Entmachtet die Großmächte

Der sich ausweitende katastrophale Krieg in Syrien zeigt uns wieder einmal, wie unzureichend die bestehenden Möglichkeiten für internationale Interventionen sind. Die einstimmige Resolution des UN-Sicherheitsrats zur Zerstörung der syrischen Chemiewaffen war zwar ein positiver Schritt, ebenso die Zustimmung Russlands zur präsidentiellen Erklärung des Sicherheitsrats, die von Syrien verlangt, humanitäre Hilfe ins Land zu lassen. Trotzdem ist es dem Sicherheitsrat nicht gelungen, den Konflikt in Syrien zu entschärfen. Das Vetorecht seiner ständigen Mitglieder lähmt seine Handlungsfähigkeit. Was also sind die Alternativen?

Frankreich hat kürzlich einen interessanten Versuch unternommen, die Trägheit des Sicherheitsrats zu überwinden. Der französische Außenminister Laurent Fabius schlug vor, dass die fünf ständigen Mitglieder, die USA, Russland, Großbritannien, Frankreich und China, freiwillig ihr Vetorecht einschränken – und zwar immer dann, wenn es darum geht, Massenverbrechen Einhalt zu gebieten. Mit einer Ausnahme: Wenn das nationale Interesse eines ständigen Mitgliedes berührt werde, sollte weiterhin das Vetorecht gelten. Was als Ausnahme angenommen wird, ist allerdings keine Ausnahme. Denn es ist ja gerade der Sinn des Vetorechts, die nationalen Interessen der fünf ständigen Mitglieder zu schützen. Deswegen ändert dieser Vorschlag leider nichts.

Die Vereinten Nationen verdanken ihre heutige Struktur der Lehre, die man aus dem Scheitern des Völkerbundes (1920 bis 1946) zog. In ihm gab es kein Vetorecht, und die USA traten dem Bund nie bei. Die Sowjetunion war zwar Mitglied, wurde aber 1939 wegen ihres Angriffs auf Finnland ausgeschlossen. Die Vereinten Nationen hingegen wurden bewusst nach dem Prinzip der Einstimmigkeit der wichtigsten politischen Mächte und des Schutzes ihrer nationalen Interessen aufgebaut. Um die Teilnahme der "Großen Fünf" zu garantieren, billigte man ihnen eine herausgehobene Stellung zu. Man ging davon aus, dass die Großmächte die Hauptlast bei der weltweiten Friedenssicherung trügen und mit einer Gegenleistung entschädigt werden müssten.

Die Idee, die hinter dem Vetorecht stand, war also nicht, dass es im Namen angeblicher überstaatlicher Interessen ausgeübt wird, sondern dass die Teilnahme der stärksten Länder am Sicherheitsrat gewährleistet wird. Das Problem ist freilich, dass jedes Land selbst definiert, was unter seine "nationalen Interessen" fällt. Mithin kann jedes Veto – auch wenn es nur angedroht wird – mit diesem Zweck gerechtfertigt werden.

Sprechen wir es klar aus: Seit dem Ende des Kalten Krieges ist der Sicherheitsrat mit Erwartungen konfrontiert, die nicht so recht zu den strukturell verankerten Vorrechten der Großmächte passen, zu Vorrechten, die auf Machtverhältnisse von 1945 zurückgehen.

Während der zweiten Amtszeit von Generalsekretär Kofi Annan gab es zahlreiche Versuche, den Sicherheitsrat zu reformieren. Er sollte leistungsfähiger werden und die neuen globalen Kräfteverhältnisse besser widerspiegeln. Deutschland, Japan, Brasilien und Indien schlossen sich zusammen und unterstützten sich gegenseitig in ihrer Forderung nach einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat. 2005 war eine Reform des Sicherheitsrats zum Greifen nahe. Viele brauchbare Vorschläge lagen auf dem Tisch, doch am Ende wurde keiner umgesetzt. Selbst bescheidenere Versuche, den Kreis der Mitglieder zu vergrößern, scheiterten an der Uneinigkeit darüber, wer einen ständigen Sitz verdiene.

Parallel zu diesen Reformversuchen − und in gewisser Weise als ideologisches Gegenstück − kam die Doktrin der Schutzverantwortung auf, die "Responsibility to Protect". Sie wurde 2005 von der Vollversammlung beschlossen und besagt, dass die internationale Gemeinschaft die Pflicht habe, Bevölkerungen vor Kriegsverbrechen, Genozid, ethnischen Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu schützen, wenn dies von staatlicher Seite aus nicht geschehe. Sofern zu diesem Schutz Gewaltanwendung erforderlich sei, habe der Sicherheitsrat entsprechende Maßnahmen einzuleiten.

Als Grundlage für Interventionen, die aus menschenrechtlicher oder humanitärer Sicht geboten scheinen, ist das Konzept der Schutzverantwortung weit hinter den Erwartungen zurückgeblieben. Das liegt daran, dass die nationalen Interessen aus einem zu engen Blickwinkel heraus definiert werden. Der Sicherheitsrat wird einfach nicht der Tatsache gerecht, dass unser Verständnis von Frieden und Sicherheit heute auch moralische Verpflichtungen für Menschen außerhalb der eigenen Staatsgrenzen umfasst. Aus demselben Grund geht der Sicherheitsrat so wenig gegen jene Kräfte und Erscheinungen vor, die Konflikte erst hervorrufen: autoritäre Regierungen, schwache Institutionen, ökonomische Ausgrenzung oder die Diskriminierung von Minderheiten.

Verschiedene Staaten haben aus der Lähmung des Sicherheitsrats mittlerweile die Konsequenz gezogen, ihn zu umgehen. Teils geschah dies aus vertretbaren Gründen, wie etwa im Kosovo, teils aus nicht vertretbaren Gründen, wie im Falle des Iraks. Dadurch, so heißt es häufig, habe sich die Grundlage zur Rechtfertigung eines Einsatzes verschoben: von der Legalität zur Legitimität. Dann bleibt aber die Frage: Auf welcher Grundlage steht denn die Legitimität? Was legitim genannt wird, läuft häufig auf eine eigennützige, ad hoc verkündete Behauptung hinaus, die sich gerne auf die öffentliche Meinung beruft − meist eine wenig überzeugende Mischung.

Es gibt allerdings eine Alternative zur bestehenden Struktur. Die UN könnten auf ein Verfahren zurückgreifen, das 1950 erstmals auf Druck der USA und anderer Länder als Resolution mit dem Namen "Vereint für den Frieden" beschlossen wurde. Damals ging es darum, einer sowjetischen Blockade entgegenzuwirken, um etwas gegen den aufziehenden Krieg zwischen Nord- und Südkorea unternehmen zu können. Die Resolution verlagert das Beschlussrecht vom Sicherheitsrat auf die UN-Vollversammlung. Voraussetzung dafür ist, dass der Rat seiner Verantwortung für die internationale Friedenssicherung nicht nachkommen kann, weil die fünf ständigen Mitglieder uneinig sind. Diese Umlenkung auf das Völkerplenum ist absolut sinnvoll, denn ein Mehrheitsbeschluss aller Staaten der Vollversammlung besäße weitaus größere Legitimität als eine Ratsentscheidung.

Reformieren sich die UN nicht, werden politisch mächtige Staaten versuchen, sich auf andere Weise Legitimität für Interventionen zu verschaffen. Die G 20 beispielsweise sind bereits ein repräsentatives Forum ökonomisch bedeutender Staaten, und es arbeitet ohne Veto. Eine dort beschlossene Intervention besäße zwar weniger Legitimität als eine UN-Resolution. Aber auch mehr als die improvisierten Koalitionen der jüngeren Vergangenheit.

Es wird höchste Zeit, die Alternativen zu den Strukturen des 20. Jahrhunderts zu prüfen. Wenn die UN ihre antiquierten Organe nicht reformieren, könnten sie nach und nach ersetzt werden. Die Gefahr dabei liegt auf der Hand: Der eigentliche, auch heute noch so wichtige Zweck der Vereinten Nationen droht gänzlich verloren zu gehen.

This article was translated into German by Nadja Leoni Nolting