Briefing 105 / Asia

缅甸大选

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概述

缅甸不久将要举行二十年来的第一次大选。但其2010年公布的《政党注册法》设置了严格的限制条款,禁止任何在监狱服刑人员加入政党,这就意味着除非缅甸政府近期内释放被监禁的反对党人士,否则他们将没有资格参选。反对党领袖昂山素季目前正处于缓刑期间被软禁在家,因此她也可能被剥夺竞选资格。素季对《政党注册法》进行了谴责。她所领导的全国民主联盟决定不参加选举,因此失去了合法注册的资格。缅甸的新宪法及其排斥异己的选举程序引发了国际社会的许多批评。虽然此次大选值得批评,但它仍有可能带来政治变革,引入新一代领导人,因此此次选举可能是整整一个时代以来为缅甸的未来带来转机的最好机会。

在经历了疑云密布的立宪过程后,缅甸新宪法于2008年出台,将指导今年的大选程序,并于选举结束后全面生效。根据新宪法,联邦和省级立法部门中四分之一的席位将预留给军方,新政府中将有一个新的国防与安全委员会,三军统帅将同时掌控该委员会和其它重要的安全部门,并享有其它特殊权力。总体来说,新宪法将给予军方相当的自主权和政治力量,从而进一步巩固军方的势力。

目前看来,缅甸当局不会顾及外界的批评并照常推行选举。但观察人士不应该因为选举程序存在问题而低估它的重要性。选举的结果及宪法的实施将对缅甸的政治格局产生长期深远的影响,并将决定缅甸长期停滞不前的社会、经济和政治改革是否会重获生机。因此,了解大选可能引发的政治格局重组意义重大。

丹瑞大将和貌埃上在大选后将让位给新一代军事统领。虽然下台后的老将仍会有举足轻重的影响力,但大权将掌握在新人手中。在新的政治结构下,任何人都不太可能像丹瑞在近几年一样独揽大权。缅甸已经在军政府统治下度过了半个世纪,现在政府正朝着平民化和多元化的方向迈步,虽然步伐并不坚定,尽管过程存在缺陷,国际社会固然应该对这一尝试作出应有的批评,同时也应该避免完全否定其积极意义。

以上是危机组织2009年8月报告《缅甸:大选将至》的中心思想。这些论点在今天仍有意义。该简报将对3月颁布的缅甸选举法作出分析,提供其它最新局势发展信息,列出选举后新宪法体系生效的时间表,并说明各级立法机构的结构和初期职责。简报还将分析大选对民族冲突的影响,其结论是停战地区仍有可能重燃战火,值得国际社会关注,但总体来说开战可能性不大。本文还将简要分析缅甸政府最近大量抛售国有资产的动机和后果。这一行为的部分原因在于当权者对大选后继续获取经济利益的前景不甚确定。本文认为这一事态对缅甸政治经济的影响可能会超过选举的意义,军方可从中获取大量预算外资金,从而更有效地利用宪法提供的自主权和政治力量。

新的选举法和1990年选举法大体相同。老法案中部分法规保障了当年计票过程的基本公正,而新法案继承了这些条款。新老法案最大的区别在于新的《政党注册法》限制性极强。以上迹象表明,本届选举将会和1990年一样:竞选过程受到严格控制,缺乏自由,但大选日投票过程很可能在基本公正的环境中进行。对缅甸国内的相关各方及国际社会来说,这样的局势下机会与挑战并存。

雅加达/布鲁塞尔,2010年5月27日

Myanmar will shortly hold its first elections in twenty years. Given the restrictive provisions of the 2010 Political Parties Registration Law that bar anyone serving a prison term from membership in a political party, many imprisoned dissidents will be excluded from the process, unless they are released in the near future. Aung San Suu Kyi – whose suspended sentence and house arrest possibly exclude her also – has condemned the legislation, and her National League for Democracy (NLD) has decided not to participate and has, therefore, lost its status as a legally-registered party. There has rightly been much international criticism of the new constitution and of the fact that the elections will not be inclusive, but the political and generational shift that they will bring about may represent the best opportunity in a generation to influence the future direction of the country.

The balloting will take place in the framework of the new constitution, adopted under highly questionable circumstances in 2008. That document, which will come into force following the elections, will entrench the military’s power. It gives the institution significant autonomy, as well as considerable political influence, by reserving a quarter of the seats in national and regional legislatures for it and creating a powerful new national defence and security council controlled by the commander-in-chief, who also receives control of key security ministries and other extraordinary powers.

It seems very likely that the vote will go ahead without any moves by the regime to address concerns. At the same time, the problematic nature of the process should not lead observers to underestimate its significance. The elections and the constitution they will bring into force will define the political landscape for years to come and will influence what opportunities there are to push for long-overdue social, economic and political reforms in Myanmar. An understanding of the political dynamics they will create is, therefore, vital.

It is clear that the top leaders, Generals Than Shwe and Maung Aye, will step aside after the elections, making way for a younger generation of military officers. Although the old guard may continue to wield significant influence behind the scenes, the reins of power will be in new hands, and the new political structures make it unlikely that any single individual will be able to dominate decision-making in the way that Than Shwe has in recent years. Myanmar has been under military rule for half a century. The attempts by the regime to introduce a more civilian and plural character to governance, however tentative and flawed they may be, should be critiqued but not dismissed.

These were the messages of Crisis Group’s August 2009 report, Myanmar: Towards the Elections, and they continue to be valid. This briefing updates recent developments, including an analysis of the electoral legislation issued in March. It provides a timeline for the implementation of the new constitutional structures after election day, including the formation and initial functioning of the new legislatures. It also examines the critical question of the impact on the ethnic conflict and concludes that renewed fighting in areas where ceasefires currently hold should be of concern but remains on balance unlikely. A brief assessment of the recent mass sell-off of public assets, which was driven in part by the uncertainty of post-election rent-seeking opportunities, suggests that this could have greater impact on the political economy than the elections themselves, by providing significant off-budget resources that will help the army take advantage of the considerable autonomy and political influence written into the constitution for it.

The electoral legislation is in most respects almost identical to the laws governing the 1990 poll, including provisions that led to a broadly fair count. The most significant departures are highly restrictive provisions in the Political Parties Registration Law. This suggests strongly that, as in 1990, the elections will be characterised by a campaigning period that is highly controlled and far from free, but that the voting on election day may well be relatively fair. Such a scenario presents important challenges, as well as opportunities, to domestic stakeholders and to the international community.

Jakarta/Brussels, 27 May 2010

A Myanmar soldier guards an area at the Sittwe airport in Rakhine state, September 2018. Ye Aung THU / POOL / AFP
Report 325 / Asia

避免缅甸若开 邦重返战争

非正式停火让若开邦自2021年政变后相对于缅甸大部分地区平静。然而,缅军和若开军之间的摩擦正在加剧。 各方应达成正式协议,以避免重新陷入战争。

新发展:在 2020 年底非正式停火后,若开军利用这段短暂的休战时间巩固了其对若开邦中部和北部大部分地区的控制。因为 2021 年政变的影响,缅甸军方起初几乎没有反对,但愈加紧张的局势可能会重新导致战斗冲突的发生。

影响:许多若开邦居民,包括一些罗兴亚人,欢迎受若开军控制的此一变化,但情况仍然令人担忧。停火状态是脆弱的,而若开军在过去十八个月里变得更加强大。冲突若是重新爆发,将对若开邦的每个人造成毁灭性的后果。

应做工作:缅军和若开军应该避免挑起新的战争,并达成正式停火协议。若开军应避免对人道主义援助组织施加限制,这些组织也应更好地协调他们与该组织的交往。内比都和达卡应与若开军就遣返罗兴亚人议题展开对话。

自 2021 年 2 月政变以来,暴力事件席卷了缅甸除了若开邦外的其他地区。若开邦得以维持此种平静,一方面是因为在缅军于内比都夺取政权前几个月,军方与若开军达成非正式停火,结束了军方与亲若开族武装团体的若开军之间两年的战斗。 若开军队摒弃了民族团结政府领导的反对派和其他民族武装团体之间日益壮大的实际联盟,并转而专注于巩固其对若开邦大部分地区的控制。直到最近,军方一直过于分心,无法反对若开军的控制,但局势已经开始愈加紧张。双方很快地会发现他们有可能又再次卷入冲突。虽然双方都有理由对正式停火持怀疑态度,双方也同样有理由欢迎停火所创造的喘息空间。最重要的是,若开邦的人民将深受其益。与此同时,若开军队应减少对人道主义行动者的要求,人道主义行动者应协调他们与若开军的互动,达卡和内比都应与若开军就遣返罗兴亚人进行接触。

2018 年末至 2020 年间席卷若开邦的两年战争严重削弱了内比都政权对若开邦地区的控制。警察和许多其他公务员在冲突期间因为害怕遭袭击或绑架,往往不愿离开主要城镇,对于冒险进入农村也持谨慎态度。因为武装团体的威胁,或者因为缅甸军方怀疑当地行政人员与敌人勾结而进行的恐吓,许多地方行政人员在此期间辞职。此后,若开军在其控制的地区使用自己的行政人员取代离职的行政人员,或者收编了军事政权自政变以来派出的新任命人员。因此,若开军现在直接或间接控制了该邦中部和北部的大部分农村地区,同时在城市地区发挥了重大影响力;另外,若开军也开始向南、向北靠孟加拉国边境扩张。

在过去的一年里,若开军队通过其行政部门——“若开人民管理局”(Arakan People’s Authority)——推出了一套公共服务,进一步巩固了其控制权。此一套公共服务包括与若开邦平行运作的司法系统和警察部队,以及一些医疗保健服务(包括提供 COVID-19 疫苗)。因此,许多居民渐而转向若开军的体系,而非内比都体系,寻求基本服务与解决争端。提供公共服务的战略加深了公众对若开军及其治理的支持,但也存在风险:如果服务达不到预期,有可能会严重消耗该武装组织的资源,损害其受欢迎程度,并招致来自内比都的反对。

若开邦的事态发展所带来的影响不仅限于若开族社区。若开军的崛起为一些迄今遭排斥的罗兴亚人带来了积极的变化。虽然罗兴亚人所面临的整体情况仍然很糟糕,有一些社区改善了居民可获得公共服务的机会,也有些社区现在享有更大的行动自由,因为若开军没有执行内比都政府所施加的限制。尽管国际危机组织采访的罗兴亚消息人士在很大程度上赞扬了若开军及其政府,我们让应考量这些意见的大背景,事实上罗兴亚社区整体而言仍然很脆弱,罗兴亚人民因为害怕遭报复,一般也无法批评若开军。

自称为国家管理委员会的缅甸军事政权目前专注于平息缅甸其他地方对政变的抵抗,直到最近才做出象征性的努力来对抗若开军不断扩大的控制。部分原因可能是当地政府和军方官员蹲守在大城镇中,别无选择,只能接受当地的事实。许多名义上仍由内比都运行的公立学校已开始播放由若开军编写的若开国歌,而非缅甸国歌,以此作为衡量指标,我们可见若开军日益增长的影响力。现在,我们甚至还能见到积极合作的例子,比如内比都控制的警察与若开军合作,透过双方行政人员举行定期、非正式磋商,解决犯罪问题。

但是,与若开军合作肯定不是国家所采取的默认姿态。在某些情况下,军政府试图吓唬若开族和罗兴亚社区,使其远离与若开军机制和机构进行合作。近期,军政府采取了更激进的策略,设置路障并搜查车辆,增援部队、巡逻并拘留军政府怀疑为若开军支持者的人民。

缅军的资源目前仍然过于紧张,无法给予若开邦议题太多关注,但重新陷入冲突的风险明显存在。如果若开军试图追求其雄心勃勃的政治愿望,扩大其影响力——例如,进入边境地区或若开邦南部——有可能会激怒自称为塔玛都的缅甸军队,使其采取行动。同样地,与民族团结政府领导的反对派合作——虽然许多缅甸人将欢迎此举——可能会引发战争的回归。尽管塔玛都很难赢得这场战斗,若开邦人民已经因忽视、经济不景气、社区暴力和前两年的战争而陷入困境,冲突重新爆发所带来的附带影响令人畏惧、担忧。

尽管若开邦目前没有一条通向和平与稳定的明确道路,但是正式实现过去 18 个月以来基本上维持和平的非正式停火,可能是可以让双方和该地区长期远离战斗的一个方法。此类安排将主要侧重于维护和平,特别是通过划定领土和建立正式的沟通渠道,以在紧张局势再次开始加剧的情况下帮助缓和局势。

面对此类决策,政府和若开军皆有理由保持警惕,因为这会给对方机会集结力量,并为未来新的对抗行动做好准备。但各方也有接受停火协议安排的理由。一年多前发动的政变的结果不断恶化,缅军毫无能力分神处理其他事务;正式停火将缅军提供一保险措施,让其免于面对另一场会使局势进一步恶化的冲突。而对若开军而言,此类安排可以使其在已经受其控制的领土内进一步巩固权威,并获得包括人道主义组织和邻国孟加拉国等的外部参与者的认可。虽然延长喘息时间让各方有机会加强自行能力,以应对进一步的冲突,但也创造了未来出现持久、和平解决方案的可能性——因此,外部行为者是可以鼓励这种安排的。

若各方同意将目前的停火巩固为正式协议,则有必要改善一些影响着若开邦人民的临时安排。例如,许多人道主义组织越来越担心,在若开邦内开展业务上,可能将面临一系列的平行要求——其中一些为内比都所施加的要求,另一些则是若开军所施加的要求——这些要求有可能会造成行政负担和运营困难。若开军组织应努力确保不会因为新规则瘫痪组织运作而切断对有需要的人民的人道主义援助。如果这些规则变得过于繁重,人道主义组织应该团结起来建立统一战线。达卡和内比都也应与若开军就居住在孟加拉国的罗兴亚难民遣返问题进行接触。

尽管正式停火无法满足任何一方各自的具体诉求,但是正式停火带来的益处也足够充分,使得正式停火有可能成功。正式停火又能够进而提供若开邦居民他们所最需要的东西:持续摆脱暴力的危险,并有相应的机会建设一个更加和平的未来,让若开邦和罗兴亚人可以在相对安全的环境中并肩生活。

布鲁塞尔 1 2022 五月

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