حلقه اقبال ناممكن تحريم
حلقه اقبال ناممكن تحريم

حلقه اقبال ناممكن تحريم

زماني بود كه وضع تحريم عليه ايران، به سادگي آشاميدن يك ليوان آب خنك در گرماي تابستان بود؛ ساده و كم‌هزينه. زماني بود كه اختلاف‌هاي موجود در ميان احزاب در كنگره امريكا و بين امريكا و متحدانش در مقابل همسويي براي اعمال فشار بر ايران رنگ مي‌باختند. زماني بود كه قوانين تحريمي درسناي امريكا با 100 راي موافق در برابر هيچ راي مخالفي تصويب مي‌شدند. زماني بود كه رييس‌جمهور امريكا قوانين تحريمي كنگره عليه ايران را جوهرش خشك نشده طي مراسم مفصلي توشيح مي‌كرد. زماني بود كه اروپا گاه جلوتر از امريكا دست به تحريم بخش‌هاي صنعتي، تجاري و بانكي ايران مي‌زد و تحريم‌هاي امريكا را هم با قاطعيت اجرا مي‌كرد. آن روزگاران گذشته‌اند. امروز بحث بر سر وضع تحريم‌هاي جديد عليه ايران، فضاي كنگره امريكا را از هميشه قطبي‌تر كرده، به تنش بين كاخ سفيد و كنگره دامن زده، صداي متحدان اروپايي امريكا را درآورده و روابط امريكا را با متحد منطقه‌اي‌اش اسراييل خدشه‌دار كرده است. اينها همه مديون تغيير چهره ايران و جديتش بر سر ميز مذاكره است. نبايد دست كم گرفت اين واقعيت را كه نه ايستادن رييس‌جمهور امريكا در برابر كنگره در دفاع از ايران و نه پشت كردن او به نخست وزير اسراييل، كه توسط كنگره به واشنگتن دعوت شده تا نمايندگان را تشويق به اعمال تحريم‌هاي جديد كند، مسبوق به سابقه نيستند. اما جداي از نقش ايران در تغيير اين شرايط، لايحه «ايران عاري از سلاح هسته‌اي 2015» كه توسط سناتور مارك كرك جمهوريخواه از ايالت ايلنويو، سناتور رابرت منندز دموكرات از ايالت نيوجرسي پيشنهاد شده خود به چهار علت مسبب وضع موجود است:

1- اين لايحه هيچ توجيه منطقي و راهبردي ندارد. اولا اينكه هيچ كس، از رييس‌جمهور امريكا گرفته تا تيم مذاكره‌كننده‌اش و مقامات كشورهاي گروه 1+5 خواهان آن نيستند و آن را مضر مي‌دانند. اگر هدف كنگره حضور يافتن ايران بر سر ميز مذاكره است، كه اين حضور بدون تحريم يا در شرايط تحريم در طول دوازده سال گذشته ادامه داشته است. اگر هدف خط و نشان كشيدن و يادآوري تبعات شكست مذاكرات به طرف ايراني است، اين هم هدف پوچي است چرا كه ايران به خوبي به اين تبعات آگاه است. اگر هدف وادار كردن ايران به انعطاف بيشتر است، پيشينه تحريم‌ها نشان مي‌دهد كه تا به حال فشارها تنها موجب افزايش و نه كاهش ظرفيت غني‌سازي ايران شده‌اند.

2- اين لايحه مي‌تواند اجراي برنامه اقدام مشترك را كه دو طرف تا به حال به آن متعهد مانده‌اند، خدشه‌دار كند. بر اساس اين برنامه دولت امريكا بايد تا جايي كه در حيطه اختيارات قانوني‌اش است از وضع تحريم‌هاي جديد هسته‌اي خودداري كند. ممكن است از لحاظ فني استفاده كنگره از اختيار قانوني خود براي وضع تحريم‌هايي كه فقط در صورت به نتيجه نرسيدن مذاكرات تا ضرب‌الاجل نهايي به اجرا در خواهند آمد نقض اين تعهد نباشد. اما مسلما از ديد ايران نقض روح توافق ژنو است و خود مقامات امريكايي هم به اين واقعيت معترف هستند. آنتوني بلينكن، معاون وزير خارجه امريكا به تازگي در اظهارنظري در مقابل شوراي روابط خارجي سنا اذعان كرد كه تحريم‌هاي جديد حمل بر تخطي امريكا از تعهداتش در قالب برنامه اقدام مشترك خواهد شد.

4- اين اقدام مي‌تواند به از هم پاشيدن اتحاد بين اعضاي 1+5 منجر شود. همان طور كه وزراي خارجه فرانسه، آلمان، انگليس و اتحاديه اروپا به تازگي در يادداشتي در روزنامه واشنگتن‌پست اظهار كردند، تحريم‌هاي جديد اتحاد بين اعضاي 1+5 را متزلزل خواهد كرد چرا كه بسياري از اين كشورها كنگره را مقصر ازهم‌پاشيدن روندي اميد بخش براي حل پرونده هسته‌اي ايران خواهند دانست و انگيزه‌اي براي اجراي اين محدوديت‌ها نخواهند داشت. به گفته سامانتاپاور، سفير امريكا در سازمان ملل، تحريم‌هاي جديد به جاي منزوي كردن ايران به منزوي شدن امريكا منجر خواهد شد.

4- اين تحريم‌ها مي‌توانند ايران را به دست زدن به اقدامات تلافي‌جويانه وادار كنند. مجلس شوراي اسلامي از همين حالا كار را بر روي طرح جديدي آغاز كرده كه در صورت وضع تحريم جديد توسط كنگره به دولت اجازه غني‌سازي نامحدود خواهد داد. چنين اقدامي مي‌تواند منجر به يك واكنش زنجيره‌اي شود كه مجددا به تنش‌ها دامن خواهد زد و جو مذاكرات را مخدوش خواهد كرد.

با در نظر گرفتن كاستي و مضرات اين لايحه برخي سناتورها ايده‌هاي ديگر را مطرح كرده‌اند. سناتور باربارا باكسر، دموكرات از ايالت كاليفرنيا و سناتور رند پال جمهوريخواه از ايالت كنتيكت به دنبال طرحي تعديل شده از پيشنهاد كرك‌منندز هستند. اما پيش از آنكه طرح آنها علني شود سناتور دايان فاينستاين دموكرات از ايالت كاليفرنيا و سناتور كريسمورفي دموكرات از ايالت كنتيكت لايحه‌اي را ارايه داده‌اند كه فقط نيت كنگره در مورد اعمال تحريم‌ها در صورت عدم رسيدن به توافق يا سرپيچي از مفاد آن را اعلام مي‌دارد، بدون آنكه تحريم جديدي را در حال حاضر تصويب كند. هنوز هيچ سناتور جمهوريخواهي به اين طرح نپيوسته است. از آن سو، سناتور باب كراكر جمهوريخواه از ايالت تنسي هم در حال تهيه طرحي است كه رييس‌جمهور امريكا را موظف خواهد كرد توافق نهايي را براي تصويب به سنا ببرد. دولت امريكا تمايلي به چنين كاري ندارد چون سياست خارجي در حوزه اختيارات رييس‌جمهور است و اوباما با كنگره در تعريف ملزومات يك توافق خوب با ايران اختلاف نظر جدي دارد.

نهايتا 10 دموكرات سنا در مقابل رييس‌جمهور هم حزبي‌شان كوتاه آمدند و تا اوايل فروردين به كاخ سفيد فرصت دادند تا به يك توافق سياسي دست يابد وگرنه از لايحه تحريم‌ها حمايت خواهند كرد. بنابراين با وجود اينكه كاخ سفيد پيروز اين نبرد بود، اما هنوز جنگ با كنگره را نبرده است. اگر كنگره واقعا به دنبال راهي براي كمك به تيم مذاكره‌كننده امريكاست بهتر است طرحي را تصويب كند كه به رييس‌جمهور اختيار عمل بيشتري براي لغو و نه صرفا تعليق تحريم‌ها بدهد. تنها در اين صورت است كه تحريم‌ها به جاي يك شبكه تارعنكبوتي كه دست مذاكره‌كنندگان امريكا را بسته‌اند، تبديل به يك مهره بر سر ميز مذاكره خواهند شد.

* تحليلگر ارشد امور ايران در گروه بين‌المللي بحران كه سازماني بين‌المللي و بي‌طرف است كه در حوزه جلوگيري از بروز جنگ و بحران در بيش از 50 نقطه جهان مي‌كوشد.

Philippe Errera
Draft text for reviving the 2015 nuclear agreement as shared by France's lead negotiator in February. Philippe Errera
Briefing 87 / Middle East & North Africa

آیا هنوز احیای برجام ممکن است؟

فرصت ایران و آمریکا برای احیای برجام هنوز به طور کامل از بین نرفته اما امید به توافق در حال کمرنگ شدن است. اگر مذاکرات به نتیجه نرسد، طرفین باید اهداف محدود و موقت را در دستور کار قرار دهند و زمینه را برای توافقی دیگر فراهم کنند، نه اینکه اجازه دهند خطر مقابله نظامی افزایش یابد.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

تحولات اخیر: چشم‌انداز احیای برجام به طور چشم‌گیری در نوسان بوده است. مذاکرات وین که در اسفند سال پیش تا مرز توافق پیش رفت، در تیر امسال تقریباً به بن‌بست رسید. در مرداد ماه بخت توافق دوباره قوت گرفت، اما در شهریور فروکش کرد. پیام‌هایی که در مورد پیش‌نویس موجود ردوبدل می‌شوند هنوز نتوانسته‌اند به نتیجه‌ای رضایت‌بخش برای تهران و واشنگتن بیانجامند.

اهمیت موضوع: اگرچه هر دو طرف در کلام به ادامه دیپلماسی برای احیای برجام متهعد مانده‌اند، اما در عمل اگر مذاکرات بدون برنامه و هدف مشخص طولانی شود یا شکست بخورد، ورود به یک مارپیچ پرتنش اجتناب‌ناپذیر خواهد بود. برنامه‌ریزی و آمادگی برای بی‌نتیجه ماندن مذاکرات یا سناریوی عدم توافق می‌تواند در کاهش تنش‌ها و مدیریت خطر مقابله نظامی مفید باشد.

راهکارها: برای رسیدن به توافق هنوز امید و راه باریکی وجود دارد. اما اگر گفتگوها طولانی شوند و یا شکست بخورند، بهترین گزینه‌ی پیش‌رو توافق بر سر تعهدات تک‌بندی متقابل و احترام به خطوط قرمز یکدیگر به منظور اجتناب از افزایش تنش‌های هسته‌ای و منطقه‌ای است. بدین شکل طرفین زمان می‌خرند و فرصت پیدا می‌کنند به تصویری از یک توافق پایدارتر دست یابند. 

مقدمه

از فروردین ماه ۱۴۰۰، امضاکنندگان برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) برای احیای این توافقنامه – که با خروج ایالات متحده در زمان زمامداری ترامپ به کما رفت – مشغول گفتگو بوده‌اند. مذاکرات بین ایران، آمریکا و ۴+۱ – فرانسه، بریتانیا روسیه چین و آلمان – با سرپرستی اتحادیه اروپا در طی هشت دور در وین برگزار شد. تا اسفند ماه، مذاکره‌کنندگان به متنی دست یافته بودند که تقریباً نهائی بود. اما از آن زمان روند گفتگوها پسرفت کرده است: از طرفی جنگ روسیه در اوکراین اولویت قدرت‌های جهانی را تغییر داده و مانع همکاریشان با هم شده و از طرف دیگر اختلاف‌نظرهای تهران و واشنگتن بر سر مسائل کلیدی بی راه‌حل مانده‌اند.

اتحادیه اروپا در صدد یافتن راهی برای مصالحه است، اما مسئول سیاست خارجی آن معتقد است طرفین در مسیر واگرایی قرار دارند و در نتیجه دستیابی سریع به توافق بعید به نظر می‌رسد. انتخابات میان‌دوره‌ای کنگره در آمریکا فضا را برای پیشرفت مذاکرات تنگ کرده است. اگر طرفین هیچ اقدام تنش‌زایی انجام ندهند، ممکن است بتوانند قبل یا بعد از انتخابات نوامبر از خط پایان عبور کنند. اما این امکان هم هست که گفتگوها به درازا بکشند و یا شکاف بین مواضع طرفین قابل پر کردن نباشد. اگر چنین شود، طرفین باید به سمت یافتن یک راه‌کار موقت بروند که ترکیبی باشد از توافق بر سر تعهدات تک‌بندی متقابل و احترام به خطوط قرمز یکدیگر به منظور مدیریت خطر تقابل نظامی.

پیش‌نویسی که در اسفند روی میز گذاشته شد تقریباً برای تمامی مسائل اساسی مورد اختلاف جواب داشت: اینکه ایران چگونه بار دیگر برنامه هسته‌ای‌اش را با محدودیت‌های برجامی تطبیق دهد، آمریکا چه محدوده‌ای از تحریم‌ها را لغو کند و توالی اجرای تعهدات طرفین چطور باشد. به موازات، تهران و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، برای به نتیجه رسیدن تحقیقات پادمانی در مورد فعالیت‌های گذشته ایران در مکان‌های اعلام نشده، بر سر یک نقشه راه توافق کردند. اما بررسی‌های آژانس به جایی نرسیدند که هیچ، تهران و واشنگتن هم مشغول سروکله زدن بر سر اختلافاتی شدند که قبلاً فکر می‌کردند حل شده یا نزدیک به حل شدن بودند.

علت اصلی بن‌بست پیش آمده این است که طرف مقابل یا نمی‌تواند یا نمی‌خواهد برخی از خواسته‌های ایران را تأمین کند. تهران، به منظور جلوگیری از بدعهدی دولت بعدی در واشنگتن و تکرار تجربه ترامپ، تضمین می‌خواهد که منافع اقتصادی احیای برجام ماندگار باشند. کاخ سفید اعلام کرده قابلیت اجرای چنین خواسته‌ای را ندارد چراکه در آمریکا از نظر حقوقی رئیس جمهور نمی‌تواند جانشین خود را آنچنان که ایران می‌خواهد ملزم به کاری کند. ایران همچنین خواهان بسته شدن تحقیقات آژانس بین‌المللی اتمی در مورد فعالیت‌های هسته‌ای گذشته‌اش است و معتقد است اگر چنین نشود، اینگونه رسیدگی‌ها می‌توانند به یک روند سیاسی بی‌انتها تبدیل ‌شوند. اما اگر آژانس به خواسته ایران تن دهد، در واقع در تضاد با مأموریت و وظیفه اصلی‌اش، یعنی حسابرسی هسته‌ای، عمل کرده است. در نتیجه هم آمریکا و هم تروئیکای اروپایی (فرانسه، آلمان و بریتانیا) با چنین ایده‌ای مخالف هستند.

اخیراً پیشرفت‌هایی صورت گرفت که برای مدت کوتاهی بارقه امید احیای برجام را روشن کرد. در اواسط مرداد، اتحادیه اروپا بعد از روزها مشورت با همه اعضاء، پیش‌نویسی را ارائه داد. از آن زمان تا کنون، ایران و آمریکا چندین مرتبه نقطه نظرات و پیشنهادات خود را در مورد آن متن ردوبدل کرده‌اند اما هنوز چشم‌انداز رسیدن به متنی مرضی‌الطرفینی مبهم است. از طرفی ایران از خود انعطاف حداقلی نشان می‌دهد و از طرف دیگرد موکرات‌ها به شکل فزاینده‌ای مایل نیستند درست پیش از انتخابات میان‌دوره‌ای، در کنگره درگیر مباحث جنجال‌برانگیز مربوط به توافق با ایران شوند. در نتیجه رسیدن به توافق قریب‌الوقوع بنظر نمی‌رسد. اما آنچه قطعی است آن است که اقدامات تنش‌زا و یا اتفاقات غیرمنتظره می‌توانند نابودکننده موقعیتی باشند که شاید آخرین شانس احیای برجام است.

علی‌رغم اینکه مصالحه و به نتیجه رسیدن مذاکرات وین به سود همه طرف‌ها است، هدف بازگشت مشترک به توافق می‌تواند دور از دسترس باقی بماند که در آن صورت، چرخش به سمت دوران پسابرجام ناگزیر خواهد بود. در حال حاضر تهران نسبت به قابلیت کشور برای خنثی کردن اثر تحریم‌ها خوشبین و نسبت به ارزش رفع تحریم‌های‌ آمریکا بدبین است. بعلاوه به زعم خیلی‌ها منافع رفع تحریم زودگذر هستند، حتی اگر در کوتاه مدت قابل توجه باشند. در واشنگتن، با تشدید فشار از سمت مخالفان توافق از یک سو و پیشرفت‌های هسته‌ایِ برگشت‌ناپذیرِ ایران از سوی دیگر، هزینه سیاسی دنبال کردن یک توافق بحثبرانگیز رو به افزایش است. همچنین در میانه سایر بحران‌های موجود، وضعیت «عدم توافق» کنونی هنوز به اولویت‌های اصلی سیاست خارجی بایدن اضافه نشده است. اما از آنجا که برنامه هسته‌ای ایران از همیشه به کسب قابلیت تسلیحاتی نزدیک‌تر شده و با حداکثر ظرفیت خود جلو می‌رود، شرایط فعلی به راحتی می‌تواند به سمت یک بحران هسته‌ای منحرف شود، مگر اینکه طرفین مسیر باثبات‌تری را انتخاب کنند.

اگر تلاش برای احیای برجام به درازا بکشد و یا بدتر از آن، شکست بخورد، پیش‌بینی مواضع ایران و آمریکا دشوار نیست. واشنگتن بیش از پیش بر اعمال و توسعه تحریم‌ها متمرکز می‌شود و احتمالاً حمایت رو به رشد متحدان اروپایی را هم خواهد داشت. از دیگر اجزاء رویکرد واشنگتن، تکیه بر تهدید استفاده از زور خواهد بود، خصوصاً اگر، برخلاف امروز، نشانه‌هایی از حرکت ایران به سمت ساخت سلاح هسته‌ای موجود باشد. از آن سو، تهران تقریباً به طور قطع هم برنامه هسته‌ای‌اش را گسترش خواهد داد و هم در خاورمیانه آمریکا و متحدانش را تحریک خواهد کرد – یا به شکل مستقیم یا غیرمستقیم و از طریق شرکای منطقه‌ای. در نتیجه موازنه شکننده‌ی «نه توافق، نه بحران» کنونی پایدار نخواهد ماند.


اگر مذاکرات وین به توافق احیای برجام نیانجامد، باز نگه داشتن مسیر دیپلماسی و بررسی راه‌های جایگزین حیاتی خواهد بود. برنامه‌ریزی احتیاطی برای فردای بدون برجام باید از الان آغاز شود. بعضی از گزینه‌ها که در گذشته شدنی بودند در حال حاضر امکان وقوع ندارند. زمانی بود که بنظر می‌رسید ایران و آمریکا می‌توانند برای رسیدن به توافقی بهتر، یا بیشتر در برابر بیشتر، از برجام عبور کنند. اما با توجه به فضای بی‌اعتمادی موجود و انتظارات ناسازگار در روند احیای توافقی که همه طرف‌ها آن را به عنوان مبنا پذیرفته بودند، به سختی می‌توان تصور کرد چنین راه‌کاری امروز شانسی برای موفقیت داشته باشد. توافق موقت، یا کمتر در برابر کمتر – یعنی یک سری عقب‌گرد‌های هسته‌ای محدود در برابر امتیازات اقتصادی محدود – نیز محتمل نیست چراکه سقف آنچه آمریکا مایل است در چنین توافقی ارائه کند احتمالاً از کف مطالبات ایران کمتر خواهد بود.

در چنین وضعیتی، قناعت می‌تواند در عملی شدن هر رویکردی کلیدی باشد. یک احتمال این است که روی توافقات تک‌بندی تمرکز شود. به عنوان مثال، یک اقدام هسته‌ای در برابر رفع یک تحریم. اما حتی اعمال این راهکار هم ساده نخواهد بود. گزینه دیگر پیشرفت در زمینه توافقات بشردوستانه است، از جمله مبادله زندانیان دو تابعیتی که در هر صورتی پسندیده است و به ایجاد فضایی بهتر برای ادامه گفتگوهای هسته‌ای کمک می‌کند. در نهایت، فارغ از اینکه طرفین بتوانند در موارد ذکر شده به تفاهم برسند یا خیر، باید خطوط قرمز و تله‌های انفجاری را بشناسند تا نگذارند تنش‌های فزاینده هسته‌ای و منطقه‌ای به مارپیچی از تنش تبدیل شوند. در این راستا، تهران و واشنگتن می‌توانند از طریق واسطه‌های اروپایی و منطقه‌ای با هم در ارتباط باشند. این وضعیت ممکن است در بلندمدت پایدار نباشد، اما حداقل برای طرفین زمان می‌خرد تا به شکل اساسی بررسی کنند تا چه میزان الگوهایی که دو دهه از دیپلماسی هسته‌ای را شکل داده بودند هنوز قابل اتکا هستند و چگونه می‌توان آنها را اصلاح کرد تا از رسیدن به نقطه‌ای که برای همه خطرآفرین است اجتناب شود.

تهران/واشینگتن/بروکسل، ۲۱ شهریور ۱۴۰۱

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.