Afghanistan : après dix ans, quels objectifs pour l'aide internationale ?

Barrack Obama a initié le retrait d'Afghanistan des troupes de l'Otan, suivi de près par Nicolas Sarkozy. Fin 2012, un tiers des soldats américains et un quart des soldats français auront quitté définitivement le sol afghan. Les gouvernements européens et nord-américains tentent de s'extraire d'une guerre devenue de plus en plus impopulaire auprès de leurs électorats.

Face à une insurrection capable de mener des attaques coordonnées aussi spectaculaires que celles du 13 septembre ciblant notamment, en plein cœur de Kaboul, le quartier général de l'Otan et l'ambassade américaine, l'Otan prévoit toujours un transfert complet de responsabilité en matière de sécurité au gouvernement afghan en 2014. Pourtant, les forces de sécurité afghanes se sont jusqu'à présent montrées incapables de prendre le relais, même dans des régions à faible présence d'insurgés, et ce malgré avoir reçu plus de la moitié des fonds de l'aide internationale destinée au pays.

C'est le constat d'un échec. Une décennie d'investissement dans la sécurité, d'aide au développement et d'assistance humanitaire – 57 milliards de dollars dépensés entre 2002 et 2010 en dehors de l'effort de guerre, selon le ministère afghan des finances – n'a su restaurer un Afghanistan politiquement stable et économiquement viable. Les institutions étatiques demeurent fragiles, incapables d'assurer une bonne gouvernance. Au lieu de transiter par les institutions afghanes et d'en renforcer ainsi la légitimité, 80 % de l'aide a contourné l'Etat afghan. En 2010, Kaboul et les donateurs se sont accordés pour que, d'ici à 2012, au moins la moitié de l'aide à la reconstruction et au développement passe par les institutions afghanes. Mais la perte de crédibilité, la corruption et le népotisme qui gangrènent le régime du président Hamid Karzai ont déjà mis à mal cette entente.

Par ailleurs, si le calendrier de l'aide suit celui du retrait des forces de l'Otan, les fonds destinés à l'Afghanistan risquent d'enregistrer une baisse significative après 2014 tandis que l'Etat afghan reste fortement dépendant de l'aide internationale. En effet, un système politique et administratif extrêmement centralisé, favorisé par la communauté internationale depuis 2001, s'est avéré incapable de développer la capacité de l'Etat à engendrer ses propres revenus et à répondre aux attentes de ses citoyens. Cette concentration du pouvoir à Kaboul empêche les institutions locales d'assurer leur rôle auprès des populations.

Depuis la chute du régime taliban, les objectifs militaires des pays alliés et donateurs ont largement déterminé la manière dont l'aide internationale a été dépensée. Dès 2002, la création des Provincial Reconstruction Teams (PRTs), alliant effort de guerre et reconstruction, annonce une forte militarisation de l'aide. Par la suite, la doctrine contre-insurrectionnelle initiée par les Etats-Unis et adoptée par l'Otan, qui stipule que l'aide doit soutenir et consolider les avancées militaires, s'avère bien souvent sur le terrain incapable de garantir sécurité et stabilité. L'afflux de fonds dans des zones à peine reprises aux insurgés ne permet pas de développer la confiance des Afghans envers les institutions de l'Etat. Les problèmes de sécurité dans ces régions empêchent les donateurs d'assurer le suivi des projets de stabilisation qui y sont développés, qu'ils soient mis en place par des acteurs civils ou militaires. Ce faible monitoring affecte non seulement l'efficacité de l'aide dépensée, mais favorise aussi la multiplication des contrats de sous-traitance, des risques de corruption et des occasions pour les insurgés de “taxer” les projets en faisant du chantage à la sécurité.

Ce parti pris de la communauté internationale en faveur d'une aide liée aux objectifs stratégiques à court-terme a également mis à mal la capacité des organisations non-gouvernementales à maintenir leur indépendance et leur neutralité, indispensables à leurs activités dans des régions tenues par les insurgés. Avec cet amalgame entre effort de guerre et aide, et alors que l'insécurité s'étend désormais dans des zones considérées relativement stables, les déplacements de population et les besoins humanitaires augmentent quand l'accès à l'assistance humanitaire se réduit.

La rencontre des pays donateurs prévue à Bonn en fin d'année, dix ans après celle de 2001, est l'occasion de revoir de manière radicale la stratégie qui sous-tend l'engagement international en Afghanistan. Certes, l'Otan ne peut maintenir indéfiniment ses troupes mais un désengagement rapide des pays donateurs risquerait de déstabiliser l'Etat afghan au point de faire glisser le pays dans la guerre civile. Des négociations de paix bâclées entre les États-Unis, leurs alliés et les insurgés menaceraient aussi les gains difficilement acquis, tels ceux réalisés dans les secteurs de l'éducation, de la santé et du droit des femmes. Il s'agit de définir un plan à long-terme d'aide à la reconstruction, aux besoins humanitaires et au développement, allant bien au-delà des actuelles dispositions de la communauté internationale et du régime d'Hamid Karzai.

Il est grand temps que la communauté internationale se rende compte que l'aide ne pourra contribuer à la stabilité que si la priorité est de développer un Etat de droit, promesse faite aux Afghans il y a déjà dix ans. Faire entrer une part importante de l'aide dans le budget du gouvernement afghan est une première étape de ce partenariat mais elle doit s'accompagner d'un effort concerté pour développer la capacité des institutions et le monitoring des fonds destinés au développement. L'Union européenne, forte du traité de Lisbonne, a ici toute sa place afin d'articuler un message politique sans ambiguïté rappelant les obligations internationales envers le peuple afghan, et d'éviter un transfert de responsabilité précipité dans une course au désengagement.