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Huit priorités pour l’Union africaine en 2019
Huit priorités pour l’Union africaine en 2019
10 Conflicts to Watch in 2019
10 Conflicts to Watch in 2019
Africa Union Chairperson Paul Kagame (7thL) and Chairperson of the African Union Commission Moussa Faki (6thL) stand with heads of states and governments after a session of the Assembly of the African Union on 17 November 2018. Monirul BHUIYAN / AFP
Commentary / Africa

Huit priorités pour l’Union africaine en 2019

En 2019, l’Union africaine sera confrontée à de nombreux défis, alors que les conflits anciens et nouveaux parcourent tout le continent. Pour aider à les résoudre – nous identifions ici sept crises particulièrement aigües – l’organisation régionale doit aussi poursuivre ses réformes institutionnelles.

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Introduction par Robert Malley, président et directeur général d'International Crisis Group  

Dans ce commentaire, qui s’inscrit dans le sillage de notre liste annuelle des dix conflits à suivre (Ten Conflicts to Watch) et de notre alerte précoce à l’intention de l’UE (EU Watch List), Crisis Group se penche sur les défis que l’année 2019 réserve au continent africain et à l’Union africaine (UA), à la veille de son sommet de février. Les grandes tendances identifiées dans ces deux publications se retrouvent ici : des transitions s’imbriquent les unes dans les autres.

La première transition se joue au niveau local, où des gouvernements bien établis sont confrontés à un dangereux mélange d’agitation sociale et de contestation politique. L’année 2019 vient de commencer, mais elle porte déjà les stigmates de la répression violente au Soudan, au Zimbabwe et au Cameroun, et de blessures plus anciennes causées par des crises persistantes en République centrafricaine, au Mali, en Somalie ou au Soudan du Sud. La remarquable transition observée en Ethiopie fait office de puissant contrepoids, mais à bien trop d’endroits – comme ailleurs dans le monde – les régimes autocratiques, les élites immuables, le comportement prédateur de l’Etat et la corruption alimentent la colère populaire. L’Union africaine sera-t-elle en mesure de relever ces défis? C’est la question à laquelle nous tentons de répondre ici.

Ceci m’amène à la deuxième transition, en cours au niveau régional : face à des crises persistantes et apparemment inextricables et déterminée à empêcher les puissances non africaines de poursuivre leurs propres objectifs sur le continent, l’Union africaine cherche des moyens de mieux répondre aux problèmes liés à la paix et à la sécurité. Des avancées diplomatiques notables ont été réalisées l’année dernière, sous la direction de Moussa Faki Mahamat, président de la Commission de l’UA : l’organisation régionale a apaisé les tensions avant des élections difficiles à Madagascar ; elle a désamorcé la crise autour du processus de révision constitutionnelle aux Comores ; et elle a réuni autour de la table les parties prenantes de la crise en RCA, bien que la mise en œuvre de l’accord ainsi trouvé reste un défi. Mais l’approche globale de l’UA présente des lacunes.

En particulier, le Conseil de paix et de sécurité (CPS), chargé de préserver la stabilité du continent, est plus hésitant depuis que la Conférence de l’UA est revenue sur sa décision de décembre 2015 d’envoyer une force d’intervention au Burundi. De même, son ordre du jour est de plus en plus rempli de délibérations thématiques sur des sujets importants comme le mariage précoce et les mouvements illicites de capitaux, mais au détriment des débats sur les conflits existants et émergents. Lors du sommet de l’UA de juillet, les dirigeants ont mis un frein au travail du CPS sur le Sahara occidental afin de rassurer le Maroc, qui a réintégré l’UA en 2017 après une absence de 33 ans, et ont mandaté une troïka de chefs d’Etat et le président de la Commission de l’UA pour tenter de résoudre ce conflit sous la supervision de la Conférence de l’UA. Ce malheureux précédent pourrait sérieusement nuire à la capacité du CPS de faire entendre sa voix lors de crises futures. Ce qu’il faut maintenant, c’est le type de réformes institutionnelles dont le président rwandais Paul Kagame s’est fait le champion (avec des succès variables et inégaux). L’UA doit aussi faire preuve de l’assurance politique nécessaire pour s’impliquer dans les affaires intérieures en toute légitimité tout en étant sensible aux réalités locales, ce qui manque généralement à l’Occident.

La troisième et la plus vaste de ces transitions se déroule sur la scène mondiale, où l’évolution des relations de pouvoir ravive la politique à l’ancienne des grandes puissances. L’impact sur le continent n’est peut-être pas immédiatement évident, mais il est néanmoins palpable : l’engagement économique accru de la Chine ; les incursions politiques et militaires intermittentes de la Russie (notamment en Libye, en République centrafricaine ou au Soudan) ; et l’intérêt renaissant des Etats-Unis, moins une conséquence de l’attention portée au bien-être du continent que de la rivalité croissante avec Beijing, après une période de moindre attention portée à l’Afrique sauf en matière de lutte contre le terrorisme. En principe, un tel regain d’intérêt pour l’Afrique et ses affaires pourrait être de bon augure ; mais il est motivé par une lutte frénétique d’influence plutôt que par la recherche de stabilité, de paix ou de développement.

Comme je l’ai signalé, l’année 2019 commence à peine, mais le bilan de l’UA est déjà mitigé. En janvier, face à une crise électorale en République démocratique du Congo (RDC), l’UA a d’abord laissé entendre qu’elle prendrait une position audacieuse avant de se replier dans le silence et la confusion lorsque ses efforts ont été repoussés par Kinshasa. Ailleurs – du Soudan au Cameroun –, elle a eu du mal à faire sentir son influence. De la réforme des institutions à la supervision sûre et crédible des transitions politiques, en passant par le règlement des conflits et des crises, la liste des défis de l’UA est longue. L’année 2019 commence à peine, il y a amplement le temps de corriger le tir.

Robert Malley

Président-Directeur général de Crisis Group

CRISISGROUP

1. Réformes institutionnelles

Contrairement aux anciens présidents de la Conférence de l’UA, largement cantonnés à un rôle figuratif, le président rwandais Paul Kagame a poursuivi énergiquement son programme de réformes et a exercé une influence considérable sur les orientations prises par l’organisation en 2018. Mais il reste encore beaucoup à faire. Apôtre désigné des réformes, Kagame doit rester activement impliqué et travailler avec le président entrant de l’UA, le président égyptien Abdel Fattah el-Sissi, et le président de la Commission, Moussa Faki, pour continuer à faire avancer ce chantier.

Les tentatives visant à rendre l’UA plus transparente et autonome sur le plan financier progressent, mais lentement.

Le bilan du président rwandais a beau être mitigé, ses efforts en 2018 ont suscité un véritable élan et ont été couronnés de plusieurs succès concrets. En mars, il est parvenu à un accord pour établir une zone continentale de libre-échange, qui vise à créer un marché unique africain avec libre circulation et union monétaire, après plus de six ans de discussions. Près de 50 pays ont signé le traité, et dix-neuf l’ont déjà ratifié, soit trois de moins que les 22 nécessaires pour qu’il entre en vigueur. Bien que Kagame n’ait pas atteint ses ambitieux objectifs, ses efforts de rationalisation ont porté ses fruits. Lors du sommet extraordinaire de novembre, les dirigeants africains ont décidé de regrouper les départements des affaires politiques et de la paix et de la sécurité, ainsi que les départements des affaires économiques et du commerce et de l’industrie, ramenant le nombre total de portefeuilles de huit à six.[fn]Les six portefeuilles sont : agriculture, développement rural, économie bleue et environnement durable ; développement économique, commerce et industrie et ressources minérales naturelles ; éducation, science, technologie et innovation ; infrastructures et énergie ; affaires politiques, paix et sécurité ; santé, affaires humanitaires et développement social. « 11e sommet extraordinaire de l’UA : résumé des principales décisions », communiqué de presse Nº05/2018, UA, 18 novembre 2018.Hide Footnote Enfin, Kagame a réussi à obtenir des changements qui rendront le processus de sélection du président de la Commission, de son adjoint et des six commissaires plus rigoureux, bien que ces changements n’aient pas donné au président le pouvoir de désigner les hauts dirigeants de la Commission ou de les rendre directement responsables devant le président, comme proposé initialement.[fn]Les propositions de réforme initiales de Kagame étaient axées sur quatre recommandations clés : une autonomie financière durable ; la réduction du mandat de l’UA à quatre priorités clés (affaires politiques, paix et sécurité, représentation mondiale et voix unifiée de l’Afrique, et intégration économique) ; le réalignement des institutions ; et l’amélioration de l’efficacité de la gestion. Pour en savoir plus, voir le briefing Afrique de Crisis Group N°135, Sept priorités pour l’Union africaine en 2018, 17 janvier 2018 ; le rapport Afrique de Crisis Group N°255, Nouveau départ pour les relations entre l’Union africaine et l’Union européenne, 17 octobre 2017 ; et la déclaration de Crisis Group sur l’Afrique, « Douze priorités pour le nouveau président de la Commission de l’Union africaine », 13 mars 2017.Hide Footnote

Il reste beaucoup à faire. Les tentatives visant à rendre l’UA plus transparente et autonome sur le plan financier progressent, mais lentement. Lors du sommet de juillet, les dirigeants ont adopté des mesures pour renforcer la crédibilité et la transparence du processus budgétaire de l’UA, notamment en prévoyant la participation des ministres des Finances à son élaboration et en imposant des limites de dépenses. L’UA a également décidé d’être plus sévère face aux Etats membres qui ne s’acquittent pas intégralement et en temps voulu de leurs cotisations, ce qui va gagner en importance à mesure que l’UA diminuera sa dépendance à l’égard des donateurs. Cependant, seulement la moitié des Etats membres envisagent de recouvrer la taxe de 0,2 pour cent sur « tous les biens éligibles » importés en Afrique, qui est censée servir à financer l’UA, et certains refusent tout simplement de la mettre en place.

Pendant ce temps, les réformes visant à renforcer les mécanismes de paix et de sécurité de l’UA ont peu progressé. La confusion persistante sur le partage de responsabilité entre les Etats membres, les communautés économiques régionales (CER) et l’UA est particulièrement préoccupante. L’Acte constitutif et les documents d’orientation de l’UA ne sont pas clairs. Néanmoins, le principe de « subsidiarité », qui donne aux CER l’initiative en matière de paix et de sécurité dans leurs régions respectives, a pour la première fois été explicitement approuvé par les dirigeants en novembre, rendant l’intervention de l’UA presque impossible lorsque les régions sont dans l’impasse sur des crises spécifiques, à moins qu’elle y soit invitée.

Le processus de réforme offre l’occasion de revoir les relations de travail entre l’UA et les CER. Un cadre clair pour le partage de l’analyse et de l’information devrait être établi, et les mécanismes existants, tels que les réunions régulières entre le CPS et ses équivalents régionaux, devraient être mis en œuvre. Cela créera de la confiance entre les CER et l’UA, garantissant une participation accrue des organes régionaux aux efforts de l’UA en matière de paix et de sécurité, et pourra également contribuer à lever certains des obstacles politiques à l’action collective et à la prise de décision.

Les efforts pour réformer et renforcer le CPS se sont enlisés. Kagame voulait faire en sorte que les Etats membres siégeant au Conseil soient à la fois engagés et en mesure de s’acquitter efficacement de leurs responsabilités. Il espérait aussi examiner et suggérer des améliorations aux méthodes de travail du CPS. Ces efforts n’ont pas encore porté leurs fruits, se heurtant à la volonté des Etats membres de préserver leur propre pouvoir plutôt que de le céder à Addis-Abeba. Idéalement, le processus entrepris par Kagame se poursuivrait dans le but que les Etats membres ne choisissent comme membres du Conseil que des pays qui remplissent les critères énoncés dans le Protocole relatif à la création du CPS, y compris un engagement à respecter les principes de l’UA, à respecter la gouvernance constitutionnelle, à doter les missions à Addis et à New York d’un personnel suffisant, à contribuer financièrement au Fonds pour la paix et à participer aux opérations de soutien de la paix.[fn]Outre les critères mentionnés ci-dessus, le Protocole relatif à la création du CPS stipule également que les candidats à l’adhésion au Conseil doivent contribuer à la promotion et au maintien de la paix et de la sécurité en Afrique ; avoir la capacité et la volonté d’assumer les responsabilités qui incombent aux membres du Conseil ; participer au règlement des conflits, à l’établissement et à la consolidation de la paix aux niveaux régional et continental ; être disposés et en mesure d’assumer la responsabilité d’initiatives régionales et continentales de résolution des conflits ; respecter l’Etat de droit et les droits humains ; et s’engager à respecter ses engagements financiers envers l’Union. « Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine », UA, 9 juillet 2002.Hide Footnote

In addition to the criteria mentioned above, the PSC Protocol also stipulates that candidates for Council membership must contribute to the promotion and maintenance of peace and security in Africa; have the capacity and commitment to shoulder the responsibilities entailed in membership; participate in conflict resolution, peace-making and peacebuilding at regional and continental levels; have the willingness and ability to take up responsibility for regional and continental conflict resolution initiatives; respect the rule of law and human rights; and commit to honor financial obligations to the Union. "Protocol relating to the establishment of the Peace and Security Council of the African Union", AU, 9 July 2002.Hide Footnote

Les craintes que Sissi cherche à revenir sur les progrès déjà réalisés semblent exagérées : l’Egypte s’est publiquement engagée à continuer le processus de réforme.

Avec tout ce qui reste à faire en matière de réforme institutionnelle, le départ de Kagame va se faire âprement sentir, d’autant plus que le nouveau président de l’UA, l’Egyptien Abdel Fattah al-Sissi, s’est fermement opposé à certains aspects de ce programme. Cela s’explique en partie par le fait que Le Caire préfère que l’UA reste neutre dans les conflits et les crises du continent ; sa propre suspension de l’UA après l’éviction de l’ancien président Mohamed Morsi en 2013 a laissé au pays un goût amer, et il souhaite réduire l’influence de la Commission. Les craintes que Sissi cherche à revenir sur les progrès déjà réalisés semblent exagérées : l’Egypte s’est publiquement engagée à continuer le processus de réforme.[fn]Tweet d’Osama Abdel Khalek, @EgyptAbaba, ambassadeur d’Egypte en Ethiopie et représentant permanent auprès de l’Union africaine, 17h22, 3 février 2019.Hide Footnote

2. Burundi

Le Burundi est en crise depuis la décision controversée du président Pierre Nkurunziza, en avril 2015, de briguer un troisième mandat. Ceci a provoqué d’importantes manifestations, une tentative de coup d’Etat, des attaques de l’opposition armée, des assassinats ciblés et des représailles brutales. Le gouvernement s'est depuis engagé dans une guerre de faible intensité contre les insurgés armés et a réprimé brutalement des manifestants pacifiques. La violence, la hausse du chômage, l’absence des services de base et l’accroissement des fractures sociales ont contraint plus de 430 000 Burundais à fuir le pays, selon les chiffres de l’ONU.[fn]Sur l’économie, voir le rapport Afrique de Crisis Group N°254, Soutenir la population burundaise face à la crise économique, 31 août 2018. « Burundi Regional Refugee Response Plan, January - December 2018 », Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, 2018.Hide Footnote En mai 2018, un référendum organisé dans un climat de peur et d’intimidation a validé des amendements constitutionnels renforçant le pouvoir du gouvernement et ouvrant la voie au démantèlement des quotas ethniques au sein du parlement, du gouvernement et des organismes publics (y compris l’armée). Ces quotas, destinés à protéger la minorité tutsi, constituaient un élément essentiel de l’accord d’Arusha de 2000, qui a mis fin à la longue guerre civile burundaise.[fn]Commentaire de Crisis Group, « Référendum à haut risque au Burundi », 15 mai 2018.Hide Footnote En bref, il existe des risques importants de détérioration violente et une implication extérieure est nécessaire de toute urgence.

Cependant, l’UA se heurte à des obstacles considérables à cet égard. Son rôle au Burundi a sensiblement diminué après la tentative infructueuse du CPS de déployer une force de protection et de prévention des conflits en janvier 2016.[fn]Briefing Afrique de Crisis Group N°122, Union africaine et crise au Burundi : entre ambition et réalité, 28 septembre 2016.Hide Footnote Plus récemment, les relations entre la Commission de l’UA et le Burundi se sont fortement détériorées. Le 30 novembre 2018, le gouvernement a émis un mandat d’arrêt à l’encontre de l’ancien président burundais Pierre Buyoya, haut représentant de l’UA pour le Mali et le Sahel, l’accusant de complicité dans l’assassinat en 1993 de Melchior Ndadaye, premier président burundais issu de la majorité hutu. Le même jour, le gouvernement a boycotté le sommet de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), qui devait débattre d’un rapport sur la médiation entre les forces politiques burundaises. Enfin, après que Faki a appelé toutes les parties à s’abstenir de mesures « susceptibles de rendre plus difficile la recherche d’une solution consensuelle », des manifestants en colère soutenus par le gouvernement sont descendus dans les rues de la capitale. En d’autres termes, le président Nkurunziza semble pousser le Burundi vers l’isolement, renforcer sa base et prévenir toute tentative de l’UA ou de la CAE de parvenir à un compromis avant l’élection présidentielle de 2020.

Malgré ces obstacles, l’UA devra s’efforcer de se réengager activement avant ce scrutin : en exhortant le gouvernement à ouvrir l’espace politique avant l’élection de 2020 et à laisser les partis politiques faire campagne librement ; en insistant pour que ses observateurs des droits humains et ses experts militaires soient autorisés à rester sur le terrain ; et en exhortant le gouvernement à signer un protocole permettant à ce personnel de l’UA de s’acquitter pleinement de son mandat. A l’approche du scrutin, l’UA devrait progressivement augmenter le nombre de ses observateurs et de ses conseillers afin de préparer le terrain pour une mission d’observation électorale de long terme.

Etant donné les évènements de décembre, le rôle de la Commission et de son président sera probablement limité ; l’intervention devra avoir lieu au niveau des chefs d’Etat. En particulier, l’UA devrait envisager de ressusciter la délégation de haut niveau qu’elle a nommée en février 2016 (composée de l’Afrique du Sud, de l’Ethiopie, du Gabon, de la Mauritanie, et du Sénégal), ou une structure similaire, pour aider à parvenir à un consensus régional sur le processus de médiation et pour interagir directement avec Nkurunziza. Une alternative pourrait être, pour l’UA, d’encourager les garants d’Arusha (outre l’UA, l’Afrique du Sud, l’Ethiopie, le Kenya, l’Ouganda, la RDC, le Rwanda, la Tanzanie, et les Etats-Unis, ainsi que l’Union européenne et l’ONU) à former un groupe de contact pour remplir un mandat similaire.[fn]Dans une lettre au président ougandais Yoweri Museveni en date du 9 mai 2018, avant le référendum de mai, Faki écrit : “il est crucial qu’en tant que garants de l’accord d’Arusha, nous redoublions d’efforts pour permettre aux parties prenantes burundaises de surmonter les défis actuels et de préserver les acquis de la paix ».Hide Footnote

En outre, le CPS devrait se réunir régulièrement au sujet du Burundi, en particulier à l’approche du scrutin, lorsque le risque d’escalade de la violence sera accru. Cela sera toutefois difficile si le Burundi est élu au Conseil en février comme prévu.

3. Cameroun

Longtemps considéré comme un îlot de relative stabilité dans une région en proie aux troubles, le Cameroun s’enfonce progressivement dans la guerre civile à mesure que la crise dans les deux régions anglophones du pays s’aggrave. Les manifestations d’octobre 2016 contre l’usage croissant du français dans les systèmes éducatifs et juridiques de ces régions ont laissé place à des protestations plus larges contre la marginalisation de la minorité anglophone du Cameroun, qui représente environ un cinquième de la population. Le refus du gouvernement central de reconnaître les doléances des anglophones ou d’engager le dialogue avec leurs représentants, conjugué à la répression violente et à l’arrestation de militants, a alimenté la colère et poussé de nombreux manifestants, qui à l’origine revendiquaient l’autonomie et la consolidation des droits, à rejoindre les groupes séparatistes. L’élection présidentielle contestée d’octobre a encore aggravé les tensions politiques et exacerbé les clivages ethniques : le président Paul Biya, au pouvoir depuis 36 ans, a remporté un scrutin douteux dans lequel peu d’anglophones ont pu voter.[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°250, Cameroun : la crise anglophone à la croisée des chemins, 2 août 2017 ; le briefing Afrique de Crisis Group N°142, Election présidentielle au Cameroun : les fractures se multiplient, 3 octobre 2018 ; et Hans De Marie Heungoup, commentaire de Crisis Group, « Les incertitudes se renforcent au Cameroun après une élection contestée », 5 novembre 2018.Hide Footnote

Environ huit milices séparatistes combattent désormais les forces de sécurité camerounaises et les groupes « d’autodéfense » pro-gouvernementaux. Depuis septembre 2017, les combats ont tué au moins 500 civils, forcé 30 000 personnes à fuir vers le Nigeria voisin et fait 437 000 déplacés au Cameroun, selon les chiffres des Nations unies. Au moins 200 soldats, gendarmes ou policiers sont morts dans les violences – plus qu’au cours des cinq années de lutte contre Boko Haram dans l’Extrême-Nord – et 300 autres ont été blessés. Dans les rangs des séparatistes, on compte plus de 600 victimes.

Dans l’ensemble, le gouvernement a manifesté sa détermination à écraser l’insurrection plutôt qu’à répondre aux préoccupations des anglophones. Dans un geste salutaire, mi-décembre, les autorités ont libéré 289 détenus anglophones, mais il n’est pas certain que le gouvernement ait vraiment changé de stratégie : des centaines de personnes, y compris des dirigeants séparatistes, sont toujours incarcérées. Par ailleurs, rien ne permet de dire que cette mesure à elle seule convaincra les séparatistes purs et durs de dialoguer plutôt que de se battre.

Jusqu’à présent, l’UA a été étonnamment discrète sur la crise anglophone, malgré le nombre élevé de victimes et le danger d’un conflit civil plus large.

Etablir une relation de confiance constitue une première étape essentielle. Les mesures en ce sens devraient comprendre la libération par le gouvernement de tous les prisonniers politiques anglophones encore détenus, un engagement de cessez-le-feu de part et d’autre et le soutien au projet de conférence anglophone, qui permettrait aux anglophones de choisir ceux qui les représenteront dans des négociations plus larges. Ces mesures pourraient ouvrir la voie à des pourparlers entre le gouvernement et les responsables anglophones, suivis d’un dialogue national inclusif qui examinerait les possibilités de décentralisation ou de fédéralisme.

Pourtant, jusqu’à présent, l’UA a été étonnamment discrète sur la crise anglophone, malgré le nombre élevé de victimes et le danger d’un conflit civil plus large. Le Cameroun n’est pas à l’ordre du jour du CPS ; le Conseil a accepté que le gouvernement qualifie la crise d’affaire interne, alors même qu’elle menace la stabilité régionale. Faki, le président de la Commission de l’UA, s’est rendu à Yaoundé en juillet et a fait des déclarations condamnant l’escalade de la violence, mais la gravité de la crise exige un engagement accru et plus constant de l’UA. Une approche proactive sera nécessaire, car il est très peu probable que Biya, un sceptique de longue date de l’UA qui assiste rarement aux réunions de l’organisation, l’invite à intervenir.

Lors du sommet de l’UA en février, les dirigeants pourraient charger le Conseil d’organiser des réunions régulières sur le Cameroun et appeler Faki à redoubler d’efforts pour réunir les parties autour de la table. Ils devraient aussi appeler à mettre en œuvre les mesures de confiance énumérées ci-dessus et à entamer un dialogue national. A cette fin, les chefs d’Etat devraient déclarer que toute obstruction pourrait conduire à des sanctions contre des individus faisant entrave à la paix, du côté du gouvernement comme du côté des séparatistes.

4. République centrafricaine

Les affrontements qui ont marqué l’année 2018 dans la capitale Bangui et dans un certain nombre de grandes villes illustrent la menace vitale que constituent les groupes armés – un mélange de milices progouvernementales, d’anciens rebelles, de bandits et d’unités d’autodéfense locales – qui contrôlent une bonne partie du pays. La Minusca, la force de maintien de la paix des Nations unies, n’a pas réussi à neutraliser ces groupes et, par conséquent, elle suscite la méfiance du grand public. De même, l’armée nationale, qui se déploie lentement dans certaines parties du pays, n’a pas été en mesure de limiter les activités prédatrices des groupes armés. La situation humanitaire reste dramatique, avec plus d’un million de personnes déplacées à l’intérieur du pays ou en fuite vers les pays voisins et 2,5 millions de personnes ayant besoin d’assistance, selon l’ONU.

L’entrée en jeu de la Russie a rendu la situation encore plus délicate. Depuis fin 2017, Moscou fournit à l’armée du matériel et des formations, et au président Faustin-Archange Touadéra une protection personnelle, tout en organisant des pourparlers parallèles avec les groupes armés centrafricains à Khartoum. Les deux premières rencontres de ce type ont incité l’UA à relancer ses propres efforts de médiation, au point mort pendant toute l’année 2016, et à convaincre Touadéra de l’intérêt d’un effort unique, sous la houlette de l’Afrique. L’intense diplomatie, notamment de Smaïl Chergui, commissaire à la paix et à la sécurité de l’Union africaine, a conduit l’UA à organiser de nouveaux pourparlers entre le gouvernement et les groupes armés, également à Khartoum. Un accord a été signé début février, mais doit encore être ratifié. Selon les médias, les négociations ont abouti à un accord sur des patrouilles conjointes et l’intégration de groupes armés au sein des forces de sécurité, ainsi que sur le remaniement du gouvernement pour y inclure des représentants des groupes armés.

Par le passé, les discussions organisées dans des capitales étrangères – impliquant certains groupes armés, mais pas tous – se sont soldées par des promesses non tenues. Les processus de paix locaux en République centrafricaine, souvent initiés par des organisations religieuses, ont en revanche eu un succès modeste, apaisant les tensions intercommunautaires et instituant des trêves temporaires dans certaines régions. Ils ont également pris en compte, en partie, les revendications politiques des groupes armés sans perdre de vue les préoccupations des communautés locales dans lesquelles ils opèrent.

Une nouvelle approche de la médiation impliquant une pression militaire internationale accrue sur les groupes armés et, dans la mesure du possible, des tentatives de négociation avec ces mêmes groupes au niveau local, favoriserait une solution politique durable en RCA. Cette approche reconnaîtrait également que beaucoup de ces groupes ont des objectifs locaux auxquels il n’est pas possible de répondre sans la participation de la population locale. A cette fin, et dans le sillage de l’accord de Khartoum, l’UA devrait relocaliser ses efforts de médiation en RCA et organiser des discussions distinctes avec les parties ayant des intérêts dans une zone de conflit donnée, ainsi que des dialogues communautaires visant à apporter des solutions à des griefs strictement locaux. Idéalement, ces initiatives locales conduiraient à une seconde phase de consultation avec des groupes ayant des revendications nationales et des liens avec des Etats régionaux, fournissant un cadre plus réaliste pour un programme de médiation nationale. Le Tchad et le Soudan offrent un soutien ou un refuge sûr à certaines factions insurgées, dont beaucoup de membres sont originaires de ces pays voisins. Il est crucial qu’ils acceptent de mettre fin à ce soutien et de rapatrier les combattants.

La proposition de septembre de nommer un émissaire conjoint UA-ONU semble avoir été abandonnée. Si tel est le cas, une structure devra néanmoins être mise en place pour trouver un consensus entre Bangui et les principaux gouvernements de la région, au premier rang desquels le Tchad et le Soudan, dans le but de garantir l’adhésion à la médiation de l’UA et de réduire le soutien des pays voisins aux groupes insurgés en RCA.

5. République démocratique du Congo

Une crise politique s’est déclenchée en RDC à la suite de l’élection présidentielle de décembre dernier. L’élection a opposé Emmanuel Ramazani Shadary, candidat soutenu par le président sortant Joseph Kabila, à deux figures de l’opposition, Félix Tshisekedi et Martin Fayulu, ce dernier ayant le soutien de Jean-Pierre Bemba et Moïse Katumbi, des poids lourds politiques empêchés de se présenter. Bien que le décompte officiel ait donné une courte avance à Tshisekedi, un dépouillement parallèle par l’Eglise catholique congolaise, confirmé par des fuites de la commission électorale, a révélé que le scrutin s’était soldé par la victoire écrasante de Fayulu. De toute évidence, Kabila et ses alliés ont truqué les résultats en faveur non pas de leur candidat initialement favori – dont la victoire aurait suscité beaucoup d’incrédulité et aurait uni l’opposition – mais du candidat de l’opposition qu’ils estimaient acceptable. En réponse, Fayulu a déposé un recours devant la Cour constitutionnelle, la plus haute juridiction du pays.

La plupart des diplomates africains et occidentaux ont d’abord réagi avec modération. A l’opposé, les dirigeants africains réunis de façon ad hoc par Kagame, alors président en exercice de l’UA, ont publié une déclaration étonnamment audacieuse le 17 janvier. En plus d’émettre de « sérieux doutes » sur les résultats provisoires, elle appelait à suspendre la proclamation des résultats définitifs et annonçait l’envoi en urgence d’une délégation de haut niveau à Kinshasa pour aider à désamorcer la crise postélectorale.[fn]Déclaration de Crisis Group, « DR Congo: A Recount and Talks to Find a Way Out of the Crisis », 19 janvier 2019.Hide Footnote Kinshasa a rapidement réagi pour éviter toute action en ce sens : faisant fi de l’UA et de Kagame, la Cour constitutionnelle a refusé de retarder sa décision et a rejeté l’appel de Fayulu, confirmant ainsi la prétendue victoire de Tshisekedi. La SADC (Communauté de développement d’Afrique australe) et plusieurs dirigeants de la région, dont certains avaient semblé soutenir la déclaration de l’UA, ont vite reconnu la présidence de Tshisekedi. L’UA a annulé la visite de haut niveau annoncée, prenant note de la décision de la Cour et signalant sa volonté de travailler avec le nouveau gouvernement. Le reste de la communauté internationale lui a rapidement emboîté le pas.

Les dirigeants de l’UA devraient vivement encourager Tshisekedi à démontrer son indépendance vis-à-vis de l’ancien régime et à tendre la main à Fayulu ainsi qu’à ses partisans pour construire une large coalition.

Cet épisode a été préjudiciable à l’UA. Tout d’abord, son incapacité à mettre un terme à la manipulation de l’élection congolaise a soulevé de nouveaux doutes quant à sa capacité à faire respecter les normes électorales et de gouvernance. La décision de Kagame de contourner le CPS au profit d’une réunion apparemment aléatoire de dirigeants a remis en question l’autorité du Conseil. Mais c’est l’ensemble du continent qui pourrait payer le plus lourd tribut si l’UA, échaudée par cette humiliation, était à l’avenir dissuadée d’agir dans des situations semblables, donnant implicitement le feu vert aux régimes autocratiques pour continuer à truquer des élections en toute impunité.

Même en RDC, l’UA peut encore jouer un rôle. En dépit de ce contexte très controversé, le nouveau président et son gouvernement ont la responsabilité de se concentrer sur la stabilisation du pays et d’éviter que les conflits internes n’aient des répercussions sur le reste de la région. Tshisekedi devra évidemment travailler avec Kabila, qui jouit d’une large majorité au parlement nouvellement élu. Mais les dirigeants de l’UA devraient vivement encourager Tshisekedi à démontrer son indépendance vis-à-vis de l’ancien régime et à tendre la main à Fayulu ainsi qu’à ses partisans pour construire une large coalition. La RDC devrait rester à l’ordre du jour du CPS en particulier, car la contestation à l’Est risque de s’aggraver, ce qui pourrait également exacerber les tensions déjà vives entre le Rwanda, l’Ouganda et le Burundi.

6. Somalie

La manipulation par le gouvernement fédéral somalien de l’élection présidentielle de décembre dans l’Etat du Sud-Ouest témoigne des nombreuses tensions persistantes dans le pays, en particulier entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des Etats fédérés. Cela pourrait aussi créer davantage d’instabilité. Après de multiples retards, le scrutin controversé s’est finalement tenu et c’est Abdiasis Mohammed « Laftagareen », ancien membre du Parlement et ministre, qui l’a emporté. Sa victoire était assurée puisque Mogadiscio avait ordonné l’arrestation de son opposant, le populaire salafiste Mukhtar Robow « Abu Mansur », un ancien dirigeant d’Al-Shabaab, et déployé des troupes éthiopiennes dans les villes clés pour réprimer la colère qui en résultait. Ce faisant, le gouvernement fédéral a pris un risque important : s’aliéner l’énorme circonscription du clan Robow, exacerber le sentiment anti-éthiopien et indiquer aux autres transfuges d’Al-Shabaab que renoncer à leur lutte pouvait les conduire en prison. Surtout, Mogadiscio a laissé passer une occasion de créer un modèle de partage du pouvoir local avec un islamiste conservateur qui pourrait potentiellement servir de passerelle vers la communauté salafiste et saper le soutien à l’insurrection d’Al-Shabaab.

La crise dans le Sud-Ouest illustre la détermination du président Mohamed Abdullahi « Farmajo » Mohamed à limiter le pouvoir des hommes politiques régionaux. C’est aussi une manifestation des tendances de plus en plus centralisatrices de son gouvernement, contre lesquelles Crisis Group a déjà mis en garde.[fn]Voir Rashid Abdi, commentaire de Crisis Group, « Somalia’s South West State: A New President Installed, a Crisis Inflamed », 24 décembre 2018; et le rapport Afrique de Crisis Group N°260, Somalia and the Gulf Crisis, 5 juin 2018.Hide Footnote Les décisions ultérieures d’expulser Nicholas Haysom, représentant spécial pour la Somalie du secrétaire général des Nations unies, pour avoir remis en cause le fondement juridique de l’arrestation de Robow, et d’exécuter un certain nombre de prisonniers d’Al-Shabaab, satisfont la base politique de Farmajo mais ne favorisent pas la stabilité du pays. Les acquis des dix-huit derniers mois – y compris l’accord sur la Feuille de route pour une politique inclusive, l’adoption de l’Architecture de sécurité nationale et l’engagement en faveur du Plan de transition pour la Somalie – risquent d’être fragilisés, voire ébranlés.

L’UA a adopté une approche axée sur la sécurité en Somalie depuis le premier déploiement de l’Amisom, la mission de maintien de la paix de l’UA en Somalie, en janvier 2007. Cela a limité la capacité de l’organisation à contribuer efficacement à une solution politique durable au conflit. (La Mission d’assistance des Nations Unies en Somalie, la Manusom, s’est intéressée à la situation politique jusqu’à maintenant.) Le retrait prévu des forces de l’Amisom, qui devrait s’achever en 2020, rend d’autant plus impératif le renforcement de la dimension politique de l’engagement de l’UA pour que les gains territoriaux et politiques obtenus par la force contre Al-Shabaab ne soient pas perdus. Le CPS a reconnu l’importance de cette démarche, invitant la Commission, dans un communiqué de février 2018, à « garantir une approche politique cohérente et unifiée sur la Somalie ». C’est un peu tard. Toute stratégie politique élaborée par l’UA devrait donc compléter et non pas dupliquer celles qui existent déjà en tenant compte de la division des tâches entre l’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD), l’UA et l’ONU, ainsi que les partenaires bilatéraux de la Somalie. Elle devrait également identifier clairement et exploiter les avantages comparatifs de l’UA, notamment l’accès d’Amisom à de vastes régions du pays interdites à l’ONU et à d’autres partenaires, ainsi que son potentiel d’arbitre relativement neutre dans la région.

7. Soudan du Sud

L’année 2019 offre un fragile espoir de voir les combats diminuer au Soudan du Sud, après cinq années d’un conflit civil brutal qui a fait 400 000 morts et près de quatre millions de déplacés à l’intérieur et à l’extérieur du pays. En septembre 2018, le président Salva Kiir et son principal rival, Riek Machar, l’ancien vice-président devenu chef des rebelles, ont signé un accord de partage du pouvoir. La violence a baissé en intensité et, pour le moment, c’est une raison suffisante pour soutenir ce fragile accord. Négocié par les présidents soudanais Omar el-Béchir et ougandais Yoweri Museveni, les dirigeants de la région qui ont le plus à perdre au Soudan du Sud, il ne constitue pas un règlement définitif du conflit. Mais il ouvre la porte à une nouvelle série de négociations qui pourraient conduire à un gouvernement d’union et, un jour, à des élections.

Il y a néanmoins des raisons d’être sceptique. Ce nouvel accord se fonde sur un pacte précédent, conclu en août 2015, qui est devenu caduc moins de douze mois après sa signature, déclenchant une recrudescence des combats. En appelant à des élections en 2022, l’accord perpétue la rivalité Kiir-Machar qui risque de provoquer une nouvelle confrontation violente. Il est inquiétant de constater que le dispositif sécuritaire pour la capitale Juba n’est pas encore achevé, de même que les plans pour une armée nationale unifiée. En outre, les donateurs, lassés de financer des transactions infructueuses, attendent des mesures concrètes de Kiir et Machar avant d’engager des fonds. Les Etats-Unis, moteur de longue date de la diplomatie occidentale au Soudan du Sud, ont pris du recul.

Cette prudence et ce cynisme plus général sont compréhensibles, étant donné les antécédents des parties et le fait qu’elles ont gaspillé des milliards de dollars d’aide par le passé. Mais l’élan est en train de retomber et si cet accord échoue, le pays pourrait bien replonger dans une guerre sanglante.

Bien que l’UA ait occupé dès le départ un rôle secondaire au Soudan du Sud, se bornant principalement à soutenir les efforts de médiation du bloc régional IGAD, elle a un rôle crucial à jouer pour que les choses avancent. Le Comité spécial de haut niveau sur le Soudan du Sud – composé de l’Afrique du Sud, de l’Algérie, du Nigéria, du Rwanda et du Tchad, et connu sous le nom de C5 – fait partie de l’organe chargé de finaliser la formation d’Etats régionaux, dont le nombre et les frontières sont contestés. Pour parvenir à un consensus sur cette question politiquement sensible et très technique, il faudra un engagement constant des chefs d’Etat des pays du C5, qui auraient tout intérêt à s’appuyer sur le soutien du Programme frontière de l’UA et de partenaires dotés des compétences appropriées.

Le nouvel accord est censé être garanti par une région elle-même en pleine mutation – les alliances évoluent à la suite du rapprochement entre l’Ethiopie et l’Erythrée – et qui ne parvient pas à se mettre d’accord sur la forme que devrait prendre un règlement politique durable ni sur la manière d’y parvenir. En renforçant leur engagement au Soudan du Sud, le C5 et le CPS pourraient aider à maintenir l’engagement des dirigeants régionaux pour la sauvegarde de l’accord et les encourager à chercher un consensus pour un règlement plus général qui partage le pouvoir de manière plus équitable entre les groupes et les régions du Soudan du Sud.

8. Soudan

Depuis la mi-décembre 2018 et la fin des subventions sur le pain, des manifestations antigouvernementales ont éclaté dans plusieurs villes du Soudan. Les forces de sécurité ont tué des dizaines de personnes et la répression pourrait encore s’intensifier. Le président Omar el-Béchir, au pouvoir depuis 1989, a déjà survécu à des contestations de son autorité en recourant à une répression brutale. Mais l’ampleur et la nature des protestations, conjuguées au mécontentement aux échelons supérieurs du parti au pouvoir, suggèrent que Béchir a moins de marge de manœuvre cette fois-ci. Au-delà du coût humanitaire immédiat, une effusion de sang importante pourrait compromettre le rapprochement amorcé entre le Soudan et l’Occident, sabordant l’aide future ou la levée des sanctions, ce qui aggraverait les difficultés économiques du pays.[fn]Voir le briefing Afrique de Crisis Group N°143, Improving Prospects for a Peaceful Transition in Sudan, 14 janvier 2019.Hide Footnote

Empêcher autant que possible les violences contre les manifestants devrait constituer la priorité absolue de l’UA. Les dirigeants africains influents à Khartoum devraient mettre en garde publiquement contre le recours à la force létale et exhorter le gouvernement à empêcher tout abus des forces de sécurité. En coulisses, ils devraient encourager Béchir à se retirer et l’y inciter, par exemple en lui garantissant l’asile dans un pays africain ami. Si cela s’avère nécessaire pour faciliter son départ organisé, ils devraient travailler avec le Conseil de sécurité des Nations unies pour demander un report d’un an de l’enquête de la Cour pénale internationale à son sujet pour les atrocités commises pendant la campagne anti-insurrectionnelle au Darfour.

Addis-Abeba/Nairobi/Bruxelles, 6 février 2019

A Yemeni man gestures at the site of an air strike in the capital Sanaa, on November 5, 2017. Yemen's rebel-held capital was struck by overnight air raids that continued well into the next day, targeting the defence ministry and a popular public square. MOHAMMED HUWAIS / AFP
Commentary / Global

10 Conflicts to Watch in 2019

As U.S. leadership of the international order fades, more countries are seeking to bolster their influence by meddling in foreign conflicts. In this new era of limit testing, Crisis Group’s President Robert Malley lists the Ten Conflicts to Watch in 2019.

In a world with fewer rules, the only truly effective one is knowing what you can get away with. The answer today, it turns out, is: quite a lot.

As the era of uncontested U.S. primacy fades, the international order has been thrown into turmoil. More leaders are tempted more often to test limits, jostle for power, and seek to bolster their influence – or diminish that of their rivals – by meddling in foreign conflicts. Multilateralism and its constraints are under siege, challenged by more transactional, zero-sum politics. Instruments of collective action, such as the UN Security Council, are paralysed; those of collective accountability, including the International Criminal Court, are ignored and disparaged.

Nostalgia can be deceptive. Too fond a portrayal of the era of Western hegemony would be misleading. Iraq’s chemical weapons use against Iran in the 1980s; the 1990s bloodletting in Bosnia, Rwanda, and Somalia; the post-9/11 wars in Afghanistan and Iraq; Sri Lanka’s brutal 2009 campaign against the Tamils; and the collapse of Libya and South Sudan: all these happened at a time of – in some cases because of – U.S. dominance and a reasonably coherent West. A liberal and nominally rules-based order hardly stopped those setting the rules from discarding them when they saw fit. The erosion of Western influence, in short, looks different from Moscow, Beijing, and the global south than it does from Brussels, London, or Washington.

As the West’s influence declines [...] leaders across the world are probing and prodding to see how far they can go.

Still, for better and for worse, U.S. power and alliances have for years shaped international affairs, set limits, and structured regional orders. As the West’s influence declines, accelerated by U.S. President Donald Trump’s contempt for traditional allies and Europe’s struggles with Brexit and nativism, leaders across the world are probing and prodding to see how far they can go.

In their domestic policies, many of those leaders embrace a noxious brew of nationalism and authoritarianism. The mix varies from place to place but typically entails rejection of international institutions and rules. There is little new in the critique of an unjust global order. But if once that critique tended to be rooted in international solidarity, today it stems chiefly from an inward-looking populism that celebrates narrow social and political identity, vilifies minorities and migrants, assails the rule of law and independence of the press, and elevates national sovereignty above all else.

Trump may be the most visible of the genre, but he is far from the most extreme. The wind is in the sails of strongmen worldwide. They realize, at times perhaps to their surprise, that constraints are crumbling, and the behavior that results often fuels violence or crises. Myanmar’s mass expulsion of 700,000 Rohingya, the Syrian regime’s brutal suppression of a popular uprising, the Cameroonian government’s apparent determination to crush an Anglophone insurgency rather than tackle the grievances fueling it, the Venezuelan government’s economic warfare against its own people, and the silencing of dissent in Turkey, Egypt, and elsewhere are but a few examples. All are motivated in part by what leaders perceive as a yellow light where they used to see solid red.

The wind is in the sails of strongmen worldwide.

Beyond their borders, these leaders test norms, too. Having annexed parts of Georgia and Crimea and stoked separatist violence in Ukraine’s Donbas region, Russia is now throwing its weight around in the Sea of Azov, poisoning dissidents in the United Kingdom, and subverting Western democracies with cyberwarfare. China obstructs freedom of navigation in the South China Sea and arbitrarily detains Canadian citizens – including the International Crisis Group’s Michael Kovrig. Saudi Arabia has pushed the envelope with the war in Yemen, the kidnapping of a Lebanese prime minister, and the gruesome murder of dissident journalist Jamal Khashoggi in its consulate in Istanbul. Iran plots attacks against dissidents on European soil. Israel feels emboldened to undermine ever more systematically the foundations of a possible two-state solution.

Such actions are hardly new or equal in magnitude. But they are more brazen and overt. They have this much in common: They start with the assumption that there will be few consequences for breaches of international norms.

The U.S. government has hardly been an innocent bystander. Trump’s disdain for human rights and penchant for transactional diplomacy have set a strikingly negative tone. So too has his flouting of America’s international commitments: tearing up the Iran nuclear deal and, worse, threatening to impose economic punishment on those who choose to abide by it; hinting he will leave the Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty if U.S. demands are not met rather than working within it to press Russia to comply; and signalling, through attacks on the International Criminal Court and chest-thumping speeches about U.S. sovereignty, that Washington regards its actions and those of its friends as beyond accountability.

The danger of today’s free-for-all goes beyond the violence already generated. The larger risk is of miscalculation. Overreach by one leader convinced of his immunity may prompt an unexpected reaction by another; the ensuing tit for tat easily could escalate without the presence of a credible, willing outside power able to play the role of arbiter.

True, not everyone gets away with everything all the time. Bangladesh seemed poised to forcibly return some Rohingya refugees to Myanmar but stopped, almost certainly in response to international pressure. The feared Russian-backed reconquest of Idlib, the last rebel stronghold in Syria, has, for now, been averted, in no small measure due to Turkish, European, and U.S. objections. The same is true (again: for the time being) when it comes to a potential Saudi-led offensive on the Yemeni port of Hodeida, with Riyadh and Abu Dhabi largely deterred by warnings about the humanitarian impact and cost to their international standing.

Elsewhere, leaders anticipating impunity have been taken aback by the severity of the response: Russian President Vladimir Putin, for example, by the stiff sanctions and show of united resolve that Western powers have maintained since Moscow’s annexation of Crimea and the killing of its former agent on British soil; Saudi Crown Prince Mohammed bin Salman by the outrage that followed Khashoggi’s murder.

Overall, though, it is hard to escape the sense that these are exceptions that prove the absence of rules. The international order as we know it is unravelling, with no clear sense of what will come in its wake. The danger may well lie less in the ultimate destination than in the process of getting there. As the following list of 10 Conflicts to Watch in 2019 amply illustrates, that road will be bumpy, and it will be perilous.

Video: 10 Conflicts to Watch in 2019

An overview of the 10 conflicts Crisis Group will be watching most closely this year. CRISISGROUP

1. Yemen

If one place has borne the brunt of international lawlessness over the past year it is Yemen. The humanitarian crisis there – the world’s worst – could deteriorate further in 2019 if the key players do not seize the opportunity created over the past weeks by UN Special Envoy Martin Griffiths in achieving a partial ceasefire and encouraging a series of confidence-building steps.

After more than four years of war and a Saudi-led siege, almost 16 million Yemenis face “severe acute food insecurity”, according to the UN. That means one in two Yemenis doesn’t have enough to eat.

Fighting started in late 2014, after Huthi rebels expelled the internationally recognised government from the capital. It escalated the following March, when Saudi Arabia, together with the United Arab Emirates (UAE), began bombing and blockading Yemen, aiming to reverse the Huthis’ gains and reinstall the dislodged government. Western powers largely endorsed the Saudi-led campaign.

All parties seem to believe that time is on their side.

In late 2018, Yemeni militias backed by the UAE surrounded Hodeida, a Huthi-controlled port, through which aid for millions of starving Yemenis passes. The coalition appeared determined to move in, convinced that taking the port would crush the rebellion and make the Huthis more pliant. But the consequences of such an offensive would be almost unimaginable. The top UN relief official, Mark Lowcock, has warned it could provoke a “great big famine”. That, and the fallout from Khashoggi’s murder, prompted Western powers to begin restraining the Gulf coalition. On 9 November, the U.S. announced it would no longer refuel coalition jets conducting air raids in Yemen. A month later, Griffiths, with Washington’s help, reached the “Stockholm agreement” between the Huthis and the Yemeni government, including a fragile ceasefire around Hodeida.

There are other glimmers of light. U.S. pressure to end the conflict could intensify in 2019. The Senate has already voted to consider legislation barring all U.S. involvement in the war. Once the Democrats assume control of the House of Representatives in January 2019, they could move more aggressively in this direction.

That and more will be needed to end the Yemen war or at least avoid it taking another turn for the worse. All parties – the Huthis and their Yemeni adversaries, but also the Saudis and Emiratis – seem to believe that time is on their side. Only pressure from Europe, Oman, and Iran on the Huthis; from the U.S. on Saudi Arabia and the UAE; from those two Gulf countries on the Yemeni government; and from Congress on the U.S. administration stands a chance of making a difference.

2. Afghanistan

If Yemen is the world’s worst humanitarian disaster, Afghanistan suffers its deadliest fighting. In 2018, by one tally, the war killed more than 40,000 combatants and civilians. Trump’s reported decision in mid-December that half of U.S. forces in Afghanistan would leave brought further unease. In principle, Washington’s signal that it is ready to pull out could advance diplomatic efforts to end the war by focusing belligerents’ and regional actors’ minds. But the ad hoc nature of the decision—seemingly made without looping in top officials—and the spectre it raises of the U.S. cutting and running could bode badly for the coming year.

In 2018, the war exacted a higher toll than at any time since the Taliban were ousted from Kabul more than seventeen years ago. A three-day ceasefire in June, which the Taliban and the government enforced and which prompted joyous celebration by fighters and civilians alike, offered a short respite, though fighting resumed immediately afterwards. Taliban fighters now effectively control perhaps half the country, cutting off transport routes and laying siege to cities and towns. A sharp uptick in U.S. airstrikes has not curbed their momentum.

In September, Washington appointed the veteran diplomat Zalmay Khalilzad as an envoy for peace talks – a welcome sign that it was prioritising negotiations to end the war. Taliban leaders appear to be taking the talks seriously, though the process is stuck over their continued insistence that the U.S. commit to a timeline for full withdrawal of international forces as a precondition for a wider peace process involving other Afghan factions, a sequence that would be a win for the Taliban while saddling other Afghans with uncertainty.

Only days after Khalilzad’s latest talks with the Taliban came Trump’s bombshell. Withdrawing 7,000 troops in itself will probably not be militarily decisive: U.S. forces now mostly perform support roles. Indeed, there could be value to the U.S. making clear it is serious about bringing troops home. All sides understand that a rapid pullout could provoke a major new civil war, an outcome nobody, including the Taliban, wants. With a U.S. drawdown in the cards, the Taliban’s suspicion about Washington’s motives might ease, propelling talks forward.

Neighbouring countries and others involved in Afghanistan [...] want the Americans out eventually, but none of them wants a precipitous withdrawal.

Neighbouring countries and others involved in Afghanistan – notably Iran, Pakistan, Russia, and China – all want the Americans out eventually, but none of them wants a precipitous withdrawal. They may be more inclined to support U.S. diplomacy if they believe that Washington will eventually give up its strategic foothold in South Asia. Trump’s announcement could therefore spur them to help end the war, but regional powers could just as easily increase their meddling by doubling down on Afghan proxies to hedge their bets.

The rashness of Trump’s decision risks outweighing any potential silver lining. Its timing appeared to catch everyone – from Khalilzad and top U.S. military chiefs to the Afghan government – off guard. The fact that it was not coordinated with Khalilzad meant that the envoy could not extract any concessions from the Taliban in return for such a key pledge that partially addressed their core demand. In Kabul, the sense of betrayal was palpable. A few days later, Afghan President Ashraf Ghani nominated two hard-line anti-Taliban officials as his defence and interior ministers, suggesting a move away from his compromising tone of the past year.

The festivities that greeted the June ceasefire revealed broad support for peace, and there are signs that the war’s core protagonists are open to a settlement. But that was always an uncertain bet. Trump’s decision has only added to the uncertainty.

3. U.S.-Chinese Tensions

The standoff between China and the U.S. is not a deadly conflict, no matter how bitter the trade war between Washington and Beijing has become. Still, rhetoric between the two is increasingly bellicose. If relations, already at their lowest ebb since the Tiananmen protests almost three decades ago, continue to deteriorate, the rivalry could have graver geopolitical consequences than all of the other crises listed this year.

In a deeply divided Washington, one position that wins bipartisan consensus is that China is an adversary with which the U.S. is inexorably locked in strategic competition. Most U.S. policymakers concur that Beijing has exploited institutions and rules to its own end – joining the World Trade Organization or signing up to the UN Convention on the Law of the Sea, for example, even as it acts inconsistently with the spirit of both. President Xi Jinping’s ending of term limits, rapid expansion of China’s military, and extension of the Communist Party’s control across state and society confirm to many in Washington the dangerous turn the country has taken under his stewardship. The U.S. government’s 2018 National Defense Strategy cites “inter-state strategic competition” as its primary concern, with China and Russia named as primary competitors, after many years in which terrorism took the top spot.

Heightening the sense of lawlessness is Beijing’s unjust detention of three Canadians – including one of my colleagues, the North East Asia expert Michael Kovrig – widely seen as a tit for tat for Canada’s arrest of Huawei executive Meng Wanzhou, wanted for Iran sanctions violations by the U.S., with which Canada has an extradition treaty.

Beijing is ever readier to throw its weight around in multilateral institutions and its region.

In reality, China likely has no short-term desire to fundamentally challenge the world order. Nor will it match Washington’s global clout anytime soon, provided the Trump administration takes steps to stop haemorrhaging allies and credibility. But Beijing is ever readier to throw its weight around in multilateral institutions and its region. In Asia, it expects a Chinese sphere in which neighbours are sovereign but deferential. U.S. policymakers mostly regard such an arrangement as inimical to U.S. alliances and interests.

Mounting U.S.-Chinese tension has implications for conflicts in Asia and beyond. For the two superpowers, pooling efforts to end crises has never been easy. An increasingly bitter rivalry would make it much harder. China would be less likely to back either tougher sanctions against North Korea, if stuttering talks between Washington and Pyongyang break down, or U.S. diplomatic efforts in Afghanistan.

Risks of direct conflict remain slim, but the South China Sea is a troubling flash point. The past two decades have seen occasional run-ins between Chinese forces and U.S. planes. Beijing stakes claim to 90 per cent of the South China Sea, stopping mere miles from the Vietnamese, Malaysian, and Philippine coastlines, and has aggressively built bases on strategic natural and man-made islands. From Beijing’s perspective, such manoeuvres are standard operating procedure for what Xi calls a “big country”. China wants what the U.S. has: pliant neighbours, influence around its periphery, and the capacity to control its sea approaches and transport lanes. Others, of course, see it differently. The smaller South East Asian nations object, and some look to Washington for protection.

Beijing and Washington could reach some form of trade deal in the months ahead, which would help ease tensions. But any respite is likely to be short-lived. On both sides, leaders believe a long-festering geopolitical and economic clash has reached a point of rupture.

4. Saudi Arabia, the U.S., Israel, and Iran

Much like 2018, 2019 presents risks of confrontation – deliberate or inadvertent – involving the U.S., Saudi Arabia, Israel, and Iran. The first three share a common view of the government in Tehran as a threat that has been emboldened for too long and whose regional aspirations need curbing. For Washington, this has translated into withdrawal from the 2015 nuclear deal, the restoration of sanctions, more aggressive rhetoric, and threats of powerful retaliation in the event of Iranian provocation. Riyadh has embraced this new tone, and – mainly in the voice of Crown Prince Mohammed bin Salman – suggested it will fight back and seek to counter Iran in Lebanon, Iraq, and Yemen, and even on Iranian soil. Israel has focused on Syria, where it has regularly struck Iranian and Iranian-aligned targets, but it has also threatened to target the Iranian-backed militant group Hizbollah in Lebanon.

So far, Iran – confident in long-term trends and deterred by the possibility of retaliation – has opted to hunker down. While it has resumed missile testing, and the U.S. has accused it of using its Shiite proxies in Iraq to threaten the U.S. presence there, its response appears calculated not to invite a harsh reply. But as economic pressure builds on Iran, this posture may not last. Moreover, the risk of an accidental clash originating in Yemen, in the Persian Gulf, in Syria, or in Iraq cannot be discounted.

The main source of tension, so far, has been the U.S. withdrawal from the nuclear deal and the reimposition of secondary sanctions against countries engaged in business with Tehran. That Iran has not responded in kind to what it describes as economic warfare owes much to the efforts of the deal’s other signatories, namely European countries, Russia, and China. Their attempts to preserve a modicum of space for trade coupled with their continued diplomatic engagement with Tehran have given sufficient reason for Iran’s leaders to adhere to the terms of the deal. Those leaders also seem to be hoping for a one-term Trump presidency.

Hostility between Saudi Arabia and Iran is playing out in proxy struggles across the Middle East, from Yemen to Lebanon.

This calculus could change. While U.S. and Saudi hopes that sanctions will force Iran to modify its disruptive behaviour or prompt regime change almost certainly will be disappointed, the economic squeeze is hurting ordinary Iranians. As more pain is inflicted on Iran’s citizens, hard-line voices urging the Islamic Republic to eschew the agreement will grow louder, especially as jockeying for President Hassan Rouhani’s and, possibly, Supreme Leader Ali Khamenei’s posts heat up. Even if they comply with nuclear constraints, the temptation could grow in Tehran to make Washington pay a price for its actions by taking aim at its presence in the region, for example by encouraging attacks by Iraqi Shiite militias against U.S. targets in Iraq.

Hostility between Saudi Arabia and Iran is playing out in proxy struggles across the Middle East, from Yemen to Lebanon. Any of these conflicts could escalate. Yemen is arguably the most dangerous. Should a Huthi missile inflict casualties in a Saudi city or if the Huthis target international commercial shipping in the Red Sea – a move they have long threatened to make – the conflict could enter a far more dangerous phase.

In Syria, Israel has so far been adept at striking Iranian targets without prompting a wider war. Iran, no doubt aware of the potential cost of such escalation, calculates that it can absorb such attacks without endangering its deeper interests and longer-term presence in Syria. But the Syrian theatre is congested, Iranian forbearance is not limitless, and the likelihood of a miscalculation or an attack gone awry remains a risk.

Hanging over these dynamics will be continued reverberations of the October assassination of Khashoggi. The murder amplified criticism in the U.S. of both Saudi foreign policy and the seemingly unconditional U.S. support for it. These feelings will intensify next year as Democrats assume control of the House. One can only hope this leads to stronger U.S. pressure on Riyadh to end the war in Yemen and to greater congressional scrutiny of U.S. and Saudi escalatory policies toward Iran.

5. Syria

As 2018 came to a close, it looked as if the Syrian conflict would continue along the same path. It seemed that the regime of Bashar al-Assad, with Iranian and Russian help, would win its battle against the opposition. The war against the Islamic State would approach the finish line. Foreign actors would maintain a fragile equilibrium in various parts of the country: among Israel, Iran, and Russia in the south west; Russia and Turkey in the north west; and the U.S. and Turkey in the north east. But with a mid-December phone call to Turkish President Recep Tayyip Erdoğan announcing the withdrawal of U.S. troops, Trump upended that balance; increased the odds of a bloody conflict involving Turkey, its Syrian allies, Syrian Kurds, and the Assad regime; and, in so doing, potentially gave the Islamic State a new lease on life by fueling the chaos on which it thrives.

The Trump administration’s earlier policy of indefinitely retaining a military presence in Syria was always of questionable value. It was unclear how 2,000 U.S. troops could curb Iranian influence or create meaningful pressure on the Assad regime. The fight against the Islamic State is not over, but it need not require maintaining U.S. troops on the ground. That said, a precipitous withdrawal presents one major risk: it will leave the People’s Protection Units (YPG) – the Kurdish-dominated armed group that partnered with U.S. forces against the Islamic State and now controls roughly one-third of Syrian territory – perilously exposed.

The real question for the U.S. should not have been whether to stay or go, but under what timetable and what conditions to withdraw.

The YPG could now face an attack from Turkey (which considers it a terrorist organisation due to its affiliation with the Kurdistan Workers’ Party, or PKK) or by the Assad regime (which aims to reassert control over the entirety of the country, including the oil-rich north east). Should disorder ensue, the Islamic State could seize the opportunity to stage a comeback by regrouping and recapturing some of the territory it has lost over the past two years.

In short, the real question for the U.S. should not have been whether to stay or go, but under what timetable and what conditions to withdraw.

Both the U.S. and Russia should have an interest in preventing an all-out scramble for the territory abandoned by the U.S. because it could revitalise the Islamic State and because (from Russia’s perspective) it could result in Turkey controlling more of Moscow’s ally’s land. Averting this scenario will require Washington and Moscow (separately or in tandem) to persuade Turkey not to launch an assault on YPG-held territory, to persuade the YPG to lower its armed profile, and to facilitate a deal between Damascus and the YPG that entails the return of the Syrian government to the north east coupled with a degree of Kurdish self-rule in the area. Such an outcome would simultaneously allow Syria to restore its sovereignty, reassure Turkey by limiting YPG authority and firepower, and protect the Kurds from military attack. It might be too late to achieve this goal. It is not too late to try.

6. Nigeria

Nigerians will go to the polls in February 2019 to elect a president and new federal legislature, and again in March to choose state governors and lawmakers. Nigerian elections are traditionally violent affairs, and conditions this time around are particularly combustible.

The presidential contest between incumbent Muhammadu Buhari and his main rival, former Vice President Atiku Abubakar, will be hard fought. Relations between Buhari’s ruling All Progressives Congress and Abubakar’s People’s Democratic Party – which governed for sixteen years until Buhari came to power – are as acrimonious in the capital as they are in hot spots across the country. Disputes between Buhari and the leaders of parliament’s two chambers, both of whom defected from the ruling party in July, delayed funding for the electoral commission and security agencies, hindering election preparations. The opposition’s distrust of both the commission and security forces heightens risks of protests during and after the vote. Such protests have a troubled precedent: demonstrations after the 2011 polls morphed into attacks on minorities across northern Nigeria in which more than 800 people died.

Nigerian elections are traditionally violent affairs, and conditions this time around are particularly combustible.

The election comes atop other challenges. Levels of violent crime and general insecurity remain high across much of the country. Civilians in parts of the north east bear the brunt of the brutal conflict between government troops and a resilient Islamist Boko Haram insurgency. One militant faction, known as Islamic State West Africa Province, appears to be gaining ground. Violence in Nigeria’s Middle Belt this past year between predominantly Muslim herders and mostly Christian farmers escalated to unprecedented levels, killing approximately 1,500 people. Though that bloodshed has calmed over past months, it has frayed intercommunal relations – especially between Muslims and Christians – in those areas, which are likely to see fiercely fought elections, as ballots from there could swing the national presidential vote. Already, politicians are stoking divisions for political ends, including by using inflammatory, identity-based language against rivals.

In the oil-rich Niger Delta, too, tensions between locals and the federal government could boil over this year, given simmering anger at the latter’s failure to fulfil pledges to clean up oil pollution, build infrastructure, and increase social investment over the past few years.

The immediate priority for the government must be to avert an election crisis by beefing up security in vulnerable states and taking steps to ensure that security forces act impartially, while all parties pledge to campaign peacefully and handle disputes lawfully. That in itself will not resolve Nigeria’s many problems. But it would be a necessary start.

7. South Sudan

Since South Sudan’s civil war erupted five years ago, 400,000 people have died. In September, President Salva Kiir and his main rival, the former vice president-turned rebel leader Riek Machar, signed an agreement to hold fire and rule together until elections in 2022. The deal satisfies – for now at least – the two antagonists’ interests and those of Presidents Omar al-Bashir of Sudan and Yoweri Museveni of Uganda, the two regional leaders with the most sway in South Sudan. Most importantly, it has reduced violence. For now, this is reason enough to support the accord. Yet the odds remain stacked against it ushering in a new era of stability.

First, the deal is worryingly similar to a pact the two men signed in August 2015, which collapsed the following year, triggering a surge in fighting. By envisaging elections in 2022, the deal perpetuates the Kiir-Machar rivalry until then, paving the way for another showdown. It also remains a work in progress. Most alarming, security arrangements for Juba, the capital, remain contested, as do plans for unifying a national army.

By envisaging elections in 2022, the deal perpetuates the Kiir-Machar rivalry until then, paving the way for another showdown.

In Sudan, meanwhile, Bashir faces what could be a serious challenge to his own rule. In mid-December, protesters took to the streets in many towns and cities decrying high prices and urging the president to step down. The protests’ endgame is unclear. But a prolonged crisis in its northern neighbour could be hugely destabilising for South Sudan.

Finally, donors, wary of funding deals that have collapsed in the past, are now mostly sitting on the sidelines. The U.S., which until recently spearheaded Western diplomacy in South Sudan, has stepped back. Others are waiting to see tangible steps forward by Kiir and Machar before opening their check books.

Such caution is understandable. But if this deal fails, it is not clear what would replace it, and the country could collapse into major bloodshed again. Some form of third-party shuttle diplomacy among regional heads of state, who back different sides and largely focus on protecting their own short-term interests, will be necessary. An envoy, clearly backed by Western and other actors outside the region, might help keep regional leaders focused on ensuring the deal does not fall apart, as well as build consensus for a wider settlement that shares power across South Sudan’s groups and regions. Without that, the fragile opportunity for peace that currently exists could evaporate.

8. Cameroon

A crisis in Cameroon’s Anglophone areas is on the verge of escalating into civil war and destabilising a country that was once considered an island of relative calm in a troubled region.

The tempo of the crisis has escalated steadily since 2016, when Anglophone teachers and lawyers took to the streets to protest the creeping use of French in the education and legal systems. Their demonstrations morphed into wider protests over the marginalisation of Cameroon’s English-speaking minority, which represents about one-fifth of the country’s population. The government refused to acknowledge the Anglophones’ grievances or engage their leaders as security forces violently repressed protests and jailed activists.The response fuelled Anglophones’ anger at the central government, pushing many protesters who had initially called only for autonomy and rights into the arms of separatist groups, whose attacks started in late 2017. A disputed presidential election this October, which President Paul Biya, aged 85 and in power for 36 years, won and in which few Anglophones voted, hardly helped.

Nearly ten separatist militias now battle government forces, while two organisations provide direction from abroad: the interim government of Ambazonia (the putative name of the self-proclaimed Anglophone state) and the Ambazonia Governing Council. The separatists are pitted not only against Cameroonian security forces, but also against pro-government “self-defence” groups. Criminal gangs in Anglophone areas have taken advantage of the chaos to expand their activities.

At least 500 civilians have died in the violence. The UN counts 30,000 Anglophone refugees in Nigeria and 437,000 internally displaced in Cameroon.

According to the International Crisis Group’s estimates, fighting has already killed nearly 200 soldiers, gendarmes, and police officers, with some 300 injured, and killed more than 600 separatists. At least 500 civilians have died in the violence. The UN counts 30,000 Anglophone refugees in Nigeria and 437,000 internally displaced in Cameroon.

Defusing the crisis will first require confidence-building measures. These should include the government’s release of all political detainees, including separatist leaders; a pledge from both sides to implement a ceasefire; and support for a planned Anglophone conference, which would allow Anglophones to select leaders to represent them in negotiations. These steps could pave the way for talks between the government and Anglophone leaders, followed by some form of national dialogue in which options for decentralisation or federalism would be on the table.

Cameroonian authorities made a welcome move in mid-December when they released 289 Anglophone detainees, though hundreds, including separatist leaders, are still behind bars. It remains unclear whether this signals a genuine change of heart by the government, which has appeared determined to crush insurgents rather than address Anglophone concerns. Nor is it clear whether the release can, on its own, persuade hard-line separatists to talk rather than fight.

Without meaningful, mutual compromise, Cameroon is in danger of sliding toward a major and destabilising conflict.

9. Ukraine

The war in Ukraine continues to smoulder with no end in sight. Sparked by Russia’s 2014 annexation of Crimea and its subsequent support for separatists in Ukraine’s eastern Donbas region, it also fuels the wider geopolitical standoff between Russia and Western powers. The latest flash point is the Sea of Azov, where in November Russian and Ukrainian vessels clashed and Russia effectively blocked access to the Kerch Strait, at the mouth of the sea. The confrontation suggests that neither side sees any advantage in compromising.

As Kyiv sees it, the attack on Ukrainian military ships and seizure of two dozen sailors is the culmination of months of Russian attempts to squeeze Ukrainian boats out of those waters, violating a 2003 bilateral treaty that guarantees both countries free shipping. Moscow claims the boats were entering its coastal waters and that Ukrainian President Petro Poroshenko provoked the skirmish to shore up Western backing and his domestic base ahead of presidential elections scheduled for March 2019. Poroshenko’s subsequent efforts to introduce martial law didn’t help; the Kremlin, together with the president’s domestic critics, painted it as a political stunt. Either way, the incident clearly showcased Moscow’s newfound willingness to use overt force against Ukraine.

As Kyiv sees it, the attack on Ukrainian military ships and seizure of two dozen sailors is the culmination of months of Russian attempts to squeeze Ukrainian boats out of those waters.

Meanwhile, fighting in the Donbas continues, and civilians living along front lines – abandoned by both Kyiv and the separatists – are paying the price. Neither Ukraine nor Russia has taken steps to end the war. Kyiv refuses to devolve power to Donbas – something it pledged to do as part of the Minsk agreements that set out a path to end the war – until Russia withdraws arms and personnel from separatist-held areas, which Moscow shows scant willingness to do. Proposals for possible peacekeeping missions have not gone far.

Absent a meaningful shift in tack by either side, 2019 will most likely see more of the same. Kyiv is unlikely to budge before elections (in addition to the presidential vote, parliamentary polls are due before the year’s end). Russia may chafe at the cost of keeping separatist-held areas afloat, but it is unlikely to give up influence in the Donbas any time soon. The Ukrainian elections or domestic developments in Russia might bring opportunities for peacemaking. But as the Azov spat shows, the danger of escalation is ever present.

10. Venezuela

Home to enormous oil reserves, Venezuela ought to be the envy of its neighbours. Instead Latin America is watching apprehensively as the country’s implosion threatens to provoke a regional crisis.

Venezuela’s economy is in freefall, with a devastating social impact. Poverty and malnutrition are rampant. Once-eradicated diseases, such as diphtheria, have made a comeback. Some 3 million of Venezuela’s 31 million people have fled the country, primarily to Colombia and other neighbours. The U.N. expects that number to climb to 5.3 million by the end of 2019.

President Nicolás Maduro’s ruling clique [...] refuses to admit the depth of Venezuela’s agony or accept most humanitarian relief.

President Nicolás Maduro’s ruling clique, having badly mismanaged the economy, now refuses to admit the depth of Venezuela’s agony or accept most humanitarian relief. The government has dismantled the country’s institutions, stripping the opposition-controlled parliament of its powers and stage-managing the election of a rubber-stamp legislature in its place. On 10 January 2019, Maduro will start a second term, though neither his domestic opponents nor much of the outside world consider his re-election credible. For its part, the opposition is paralysed by infighting, with a vocal faction (mostly in exile) calling upon foreign powers to topple Maduro by force.

Venezuela’s neighbours are struggling to accommodate the influx of people fleeing and anxious at the prospect of more. One barometer of Latin American impatience is the stance of Luis Almagro, the secretary general of the Organization of American States: in September, he said the region “should not exclude any option”, implying a military intervention could be coming. The Trump administration has made similar hints. Such talk may be just that, and one of Maduro’s strongest critics, new Colombian President Iván Duque, disavowed it in October – fortunately, given that external military action would almost certainly provoke further chaos.

There are few good policy options. The U.S. and Europe have targeted Maduro’s inner circle with sanctions, with Washington adding financial restrictions, though broader trade penalties are inadvisable, as they would harm the population. Peru and others suggest cutting diplomatic ties, but that would isolate Venezuelans as their plight worsens.

If concerned outsiders are to help while discouraging talk of armed intervention, they should press for a peaceful transition, likely involving negotiations on political and economic reform between the government and opposition and some form of transitional administration. Maduro has little incentive to agree to such a step, of course. But Latin American leaders could increase the pressure by imposing their own sanctions on top Venezuelan officials, to be lifted if the government complies (although such regional sanctions would be almost unprecedented).

Without such steps, Venezuela’s collapse remains possible, and the suffering of its people looks set to continue, with the country’s neighbours left to pick up the pieces.

Originally published in Foreign Policy: 10 Conflicts to Watch in 2019