slates for brainwashing.

The Borno state government experimented in 2016 with a pilot program called the Safe House in Maiduguri. State authorities never formally described the program as a “deradicalisation” effort, preferring the euphemistic term “Safe House” (subsequent efforts discussed below have largely used the term “rehabilitation”). But the safe house program involved a former national security adviser who also helped craft the government’s “deradicalisation program”.[fn]Nwaubani, “The women rescued…”, op. cit.Hide Footnote The house hosted about 36 women, some with children, in good conditions under guard and removed from surviving adult family members. The cohort was diverse, including women married to both senior and low-ranking fighters. For around sixteen months, all received psychosocial support, skills training, lessons in what the state called “moderate Islam” and therapy designed to make them reject Boko Haram’s violence and intolerance. The process involved an assessment by staff of a local NGO, headed by the former national security adviser, of women along a spectrum of zealotry, based on their responses to or views on predetermined questions.

The project was resource-intensive but ultimately not very successful; fourteen of the 36 women reportedly had returned to the insurgents by the end of 2018.[fn]Crisis Group interviews, NGO workers, officials formerly associated with the Safe House and returnees, Maiduguri, December 2018. See also Nwaubani, The women rescued”, op. cit.Hide Footnote While it is impossible to know what proportion of women outside the Safe House return to militancy, it is striking that a program that offered vastly greater support to women than any other circumstance conceivable, whether in IDP camps, host communities or subsequent programs, did not achieve a better outcome.

Critics in Maiduguri who observed the Safe House experiment said its emphasis on reverse indoctrination was both excessive and misguided.[fn]Crisis Group interviews, NGO workers and officials formerly associated with the Safe House, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote The program devoted too little resources and time to training and preparing women to work and support themselves afterward. Instead, it focused closely on seeking to gauge and reverse the women’s ideological fervour, often through discussions of religious scripture. One woman who went through the program mentioned that an expert involved did not speak the local language. “He waved the Quran in the air and asked us to name which were the bad passages”, she said.[fn]Crisis Group interviews, NGO workers and women formerly associated with the Safe House, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote This approach, which in her eyes insulted scriptural tenets, made her and others distrustful.[fn]Crisis Group interviews, women formerly associated with the Safe House, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote It overlooked the legitimate political and social grievances that underpinned the group’s appeal. It seemed to have little traction with the group in part because of its infantilising premise: that women – and indeed other Boko Haram recruits – were blank slates for brainwashing.

Meanwhile, the project made few distinctions among the returnees, reportedly housing awam women alongside committed wives of rijal. Keeping Boko Haram members in good conditions also sparked hostility in the neighbourhood and among other IDPs.[fn]Crisis Group interviews, civil society figures and NGO workers, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote This animosity, along with keeping the women in detention, albeit relatively comfortable detention, and apart from their families, made it harder to reintegrate them into society.

B. Reintegration

Following criticism from human rights organisations, Nigerian authorities run a very different process of screening and reintegrating women returnees today. Borno state closed the Safe House, sending the women and children back to their families at home or in IDP camps, and the army reportedly released all women from Giwa Barracks.[fn]One NGO worker questioned the extent of the release. Crisis Group interview, NGO official, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote The army has sought to streamline the treatment of female returnees, in order to allow for faster release and a focus on male suspects.

In 2016, with donor support, the Borno state government repurposed a home for the disabled in Bulumkutu, a Maiduguri district, as a “rehabilitation centre”, known as the Bulumkutu Transit Centre, for women. The women from Giwa Barracks were the first to be sent there. The centre, which has a holding capacity of just over 300, is the only place of its kind in the north east. It is supposed to house women for about three months. It has moved away from the Safe House model, and puts all residents into group therapy run by social workers. It also offers spiritual guidance from religious leaders, delivered in local languages and with a focus on ethics, forgiveness and non-violence. The centre then reconnects women with their families, who often live in IDP camps, and releases them. The centre has hosted many more people than the Safe House – more than 2,000 women and children went through the Bulumkutu Transit Centre from 2016 to December 2018 – but capacity is insufficient for the many thousands who may require its services in the years ahead.[fn]Crisis Group interview, humanitarian official, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Little provision is made for formal education.

The centre is not without problems. It can only accommodate so many women at a time, leading, in some instances, to women being sent straight back into camps or communities from Boko Haram areas. In at least one case, the centre cut short its skills training because of pressures to take in more women.[fn]Crisis Group interview, former resident of Bulumkutu Transit Centre, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote In another, in October 2018, the army put a number of male ex-insurgents released from its demobilisation program into the centre because their hometown had resisted taking them back. The gender mixing proved problematic as the ex-fighters began to harass the girls and women, and a separate male centre is now close to opening. Also, some women trained in Bulumkutu did not get the follow-up assistance or machinery needed to put their skills, often embroidery or food processing, to work.[fn]Crisis Group interview, former Bulumkutu resident, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Many of these skills training programs are not based on proper market assessment of local demand and end up garnering women negligible income.[fn]Crisis Group interview, returnee women, former Bulumkutu residents, local NGO staff, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Little provision is made for formal education.[fn]Crisis Group interview, government official, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

In this light, whether creating more centres in Maiduguri and other major towns would make sense is hard to judge. Women associated with Boko Haram, whatever the nature of their ties, say they would benefit from the support such facilities offer. But state agencies and humanitarian groups can also offer counselling, skills training and other kinds of support within IDP camps and communities. What seems more urgent is rectifying the lack of state and federal resources for such programming, wherever it takes place.

Overall, the experiences of the Safe House and Bulumkutu Transit Centre suggest that reintegration programs appear most effective when they involve help to both returnees and ordinary citizens, by offering parallel tracks of support and counselling that prepare both sides to live together again. Civilians who have lost family members, homes and livelihoods to the insurgency need to see that returnees are not simply dropped back into daily life or receive more assistance than they do themselves. For their part, returnees are often traumatised and need assistance and follow-up care in coping with their experiences and rebuilding livelihoods through work. Ensuring skills training is based on realistic marketplace assessments is a priority.

For now, the vast majority of women returnees do not go to the Bulumkutu centre and seem to be screened by the military rapidly, in just a few hours, sometimes without questioning, before being transferred to IDP camps in Maiduguri or one of the garrison towns. One avowedly committed female member, the long-time spouse of a Boko Haram militant, was released in this fashion – though whether she herself had committed any crime is unclear (few of the women have).[fn]See Matfess, op. cit., pp. 130-135.Hide Footnote Authorities promptly released another equally committed member because she had several children with her and the military officers in charge of screening felt that detaining her would be too complicated.[fn]Crisis Group interview, female returnee, camp authorities, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Nor do camp authorities or the CJTF spend much, if any, time screening. Occasionally, they will return to the military a woman they believe to be suspect because of her past affiliation or current behaviour. But for the most part, they release women quickly, trusting the military’s screening. Several camp officers interviewed by Crisis Group noted that they had not reported a female suspect to the authorities for months, sometimes more than a year.[fn]Crisis Group interviews, female returnees, camp authorities, Maiduguri, October and December 2018.Hide Footnote The speedier screening, made necessary by the larger caseload, might be letting dangerous people go. On the other hand, by cutting down the time that women spend in detention, it has certainly done a lot to reduce abuses.

A member of the Nigerian army-backed Civilian Joint Task Force vigilante group keeps an eye on people walking toward an official IDP camp in Maiduguri, north-eastern Nigeria, in December 2018. CRISISGROUP/Jorge Gutierrez Lucena

C. Continued Abuses

Sexual and other abuse of female returnees can occur at almost any phase of a woman’s emergence from insurgent territory. Very little is known about capture in the field. Most women interviewed by Crisis Group said soldiers and CJTF members did no more than hurl invective at them. A few mentioned beatings. None mentioned sexual violence.[fn]Crisis Group interviews, female returnees, Maiduguri, October and December 2018.Hide Footnote Some humanitarian workers, however, think that significant abuse happens at this stage because it is largely unmonitored, despite what the women say.[fn]Crisis Group interviews, female returnees, Maiduguri; humanitarian workers, Maiduguri and Abuja, December 2018.Hide Footnote

More abuse appears to take place later. There are several “gates” at which soldiers or militiamen may exploit women. Armed men control access to passes for leaving the camp, for instance, as well as access to a variety of assistance programs. Confirming reports by human rights and local civil society organisations, a number of women interviewed by Crisis Group reported abuses at the hand of security forces – insults, threats, thefts and various forms of sexual violence. Several noted that the army is now less harsh than the CJTF. Indeed, two women recounted episodes of soldiers intervening to prevent CJTF members from perpetrating abuses. Both incidents occurred when a CJTF man recognised a woman from back home whom he knew to be associated with Boko Haram.[fn]Crisis Group interviews, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Patterns of abuse appear to have evolved. Several sources insist that soldiers have moved from rape to demanding “survival sex” from women and girls, trading sex in exchange for small favours that can make a big difference in the women’s lives.[fn]Crisis Group interviews, community activists, local NGO leaders and staff, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote The few recent rape cases Crisis Group heard about involved the CJTF.[fn]Crisis Group interviews, returnee women, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Persistent confusion in communities over the CJTF’s role, which spans participation in military operations to community policing, resulting in weaker oversight, may be part of the problem. A desire for revenge may also be at play.[fn]Crisis Group interviews, civil society activists, women returnees, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Abuse seems more prevalent in garrison towns than in Maiduguri. In Borno state’s capital, camps have now been in existence for several years and have established populations that know each other and fewer newcomers, making rape – but not survival sex – somewhat less likely. This is not the case in garrison towns nearer to the conflict’s front lines.

D. Accountability and Protection Dilemmas

Slowly, returnees are organising to press the government for greater accountability for the security forces’ abuses. One notable effort is the Knifar movement, in which some 230 returnee women living in Maiduguri banded together in 2017 to make public their experiences of abuse at the military’s hands.[fn]The Knifar movement has also petitioned the government for information about disappeared husbands and children. Thus far, it has collected more than 2,000 additional signatures of women demanding clarity about the fate of 1,269 husbands, sons and daughters.Hide Footnote Though both civilian and military authorities vehemently reject allegations of major wrongdoing, the returnees’ efforts, along with pressure from human rights NGOs, notably Amnesty International and Human Rights Watch, have pushed them to take some action.

Many observers, however, see such action as pro forma. The army, for instance, has produced new manuals on international humanitarian law and detention policies.[fn]Office of the Chief of Army Staff, “Nigerian Army Handbook on Domestic and International Laws Guiding the Conduct of Operations”, December 2017; Chief of Army Staff, “Policy Directive on Arrest, Detention and Interrogation”, April 2018.Hide Footnote But it is unclear how widely it disseminates the texts. According to one expert, an officer can expect to receive only twelve hours of lessons on international humanitarian law in his entire career, training that has improved but remains subpar.[fn]Crisis Group interview, international humanitarian law expert, Abuja, December 2018.Hide Footnote In February 2016, the army set up a human rights desk at its Abuja headquarters, adding a branch office in Maiduguri in October 2018 and assigning officers to each unit in the field who, in addition to their regular duties, are responsible for that unit’s adherence to human rights commitments. The Maiduguri office, however, sits in the middle of the city’s main barracks. Few plaintiffs, let alone women with links to Boko Haram, are likely to feel confident attempting to gain entry.

When the state takes legal action against abusers, it often does not publicise the outcome. In one famous case, in December 2016, soon after Human Rights Watch released a damning report on abuses against IDPs, the police arrested four soldiers, two policemen, two CJTF members and other officials.[fn]“Nigeria: Officials Abusing Displaced Women, Girls”, Human Rights Watch, 31 October 2016; “Soldiers, policemen arrested for raping IDPs”, Punch, 7 December 2016.Hide Footnote No information is available on their fate. A woman interviewed by Crisis Group likewise reported that a soldier who had raped her in Giwa Barracks was sent to court-martial after another soldier reported his crime. She does not know what has become of the case.[fn]Crisis Group, interview, Maiduguri, October 2018.Hide Footnote It was encouraging, though still a rarity, to see the media report the dismissal of a junior officer guilty of abusing a teenage female IDP.[fn]“Court martial dismisses soldier from service for defiling 14-year-old female IDP”, Sahara Reporters, 2 April 2019.Hide Footnote

The lack of transparency was particularly striking in the case of the Judicial Commission on Armed Forces Compliance with Human Rights, which the government created in August 2017, partly in answer to continuing criticisms of the military’s behaviour. It carried out hearings in Maiduguri, in which Knifar movement representatives participated, and other places in Nigeria. It then submitted its report to President Muhammadu Buhari that December. As yet, however, the government has not publicised that report.[fn]Crisis Group electronic communication, human rights expert, March 2019.Hide Footnote

Camp leaders and some women said the reluctance to make formal complaints remains entrenched, and stems from a mistrust of authorities in general and lack of confidence that perpetrators will be held accountable.

In civilian courts, problems mar efforts to hold perpetrators of abuses accountable. Procedures are slow, costly and psychologically humiliating to survivors of abuse.[fn]Crisis Group interview, government officials, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Legal cases cannot be brought forward without collecting evidence, and often women who are sexually abused do not know that they must avoid bathing to allow for forensic examination.[fn]Crisis Group interview, NGO staff and government officials, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Even when women present themselves at hospitals for evidence collection, doctors can be reluctant to examine them, fearing that the court will summon them to give testimony.[fn]Crisis Group interviews, government officials, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote In many rape trials, judges and lawyers ask doctors legal questions about the alleged perpetrator’s culpability that stray well beyond their forensic expertise.[fn]Crisis Group interviews, government officials, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Such inappropriate questioning exposes doctors to harassment from perpetrators’ families and contributes to their reluctance to collect and submit evidence.[fn]Crisis Group interviews, government officials and civil society leaders, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Trial judges question victims in open courtrooms in front of family members, a process that one official called “not survivor-focused” and deeply shaming in Nigeria’s conservative culture.[fn]Crisis Group interviews, government officials and NGO staff, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

The authorities and humanitarian groups have taken steps to help women report rape and get medical assistance. Humanitarian organisations working with the Ministry for Women and Social Affairs have made progress in disseminating information as to how women can do so. Some police stations, including in IDP camps, now have female police officers to handle such complaints, with the aim of making the police more helpful and less intimidating, and encouraging women to report abuse. The Ministry for Women’s Affairs often takes an active role in case management, supporting women and families.

Much, however, remains to be done. Policewomen are still few. In Dalori II, a camp hosting 17,000 displaced persons in Maiduguri, for instance, there is only one, and she is present only during daytime. Camp leaders and some women said the reluctance to make formal complaints remains entrenched, and stems from a mistrust of authorities in general and lack of confidence that perpetrators will be held accountable.[fn]Crisis Group interviews, camp leaders, NGO staff, female IDPs, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Overall, human rights specialists think that the array of changes has so far failed to solve the problem and that what improvements have taken place depend too much on local commanders’ and officials’ good-will.[fn]Crisis Group interviews, local NGO staff, activists, government officials, health workers, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Azadeh Moaveni, Crisis Group's Senior Analyst, Gender, interviews IDP camp leaders in Maiduguri, north-eastern Nigeria, in December 2018. CRISISGROUP/Jorge Gutierrez Lucena

Nor are informal justice mechanisms a credible alternative. The power of abusive officials, along with entrenched cultural concerns about honour and privacy, result in many women and their families preferring to pursue cases within their communities. But those who take complaints to traditional elders often do not see action taken that would genuinely serve as deterrence. One bulama (a chief, in Hausa) in Maiduguri said he deals with rape perpetrators by gathering a circle of elders and “telling the young man not to ever do such a thing again”.[fn]Crisis Group interview, traditional elder, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote In some camps, consequences have included perpetrators receiving only sweeping duties as punishment.[fn]Crisis Group interview, civilian camp official, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

The lack of protection against rape in areas under the civilian rule of the federal and state government is a significant gap. Some female returnees perceive it as a sign of the Nigerian state’s fundamental immorality.[fn]Crisis Group interviews, female returnees, NGO officials, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote This is particularly true because, as described, some women are returning from an environment where, despite widespread forced marriage and marital rape, there was protection from sexual violence perpetrated by strangers. Many such problems are especially felt in informal IDP camps, where the government and aid groups offer fewer services and women have little potential for economic activity. Sexual exploitation matters as part of women’s suffering, but also because it fuels the insurgency. “You have to be a harlot to stay in the camps”, said one returnee woman, who said she knew at least three Boko Haram women who found life in the camps intolerable and returned to the militants.[fn]Crisis Group interview, female returnee, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Apart from physical protection, a partner provides women in this deeply patriarchal society a measure of social status, assistance in economic activities and an emotional bridge to normal life as part of society.

The broader insecurity, including the threat of sexual abuse, faced by many returnee women underpins the desire of many to remarry.[fn]Crisis Group interviews, three women civil society activists, Maiduguri, December 2018. Clearly, some married women have suffered sexual abuse or rape. Marriage cannot offer ironclad protection, but the view that it made a protective difference, through a first-degree partnership and embedding women in a network of family relations, surfaced in a significant number of interviews with civil society figures.Hide Footnote Indeed, in the north east married women tend to live in greater safety. Apart from physical protection, a partner provides women in this deeply patriarchal society a measure of social status, assistance in economic activities, like selling wares or food for longer hours in the market, and an emotional bridge to normal life as part of society.

For the state and its international partners, who are working to improve protection from sexual violence, how best to promote marriage or remarriage remains a dilemma. Some women’s groups advocate programs that enable women to remarry as an obvious, pragmatic solution given the north east’s conservative mores. “Marriage is protection”, said one female civil society leader, a point echoed by other civil society representatives polled by Crisis Group.[fn]Crisis Group interviews, NGO and civil society activists, Maiduguri, October and December 2018.Hide Footnote They point to the traction Boko Haram has long gained with young people, both men and women, due to its capacity to broker marriages. In this light, they propose giving the state or civic groups some role in doing the same, potentially through subsidies for young couples together with rigorous procedures to ensure matches are serious and reflect mutual respect and care and a counselling requirement.[fn]Ibid. Two other Nigerian states, Kano and Sokoto, have undertaken such programs in contexts not marked by such violence. Some experiences – programs that were insufficiently developed to avoid opportunistic matches – were less successful. But slower, more discreet and more thorough arrangements did manage to broker longer-term marriages. Crisis Group interviews, NGO leaders, NGO officials, civil society figures, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Other female activists instead favour skills training and programs that build women’s economic autonomy as a means of warding off at least sexual exploitation that is driven by need. International groups overwhelmingly support this latter approach, in line with recent trends in global aid delivery that focus on women’s empowerment. Both approaches may have a role in Borno state; they are not necessarily mutually exclusive.

E. Aid and Oversight

The growing presence of humanitarian organisations in the IDP camps since 2015 has brought a greater degree of protection to their inhabitants. This effect is particularly clear in Maiduguri, though less so in the garrison towns, whose camps those organisations find it harder to enter.

Different authorities and organisations share responsibility for the returnees’ well-being. The presence of organisations providing humanitarian aid in the north east means that returnees are no longer living under military control. Instead, a mix of local officials, community leaders, and local and international NGOs provide services. The Borno state officials most directly involved are from the State Emergency Management Agency, which provides camp managers, the Ministry of Women’s Affairs, which provides social workers, and the Ministry of Health, which provides medical staff. Coordination meetings bring together international NGOs and security and government officials at both the camp and state levels. These meetings should continue: certainly, this disparate network of actors can benefit from stronger coordination, to ensure that they meet local needs while not duplicating their efforts.

All these groups provide a form of oversight and create conduits people can use to reach out for help if necessary. While humanitarian workers, community leaders and even some civil servants have no formal authority in the camps, locals contact them with a wide variety of concerns, which they pass on to the relevant state authorities, police, or local and international NGOs. They report abuses, negotiate disputes and advise returnees on getting assistance. Some humanitarian organisations are sensitive to the different needs of men and women as well as the different risks they face, and provide, for instance, gender-segregated sanitation areas to reduce risks of abuse.[fn]Crisis Group interviews, international humanitarian workers, Abuja and Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

With Boko Haram’s two factions back on the offensive, a number of humanitarian organisations have pulled out staff from areas caught in the violence or at heightened risk.

That said, aid groups’ and local NGOs’ programming can stir up resentment within communities that host returnees and even within individual families. Many men perceive that women, particularly those associated with Boko Haram, receive privileged attention. Many international actors distribute food aid through women, based on the notions that women will more likely use it for the whole family’s benefit and that controlling the family’s livelihood empowers women. While this approach has given some women sway over their husbands’ behaviour, it has led some husbands to feel humiliated and resentful at being unable to provide and thus sown discord. The head of a local women’s NGO recounted that she counsels women about how to prevent aid distribution from disrupting their marriages.[fn]Crisis Group interview, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote In the past, distribution systems have sometimes overlooked young men without female family members, leaving them little or no access to aid; some may have been pushed to join Boko Haram for subsistence.[fn]Crisis Group interview, representative of a local NGO, Abuja, January 2019.Hide Footnote But such gaps have since been addressed, and today all men receive food aid, either directly, or through their wives.

Plus, of course, many parts of the north east are beyond the reach of humanitarian aid efforts. Indeed, with Boko Haram’s two factions back on the offensive, a number of humanitarian organisations have pulled out staff from areas caught in the violence or at heightened risk. Their departure leaves hard-to-reach areas, where the military’s presence is at best scattered, with virtually no food aid or medical assistance.

IV. Female Returnees: The Dangers of Isolation Back Home

A. Stigma on the Wane?

There is broad consensus among international humanitarian officials and local NGOs that the stigma attached to returnee women has diminished, due both to the sheer number of women returning and the passage of time. To be sure, the humanitarian plight of IDPs in Nigeria’s north east, particularly in Borno, continues to be severe, with food, medical care and economic opportunity all in short supply. Attacks on the camps themselves remain a threat. But, whereas in 2015 women beginning to return were widely regarded with suspicion, with their former lives under jihadist control shrouded in mystery and their loyalties deemed uncertain, today, four years on, with thousands of women returned, few people see them as immediate threats. As one humanitarian official puts it, “acceptance has improved. People are getting used to them”.[fn]Crisis Group interview, international NGO worker, Maiduguri, 21 December 2018.Hide Footnote

There are other reasons that fewer people today regard former Boko Haram women as a danger. One is that, owing to the patriarchal logic of society in north-eastern Nigeria, few hold women returnees fully responsible for Boko Haram associations. A bulama from rural Borno never turns these women over to authorities because “they are just women”.[fn]Crisis Group interview, international NGO worker, Maiduguri, 8 December 2018.Hide Footnote The leniency also owes to Boko Haram’s own tactics, since very few women have been involved in combat or other acts of violence. Suicide bombings are the obvious exception, but these have declined since the 2015 high.[fn]Hilary Matfess, “Suicide Bombings against Civilians and Government Targets in Africa, the Middle East and Southern Asia”, ACLED, 20 March 2019.Hide Footnote Ex-Boko Haram women do not seem to consider themselves particularly responsible, which may explain why they freely express to interviewers their appreciation for the group’s aims, as well as the lifestyle it provided (they also likely feel more comfortable airing these views to outsiders).

If the stigma has diminished, many former Boko Haram women still experience ostracism and suspicion.

An array of NGO workers, communal leaders and local state officials are trying to ease tensions arising between returnees and other members of communities in whose midst they live. This often involves pushing all sides to work at understanding others’ perspectives and abstain from negative judgment that could fuel disputes and further degrade the situation. Such efforts have ironed out some immediate problems – a woman’s rejection by her husband or family, for instance.[fn]Crisis Group interview, local NGO worker, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

But how much they can change wider attitudes is uncertain. Adja, a once prosperous trader who lost everything to the war and is a chairwoman in the IDP camp where she has lived for seven years, was unconvinced:

Ah, yes. NGOs came. With food and drinks. We had a discussion on forgiveness. They are telling us we should forgive. But we can’t forget our suffering. And Boko Haram, they have not even stopped.[fn]Crisis Group interview, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Influential figures, notably religious authorities, some of whom have been targeted by Boko Haram militants, are in many cases not ready to practice forgiveness, let alone preach it. National efforts such as radio sermons by religious scholars from elsewhere enjoining tolerance only go so far.

With the insurgency ongoing and no transitional justice or reparations in place for those whose livelihoods Boko Haram destroyed, the apparent increase in tolerance for returnees is fragile. Moreover, the suspicion that female returnees retain ties to active militants, which partly drives animosity toward them, is on occasion not without basis. Some women remain in touch with their husbands. Reports suggest surreptitious nightly meetings between insurgent husbands and returnee wives in certain areas, as well as women faking errands to take supplies to the outskirts of towns for their fighter husbands.[fn]Crisis Group interviews, humanitarian workers and IDPs, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote These ties feed rumours and speculations that some female returnees may still be doing the insurgency’s work, including gathering intelligence and recruiting.

If the stigma has diminished, many former Boko Haram women still experience ostracism and suspicion. People sometimes call them “Boko Haram wives” or “Sambisa women” (after the Sambisa forest, where Abubakar Shekau and his Boko Haram faction have a major base). Children in IDP camps sometimes bully youngsters fathered by Boko Haram fighters. While Crisis Group heard no report of physical violence by other IDPs against female returnees, some mentioned exclusion from community and family events and celebrations. Boreholes – the source of water and a major gathering place for women in IDP camps – are sites of tension, and several women suspected of association with Boko Haram report encountering verbal abuse or harassment there. Some said that as a result they fetch water at odd hours. One woman said she mostly stays in her tent and avoids mixing. To address these concerns, officials in one Maiduguri camp built a separate borehole for ex-Boko Haram women – which allows those women access to water but risks perpetuating their segregation.[fn]Crisis Group interviews, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Internally displaced persons (IDPs) line up to fetch water in an IDP camp in Maiduguri. Boreholes are major points of contention between women formerly associated with Boko Haram and other IDPs. Maiduguri, north-eastern Nigeria, in December 2018. CRISISGROUP/Jorge Gutierrez Lucena

B. The Threat of Persistent Ostracism

As the borehole issue illustrates, such ostracism can have an impact on women’s livelihoods. Not all families welcome female relatives back, even if they were abducted. An IDP and vigilante whose wife and daughter were kidnapped by militants says:

If my daughter came back, I would not trust her. Those they keep in the bush, they brainwash them. So we can’t trust them. We need to create another place for these people. They are trouble. They will never change.[fn]Crisis Group interview, civil society activist, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

As a result of such suspicion, women returnees often move from one camp to another, looking for someone willing to take them in. To pay for transport, they often sell goods in the resettlement packages they receive from humanitarian organisations. In one instance, one female returnee felt it was preferable to stay with a co-wife of her Boko Haram husband rather than her own relatives.[fn]Crisis Group interview, returnee, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote A number of women settle away from their place of origin or from the IDP camps where their community has relocated. As a local civil society official remarked, “many women rent houses in Maiduguri now. They don’t want to go back”.[fn]Crisis Group interview, former government official, Maiduguri, December 20, 2018.Hide Footnote It is difficult to know whether women prefer the city because its anonymity erases their association with Boko Haram and tainted matrimonial history or because it is easier to find opportunities to make money there.

The ostracism also means that female returnees associated with Boko Haram are on occasion denied, or deny themselves, assistance or services. When camp authorities and partners make attempts to provide dedicated services, they are often accused of “pampering” the returnees. Many displaced civilians believe that Boko Haram women do not merit attention or support. For example, Yana, a Boko Haram fighter’s wife, claims that camp authorities denied her and other wives clothes during a clothing distribution at a camp in Maiduguri and excluded them from a project that gave grinding machines to women’s collectives.[fn]Crisis Group interviews, UN official, humanitarian worker and female returnee, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Women’s protection rides on balancing the aim of short-term security, which may be most easily provided through marriage, with the long-term aspiration of social autonomy, achieved through economic independence.

Female returnees are particularly vulnerable because many are unmarried or with absent husbands, are shunned by relatives or have seen family networks destroyed by war. In north-eastern Nigeria’s patriarchal society, single, divorced and widowed women grapple with low social status. This is particularly so if they have children in their care, whom potential husbands often see as a burden. Women and girls unable to depend on relatives are often isolated and have to engage in risky behaviour, including survival sex. They cannot rely on family members to reach markets, which are generally seen as improper locations for women to visit in conservative Borno. Often, the only paid work available is labour on farms on the peripheries of garrison towns or fetching firewood outside camp perimeters. Both activities are perilous, with some women raped or kidnapped, and can be exploitative, with minimal compensation.[fn]Crisis Group interviews, community activists, female IDP camp residents, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote The lack of schools even in some IDP camps means that single women with children have to spend days caretaking rather than earning a living. The resulting combination of economic anxiety and emotional isolation is often devastating.

The women’s plight is crucial to understanding a core policy dilemma faced by the authorities and organisations responsible for caring for them: should they advocate marital support policies, as some local civil society groups do – in essence helping former Boko Haram women to remarry – or instead offer livelihood programming, which other civic and most international aid groups do? Women’s protection rides on balancing the aim of short-term security, which may be most easily provided through marriage, with the long-term aspiration of social autonomy, achieved through economic independence. Because the women themselves view the utility and appeal of these pathways differently, and because one helps address immediate protection needs while the other builds the potential for long-term independence, offering women the choice of either or both, might be one way forward.

The uncertain status of some women’s marriages to Boko Haram fighters is another challenge. Some, both wives of rijal and awam, do not know whether their husbands are still alive and prefer to wait to find out. Even those wishing to marry may find doing so a challenge. The obstacle is not legal: most Nigerians do not consider the marriages Boko Haram celebrates in the bush to be binding, and a provision in Islamic law allows women to obtain divorce after the husband is absent for two years. It is socio-cultural: many men are reluctant to marry an ex-Boko Haram woman, especially one with numerous children.

The bustling entrance to an official IDP camp in Maiduguri, where thousands of people fleeing the conflict between Boko Haram and the Nigerian army live. December 2018. CRISISGROUP/Jorge Gutierrez Lucena

V. New Directions for Female Returnees

Since 2015, Nigerian federal and state authorities and their international partners have struggled to address the challenges resulting from the influx of returnees, from their immediate protection and humanitarian needs to their eventual reintegration. Since Crisis Group proposed an agenda for women affected by the Boko Haram insurgency in 2016, policies have somewhat improved.[fn]Crisis Group Report, Nigeria: Women and the Boko Haram Insurgency, op. cit., pp. iii-iv.Hide Footnote Yet advances appear to have had as much to do with circumstance as design, as a wave of returns overwhelmed the military and CJTF screeners, people gradually became more accepting of women returnees as they arrived in larger numbers and Boko Haram scaled back its suicide attacks, which were predominantly carried out by women.

The Presidential Committee on the North East Initiative, a body created by President Buhari in 2016 and which put forth a plan for the region’s reconstruction, includes a number of gender-sensitive provisions, including for cash transfer, maternal health, psychosocial trauma counselling and “rehabilitation” support.[fn]“Rebuilding the North East: The Buhari Plan, Volume I”, Presidential Committee on the North East Initiative, June 2016, pp. 90-102.Hide Footnote It even floats an intervention dedicated to “women and girls in battle”, though it provides virtually no further detail.[fn]“Rebuilding the North East: The Buhari Plan, Volume II”, Presidential Committee on the North East Initiative, June 2016, p. 104.Hide Footnote Whether it has done anything to implement this intervention is unclear. The “Bama initiative”, a joint program of the Borno state and federal governments laid out by Buhari’s committee, has focused on the reconstruction of private and public buildings. But observers mostly feel its results in revamping service provision, a key factor in making garrison towns more amenable to both men and women returnees, have been limited.[fn]Crisis Group interviews, civil society activists, Maiduguri, October 2018; international NGO workers, December 2018.Hide Footnote In fact, the federal government’s overall attention to the region seems to have lapsed, due to its sense that the insurgency is now less urgent than the country’s many other challenges.[fn]Crisis Group interviews, Western diplomat and African senior military officer, Abuja, February 2019. Hide Footnote

Stronger coordination among all state agencies and NGOs, local and international, providing support and programming is vital.

The harsh truth is that, until the insurgency ends and civilians, men and women alike, find some degree of closure, women viewed as attached to Boko Haram will continue to suffer some stigma, even if levels continue to decline. In the meantime, however, the government can take steps to facilitate the return of women associated with Boko Haram, decrease the likelihood that they rejoin the insurgency and signal to militants still with the group that reintegration into civilian life after Boko Haram is an option. Key recommendations from the 2016 Crisis Group report, from facilitating access to land and credit or to education for women, remain pertinent.[fn]Crisis Group Report, Nigeria: Women and the Boko Haram Insurgency, op. cit., pp. iii-iv.Hide Footnote In addition, the authorities should take further steps to protect women, give them and communities a greater say in how they are reintegrated back into society, avoid provoking a backlash with programming and step up their provision of services, especially education, across the north east.

A. Better Protect Women Against Abuse

Women formerly associated with the insurgency single out sexual exploitation and abuse as a leading source of distress in their newly reclaimed civilian lives. Such abuses must be addressed: primarily to curtail women’s suffering but also to improve their perceptions of the state, particularly since Boko Haram has made a name for itself among some of its members as a provider of justice, albeit often a rough and selective form.

More work remains to be done to protect women in IDP camps. The State Emergency Management Agency should work together with the police, the military and the CJTF to shield women from predation, including abuse by personnel from these institutions themselves. The sanctions, court-martials and gender desks installed in military units are welcome. But more is needed to spread awareness of the seriousness of both rape and pressuring women into survival sex, and to create a culture of accountability. The authorities must step up efforts to train the military and the CJTF in their international humanitarian law obligations. They should better educate communal leaders who minimise the trauma of rape and respond to allegations with slaps on the wrist. They should recruit more women into the police and security forces, in line with previous Crisis Group recommendations.[fn]Crisis Group Report, Nigeria: Women and the Boko Haram Insurgency, op. cit., p. iv.Hide Footnote They should make public the verdicts of court-martials for sexual violence and make the consequences more severe.

The authorities can take steps outside the camps, too. They should channel more state resources to the Borno State Ministry of Women’s and Social Affairs, which takes a lead in case work and suffers grave funding shortages.[fn]Crisis Group interview, government official, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote They should move quickly to recognise formally the informal settlements in Maiduguri’s outskirts, as this would make available more funds and bolster the presence of national and international NGOs at sites where many formerly associated Boko Haram women and many other exposed women returnees reside. Critical, too, is to deploy civilian authorities to the garrison towns where the state has encouraged civilian return.[fn]Crisis Group interview, civil society organisations, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Stronger coordination among all state agencies and NGOs, local and international, providing support and programming is vital, and needs greater and more sustained commitment.

The federal government together with the military should identify an appropriate civilian state agency to monitor screening sites.

Professionalising military screening is critical. The military should establish clear, precise and uniform criteria procedures, to avoid arbitrary and uneven decision-making, and streamline them to ensure women’s immediate humanitarian needs are met while they await assessment. It should deploy well-trained, dedicated teams that include women soldiers or other women security officers, from the police or the National Security and Civil Defence Corps. Screening should direct women not to be assessed as a risk to IDP camps and communities and remove only women who they assess pose a high risk for a more tailored reintegration program. The federal government together with the military should identify an appropriate civilian state agency, potentially the National Human Rights Commission, to monitor screening sites.

B. Tailor Policies So That Women Have a Say

Particularly important is to avoid a one-size-fits-all approach to women leaving the insurgency. Some general tasks are critical: improving and expanding the provision of dialogues, counselling and training that enable reintegration into communities, formalising camps and rebuilding civilian infrastructure destroyed in the fighting, for example. But women formerly associated with insurgents will face different challenges as they work to settle themselves and their children.

The authorities should allow women to choose where they wish to live, be it among their communities of origin, whether displaced or not, or in other communities, notably in the IDP camps. They should set up community dialogues that help women associated with Boko Haram and community members readjust to living alongside one another. In towns and cities where the state is involved in reconstruction, it should consult with residents as to how they feel about returnee women living among them and how concerns can be addressed.

This type of consultation is crucial. People’s responses can then shape and direct local programming that helps communities as a whole reframe their views of Boko Haram-associated women. Local and international NGOs call this “community sensitisation”, aimed at helping people understand that returnee women have also often suffered abuse, and that tolerance, even if personally distasteful, is crucial to the whole community’s recovery.

C. Avoid Backlash

A major preoccupation of all those providing support to returnees should be to avoid a backlash by provoking resentment against either women in general or women associated with Boko Haram in particular. Humanitarian organisations and local NGOs, often supported by donors, have shaped part of their programming with an eye to women’s empowerment. This perspective informs the delivery of a broad range of policies and services, from food aid to livelihood support. Food aid for households, for example, now tend to go through women, because humanitarian groups found that when men received the assistance, they often used it to acquire additional wives rather than buying food for the family. Reorienting assistance to ensure it reaches families is understandable, given the disempowered and vulnerable position in which many women find themselves in the Nigerian north east. But many women on the ground, including some women’s groups, report that some such approaches sow social divisions.

Striking the right balance is no easy task. Programs that target women for skills training, counselling and livelihoods advice should also engage men, especially young and old men who are socially vulnerable. Residents should not see aid or programming for women as designed to abandon or sideline men or upset what they regard as important values and societal norms. Local NGOs often have an intimate reading of how humanitarian assistance affects gender dynamics; international NGOs should consult with them more closely and develop policies and approaches that consider how to support men and women according to their separate needs, while taking care to avoid tensions and the perception that outside actors are seeking to alter traditional values or impose their own.

More broadly, interventions intended to help women associated with Boko Haram should target not only those women but always other groups – other women or family members with no history of affiliation – so as to avoid further stigmatisation or resentment.[fn]The ratio is three to one in certain operations, which appears to dilute the intention enough to blunt resentment or stigma. Crisis Group interviews, December 2018.Hide Footnote

D. Provide Basic Public Goods

The government should do more to provide education, health care and religious instruction for women and children, thus offering services that some may have found with Boko Haram. This effort would span both the regular Nigerian curricula, which many returnees – the insurgency’s criticism of it notwithstanding – are keen on procuring for their children, and high-quality Islamic education, for children as well as women. For women especially, education is a singular pathway to social autonomy and opportunity. The government must build more primary and secondary schools employing salaried teachers who can provide basic instruction to girls and boys in the camps in Maiduguri and garrison towns alike. The government, along with partner Islamic institutions, should also provide Quranic or religious instruction for those women who desire it, alongside the creation of safe, public gathering spaces for women which can be used for these and other purposes. It is difficult to overstate how essential education is to Borno state’s long-term recovery and the opportunity it offers the state to renew its contract with citizens.

Internally displaced persons walk through a sand storm in an IDP camp in Maiduguri, north-eastern Nigeria, in December 2018. CRISISGROUP/Jorge Gutierrez Lucena

VI. Conclusion

Life in Nigeria’s north east is a chronic struggle for women, whether under the federal government, which often fails to provide basic services to its citizens, particularly women, or under the insurgency, which exploits women to achieve its aims. Yet if women are hurt by state neglect and insurgent tactics, they are not passive objects of either. Many sought out and continue to support Boko Haram, while others abandoned its cause. The notion of women as Boko Haram’s archetypal victims ignores a long history of women’s suffering in the north east and obscures the ways in which women’s aspirations have fed, but also could help resolve, the conflict.

The tens of thousands of women who have left the insurgency and are now in Maiduguri and garrison towns all over Borno state could have a role to play in helping end the rebellion. Managing their return well could show their insurgent husbands and brothers, some of whom reports suggest are exhausted by fighting and ready to put down their arms, that both the state and their fellow citizens will tolerate the militants’ return to civilian life.[fn]Crisis Group interviews, women formerly associated with Boko Haram, Maiduguri, 2018.Hide Footnote Since the insurgency emerged in response to concerns about recognition, respect and justice, the treatment of female returnees is a benchmark for insurgents and many others in the north east.

As a recent Crisis Group report on the Islamic State in West Africa Province shows, ending the crisis will take time and requires the Nigerian government (and, to a lesser extent, those of Cameroon, Chad and Niger) to look beyond force and seek to weaken insurgents’ ties to locals by improving services in areas under government control, even as they take care to conduct military operations as humanely as possible and in a manner that protects civilians. Engaging insurgent leaders in dialogue is likely to prove an uphill struggle, but Abuja should nonetheless keep lines of communication to the insurgency open and press at least for local deals that can ameliorate the human cost of fighting.

In the interim, the authorities and their international partners need to do everything possible to help women returnees from Boko Haram survive this bleak period. Genuine reintegration and resettlement may well remain elusive while violence rages, but returnees and other citizens should be encouraged to tolerate one another in preparation for the day when the fighting stops and the real work of rebuilding Nigeria’s north east can begin.

Abuja/Dakar/Brussels, 21 May 2019

Appendix A: Map of Borno State