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Tunisie : justice transitionnelle et lutte contre la corruption
Tunisie : justice transitionnelle et lutte contre la corruption
Myanmar at the International Court of Justice
Myanmar at the International Court of Justice
Tunisians hold placards during a protest against a controversial draft law on amnesty for corruption offences in the capital Tunis, 12 September 2015. AFP PHOTO/Sofienne Hamdaoi

Tunisie : justice transitionnelle et lutte contre la corruption

Les tensions entre défenseurs et adversaires du processus de justice transitionnelle en Tunisie entravent la mise en œuvre de réformes fondamentales. Des compromis sont nécessaires pour combattre la corruption, permettre le redémarrage de l’économie et prévenir la désillusion des citoyens vis-à-vis du politique.

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Synthèse

Les tensions politiques entre défenseurs et adversaires du processus de justice transitionnelle en Tunisie, en particulier de son application dans le domaine économique, retardent la mise en place de politiques publiques à même de dynamiser l’économie et de combattre la corruption. Les premiers considèrent que ce processus est nécessaire pour garder vivante la flamme de la révolution, rétablir la confiance des citoyens envers leurs institutions, et promouvoir l’Etat de droit, un développement équitable et la réconciliation. Les seconds y voient le legs d’un contexte politique révolu et un obstacle au redémarrage de l’économie nationale. Des compromis sont nécessaires pour réconcilier ces deux camps et approfondir les efforts menés par l’Etat en matière de lutte contre la corruption et de désenclavement des régions les plus négligées sous l’ancien régime.

Après la chute du président Zine al-Abidine Ben Ali le 14 janvier 2011, les nouvelles forces politiques tunisiennes ont favorisé la mise en œuvre d’une justice politisée, souvent arbitraire et donc désorganisée, faite de diverses mesures ad-hoc et extra-judiciaires, pouvant être qualifiée de « justice révolutionnaire ». Les victimes de l’ancien régime ont bénéficié de réparations matérielles et symboliques, tandis que certains hommes d’affaires ont vu leurs biens saisis, ont été trainés en justice (beaucoup de cas restent d’ailleurs ouvert) ou ont été victime de chantage.

Ce n’est qu’en décembre 2013 qu’une Instance vérité et dignité (IVD) a été chargée de mettre en œuvre un mécanisme de justice transitionnelle en bonne et due forme, c’est-à-dire ancré dans un cadre légal, inspiré par l’évolution de la théorie de la justice transitionnelle et sa pratique dans d’autres pays, et inscrit dans la nouvelle Constitution (adoptée en janvier 2014). Le gouvernement de la Troïka en place à l’époque (constitué de forces politiques d’opposition ou en exil sous Ben Ali) a soutenu la création de cette instance.

Après la reconfiguration politique de décembre 2014, l’appui politique à l’IVD a commencé à s’effriter. La nouvelle alliance parlementaire et gouvernementale entre Nida Tounes, mouvement séculier qui a offert une seconde vie politique à d’anciens responsables du régime de Ben Ali, et le parti islamiste An-Nahda (ancien de la Troïka), a créé un équilibre politique davantage fondé sur l’oubli sélectif que sur la mémoire.

Durant la deuxième moitié de 2015, le débat public autour du processus de justice transitionnelle s’est intensifié, devenant de plus en plus polarisé. En juillet, le président de la République, Béji Caïd Essebsi, a proposé un projet de loi dit de réconciliation économique réduisant les prérogatives de l’IVD. Les opposants les plus déterminés à ce projet, pour l’heure mis en sommeil mais pouvant réapparaitre sous une nouvelle forme, affirment qu’il blanchirait les auteurs de corruption et consacrerait le triomphe de la « contre-révolution ». Par cette formule, ils désignent le retour en force de l’élite socioéconomique, en grande partie originaire de la capitale et de la côte est, que la révolution de 2010-2011 a affaiblie.

Pour leur part, les défenseurs du projet de loi – y compris An-Nahda, tiraillé entre ses idéaux révolutionnaires d’ancien mouvement d’opposition et sa détermination à maintenir la fragile coalition avec Nida Tounes – considèrent que l’application des mesures de justice transitionnelle constitue une menace pour la paix civile. Ils préféreraient que l’IVD abandonne ses prérogatives en matière d’arbitrage des dossiers de corruption de 1955 à 2013 pour se cantonner à la question des violations des droits humains.

Des concessions sont indispensables des deux côtés. D’une part, il est nécessaire de dissiper le malentendu qui assimile justice transitionnelle, et le rôle légitime qu’elle peut jouer en matière de justice et de réconciliation, aux mesures ad-hoc prises durant la période dite de « justice révolutionnaire », perçue par certains comme une « chasse aux sorcières » à l’encontre d’hommes d’affaires et de hauts fonctionnaires.

D’autre part, au vu de la dégradation de la situation économique, le pays ne peut attendre que l’IVD formule ses recommandations finales en 2018-2019. Une loi générale régularisant sous certaines conditions la situation des Tunisiens auteurs de détournements de fonds et d’évasion fiscale devrait être promulguée rapidement. Au lieu de se soumettre à des mécanismes de conciliation ouvrant la voie au clientélisme et à l’extorsion de fonds, ceux-ci confieraient le recensement de leur patrimoine à des cabinets d’experts-comptables, responsables sur le plan pénal en cas de fausses déclarations.

Pour permettre le redémarrage de l’économie, les opérateurs économiques doivent pouvoir se libérer des mesures de « justice révolutionnaire » dont ils se disent victimes depuis plusieurs années, et les agents de l’Etat accusés de malversations sous l’ancien régime doivent pouvoir régulariser leur situation. En échange, la coalition gouvernementale et la présidence de la République doivent faciliter la collaboration des institutions publiques avec l’IVD et encourager la médiatisation de ses activités, notamment de ses auditions publiques.

Parallèlement, des mesures de lutte contre le clientélisme, le népotisme et la corruption doivent être pensées et rapidement mises en œuvre. Le dialogue entre les régions, notamment entre les entrepreneurs des zones frontalières, du Sahel (partie nord de la côte orientale) et de la capitale, doit être favorisé, et de nouveaux mécanismes de transparence élaborés sur les appels d’offres publics.

Il ne s’agit pas de modifier le mécanisme de justice transitionnelle ancré dans la Constitution de janvier 2014, mais plutôt de trouver une voie médiane permettant d’accroitre la confiance des élites politiques envers celui-ci afin que l’IVD puisse poursuivre ses activités dans un environnement plus favorable. Contrairement à une idée reçue, la justice transitionnelle est dans l’intérêt de la classe politique actuelle. Renouveler le soutien politique envers ce dispositif et l’accompagner de réformes immédiates permettant d’empêcher la généralisation de la corruption atténuerait les risques de polarisation de la société et éviterait une désillusion totale des citoyens vis-à-vis du politique.

Tunis/Bruxelles, 3 mai 2016

A billboard depicting Myanmar State Counsellor Aung San Su Kyi with the three military ministers in front of a background showing the building of the International Court of Justice in The Hague is displayed along a main road in Hpa-an, Karen State. AFP
Q&A / Asia

Myanmar at the International Court of Justice

On 10 December, the International Court of Justice convened to hear an opening request in a genocide case filed against Myanmar for its atrocities against Rohingya Muslims. In this Q&A, Crisis Group expert Richard Horsey looks at the legal and diplomatic stakes of these proceedings.

Why is Myanmar before the International Court of Justice?

The Gambia has lodged a case against Myanmar at the International Court of Justice (ICJ), the principal UN judicial body based in The Hague, alleging violations of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (usually known as the Genocide Convention) in Myanmar’s treatment of ethnic Rohingya Muslims. The charges stem from atrocities committed by Myanmar’s security forces in northern Rakhine State, which have forced over 700,000 Rohingya to flee to Bangladesh since August 2017. The Gambia, relying on the Convention’s provision that the ICJ can adjudicate disputes over such charges, brought this case on behalf of the 57-member Organisation of Islamic Cooperation. The allegations against Myanmar include responsibility for genocidal acts against the Rohingya and failure to prevent and punish genocide, among others.

The Gambia has also asked the ICJ to order “provisional measures”, the equivalent of an injunction in domestic law, authorising steps to protect the parties’ rights pending the case’s final adjudication. Hearings at the court from 10-12 December – at which Aung San Suu Kyi will represent Myanmar – are dealing with this request for provisional measures. Both The Gambia and Myanmar have retained top international lawyers as counsel.

The allegations against Myanmar include responsibility for genocidal acts against the Rohingya and failure to prevent and punish genocide, among others.

Two other countries – the Netherlands and Canada – have indicated that they will support The Gambia’s case. They have called on all state parties to the Genocide Convention to do the same. One possibility is that the Netherlands and Canada will become “intervening states”, a status that would give them access to court documents and the right to participate in oral proceedings, without being formal parties to the dispute.

A decision on provisional measures is expected within weeks. But the case itself will probably be long and convoluted, with the court taking years to render its final decision. The diplomatic and reputational impact is thus likely to be most immediate and consequential.

Why is Aung San Suu Kyi, Myanmar’s top civilian leader, speaking at the ICJ hearing this week and what does she hope to achieve?

In addition to a legal team, states involved in ICJ cases must nominate an “agent” empowered to represent the state and make commitments on its behalf. Aung San Suu Kyi is Myanmar’s agent, in her capacity as foreign minister (she also holds the title of state counsellor). A justice minister or an attorney general normally plays this role; it is extremely rare for a political figure of her prominence to do so. Aung San Suu Kyi likely feels that as the country’s de facto leader she has the primary responsibility to respond to The Gambia’s claims, and also that she is the person best qualified to do so – given her fluent English and experience on the world stage.

Aung San Suu Kyi’s public statements over the last two years, and what she is known to have said in private, suggest that she believes no genocide has occurred in the Rohingya case. She thinks that, on the contrary, the outside world has deeply misunderstood and exaggerated the Rohingya crisis. She no doubt intends to use the legal setting in The Hague to try to set the record straight. She also no doubt understands that the eyes of the world will be on her at this pivotal moment for Myanmar. The global audience – particularly in the West – will expect her to go much farther than she has in previous speeches in acknowledging the security forces’ wrongdoing and committing to address it. It remains to be seen how far she will go in this direction.

What impact will Aung San Suu Kyi’s appearance in The Hague have within Myanmar?

Views on the Rohingya crisis inside Myanmar are almost diametrically opposed to those outside the country. The near ubiquitous narrative in the country – coming from its leaders and promulgated by the local media – is that the outside world misunderstands what has happened with the Rohingya. Myanmar thinks that its primary problem is therefore one of communication: how to explain the “real situation” more clearly and effectively.

Since The Gambia filed the ICJ case on 11 November, and Aung San Suu Kyi decided to represent Myanmar personally in The Hague, a wave of nationalist fervour has swept the country. Billboards and mass rallies endorse her mission at the ICJ; even the military – her nemesis during fifteen years of house arrest – is giving her its unequivocal backing. The civilian government is likewise soliciting vocal support from the people for the state counsellor’s defence of the nation. President Win Myint’s wife even conducted a ritual at Aung San Suu Kyi’s “eternal peace pagoda” in Naypyitaw, invoking the spirits to confer success on her efforts.

Since [...] Aung San Suu Kyi decided to represent Myanmar personally in The Hague, a wave of nationalist fervour has swept the country.

This outpouring of support will play well for Aung San Suu Kyi’s National League for Democracy in the November 2020 elections, though electoral advantage is unlikely to be her primary motivation. Her stance for Myanmar in The Hague could also lead to a slight thaw in the chilly relations between the civilian government and the military. But the risk is that unleashing the forces of narrow nationalism will not only silence voices calling for human rights protections and greater tolerance for diversity in the country but also postpone any honest national reckoning with what happened to the Rohingya. Such an accounting is the only way that Myanmar can get out of its international legal and diplomatic predicament.

What impact will the ICJ case have on international perceptions of Myanmar?

A moment of truth is fast approaching. Part of Aung San Suu Kyi’s international audience at The Hague will consist of some Asian governments that are determined to maintain close bilateral ties with Naypyitaw. She might say enough to satisfy them, but she will have more difficulty meeting the expectations of Western governments. It is hard to imagine, moreover, given the documentation of the Rohingya’s plight, that she will convince the many sceptical observers in the global media and civil society that Myanmar’s state is misunderstood and unfairly maligned. In defending Myanmar as part of proceedings live-streamed worldwide, she will necessarily be defending the military against genocide charges. Anyone can easily compare the substance of this defence with the numerous third-party reports about why so many Rohingya fled northern Myanmar and how they are living stuck in Bangladesh. Anyone can also read about the Rohingya who continue to live in precarious circumstances at home. Myanmar could lose in the court of international public opinion well before the ICJ makes any legal ruling.