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Nigeria: The Challenge of Military Reform
Nigeria: The Challenge of Military Reform
Grossesses et mariages précoces : la face cachée de la guerre contre Boko Haram au Cameroun
Grossesses et mariages précoces : la face cachée de la guerre contre Boko Haram au Cameroun
Nigerian Army soldiers stand as part of preparations for deployment to Mali, at the Nigerian Army peacekeeping centre in Jaji, near Kaduna, 17 January 2013. REUTERS/Afolabi Sotunde
Report 237 / Africa

Nigeria: The Challenge of Military Reform

Nigeria’s military is in distress. President Muhammadu Buhari’s over-due reforms aren’t yet enough to turn an under-resourced, over-stretched and corrupt army back into a professional force. A complete overhaul is needed, including accountability for human rights abuses, if Nigerians are not to be left at the mercy of Boko Haram and other armed groups.

Executive Summary

Nigeria’s military is in distress. Once among Africa’s strongest and a mainstay of regional peacekeeping, it has become a flawed force. The initially slow, heavy-handed response to the Islamist Boko Haram insurgency raised serious concerns, and its human rights record underscores a grave disconnect with civilians. President Muhammadu Buhari has taken some steps to reverse the decline and has recorded significant gains against Boko Haram, but ongoing prosecution of former chiefs for graft have further deepened the military’s reputation as poorly governed and corrupt. The government and military chiefs, working with the National Assembly, civil society and international partners, need to do much more: implement comprehensive defence sector reform, including clear identification of security challenges; a new defence and security policy and structure to address them; and drastic improvement in leadership, oversight, administration and accountability across the sector.

The decline began during 33 years of military dictatorship that took a serious toll on professionalism, operational effectiveness and accountability. Return to democratic rule in 1999 raised hopes the institution could be restored, but successive civilian governments’ pledges of much-needed reforms proved largely rhetorical. Presidents, defence ministry and parliament lacked the commitment and expertise to implement significant changes. They left the military badly governed, under-resourced and virtually adrift. Administration and accountability deteriorated throughout the sector. Poor – indeed, lacking – senior leadership has been compounded by equally poor legislative oversight and defence coordination. 

Until recently, the military was under-resourced, with comparatively low budgets, disbursed irregularly and unpredictably. From 2000 to 2008, its budget was less than 3 per cent of overall government expenditure. From 2009 to 2014, it increased to an average of 7.2 per cent of government spending ($5-$6 billion); but, as in the past, this was still allocated disproportionately to recurrent expenditures, leaving very little for crucial capital investment. 

Corruption is system-wide. Legislators often manipulate the appropriation process at the National Assembly to serve private business interests rather than benefit the armed forces. Dubious procurement practices, fraudulently bloated payrolls, poor financial management and weak auditing systems at the national security adviser’s office, the defence ministry and armed services headquarters often mean funds are diverted to private or non-military purposes; arms, ammunition and other equipment are sometimes substandard and not always delivered. Inadequate funding, corrupt procurement and poor maintenance result in serious equipment and logistics deficits. 

For a country of over 170 million people, facing several security challenges – from an Islamist insurgency in the north east to a resource-based conflict in the Niger Delta – a military numbering less than 120,000 personnel (all services) is clearly inadequate. Under-staffing reflects poor planning and a dubious recruitment system, but also is further aggravated by over-stretch induced by deployments in over two dozen internal security operations. Training institutions are short of facilities and instructors, lack training modules, and because they are largely focused on conventional operations, somewhat outdated. Personnel are under-motivated due to low pay, poor welfare services and bleak post-service prospects.

The military’s poor human rights record has had a debilitating impact on effectiveness. Serious abuse of civilian communities, from the Ogoni (in the mid-1990s) to Odi (1999) and Zaki Biam (2001), and more recent extrajudicial killings, mostly in the context of countering militant and separatist groups from Boko Haram and the Islamic Movement of Nigeria (IMN) to the Indigenous People of Biafra (IPOB), have alienated citizens, whose cooperation is crucial for successful internal security operations.

The cumulative effect is a military deeply challenged in its primary function of defending the country and its citizens. It has been able to reverse Boko Haram’s advance since early 2015 only with help from the forces of Nigeria’s poorer neighbours and support from foreign technicians and mercenaries.

Since assuming office in May 2015, President Buhari has appointed new and more competent service chiefs, relocated the military command centre dedicated to the fight against Boko Haram to the north east and probed past weapons procurement. These actions have had salutary effects, but the benefits will be short-lived unless they are followed by formulation and implementation of a comprehensive reform program that encompasses the entire defence management spectrum, including leadership, oversight and administration. Failure to implement such reforms would leave the military distressed and Nigerians vulnerable to the current and future security challenges. 

Recommendations

To reform the military

To President Muhammadu Buhari and the Nigerian government:

  1. Commit to formulate and implement comprehensive defence sector reform which would include: 
     
    1. initiating public and expert dialogues to analyse and agree on the security and defence challenges and lead to initiation of a comprehensive defence sector reform program that clearly identifies those challenges; 
       
    2. developing a new defence and security policy and structure to address them; and
       
    3. improving leadership, oversight, administration and accountability across the entire defence sector.
       
  2. Establish an armed forces capacity monitoring and evaluation unit under the president’s direct supervision. 
     
  3. Improve funding of the military by:
     
    1. ensuring that at least 80 per cent of all money from participation in peacekeeping operations is invested in the armed forces;
       
    2. channelling to the defence budget all funds previously paid to former Niger Delta militant leaders for so-called pipeline security arrangements.
       
  4. Improve local production of basic military items, particularly by creating an investor-friendly environment and encouraging private sector investment in defence-related industries, while winding down the Defence Industries Corporation of Nigeria (DICON), which has proven to be a white elephant.
     
  5. Curb corruption and improve accountability by probing all former major defence contracts, sanctioning indicted officials and giving the Economic and Financial Crimes Commission (EFCC) a stronger mandate to investigate corruption in the defence sector.
     
  6. Strengthen, through a stronger mandate and better resourcing, the capacity of the National Human Rights Commission (NHRC) to investigate and report violations by military units and personnel.

To the National Assembly:

  1. Carry out appropriation and oversight responsibilities more effectively by: 
    1. improving the expertise of members and committee staff on security matters, through better training and exchanges with similar committees in the parliaments of more developed democracies;
       
    2. scrutinising military leadership nominees more thoroughly to ensure that only competent officers are appointed to head the defence ministry and the services; 
       
    3. organising public and expert hearings on formulation of a comprehensive military reform program, including a new, more relevant national defence policy; and 
       
    4. conducting oversight visits to military establishments more diligently to add value to the defence establishment as a whole and administration of the armed forces in particular.

To the defence ministry:

  1. Improve administrative capacity, including by organising more training for civilian staff in such areas as procurement management, project monitoring and evaluation and operation of payroll systems, as well as accounting and auditing.

To the defence headquarters and the services:

  1. Improve training in military institutions by ensuring adequate instructors, more relevant modules and more modern equipment. 
     
  2. Improve equipment and logistics by conducting more frequent and intensive equipment audits, ensuring better maintenance of existing assets and encouraging private companies to respond to basic procurement needs.

To Nigeria’s military and development partners:

  1. Persuade the federal government on the need for deep, comprehensive and sustained military reform, including by providing relevant assistance, the flow of which is dependent on genuine steps and benchmarked progress. 
     
  2. Support the Economic and Financial Crimes Commission (EFCC) and the National Human Rights Commission (NHRC) by offering training, equipment and other aid that boosts their capacity to monitor, investigate and prosecute corruption and human rights abuse in the defence sector more effectively.

Abuja/Nairobi, 6 June 2016

Op-Ed / Africa

Grossesses et mariages précoces : la face cachée de la guerre contre Boko Haram au Cameroun

Originally published in Le Monde

Dans la région camerounaise de l’Extrême-Nord, les forces de défense et de sécurité affrontent depuis 2014 le mouvement djihadiste Boko Haram, apparu au Nigeria. Au moins 1 900 civils et 200 militaires ont été tués par Boko Haram, et l’Extrême-Nord compte aujourd’hui 240 000 déplacés internes. Mais ce sinistre état des lieux ne dit rien des problèmes sociaux liés au conflit, en particulier des grossesses adolescentes, des mariages d’enfants et de la situation des enfants victimes de Boko Haram.

A l’occasion de travaux de recherche à Maroua, Mokolo, Mora et Kousseri, en février et mars, portant sur les comités de vigilance et les combattants de Boko Haram qui se sont rendus, International Crisis Group (ICG) a pu approfondir son analyse de ces aspects généralement méconnus du conflit, auxquels le gouvernement camerounais comme les donateurs internationaux devraient porter une plus grande attention.

Des militaires en position de force

Avant le conflit, l’Extrême-Nord était déjà l’une des régions comptant le pourcentage le plus élevé de grossesses adolescentes et de mariages d’enfants. Selon le Fonds des Nations unies pour la population (Fnuap), en 2011, parmi les jeunes filles âgées de 20 à 24 ans, 12,5 % avaient eu un premier enfant avant l’âge de 15 ans (contre 6,4 % à l’échelle nationale) et 47,2 % avant 18 ans (contre 29,9 %).

S’agissant des mariages d’enfants, selon le Fonds des Nations unies pour l’enfance (Unicef), en 2013, 31,9 % des jeunes filles de l’Extrême-Nord étaient mariées avant l’âge de 15 ans (contre 13,4 % à l’échelle nationale) et 67,7 % avant 18 ans (contre 38,4 %). Depuis 2014, ces deux tendances s’accentuent dans la région alors qu’elles reculent dans le reste du pays.

En raison du conflit, les militaires sont parfois les seuls jeunes hommes présents dans certaines localités, ceux originaires de la zone ayant rejoint Boko Haram, ayant été tués ou étant partis pour gagner leur vie, se mettre en sécurité ou échapper aux recrutements forcés de Boko Haram et aux soupçons des forces de sécurité. Disposant du pouvoir et de ressources financières dans un contexte de forte précarité, les militaires sont en position de force vis-à-vis des jeunes filles. Dès lors, il n’est pas toujours aisé de déterminer si les relations sexuelles sont consenties. Mais des cas de viol sont avérés.

Dans le climat qui a prévalu de 2014 à 2017, entre suspicions et délations, certaines jeunes filles ont cherché des partenaires militaires pour protéger leurs familles. Des soldats ont par ailleurs imposé des relations sexuelles à des jeunes filles en les menaçant d’accuser des membres de leur famille d’appartenir à Boko Haram. Ces jeunes filles de l’Extrême-Nord ne sont évidemment pas tombées enceintes que de militaires, mais aussi de civils, voire de membres de Boko Haram.

Dans le village de Salack, où se situe le quartier général pour la région du Bataillon d’intervention rapide, 263 grossesses adolescentes ont été recensées en 2017, selon une étude de la Mission catholique qui n’a pas été rendue publique. Ce serait trois fois plus qu’avant le conflit. Le pourcentage de mariages d’enfants augmente aussi, car la précarité et la raréfaction des ressources sont telles que de nombreuses familles poussent leurs jeunes filles à se marier le plus tôt possible. D’autres jeunes femmes se prostituent.

Plus généralement, il faut s’interroger sur les nouvelles formes de parentalité et leurs conséquences dans la région. Ainsi, les familles monoparentales et les femmes chefs de ménages sont désormais nombreuses dans certaines localités, ainsi que parmi les communautés de déplacés, car les hommes ont souvent été plus ciblés que les femmes lors des attaques de Boko Haram.

Enfants soldats, orphelins et blessés

Le conflit avec Boko Haram a touché les enfants de diverses manières. L’Extrême-Nord compte aujourd’hui des milliers d’enfants soldats, d’orphelins ou d’enfants blessés dans des attentats perpétrés par le mouvement djihadiste. Mais peu de moyens sont alloués à leur prise en charge, qui n’est pas une priorité des pouvoirs publics et des ONG. Ainsi, l’Institution camerounaise de l’enfance (ICE) manque cruellement de moyens et de soutiens. Depuis 2015, cet organisme basé à Maroua et rattaché au ministère des affaires sociales est l’une des rares structures à suivre des enfants victimes de Boko Haram ainsi que des mineurs détenus en raison de leurs liens avec le mouvement.

Parmi les enfants pris en charge par l’ICE, ceux ayant appartenu ou collaboré avec Boko Haram sont pour la plupart des jeunes garçons et venant des villes frontalières les plus touchées par le conflit que sont Kolofata, Banki, Amchidé, Fotokol et Goulfey. Ils sont très majoritairement camerounais. Leur âge varie de 4 et 18 ans, mais la plupart ont entre 13 et 16 ans. Au sein de Boko Haram, la plupart étaient chargés de diverses corvées (puiser de l’eau, cultiver la terre, porter des messages et acheter des choses), mais certains officiaient comme guetteurs ou espions. Un tiers d’entre eux étaient des combattants. Certains ont suivi leurs parents quand ces derniers ont rejoint Boko Haram, d’autres ont été enlevés.

Le Cameroun fait face dans l’Extrême-Nord à l’un des défis sécuritaires les plus importants de sa jeune histoire.

La plupart des enfants ont été amenés à l’ICE par l’armée. Certains présentaient des signes de « radicalisation », selon les responsables de l’institution : ils refusaient de serrer la main des femmes ou de jouer avec des non-musulmans. Pour les « déradicaliser », l’ICE a fait appel à un imam et associé dialogues éducatifs, activités de groupe et animations socioculturelles. Les pensionnaires sont pris en charge dans l’enceinte de l’ICE et le site n’est pas clos. Selon le directeur, « la clôture est psychologique. Les enfants sortent et reviennent, ils ne vont pas loin. Un imam intervient chaque semaine pour des entretiens individuels et collectifs avec ceux qui sont radicalisés. Nous leur offrons aussi des jeux de rôle, des sketchs, des jeux de société et nous observons leurs attitudes ».

Les pensionnaires de l’ICE restent en moyenne un an, voire deux pour quelques-uns, surtout des Nigérians, Nigériens, Tchadiens et Centrafricains, en raison des difficultés à identifier leurs parents. En trois ans, l’ICE est parvenu à réinsérer 275 enfants enrôlés comme membres ou collaborateurs de Boko Haram dans leur famille d’origine. En mars, seuls douze enfants étaient encore pensionnaires à l’ICE, leurs familles n’ayant pu être identifiées. L’un des enfants recueillis par l’institution, un ex-combattant surnommé « Général » et décrit par les responsables de l’ICE comme « radicalisé », s’est échappé en août 2017.

Petite délinquance et criminalité

Avec seulement cinq employés et un budget annuel de moins de 100 millions de francs CFA (moins de 150 000 euros), l’ICE a des ressources très limitées, d’autant qu’elle s’occupe aussi de la réinsertion dans des familles de mineurs libérés de la prison de Maroua. Aucun psychologue professionnel ne suit les pensionnaires, et le personnel de l’ICE doit de facto assumer ce rôle. Ainsi, en lieu et place d’un programme de scolarisation, l’ICE a initié un programme d’alphabétisation. Selon le directeur, « certains enfants parviennent à dire des phrases en français après un an », ce qui représente un progrès dans cette région, la plus pauvre du Cameroun et celle où le taux de scolarisation est le plus faible.

Occasionnellement, l’ICE obtient un soutien du Comité international de la Croix-Rouge, du Fnuap, du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) et d’associations locales comme l’Association pour la protection des enfants éloignés de leurs familles (Apeef). Mais ces soutiens sont plutôt modestes et se limitent parfois à des formations pour son personnel.

A cause de ce manque de moyens, l’ICE a récemment renoncé à prendre à charge des enfants enlevés par Boko Haram ou nés en captivité qui faisaient partie d’un groupe de 410 anciens captifs arrivés dans le département du Mayo-Tsanaga en 2017. Par ailleurs, certains des mineurs réinsérés dans leurs familles retombent dans la petite délinquance et la criminalité, car les réinsertions ne s’accompagnent pas d’un véritable suivi ou d’une aide matérielle pour favoriser la scolarisation et l’insertion économique des anciens pensionnaires.

Pour leur réinsertion économique, les pensionnaires privilégient les métiers de la menuiserie, de la mécanique et de la couture, qu’ils pratiquaient parfois déjà au sein de Boko Haram. Ces métiers se trouvent aussi être les plus prisés par les anciens membres combattants adultes de Boko Haram. Ils sont réticents à opter pour le commerce, car les échanges commerciaux avec le Nigeria – principal débouché des produits de l’Extrême-Nord – restent fortement perturbés.

Ouvrir une enquête sur les cas de viols

Le Cameroun fait face dans l’Extrême-Nord à l’un des défis sécuritaires les plus importants de sa jeune histoire. Les difficultés économiques persistantes et même les questions du développement et de la réforme de la gouvernance locale ne doivent pas masquer des problèmes sociaux importants qui découlent du conflit avec Boko Haram.

Le gouvernement et les donateurs prennent actuellement conscience de la nécessité de financer la démobilisation et la réinsertion des membres de Boko Haram ainsi que d’une partie des membres des comités de vigilance, car cela permettrait d’accélérer les redditions des combattants camerounais et d’empêcher un possible basculement de certains comités de vigilance dans le banditisme et divers réseaux criminels après le conflit.

Dans la même perspective, ils devraient renforcer leur aide à la réinsertion socio-éducative et économique des enfants victimes de Boko Haram, dans le cadre d’une politique cohérente, et leur soutien aux familles monoparentales. Le ministère de la défense devrait également ouvrir une enquête sur tous les cas de viols ou abus sur mineurs commis par les militaires et sanctionner les auteurs le cas échéant. Il devrait enfin incorporer au règlement intérieur de l’armée et de la police des dispositions encadrant les relations sexuelles entre forces de sécurité et populations dans les zones de conflit.