The Niger-Mali Border: Subordinating Military Action to a Political Strategy
Militants of The Movement for the Salvation of Azawad listen to instructions at a waypoint while patrolling along the Mali-Niger border in the deserted area in the Menaka region in Mali during an anti jihadist patrol on 5 February 2018.
Militants of The Movement for the Salvation of Azawad listen to instructions at a waypoint while patrolling along the Mali-Niger border in the deserted area in the Menaka region in Mali during an anti jihadist patrol on 5 February 2018. Souleymane AG ANARA / AFP
Report 261 / Africa

The Niger-Mali Border: Subordinating Military Action to a Political Strategy

The Nigerien government and its allies’ use of military force and non-state armed proxies to curtail jihadist groups along the Niger-Mali border is stoking intercommunal conflict. Niger should instead adopt a political approach which includes reconciliation, dialogue and, in some cases, pardons for militants.

Executive Summary

What’s new? A new insurgency is developing along the Niger-Mali border. Jihadist groups, including a local Islamic State branch, have established a foothold in the region, exploiting recent instability in neighbouring Mali and insecurity that has plagued border areas for decades.

Why does it matter? Efforts to curtail jihadists’ expansion have involved mostly military operations, but their results thus far have been unconvincing. Western powers’ overwhelming focus on counter-terrorism has neglected other factors of instability, and their backing of non-state armed proxies has stoked intercommunal conflict and arguably played into militants’ hands.

What should be done? The Nigerien government should adopt a more political approach including reconciliation among communities, dialogue, even with militants, and pardons for insurgents who have committed no serious crimes. Western partners should subordinate their military operations to such an approach, which would be more in tune to local needs.

 

Clashes along the Niger-Mali border have claimed dozens of lives over the past few months. For years, the circulation of weapons and increasing intercommunal tensions have contributed to the region’s mounting insecurity. Since Mali’s 2012 crisis, jihadist groups have capitalised on local unrest and the state’s weak presence in northern Mali to establish a foothold and launch cross-border attacks against the Nigerien army. Efforts to curtail jihadists’ expansion have involved mostly military operations; the results, thus far, have been unconvincing. The use of militias to fight jihadists has aggravated intercommunal conflict and arguably played into militants’ hands. To prevent a new insurgency in the Sahel, the Nigerien government and its Western partners should subordinate military action to a political approach that includes efforts to engage in dialogue, even with militants. They also should pursue a longer-term strategy of disarmament and reconciliation among communities along the border.

Over the past two decades, violence has gradually become more acute in rural areas on the Mali-Niger border, as neither the Malian nor Nigerien government has been able to regulate increasing competition among local communities for territory. In the wake of the Arab-Tuareg rebellions of the 1990s and 2000s, the increasing availability of weapons has changed the nature of violence, making it much deadlier. It has also led a generation of young men, drawn mainly from nomadic communities, especially Tuareg, Dossaak and Fulani, to earn their living with guns. Politicians have often used such men to form community militias, mainly in Mali but also in Niger – notably in the form of the Fulani militia in North Tillabery, a border region in south-western Niger particularly affected by violence. Such groups claim to defend marginalised nomadic communities’ interests, but often their behaviour is predatory and they use violence to pressure the government in the hope of extracting benefits.

The Malian crisis in 2012 further destabilised the region. It accelerated weapons proliferation and allowed jihadists to gain a foothold by recruiting combatants from the most fragile communities, albeit often on a temporary basis. Young Fulani men in particular joined such groups, less because of ideological affinity than out of opportunism and to obtain weapons to protect their communities from others. After being chased from Malian towns by the French military operation Serval in early 2013, the jihadists re-established themselves in rural areas of Mali and then Niger, often by exploiting tensions among different nomadic communities and those communities’ distrust of the state. The jihadist presence along the border does not, however, represent a unified militant front. Instead, several groups loosely cooperate on a pragmatic basis, even if some are affiliated to more structured movements such as local al-Qaeda and Islamic State branches, which in principle compete for influence.

Niger and its partners, notably France and the U.S., have reinforced their military forces in border areas – as illustrated by the October 2017 clashes in remote border areas during which several U.S. servicemen died. Such operations, however, have not contained the violence. As the Malian state remains absent from much of northern Mali, the Nigerien authorities and the French military have attempted to secure the border by working with Malian non-state armed groups, notably the Self-Defence Group of Imrad Tuareg and Allies (GATIA) and the Movement for the Salvation of Azawad (MSA). But despite some military successes, relying on such groups for counter-insurgency operations has further aggravated intercommunal tensions and threatens to provoke a major escalation of violence in the region.

Alongside military operations, the Nigerien government has attempted to engage in a dialogue with some insurgents. This option, too, faces multiple challenges. Jihadists themselves appear divided as to their interest in engaging with authorities. Self-proclaimed representatives of Fulani communities compete for the role of mediator and disagree on how to demobilise young men who have joined militant groups. Counter-terrorism operations can serve to pressure such groups. But unless they are carefully coordinated with efforts to establish lines of communication between belligerent parties, they also risk disrupting those efforts.

To stem expanding violence, the Nigerien government and its partners should:

  • Move beyond counter-terrorism. The government should distance itself from the current prioritisation of military action, often driven by its international partners. It should develop its own model for managing conflicts in border areas, based on a better balance between dialogue and the use of force. Western partners, especially the French, should be more open to reviewing their current strategy with regional leaders. They should adopt an approach that includes military operations – clearly still a critical component of the response – but better subordinates them to a political strategy that includes efforts to calm intercommunal conflicts and engage militants, is defined by Sahelian societies themselves and is more in tune to their needs.
     
  • Continue efforts to engage armed groups, including jihadists. The Niger government has established contacts with jihadist groups but attempts at dialogue have proven difficult. It should accompany these efforts with a policy of pardoning insurgents except for those, jihadist or otherwise, who have committed serious crimes, such as the killing of civilians. Alongside government initiatives, meetings between communities, supported by non-governmental organisations and/or civil society, could also reduce tensions. A project for the administrative reorganisation of the North Tillabery chefferie (local government unit) in partnership with all communities living there and aimed at improving minority nomadic communities’ representation, could facilitate dialogue.
     
  • Suspend the use of community-based militias in counter-terrorism operations and integrate them into temporary joint patrols. Non-state armed groups, whose role in operations against jihadists aggravates intercommunal tensions and violence, should be integrated into temporary joint security patrols, together with regular forces where possible. Patrols that are part of local security provisions in Ménaka, a northern Malian town near the Niger border, and its surroundings – which are supported by the French forces and the UN mission to Mali – offer one model; it should be strengthened and applied elsewhere. To attract the widest possible support, these initiatives should include representatives of all local communities, especially Fulani nomads that are not well integrated into security arrangements.
     
  • Provide humanitarian support and promote economic development in border regions. The Nigerien government and its international partners should urgently facilitate humanitarian access to North Tillabery to both provide aid and independently evaluate the local population’s needs. In the medium term, economic development could involve small-scale projects – the construction and maintenance of “peace wells”, for example – though such projects, which can provoke envy and tension, should be undertaken with care and aim to promote peace among communities. The government must improve services, including education, health and justice, in marginalised areas and adapt them to nomadic communities’ needs, notably by making them more mobile. Overall, it must better provide for the security of communities in border areas. Absent that, those communities will seek to protect themselves with guns.

Dakar/Brussels, 12 June 2018

 

 

What’s new? A new insurgency is developing along the Niger-Mali border. Jihadist groups, including a local Islamic State branch, have established a foothold in the region, exploiting recent instability in neighbouring Mali and insecurity that has plagued border areas for decades.

Why does it matter? Efforts to curtail jihadists’ expansion have involved mostly military operations, but their results thus far have been unconvincing. Western powers’ overwhelming focus on counter-terrorism has neglected other factors of instability, and their backing of non-state armed proxies has stoked intercommunal conflict and arguably played into militants’ hands.

What should be done? The Nigerien government should adopt a more political approach including reconciliation among communities, dialogue, even with militants, and pardons for insurgents who have committed no serious crimes. Western partners should subordinate their military operations to such an approach, which would be more in tune to local needs.

Executive Summary

Clashes along the Niger-Mali border have claimed dozens of lives over the past few months. For years, the circulation of weapons and increasing intercommunal tensions have contributed to the region’s mounting insecurity. Since Mali’s 2012 crisis, jihadist groups have capitalised on local unrest and the state’s weak presence in northern Mali to establish a foothold and launch cross-border attacks against the Nigerien army. Efforts to curtail jihadists’ expansion have involved mostly military operations; the results, thus far, have been unconvincing. The use of militias to fight jihadists has aggravated intercommunal conflict and arguably played into militants’ hands. To prevent a new insurgency in the Sahel, the Nigerien government and its Western partners should subordinate military action to a political approach that includes efforts to engage in dialogue, even with militants. They also should pursue a longer-term strategy of disarmament and reconciliation among communities along the border.

Over the past two decades, violence has gradually become more acute in rural areas on the Mali-Niger border, as neither the Malian nor Nigerien government has been able to regulate increasing competition among local communities for territory. In the wake of the Arab-Tuareg rebellions of the 1990s and 2000s, the increasing availability of weapons has changed the nature of violence, making it much deadlier. It has also led a generation of young men, drawn mainly from nomadic communities, especially Tuareg, Dossaak and Fulani, to earn their living with guns. Politicians have often used such men to form community militias, mainly in Mali but also in Niger – notably in the form of the Fulani militia in North Tillabery, a border region in south-western Niger particularly affected by violence. Such groups claim to defend marginalised nomadic communities’ interests, but often their behaviour is predatory and they use violence to pressure the government in the hope of extracting benefits.

The jihadist presence along the border does not represent a unified militant front. Instead, several groups loosely cooperate on a pragmatic basis, even if some are affiliated to more structured movements.

The Malian crisis in 2012 further destabilised the region. It accelerated weapons proliferation and allowed jihadists to gain a foothold by recruiting combatants from the most fragile communities, albeit often on a temporary basis. Young Fulani men in particular joined such groups, less because of ideological affinity than out of opportunism and to obtain weapons to protect their communities from others. After being chased from Malian towns by the French military operation Serval in early 2013, the jihadists re-established themselves in rural areas of Mali and then Niger, often by exploiting tensions among different nomadic communities and those communities’ distrust of the state. The jihadist presence along the border does not, however, represent a unified militant front. Instead, several groups loosely cooperate on a pragmatic basis, even if some are affiliated to more structured movements such as local al-Qaeda and Islamic State branches, which in principle compete for influence.

Niger and its partners, notably France and the U.S., have reinforced their military forces in border areas – as illustrated by the October 2017 clashes in remote border areas during which several U.S. marines died. Such operations, however, have not contained the violence. As the Malian state remains absent from much of northern Mali, the Nigerien authorities and the French military have attempted to secure the border by working with Malian non-state armed groups, notably the Self-Defence Group of Imrad Tuareg and Allies (GATIA) and the Movement for the Salvation of Azawad (MSA). But despite some military successes, relying on such groups for counter-insurgency operations has further aggravated intercommunal tensions and threatens to provoke a major escalation of violence in the region.

Alongside military operations, the Nigerien government has attempted to engage in a dialogue with some insurgents. This option, too, faces multiple challenges. Jihadists themselves appear divided as to their interest in engaging with authorities. Self-proclaimed representatives of Fulani communities compete for the role of mediator and disagree on how to demobilise young men who have joined militant groups. Counter-terrorism operations can serve to pressure such groups. But unless they are carefully coordinated with efforts to establish lines of communication between belligerent parties, they also risk disrupting those efforts.

To stem expanding violence, the Nigerien government and its partners should:

  • Move beyond counter-terrorism. The government should distance itself from the current prioritisation of military action, often driven by its international partners. It should develop its own model for managing conflicts in border areas, based on a better balance between dialogue and the use of force. Western partners, especially the French, should be more open to reviewing their current strategy with regional leaders. They should adopt an approach that includes military operations – clearly still a critical component of the response – but better subordinates them to a political strategy that includes efforts to calm intercommunal conflicts and engage militants, is defined by Sahelian societies themselves and is more in tune to their needs.
     
  • Continue efforts to engage armed groups, including jihadists. The Niger government has established contacts with jihadist groups but attempts at dialogue have proven difficult. It should accompany these efforts with a policy of pardoning insurgents except for those, jihadist or otherwise, who have committed serious crimes, such as the killing of civilians. Alongside government initiatives, meetings between communities, supported by non-governmental organisations and/or civil society, could also reduce tensions. A project for the administrative reorganisation of the North Tillabery chefferie (local government unit) in partnership with all communities living there and aimed at improving minority nomadic communities’ representation, could facilitate dialogue.
     
  • Suspend the use of community-based militias in counter-terrorism operations and integrate them into temporary joint patrols. Non-state armed groups, whose role in operations against jihadists aggravates intercommunal tensions and violence, should be integrated into temporary joint security patrols, together with regular forces where possible. Patrols that are part of local security provisions in Ménaka, a northern Malian town near the Niger border, and its surroundings – which are supported by the French forces and the UN mission to Mali – offer one model; it should be strengthened and applied elsewhere. To attract the widest possible support, these initiatives should include representatives of all local communities, especially Fulani nomads that are not well integrated into security arrangements.
     
  • Provide humanitarian support and promote economic development in border regions. The Nigerien government and its international partners should urgently facilitate humanitarian access to North Tillabery to both provide aid and independently evaluate the local population’s needs. In the medium term, economic development could involve small-scale projects – the construction and maintenance of “peace wells”, for example – though such projects, which can provoke envy and tension, should be undertaken with care and aim to promote peace among communities. The government must improve services, including education, health and justice, in marginalised areas and adapt them to nomadic communities’ needs, notably by making them more mobile. Overall, it must better provide for the security of communities in border areas. Absent that, those communities will seek to protect themselves with guns.

Dakar/Brussels, 12 June 2018

 

 

I. Introduction

Depuis le 30 octobre 2014, plus d’une vingtaine d’attaques ont visé les Forces de défense et de sécurité nigériennes (FDS) dans la zone qui s’étend du nord de la région de Tillabéri à l’ouest de la région de Tahoua.[fn]Voir annexe B, « Tableau des attaques contre les forces de sécurité du Niger dans la zone frontalière avec le Mali depuis 2014 ».Hide Footnote Près de 100 membres des FDS ont perdu la vie, et de nombreux autres ont été blessés ; quatre membres des forces spéciales américaines ont par ailleurs été tués lors de l’embuscade de Tongo Tongo, près de la frontière malienne, le 4 octobre 2017. Cette attaque a attiré l’attention des médias internationaux sur cet espace séparant le Niger et le Mali. Il apparait désormais comme un front insurrectionnel jihadiste dans le Sahel, qui vient s’ajouter à ceux du Nord et du centre du Mali et à celui du Nord du Burkina Faso. Pourtant, si la violence jihadiste est un phénomène récent lié à l’extension de la crise malienne depuis 2012, les violences à la frontière Niger-Mali s’inscrivent dans une histoire plus longue.

La frontière qui sépare le Niger du Mali se divise en deux parties. La première forme une ligne quasi horizontale de plus de 400 kilomètres qui s’étend de la zone des trois frontières (Burkina Faso, Mali, et Niger) à l’Ouest jusqu’à la petite ville d’Andéramboukane (région de Ménaka au Mali) à l’Est. Peu peuplée, la seconde dessine une ligne verticale de longueur équivalente qui remonte vers le Sahara et l’Algérie. Sa section horizontale, étudiée dans ce rapport, sépare des espaces à dominante agricole au Sud, peuplés par des populations haoussa, djerma et peul, d’espaces plus centrés sur le pastoralisme au Nord et peuplés par des groupes nomades (Touareg, Dossaak et Peul).

Ce rapport analyse les conditions qui ont permis l’implantation de groupes armés dans la zone frontalière, et plus précisément de mouvements jihadistes encore circonscrits mais en pleine expansion.

Ce rapport se concentre sur le côté nigérien de la frontière, en particulier sur les départements de Bankilaré, Ayorou, Ouallam, Bani Bangou et Abala dans la région de Tillabéri, et sur le département de Tilia dans la région de Tahoua. Par souci de simplicité, ces départements sont regroupés sous l’appellation « Nord-Tillabéri ». Le côté malien, principalement la région de Ménaka et le Sud de la région de Gao, est inclus dans cette étude afin de comprendre l’extension des violences au Niger et la nature des interconnexions entre les deux pays.

Ce rapport analyse les conditions qui ont permis l’implantation de groupes armés dans la zone frontalière, et plus précisément de mouvements jihadistes encore circonscrits mais en pleine expansion. Il décrit la réaction des autorités nigériennes et de leurs partenaires, entre offre de dialogue et réponse militarisée. Il dessine les contours d’une approche permettant de renforcer la sécurité et la gouvernance dans cette région. Ce rapport s’inscrit dans une série de travaux de Crisis Group sur les insurrections rurales dans le Sahel.[fn]Voir les rapports Afrique de Crisis Group N°238, Mali central : la fabrique d’une insurrection ?, 6 juillet 2016 et N°254, Nord du Burkina Faso : ce que cache le jihad, 12 octobre 2017. Voir aussi le commentaire de Crisis Group, « Forced out of Towns in the Sahel, Africa’s Jihadists Go Rural », 11 janvier 2017.Hide Footnote Il repose sur une soixantaine d’entretiens menés à Bamako, Niamey, Dakar et Paris, principalement en décembre 2017, avec des responsables gouvernementaux maliens et nigériens, des diplomates, des représentants communautaires, d’anciens miliciens et jihadistes, des responsables sécuritaires nigériens et internationaux et des chercheurs sur le Sahel.

II. La frontière : un terreau favorable à l’insurrection

Les violences armées ne sont pas un fait nouveau dans la région frontalière qui sépare le Niger du Mali. Depuis deux décennies, elles se développent dans les zones rurales sur fond de compétition entre communautés pour le contrôle des ressources naturelles et d’incapacité des Etats à réguler pacifiquement les conflits locaux. Avant même l’implantation de groupuscules jihadistes, différentes milices à base communautaire s’étaient développées, recrutant dans un vivier toujours grandissant de jeunes hommes en armes.

A. Compétitions locales pour les ressources et faiblesse des Etats

La zone frontalière du Nord-Tillabéri, située à moins de 200 kilomètres de la capitale Niamey, constitue une périphérie relativement proche mais négligée par l’Etat central. Elle recouvre pourtant des espaces en transformation rapide : depuis la seconde moitié du vingtième siècle, un front pionnier agricole, essentiellement animé par la poussée démographique des paysans djerma et haoussa, progresse du sud vers le nord, réduisant les espaces pastoraux ou poussant les éleveurs du côté malien de la frontière.[fn]Ces terres ne sont pas nécessairement très propices à l’agriculture mais la population nigérienne, majoritairement agropastorale, est passée de trois millions en 1960 à plus de vingt millions aujourd’hui. A la frontière comme ailleurs dans le pays, la poussée démographique a amené les paysans à occuper tout l’espace possible, créant des conflits d’usage notamment avec les pasteurs.Hide Footnote Des villages se créent dans des espaces auparavant vides ou qui accueillaient de rares campements. L’Etat nigérien peine à suivre ce front pionnier avec ses infrastructures et ses services. En particulier, l’Etat est quasiment absent de la zone qui jouxte la frontière, où nomadisent les éleveurs. Au-delà du manque de services publics, le lien à l’Etat y reste à construire.[fn]C’est une caractéristique ancienne. La région est située aux confins de plusieurs Etats précoloniaux (fédération des Touareg imwilimden, chefferies djerma, groupements peul) dont aucun n’est parvenu à affirmer durablement son emprise sur ces territoires. L’administration coloniale française a soumis l’ensemble de ces populations à une domination unique à l’issue d’une conquête tardive mais violente. Elle y a fourni peu de services mais, en établissant son autorité, elle a mis un terme aux prédations de la noblesse touareg sur les sédentaires. Cela a permis aux populations du Niger, devenu indépendant en 1960, d’occuper plus fermement l’espace.Hide Footnote Les chefferies administratives, dotées d’un statut officiel et constituant au Niger un lien essentiel à l’Etat, y sont souvent récentes et parfois contestées par des groupes nomades comme les Peul toleebe qui disent ne pas s’y reconnaitre.[fn]Quelques chefferies ont été créées pour des groupes peul comme les Wodaabe, mais pas pour les Peul toleebe, dont certains se sont tournés vers les groupes jihadistes. Entretien de Crisis Group, représentant peul, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

La population de la région frontalière est en effet « une mosaïque de groupes divers aux trajectoires confuses voire inextricables ».

Cette faible emprise de l’Etat nigérien sur l’extrême Nord-Tillabéri est problématique dans le contexte de transformation intense de l’espace. Héritière d’une histoire faite de mouvements incessants, la population de la région frontalière est en effet « une mosaïque de groupes divers aux trajectoires confuses voire inextricables ».[fn]Jean-Pierre Olivier de Sardan, Les sociétés songhay-zarma (Niger-Mali) : chefs, guerriers, esclaves, paysans (Paris, 1984).Hide Footnote Cette histoire particulière, couplée à une occupation nouvelle des terres, suscitent de nombreux conflits d’usage et de propriété foncière. Certaines zones disputées sont décrites comme des « poudrières », opposant notamment cultivateurs et éleveurs lors d’affrontements violents mais localisés.[fn]Entre 1990 et 2007, 316 éleveurs auraient été tués dans la région de Tillabéri. « Bilan non exhaustif des attaques des Touaregs et des FDS maliens sur les éleveurs Peulhs nigériens de 1990 à 2014 », Conseil des éleveurs du Nord-Tillabéri, Niamey.Hide Footnote Jadis, l’intervention des forces de police suffisait pour mettre fin à ces rixes à l’arme blanche et au gourdin. Aujourd’hui, le niveau de violence nécessite le déploiement de l’armée. L’Etat n’est pas indifférent à ces conflits mais ses efforts de régulation, par exemple à travers l’adoption d’un code pastoral en 2010, ne suffisent pas à les résoudre.

Côté malien, la faiblesse de l’Etat central est plus criante et se double d’un éloignement beaucoup plus important de la capitale : la ville de Ménaka, érigée en chef-lieu de la région en 2016, est presque aussi éloignée de Bamako (plus de 1 500 kilomètres) que Kidal, dans le Nord du pays. La région a été le théâtre de plusieurs rébellions touareg depuis les années 1990 qui ont amené l’Etat malien à progressivement se désengager. Depuis la crise de 2012, la présence de l’Etat est devenue assez théorique, circonscrite aux seules villes. Le pouvoir appartient en réalité aux différents groupes politico-militaires qui s’appuient sur les communautés locales et se disputent le contrôle d’une économie en partie mafieuse.[fn]L’élevage, la principale activité économique de la région, est au cœur de nombreuses prédations violentes et de trafics transfrontaliers vers le Nigéria ou l’Algérie.Hide Footnote

La situation au Mali est d’autant plus inquiétante que l’affaiblissement de l’Etat est concomitant d’une montée des tensions entre communautés touareg, dossaak et peul. Les Peul sont pour la plupart des ressortissants nigériens que les sécheresses et la pression du front pionnier agricole au Nord-Tillabéri ont poussés du côté malien de la frontière. En position de faiblesse, ils ont subi de nombreuses prédations de la part de l’administration malienne quand elle était encore présente et de la part de jeunes bandits, souvent touareg mais aussi peul, qui disposent depuis les rébellions d’un accès facilité aux armes de guerre.

B. Le « métier des armes » à la frontière

[fn]L’expression est empruntée à Marielle Debos, Le métier des armes au Tchad (Paris, 2013).
 Hide Footnote
Dans la zone frontalière, la socialisation d’un nombre croissant de jeunes au métier des armes constitue le fait marquant des deux dernières décennies.[fn]Parmi les populations peul, les jeunes femmes valorisent par leur chant ceux qui ont le courage de prendre les armes et moquent ceux qui se tiennent à l’écart : « Si ça ne te dit rien et bien tu as ta place avec nous les filles, tiens ce pagne ». Extrait cité par Gandou Zakara, « Rapport de recherche sur les comportements, attitudes et pratiques sensibles au genre face aux conflits », Association pour la redynamisation de l’élevage au Niger Aren/Oxfam, Niamey, 2017, p. 36.Hide Footnote Aux yeux de la jeunesse, en particulier parmi les populations nomades, l’activité guerrière est valorisante, source d’émancipation sociale et économique.

Le manque d’activités professionnelles alternatives, de sécurité et de justice à la frontière Niger-Mali expliquent en partie l’attrait du métier des armes.

A partir des années 1990, les rébellions touchant le Nord du Mali de façon quasi continue et dans une moindre mesure le Nord du Niger engendrent une dissémination progressive des armes de guerre. Les différents accords de paix et les programmes d’intégration ne parviennent pas à désarmer complètement les combattants.[fn]Au Mali, il s’agit du Pacte national signé à Bamako en 1992 suivi par la cérémonie de la « flamme de la paix » de 1996. L’accord de paix d’Alger, signé à Bamako en juin 2015, comprend un aspect désarmement, mais ce dernier tarde à être mis en œuvre et les groupes armés signataires conservent leur arsenal. Au Niger, il s’agit des accords de Ouagadougou (1993), Niamey (1995) et N’Djamena (1998) et des pourparlers de Tripoli d’avril 2009. Les actions de désarmement et d’intégration des anciens rebelles ont mieux fonctionné au Niger qu’au Mali, où les mouvements armés sont devenus endémiques. La présence de ces groupes armés maliens a entrainé une diffusion progressive des armes de guerre dans la zone frontalière entre les deux pays.Hide Footnote Or les armes ne servent pas seulement aux rébellions. Elles constituent l’outil principal d’un « métier des armes » qui permet aux jeunes de s’engager sur plusieurs « fronts » : défense de la communauté, revendication de droits sur les ressources locales, banditisme, protection des trafics.[fn]Entretien de Crisis Group, responsable sécuritaire, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote De part et d’autre de la frontière, l’accès facilité aux armes aggrave la létalité des violences en zone rurale et en change également la nature : il suscite l’émergence de groupes politico-militaires s’appuyant sur un vivier de professionnels de la violence.

Le manque d’activités professionnelles alternatives, de sécurité et de justice à la frontière Niger-Mali expliquent en partie l’attrait du métier des armes.[fn]Un ancien milicien ayant travaillé avec des groupes jihadistes explique qu’il a pris les armes après avoir été humilié par les voleurs de son unique dromadaire. Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Les tensions autour des ressources foncières et l’incapacité de l’Etat à réguler les conflits de manière pacifique ont également encouragé les communautés à s’armer. Certains groupes ont eu accès aux armes avant d’autres, comme les populations touareg de la région frontalière, engagées dès les années 1990 dans des rébellions armées. Cela a créé des rapports de force locaux en leur faveur, permettant par exemple à des factions touareg ou à des individus de mieux asseoir leur contrôle sur des pâturages ou des points d’eau. Le banditisme, parfois héritier de formes anciennes de prédation par les nobles touareg, s’est également développé. Se sentant victimes de ces prédations, les autres communautés, en particulier les Dossaak puis les Peul, ont cherché à leur tour à s’armer.

C. Une cause peul ? La fabrication des tensions communautaires

Ces hommes en armes intègrent, dans la plupart des cas, des groupes à base communautaire qui se développent essentiellement au Mali mais aussi au Niger. Historiquement, les communautés vivant à la frontière ont entretenu des liens de complémentarité autant que de compétition pour le contrôle des ressources et le pouvoir local. A partir des années 1990, avec la multiplication des violences armées, la tendance est cependant au repli identitaire et à la création de milices d’autodéfense.[fn]Les guerres précoloniales, fréquentes, opposaient des alliances composites et changeantes plutôt que des blocs ethniques figés. Dans cette région, les appartenances ethniques se doublent de solidarités horizontales qui unissent des factions nomades à des villages sédentaires et qui se révèlent vitales en cas de crise alimentaire ou de conflit armé. Dans la région de Gao, proche de la zone étudiée dans ce rapport, ces solidarités se sont néanmoins affaiblies dans le sillage des rébellions armées des années 1990. Charles Grémont, André Marty, Rhissa ag Mossa et Younoussa Hamara Touré, Les liens sociaux au Nord-Mali (Paris, 2004).Hide Footnote

Dès lors, les communautés peul du Nord-Tillabéri, en particulier les Toleebe, expriment un malaise croissant face à la stigmatisation dont elles se disent victimes de part et d’autre de la frontière. Elles se sentent prises en étau entre les sédentaires djerma et haoussa d’une part et les nomades touareg et dossaak d’autre part. S’il est difficile de parler de marginalisation de l’ensemble des populations peul au Niger, des groupes circonscrits de nomades peul, comme les Toleebe, sont effectivement moins intégrés aux rouages de l’Etat.[fn]L’épouse du premier président Hamani Diori, assassinée lors du coup d’Etat de 1974, était cependant issue de la communauté toleebe. Succédant à Diori, le président Seyni Kountché (1974-1987) aurait entretenu une relation de méfiance à l’égard de cette communauté. Entretien de Crisis Group, ancien milicien toleebe, Niamey, mai 2017.Hide Footnote Occupants récents de zones convoitées par d’autres groupes mieux représentés au sein de l’Etat comme les Djerma, ou mieux armés comme les Touareg, ils ne disposent pas non plus de chefferies de groupement nomade – terminologie officielle utilisée par l’administration – qui leur permettraient d’établir de meilleures relations avec les autorités publiques.[fn]Des hauts dignitaires nigériens se plaignent du fait que les groupes armés peul n’ont « même pas de revendications » mais cela est peut-être lié au fait que la représentation politique de ces populations nomades et les canaux qui les relient à l’Etat sont faibles. Entretien de Crisis Group, haut responsable nigérien, Niamey, juin 2017.Hide Footnote

Des jeunes Peul se spécialisent progressivement dans le métier des armes, suivant l’exemple des jeunes Touareg et Dossaak de la zone frontalière.

Dans ce contexte, à la fin des années 1990, un petit groupe de combattants peul crée une milice locale pour protéger hommes et troupeaux des prédations. Les débuts sont difficiles : leur accès aux armes est limité et le groupe est fragilisé par des dissensions internes et l’éloignement des campements. L’Etat nigérien tolère alors leur présence, utile face aux rébellions touareg, mais ne leur apporte pas de véritable soutien logistique.[fn]Entretiens de Crisis Group, ancien milicien peul, maire d’une commune de la région de Tillabéri, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Comme d’autres groupes, cette milice, sans nom déclaré, est finalement associée au processus de désarmement, mais, marginale, elle ne bénéficie que d’une infime partie des dividendes de la paix.[fn]Cela se limite à quelques postes au sein des forces de sécurité. Entretiens de Crisis Group, anciens miliciens peul, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote D’anciens membres de cette milice versent dans le banditisme ou partent à l’aventure comme bandits ou mercenaires dans la sous-région, au Nigéria et même au Libéria.

En 2008-2009, des heurts entre agriculteurs djerma et éleveurs peul suscitent la remobilisation de ce groupe et une vague de recrutements dans les campements peul. L’Etat intervient et apaise provisoirement les esprits en promettant des postes de gardes nationaux aux combattants peul.[fn]L’intégration aux forces de sécurité s'inscrit dans une stratégie de résolution des conflits déjà utilisée par les autorités nigériennes pour résorber les mouvements insurrectionnels touareg de 1990 et de 2007. Ils ont été mis en veille par un mélange de répression militaire et de négociations ayant abouti à l'intégration des anciens rebelles dans l’administration et les forces de sécurité, à la décentralisation du Nord et à l'investissement de l'Etat dans le développement socioéconomique du Nord. Néanmoins, lors des violences de 2008-2009, l’intervention de l’Etat ne s’accompagne ni de la cooptation de représentants peul de la région de Tillabéri dans l’administration publique et le gouvernement, ni d’un réel programme de développement socioéconomique.Hide Footnote Une minorité de ces hommes intègre finalement les forces de sécurité, ce que les intéressés jugent insuffisant.[fn]Entretien de Crisis Group, ancien milicien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote En 2010-2011, une nouvelle série de violences opposant cette fois communautés peul et dossaak fait plus de 70 morts au Mali et au Niger.[fn]Côté malien, les éleveurs peul doivent désormais payer des droits d’accès en nature à des groupes armés principalement touareg ou dossaak pour que leurs troupeaux accèdent aux pâturages et points d’eau lors de la transhumance. Ils sont également en butte aux prédations de l’administration malienne. Un ancien gouverneur de Gao s’est ainsi constitué « sur le dos des éleveurs peul du Niger » un large troupeau ramené aujourd’hui dans la région de Kati près de Bamako. Entretien de Crisis Group, journaliste, Bamako, décembre 2017.Hide Footnote Une cérémonie de la flamme de la paix organisée à Ménaka en présence de responsables politiques maliens et nigériens ne permet de restaurer qu’un calme précaire, après le désarmement de quelques combattants, accompagnée d’une promesse d’intégration aux forces de sécurité.

Ainsi, de la fin des années 1990 aux années 2010, des jeunes Peul se spécialisent progressivement dans le métier des armes, suivant l’exemple des jeunes Touareg et Dossaak de la zone frontalière. Ils partent à la recherche d’armes et de possibilités de mercenariat. C’est dans ce contexte qu’en 2012, des groupes jihadistes prennent le contrôle de la région de Gao, du côté malien de la frontière, accélèrent la circulation des armes de guerre et instrumentalisent une partie de ce réservoir d’hommes en armes, en particulier des jeunes Peul mal intégrés à une milice communautaire qui périclite.

III. Un nouveau foyer jihadiste

La nébuleuse jihadiste qui opère à la frontière entre le Niger et le Mali est différente de celles du centre du Mali et du Nord du Burkina Faso.[fn]Rapports de Crisis Group, Mali central : la fabrique d’une insurrection ?, et Nord du Burkina Faso : ce que cache le jihad, tous deux op. cit.Hide Footnote Plusieurs groupes y coopèrent sans nécessairement former un mouvement unique ; leurs dirigeants s’y expriment moins qu’ailleurs ; certains sont officiellement affiliés à des groupes mieux organisés et concurrents comme al-Qaeda ou l’Etat islamique, mais sur le terrain, cela n’affecte pas nécessairement la stratégie des différents éléments qui d’ailleurs se mélangent, souvent au gré des opérations.[fn]Depuis le 30 octobre 2014, six attaques perpétrées au Niger contre les FDS ont été revendiquées par le groupe d’Abou Walid al-Sahraoui, au nom de l'Etat islamique, à travers plusieurs agences de presse mauritaniennes : celles du 17 octobre 2016 contre la prison de Koutoukalé, du 22 février 2017 à Tilwa, du 31 mai 2017 à Abala, du 11 mai et du 21 octobre 2017 à Ayorou, ainsi que l’embuscade du 4 octobre 2017 à Tongo Tongo. Seule cette dernière attaque a également été revendiquée par l’Etat islamique dans une vidéo publiée en mars 2018. « New video message from the Islamic State: “Ambush by the soldiers of the caliphate upon members of the American army near the artificial borders of Niger and Mali” », Jihadology, 4 mars 2018 at https://bit.ly/2JANMJP. Tweet by Menastream, 9 h 18, 18 octobre 2016 at https://bit.ly/2sPpaXh.Hide Footnote

A. Une implantation récente dans la zone frontalière

Les groupes armés se revendiquant du jihad n’ont pas d’implantation ancienne du côté nigérien de la frontière. Leur développement est lié à la crise malienne de 2012. Alors que l’Etat malien fuit le Nord du pays, des groupes jihadistes prennent le contrôle de la région de Gao.[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°189, Mali : éviter l’escalade, 18 juillet 2012.Hide Footnote Par opportunisme ou pour se protéger, de nombreux jeunes les rejoignent, dont certains viennent du Niger voisin.

En janvier 2013, l’opération militaire française Serval provoque la débandade des jihadistes dans le Nord du Mali.

Début 2012, les communautés peul de la frontière voient avec inquiétude des jeunes Touareg et Dossaak rejoindre le Mouvement de libération nationale de l’Azawad (MNLA) et bénéficier de ses armes. Des jeunes Peul, dont beaucoup ont déjà fréquenté les groupes armés au Mali ou au Niger, rejoignent alors le camp jihadiste, perçu comme un rempart contre le risque d’hégémonie touareg.[fn]La mort du principal chef peul du Ganda Izo, groupe d’autodéfense créé dans les années 2000 regroupant principalement des Peul de la vallée du fleuve Niger, tombé dans une embuscade attribuée au MNLA, a affaibli le principal groupe armé recrutant parmi les Peul dans la région de Gao. Cela a sans doute poussé un certain nombre d’entre eux à rejoindre les jihadistes. Entretien de Crisis Group, ancien responsable du Ganda Izo, Gao, août 2013.Hide Footnote Néanmoins, les appartenances ethniques ne définissent pas de manière automatique les allégeances. Ainsi, quelques Peul ont rejoint le MNLA, parfois sous la contrainte, mais aussi pour accéder aux pâturages situés dans des zones tenues par ce mouvement.[fn]Entretien de Crisis Group, ancien milicien peul, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Des jeunes Dossaak issus de factions rivales de celles qui ont rejoint le MNLA se rallient quant à eux au Mouvement pour l’unicité et le jihad en Afrique de l’Ouest (Mujao) ou à Ansar Eddine. Certains jeunes passent quelques jours ou quelques semaines à Gao pour se procurer des armes auprès des jihadistes avant de les quitter. D’autres, séduits par leur rhétorique ou par la possibilité de rejoindre un groupe bien constitué, s’engagent durablement dans les rangs jihadistes.[fn]Certains combattants hésitent et naviguent d’un groupe à l’autre. Ainsi, l’un des lieutenants peul d’Abou Walid a d’abord rejoint la milice peul malienne du Ganda Izo et combattu les jihadistes avant de comprendre qu’ils étaient la force dominante dans sa région d’origine et de les rallier. Entretien de Crisis Group, ancien milicien peul, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

En janvier 2013, l’opération militaire française Serval provoque la débandade des jihadistes dans le Nord du Mali. Beaucoup des jeunes recrues, en particulier les Peul, retournent au Niger avec l’accord tacite de l’Etat, qui tente de négocier le retour pacifique et le désarmement des membres des groupes armés, avec lesquels il a gardé contact tout au long de l’année 2012.[fn]En 2012-2013, le ministère des Affaires étrangères, dirigé par Bazoum Mohamed, avait créé une cellule plus ou moins formalisée à cet effet. Selon une responsable du ministère, il s’agissait d’empêcher un débordement des combats au Niger et d’anticiper le retour et la démobilisation de ces combattants. Entretiens de Crisis Group, ancien fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères, Niamey, mai 2015 ; ex-combattant du Mujao, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Refusant d’intégrer ces combattants aux forces de sécurité, comme certains d’entre eux le demandent, l’Etat ne parvient pas à les démobiliser.[fn]Les autorités nigériennes s’étaient déjà montrées réticentes à ouvrir l’intégration aux miliciens peul par le passé. L’idée d’intégrer aux forces de sécurité nigériennes d’anciens membres des groupes jihadistes du Nord du Mali a dû leur sembler encore moins envisageable.Hide Footnote Ayant conservé leurs armes, ils ne restent pas longtemps inactifs. Une partie d’entre eux se rendent à nouveau au Mali, où différents groupes armés qui s’affrontent pour le contrôle de territoires les recrutent comme mercenaires.[fn]Des jeunes combattants peul auraient été recrutés par le Mouvement arabe de l’Azawad (MAA) pour défendre son bastion de Tabankort (nord de Gao) en 2014 et 2015. Ils y combattent aux côtés de combattants imghad auxquels ils faisaient face quelques mois plus tôt. Entretien de Crisis Group, responsable du Groupe armé touareg imghad et alliés (Gatia), Bamako, octobre 2015.Hide Footnote Comme le confiait en 2016 à Crisis Group un responsable politico-militaire de la région de Gao, « chaque groupe armé a ses Peul ».[fn]Entretien de Crisis Group, responsable politico-militaire d’un groupe armé actif dans la région de Gao, Bamako, 2016.Hide Footnote

L’accès aux armes rend les conflits communautaires plus sanglants. Entre décembre 2013 et février 2014, de violents affrontements éclatent entre combattants imghad et peul près de la frontière (non loin des localités malienne de Tamkoutat et nigérienne de Bani Bangou), faisant des dizaines de victimes, dont de nombreux civils des deux côtés.[fn]Les Imghad sont une composante de la société touareg. A l’origine, ils constituent des groupes dépendants et souvent tributaires des factions nobles ou religieuses. Ils sont eux-mêmes organisés en factions ou tribus spécifiques et sont majoritaires au sein du Gatia, un groupe politico-militaire malien.Hide Footnote A l’issue des combats, apparus au Mali avant de déborder sur le territoire nigérien, les autorités nigériennes arrêtent en février 2014 plusieurs combattants peul (dont certains avaient rejoint le Mujao) mais aucun Touareg. Convaincus de l’hostilité de l’Etat à leur égard, des Peul nigériens renouent alors avec leurs mentors jihadistes, tandis que ces derniers adaptent leur stratégie à la suite des frappes françaises de début 2013 en s’implantant en milieu rural.[fn]« Forced out of Towns in the Sahel, Africa’s Jihadists Go Rural », op. cit.Hide Footnote

Le 30 octobre 2014, trois attaques simultanées visent la prison de Ouallam, une patrouille militaire près de Bani Bangou et des positions des FDS au camp de Mangaïzé, au Niger. Ce sont les premières d’une série d’attaques qui scellent le rapprochement entre des combattants peul nigériens, qui peinaient jusque-là à trouver leur place dans le paysage politico-militaire, et des groupes jihadistes qui instrumentalisent les tensions locales pour combattre l’Etat nigérien.

B. Cadres permanents et combattants occasionnels

Quelques figures jihadistes ont émergé des deux côtés de la frontière mais aucune ne semble en mesure de s’imposer comme chef incontesté. Le plus connu est Adnan Abou Walid al-Sahraoui, à la tête d’un groupe de combattants ayant fait allégeance à l’Etat islamique (EI).[fn]Sur l’organisation aujourd’hui connue sous le nom d’Etat islamique dans le Grand Sahara (EIGS), voir M. Mémier, « AQMI et al-Mourabitoun, le djihad sahélien réunifié ? », Institut français des relations internationales (IFRI), janvier 2017.Hide Footnote Contrairement aux autres dirigeants jihadistes de la région sahélo-saharienne, Abou Walid s’exprime peu dans les médias et n’est pas originaire de la zone dans laquelle son groupe est actif.[fn]Selon certaines sources, Abou Walid al-Sahraoui aurait tout d’abord entretenu des liens avec les groupes armés islamistes lors de la guerre civile algérienne. En 2012, il apparait au Nord-Mali comme porte-parole du Mujao avant de rejoindre le groupe du jihadiste Mokhtar Belmoktar, al-Mourabitoun. Il prend la tête de la branche malienne de ce mouvement en décembre 2014, après la mort de l’ancien chef Ahmed al-Tilemsi abattu lors d’une opération de la force Barkhane. Il constitue peu après son propre groupe en rejoignant l’Etat islamique. Entretiens de Crisis Group, responsable sécuritaire du Front Polisario, Algérie, novembre 2016 ; responsable sécuritaire français, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Certains attribuent son influence à son charisme, d’autres à l’argent qu’il recevrait de l’EI ou de parrains mal identifiés. Sa présence sur le théâtre des opérations semble rare et il s’appuierait sur des lieutenants locaux qui lui sont plus ou moins fidèles.

Il est difficile de distinguer le militant jihadiste convaincu de l’homme armé défendant sa communauté ou utilisant l’AK-47 comme gagne-pain.

Le parcours de l’un d’entre eux, Illiassou Djibo, dit « Petit Chafori », illustre les dynamiques qui poussent de jeunes Peul vers la mouvance jihadiste. Peul toleebe originaire de Tirza dans le département de Ouallam (à l’est de Tillabéri), membre de la milice peul de 2008, il aurait été l’un des premiers à rejoindre le Mujao à Gao, en 2012.[fn]Il aurait servi de recruteur dans les villages peul du Nord-Tillabéri. Entretiens de Crisis Group, ex-combattant du Mujao, responsable sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Réfugié au Niger à la suite de l’opération Serval, il est arrêté par les autorités nigériennes en février 2014 pour son implication dans les combats contre les groupes touareg qui ont lieu dans la région.[fn]Entretiens de Crisis Group, représentants peul, ancien gouverneur de Tillabéri, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Il aurait été remis en liberté dans le cadre des négociations pour la libération de l’otage français Serge Lazarevic, en décembre 2014.[fn]Selon des responsables sécuritaires nigériens, la libération de Lazarevic s’est faite contre celle de plusieurs jihadistes arrêtés au Mali et au Niger. Petit Chafori est le seul Nigérien emprisonné dont Iyad ag Ghali aurait exigé la libération. Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Dès lors décrit comme le représentant dans la zone frontalière du Malien Iyad ag Ghali, chef du Jamaat Nosrat al-Islam wal Muslimin (Groupe de soutien à l’islam et aux musulmans, GSIM) affilié à al-Qaeda, Petit Chafori semble pourtant coopérer avec le groupe d’Abou Walid dès 2017.[fn]Au sein du groupe d’Iyad, Petit Chafori aurait été élevé au rang d’Emir (commandant) pour la zone frontalière Niger-Mali. Ses liens avec le mouvement d’Abou Walid ne sont pas clairs : il est présenté tantôt comme un collaborateur, tantôt comme un concurrent. Entretiens de Crisis Group, représentants peul, responsable sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Son nom est mentionné dans plusieurs attaques contre les FDS, y compris celle du 4 octobre 2017 à Tongo Tongo, qui a coûté la vie à quatre soldats américains et à quatre membres des FDS.[fn]Entretien de Crisis Group, responsable sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

Le parcours de Chafori apporte un éclairage sur la manière dont la mouvance jihadiste instrumentalise les dynamiques locales et la rapidité avec laquelle elle les transforme. En quelques années, ce jeune milicien subalterne engagé par opportunisme ou conviction dans la défense de sa communauté est devenu un combattant expérimenté qui semble prendre pour cible les forces nigériennes et internationales. Les cadres dirigeants disposent de quelques dizaines à quelques centaines d’hommes, dont beaucoup ne seraient que des combattants occasionnels. Ils s’associent pour des actions conjointes par opportunisme, par conviction ou pour défendre leur territoire quand une menace commune se dessine.[fn]Entretiens de Crisis Group, responsable sécuritaire nigérien, Peul toleebe du Nord-Tillabéri, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Ils se dispersent souvent dans les campements une fois les actions terminées, tant pour retrouver leur famille ou leurs activités que pour se fondre parmi les civils et éviter les frappes aériennes. Dans ces groupes composites, il est difficile de distinguer le militant jihadiste convaincu de l’homme armé défendant sa communauté ou utilisant l’AK-47 comme gagne-pain.

C. Une « gouvernance » a minima des zones sous influence

Les groupes jihadistes sont principalement installés du côté malien de la frontière, en particulier au sud de la route menant d’Ansongo à Ménaka. Sans avoir de base fixe, ils exercent néanmoins une influence certaine du côté nigérien, que ce soit sur les campements et villages du Niger ou sur les camps de réfugiés maliens. Parmi la population, un réseau de sympathisants les renseigne, facilite leur approvisionnement, et parfois les rejoint lors d’opérations armées.[fn]Les camps de réfugiés de Maliens ayant fui l’insurrection au Nord-Mali en 2012, situés à proximité de la frontière Niger-Mali, seraient infiltrés par des éléments jihadistes. Plusieurs attaques ont visé ces camps. Entretiens de Crisis Group, responsable sécuritaire nigérien, ancien gouverneur de la région de Tillabéri, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Des deux côtés de la frontière, les jihadistes sont peu visibles et imposent, dans les campements et sur quelques marchés permanents, une version de la Charia – la loi islamique – qui n’apparait pas aussi intrusive que dans d’autres zones de la région sahélienne sous l’influence d’autres groupes jihadistes.[fn]Dans le centre du Mali, plusieurs sources rapportent que les groupes jihadistes interdisent les célébrations musicales pendant les mariages, ferment des écoles publiques ou interdisent aux femmes de monter derrière un homme à moto. On ne rencontre pas de récit similaire dans le Nord-Tillabéri.Hide Footnote

S’il est difficile de déterminer à quel point les populations soutiennent la pré-sence jihadiste, elles semblent au moins s’en accommoder.

Comme ils l’ont fait dans le centre du Mali, ils développent une forme d’administration locale et fournissent des services à la population, en garantissant notamment un accès aux mares, aux puits et aux pâturages, et en mettant fin aux rackets perpétrés par des groupes armés côté malien.[fn]Rapports de Crisis Group, Mali central : la fabrique d’une insurrection ?, p. 15-16, et Nord du Burkina Faso : ce que cache le jihad, p. 23, tous deux op. cit.Hide Footnote En contrepartie, ils imposent aux pasteurs une zakat, taxe islamique estimée au quarantième des troupeaux.[fn]Plusieurs éleveurs interrogés estiment que cette taxe est un moindre mal en comparaison des formes de prédation subies avant l’arrivée de ces groupes. « Aujourd’hui, tu peux faire paître ton bétail, sans crainte qu’on t’attaque ou qu’on te vole », rapporte un pasteur peul originaire du Nord-Tillabéri. Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Un système rudimentaire de justice est également instauré.[fn]Les jihadistes auraient mis en place des mesures régulant l’accès aux mares, puits et aux pâturages pour les différents groupes nomades, limitant ainsi les risques d’accrochages entre communautés pastorales. Entretiens de Crisis Group, pasteur peul du Nord-Tillabéri, enseignant-chercheur à l’université Abdou Moumouni, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Les jihadistes qui abusent de leur position pour se livrer à des actes de prédation sont punis par le groupe.[fn]Un ancien combattant du Mujao, reconverti dans le banditisme, se réclamait du jihad pour taxer des populations d’Abala. Des jihadistes l’ont puni et désarmé, ce qui a permis son arrestation par les FDS. Entretien de Crisis Group, responsable sécuritaire, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

S’il est difficile de déterminer à quel point les populations soutiennent la présence jihadiste, elles semblent au moins s’en accommoder, d’autant plus que les exactions à leur égard sont restées isolées, au moins jusqu’à la dernière opération militaire lancée en février 2018 (voir section IV).[fn]Des sources évoquent tout de même des cas de violences à l’égard d’imams s’exprimant contre le mouvement et de civils qui renseignent les autorités. Entretiens de Crisis Group, représentants peul, député d’Abala, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Il n’y a pas non plus de chasse aux représentants civils de l’Etat, peut-être surtout parce qu’ils sont quasiment absents des zones sous influence jihadiste. Les groupes jihadistes, qui instrumentalisent les rancœurs d’une partie des populations nomades à l’égard de l’Etat, ont d’abord concentré leurs actions contre les FDS et leurs alliés dans la région.

Ainsi, l’insurrection jihadiste à la frontière avec le Mali est différente de celle de Boko Haram, que le Niger affronte dans la région de Diffa, dans le Sud-Est du pays. Si les deux mouvements se revendiquent du jihad, ils ne se livrent pas à un même niveau de violence contre les populations civiles et l’attitude des populations locales à leur égard n’est donc pas la même.[fn]Les massacres de civils survenus à partir d’avril 2018 pourraient indiquer qu’une nouvelle phase de violence a commencé, mais l’implication des groupes jihadistes dans ces massacres n’est pas établie avec certitude au moment de l’écriture de ce rapport.Hide Footnote La violence vis-à-vis des représentants de l’Etat n’atteint pas non plus les mêmes niveaux : alors que Boko Haram s’en prend également aux représentants civils de l’Etat, les groupes jihadistes à la frontière Niger-Mali visent essentiellement des cibles militaires. Enfin, l’importante fluidité entre groupes armés, jihadistes ou non, explique que de nombreux combattants aient changé d’affiliation ces dernières années. Dès lors, les réponses à cette violence doivent être adaptées.

IV. Une réponse entre dialogue et militarisation

Depuis la crise de 2012, l’Etat malien reste peu présent dans la région de Ménaka et est encore inégalement déployé dans celle de Gao. Cette absence complique la tâche du Niger qui essaie de sécuriser sa zone frontalière en alternant tentatives de négociation et opérations militaires contre les insurgés.

A. Eradiquer la menace : les réponses sécuritaires

Face à l’activité jihadiste, le Niger a choisi de renforcer son dispositif sécuritaire. En 2014, une première opération, intitulée Zarmaganda, du nom d’un ancien royaume djerma, est mise sur pied dans le Nord-Tillabéri afin de sécuriser la frontière avec le Mali. Après une série d’attaques contre les FDS, le président Issoufou juge le dispositif insuffisant et le remplace en juin 2017 par l’opération Dongo – « foudre » en langue djerma –, une « force mieux armée et plus mobile forte de 245 hommes principalement basée à Tilwa ».[fn]Entretien téléphonique de Crisis Group, officier des FDS, février 2018. « Niger : nouvelle opération contre les ‘‘terroristes’’ venus du Mali », Agence France-Presse (AFP), 17 juin 2017.Hide Footnote

En mars 2017, les autorités nigériennes déclarent l’état d’urgence pour les régions de Tillabéri et Tahoua.[fn]« Communiqué du Conseil des ministres de la république du Niger portant sur la mise en place de l’état d’urgence dans les régions de Tahoua et de Tillabéri », gouvernement du Niger, mars 2017.Hide Footnote Elles limitent, ou interdisent dans certaines zones, la circulation de véhicules, en particulier les motos. Seize marchés, suspectés d’approvisionner en vivres les groupes jihadistes, sont fermés.[fn]« Ils s’en servent comme comptoirs de ravitaillement. Nous les avons fermés afin de couper ces soutiens, comme nous l’avons fait à Diffa contre Boko Haram », déclare un ancien gouverneur de la région de Tillabéri. Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote La circulation des acteurs humanitaires, auxquels des escortes sont fréquemment imposées, est rendue difficile et compromet l’évaluation indépendante des besoins des populations. Ces mesures, inspirées de celles mises en place pour contrer l’expansion de Boko Haram à Diffa, pèsent sur l’économie locale et génèrent des frustrations.[fn]Incapables de se déplacer ou de commercer, plusieurs jeunes de la région auraient ainsi rejoint les groupes armés. Entretien de Crisis Group, résident d’Abala, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Les populations les perçoivent parfois comme une punition collective, alors que les groupes jihadistes actifs à la frontière s’en prennent assez rarement aux civils. Fin 2017, des élus et notables de la région de Tillabéri, en majorité des Djerma, se mobilisent et persuadent l’Etat de renoncer à son projet de déplacement forcé des populations villageoises hors des zones d’activité militaire.[fn]Les autorités cherchaient à reproduire dans la zone Nord-Tillabéri les opérations de déguerpissement qui ont vidé les îles du bassin du lac Tchad en 2015 dans le cadre de la lutte contre Boko Haram. Entretien de Crisis Group, haut fonctionnaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

Les forces de sécurité nigériennes soulignent l’extrême faiblesse voire l’absence de l’Etat malien de l’autre côté de la frontière, où les éléments jihadistes auraient leurs principales bases arrière.

Les opérations des FDS n’ont pas endigué les attaques jihadistes. Des allégations d’abus perpétrés par les FDS, en particulier envers des communautés peul, ont par ailleurs été rapportées à Crisis Group. En juin 2017, sur la radio nationale, le ministre de la Défense se félicitait de la « soif de vengeance » qui animait les militaires de l’opération Dongo.[fn]Propos rapportés dans « Niger : nouvelle opération contre les ‘‘terroristes’’ venus du Mali », op. cit.Hide Footnote Un officier nigérien interrogé par Crisis Group reconnait des cas d’abus mais les justifie par la difficulté de distinguer les jihadistes des simples pasteurs car « tous possèdent aujourd’hui des armes de guerre ».[fn]Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Le niveau des abus commis par les FDS contre des civils dans les zones d’insurrection jihadiste apparait cependant moins important qu’au Mali et au Burkina Faso.[fn]Voir notamment « Mali : décès et tortures de personnes détenues par l’armée. Le ministère de la Justice devrait mener des enquêtes dans la région de Mopti », Human Rights Watch (HRW), 9 avril 2018, et « Burkina Faso : meurtres et abus commis dans le conflit du Sahel. ‘‘Le jour, nous avons peur de l’armée, et la nuit des djihadistes’’ », HRW, 21 mai 2018.Hide Footnote

Pour expliquer leur incapacité à sécuriser la zone, les forces de sécurité nigériennes soulignent l’extrême faiblesse voire l’absence de l’Etat malien de l’autre côté de la frontière, où les éléments jihadistes auraient leurs principales bases arrière. Les Forces armées maliennes (FAMA) mais aussi la mission des Nations unies pour la stabilisation au Mali (Minusma), dès sa création en 2013, ont déployé quelques contingents dans les zones frontalières d’Ansongo et de Ménaka, mais ces forces isolées et peu nombreuses sortent peu des bases urbaines.[fn]Les contingents de la Minusma dans ces régions frontalières sont d’ailleurs essentiellement composés de troupes nigériennes déployées dans les zones de Gao, Ansongo et Ménaka.Hide Footnote Face à la faiblesse de l’administration malienne, les autorités nigériennes se sont résignées à établir des relations pragmatiques avec les groupes armés qui contrôlent de facto la frontière, notamment le Mouvement pour le salut de l’Azawad (MSA) et le Gatia, qui recrutent principalement parmi les groupes dossaak et touareg. Des actions coordonnées entre ces groupes et les forces nigériennes permettent par exemple de sécuriser des axes commerciaux transfrontaliers.[fn]L’axe commercial entre Ménaka au Mali et Abala au Niger est sécurisé par des groupes des MSA et Gatia côté malien et par les FDS côté nigérien ; la coordination se fait lors du passage de la frontière.Hide Footnote

B. Les groupes armés à base communautaire : auxiliaires de la lutte contre les jihadistes

Pour évincer les groupes jihadistes de la zone frontalière, les forces armées nigériennes et internationales sont tentées de coopérer avec des groupes armés locaux qui connaissent bien le terrain.[fn]Le gouvernement du Niger a récemment réfuté toute collaboration avec les groupes politico-militaires. « Niger/Mali-terrorisme : le Niger nie toute collaboration avec des milices touarègues dans la zone frontalière du Mali », Sahel-Elite, 8 mai 2018, https://httpsahel-elite.com/2018/05/08/niger-mali-terrorisme-le-niger-nie-toute-collaboration-avec-des-milices-touaregues-dans-la-zone-frontaliere-du-mali/.Hide Footnote En juillet 2017, la collaboration avec ces groupes politico-militaires maliens a franchi un premier cap : des éléments armés du Gatia et du MSA ont mené des opérations musclées dans le Nord-Tillabéri, avec, selon certaines sources, l’accord voire l’appui logistique du gouvernement du Niger.[fn]Plusieurs sources rapportent qu’au cours de l’opération, le Gatia et le MSA auraient reçu du carburant de la part du gouvernement du Niger dans la commune d’Abala. Entretiens de Crisis Group, résident d’Abala, responsable sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote D’après plusieurs sources civiles et militaires, des officiers français auraient également soutenu, y compris par des actions militaires, cette stratégie de recours aux groupes politico-militaires à des fins contre-insurrectionnelles.[fn]Entretiens de Crisis Group, officier supérieur français, diplomate français, agent de service de renseignement occidental et officier de sécurité de la Minusma, Paris, Dakar, Bamako et Niamey, juillet à décembre 2017. Les autorités françaises et les chefs politiques ou militaires du Gatia et du MSA se sont rencontrés notamment lors de la visite de ces derniers à Paris en mai 2017 peu après l’élection du président français Emmanuel Macron.Hide Footnote

Selon des membres d’associations à majorité peul ainsi que des responsables sécuritaires, les groupes politico-militaires maliens auraient tué des dizaines de civils, en majorité des pasteurs peul, au cours de ces opérations.[fn]Entretiens de Crisis Group, représentants peul, responsable sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017. Les groupes politico-militaires maliens concernés démentent ces accusations. Entretien de Crisis Group, membre du MSA, Bamako, février 2018.Hide Footnote Ceux-ci nient tout abus mais reconnaissent avoir subi des pertes lors d’accrochages avec des groupes armés liés à l’Etat islamique dans le Grand Sahara (EIGS), qu’ils appellent « bandits » et qui les ont forcés à une retraite précipitée.[fn]Selon des sources peul et dossaak, cette retraite a été facilitée par les autorités nigériennes qui auraient ramené à Niamey puis mis dans des bus à destination du Mali les éléments armés défaits. Entretiens de Crisis Group, résident d’Abala, agent sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote A l’inverse, les groupes jihadistes ont pu apparaitre comme les protecteurs de communautés nomades peul, voire de certains groupes dossaak du Nord-Tillabéri. L’unité semble même s’être refaite autour du groupe d’Abou Walid al-Sahraoui : des éléments peul et dossaak, en quête de revanche ou de protection, l’ont à nouveau rejoint.[fn]Des éléments peul nigériens combattant auprès du jihadiste Hamadoun Kouffa dans le centre du Mali, seraient retournés vers Abou Walid pour l’aider contre les groupes imghad et dossaak.Hide Footnote

Les autorités nigériennes semblent soutenir des actions militaires visant à repous-ser et contenir l’essentiel des violences armées du côté malien de la frontière.

À l’automne 2017, une série d’attaques a visé des positions et membres des groupes politico-militaires maliens dans la région de Ménaka. Le 15 octobre 2017, Adim ag Albachar, commandant du MSA dans la région de Ménaka et deux combattants dossaak sont tués, vraisemblablement par des individus liés à Abou Walid al-Sahraoui.[fn]Adim ag Albachar aurait été tué avec la complicité d’un Dossaak connu sous le nom d’Ikaray et présenté par le MSA et le Gatia comme le numéro deux de l’EIGS. Entretiens de Crisis Group, ancien membre du Mujao, représentant sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017, « Note d'information de la coalition Gatia-MSA », 4 juin 2018, https://httpsahel-elite.com/2018/06/04/mali-communique-de-la-coalition-msa-gatia-04-06-2018/.Hide Footnote Ces attaques, que beaucoup interprètent comme des représailles aux opérations de juillet 2017 du MSA et du Gatia au Niger, contribuent sans doute aux importantes tensions qui parcourent le MSA et au départ de ceux qui estiment que le combat contre les jihadistes n’est pas le leur.[fn]Abou Walid al-Sahraoui aurait envoyé une lettre écrite manuscrite, que Crisis Group a pu consulter, dans laquelle il menacerait directement Moussa ag Acharatoumane et El Haji Gamou, les chefs respectifs du MSA et du Gatia, de représailles à la suite des opérations de juillet 2017, mais des doutes persistent quant à l’authenticité du document. « Ménaka : le MSA se désagrège », Journal du Mali, 19 octobre 2017, http://www.journaldumali.com/2017/10/19/menaka-msa-se-desagrege/.Hide Footnote

Début 2018, le MSA et le Gatia ont engagé de nouveaux combats directs contre des groupes armés désignés comme des « malfrats » ou des éléments de l’Etat islamique dans la région de Ménaka. La plupart des combats se sont déroulés cette fois du côté malien de la frontière, mais quelques accrochages ont aussi eu lieu dans la zone de Bani Bangou, au Niger.[fn]Le 26 février 2018, soit quelques jours après l’attaque de la base du chef de l’EIGS, le Gatia et le MSA font état de patrouilles conjointes de leurs forces qui « sillonnent la zone à cheval entre le Mali et le Niger ». « Communiqué conjoint Gatia-MSA sur les événements du 25-26 février 2018 », 27 février 2018, consulté sur http://www.msa-azawad.com.Hide Footnote A partir de février 2018, plusieurs sources locales et internationales ont mentionné le soutien, beaucoup plus actif et assumé, apporté par les forces françaises au MSA et au Gatia, en particulier lors de l’attaque de la base supposée d’Abou Walid al-Sahraoui le 22 février 2018 dans la zone frontalière.[fn]« Mali : le récit exclusif de la traque de Abou Walid al-Sahraoui », Jeune Afrique, 5 mars 2018 ; rapports quotidiens de l’International NGO Safety Organisation (INSO) pour le Mali au mois de février. « Communiqué conjoint Gatia-MSA suite aux affrontements du 22 février 2018 », 22 février 2018, consulté sur http://www.msa-azawad.com.Hide Footnote Ce soutien, dont il est difficile de mesurer l’étendue exacte, semble s’insérer dans un effort plus large de l’armée française pour porter des coups décisifs aux groupes jihadistes, notamment le GSIM et l’EIGS.[fn]Les 13 et 14 février, des opérations menées par Barkhane dans le Nord de la région de Kidal à proximité de la frontière avec l’Algérie ont permis aux forces françaises d’éliminer d’importants responsables d’Ansar Eddine et du groupe aMourabitoun. « Communiqué de presse du chef d’état-major des armées », 16 février 2018, consulté sur www.defense.gouv.fr.Hide Footnote De leur côté, sans l’admettre officiellement, les autorités nigériennes semblent soutenir des actions militaires visant à repousser et contenir l’essentiel des violences armées du côté malien de la frontière.[fn]Interrogé à Bruxelles sur les opérations menées au Mali par le MSA et le Gatia avec le soutien de Barkhane contre les éléments d’Abou Walid al-Sahraoui, le président nigérien Issoufou confirme que ces opérations entamées la veille sont encore en cours. Conférence de presse, Bruxelles, 23 février 2018, vidéo consultée sur  https://bit.ly/2sPjwEEHide Footnote

La collaboration militaire avec ces groupes non étatiques, fins connaisseurs du terrain, répond à l’incapacité des opérations officielles comme la force du G5 Sahel, coordination militaire de cinq pays du Sahel (Mauritanie, Mali, Niger, Burkina Faso et Tchad), la Minusma ou même la force française Barkhane à occuper efficacement et durablement les espaces ruraux.[fn]Pour une présentation de la force du G5 Sahel, voir le rapport Afrique de Crisis Group N°258, Force du G5 Sahel : trouver sa place dans l’embouteillage sécuritaire, 12 décembre 2017.Hide Footnote Les opérations récentes semblent d’ailleurs avoir fait reculer les groupes militants présents dans la zone frontalière. Depuis l’attaque d’octobre 2017 à Ayorou, les forces de sécurité nigériennes n’ont plus fait l’objet d’attaques significatives sur leur territoire près de la frontière malienne.[fn]Le 12 mars 2018, des assaillants non identifiés ont attaqué la gendarmerie de Goubé à 40 kilomètres de Niamey (trois gendarmes tués). C’est la seule attaque répertoriée contre des positions des FDS dans la région de Tillabéri sur les six premiers mois de 2018. En 2017, il y a eu neuf attaques pour un bilan officiel de 54 FDS tués. Voir annexe B, op. cit.Hide Footnote Cependant, le recours aux groupes politico-militaires maliens à des fins contre-insurrectionnelles n’est pas sans danger.[fn]Cette politique d’alliance n’a pas fait l’unanimité au sein des FDS. Plusieurs éléments critiquent le recours à des groupes « criminels qui échappent au contrôle de l’Etat » pour mener la contre-insurrection et affirment que l’Etat doit plutôt investir dans ses propres forces armées. Entretiens de Crisis Group, membres des FDS, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Comme le souligne un groupe d’experts (dont un analyste de Crisis Group) dans une récente tribune, « l’utilisation de milices à base communautaire dans la lutte antiterroriste comporte d’importants risques d’abus contre les civils. Elle provoque déjà d’inquiétantes réactions en chaîne qui poussent des groupes rivaux dans les bras des djihadistes ».[fn]« La France doit rompre avec la rhétorique martiale qui prévaut au Sahel », Le Monde, 21 février 2018.Hide Footnote

Dans le sillage des opérations antiterroristes, les associations de Peul du Niger ont dénoncé dès février des exécutions de civils et la Minusma a fait de même en avril.[fn]Point de presse de la Minusma, 12 avril 2018, https://minusma.unmissions.org/point-de-presse-de-la-minusma-du-12-avril-2018.Hide Footnote Selon la Minusma, au moins 95 personnes auraient été sommairement exécutées lors de ces opérations militaires. Cette version est contestée par le MSA et le Gatia qui reprochent aux enquêteurs onusiens de ne pas s’être déplacés sur le terrain.[fn]« Réaction au point de presse de M. Guillaume Ngefa, chef de la division droits de l’homme de la Minusma en date du 12/04/2018 à Bamako », Coalition MSA-Gatia, 13 avril 2018, http://msa-azawad.com/actualites/72-coalition-msa-gatia-r%C3%A9action-au-point-de-presse-de-m-guillaume-ngefa,-chef-de-la-division-droits-de-l%E2%80%99homme-de-la-minusma-en-date-du-12-04-2018-%C3%A0-bamako.html.Hide Footnote Elle est également critiquée par les militaires français qui estiment que les « personnes neutralisées » sont des combattants jihadistes et non des civils.[fn]Entretiens de Crisis Group, officiers supérieurs français, avril-mai 2018.Hide Footnote

Les opérations contre-terroristes ne s’effectuent pas dans un espace vide d’enjeux politiques locaux.

Entre le 27 avril et le 18 mai 2018, des attaques de campements à la frontière entre le Niger et le Mali ont tué plus d’une centaine de Peul et de Dossaak.[fn]Voir annexe C, « Chronologie de la situation sécuritaire à la frontière Niger-Mali entre 1998 et 2018 ».Hide Footnote D’importantes zones d’ombre demeurent sur ces évènements – le bilan précis des violences, les motivations et les responsabilités reste à établir – mais ils illustrent les conséquences négatives des dernières opérations antiterroristes conjointes.

Avant chaque opération coordonnée, les militaires français ont pris soin de mettre en garde leurs alliés locaux contre les risques de dérapage sur le terrain.[fn]Entretien de Crisis Group, militaire français, mai 2018. Voir aussi « Face à Barkhane, un ennemi aux abois », L’Express, 20 avril 2018, https://www.lexpress.fr/actualite/monde/afrique/face-a-barkhane-un-ennemi-aux-abois_2001343.html.Hide Footnote Mais, dans un contexte aussi tendu, cette précaution se révèle insuffisante. Les opérations contre-terroristes ne s’effectuent pas dans un espace vide d’enjeux politiques locaux, mais sur fond de luttes pour le contrôle de territoires et de ressources. L’appui à certains groupes armés interfère avec ces dynamiques locales. Ceux qui ne sont pas soutenus par leur Etat ou les militaires français sont tentés de chercher l’aide des jihadistes. Cette tension prend nécessairement une dimension communautaire dans une région où les groupes armés s’organisent sur cette base. Dans ce contexte, la frontière entre le combattant jihadiste, le bandit armé et celui qui prend les armes pour défendre sa communauté est floue. Faire l’économie de cette distinction revient à ranger dans la catégorie « jihadiste » un vivier d’hommes en armes qui gagnerait au contraire à être traité différemment.

Ce que Barkhane conçoit comme des opérations anti-jihadistes menées en coordination avec le MSA et le Gatia est perçu localement comme un appui français à certaines communautés contre d’autres. Par ailleurs, contrairement aux groupes paramilitaires qui ont aidé les armées nigériane et camerounaise dans la lutte contre Boko Haram, les groupes politico-militaires comme le MSA et le Gatia agissent de manière autonome et ont leurs propres ressources et capacités militaires. Bien qu’ils appellent officiellement les Etats malien et nigérien à s’engager pour la sécurisation de la zone, ils agissent également selon leurs propres agendas. Leurs intérêts politico-économiques, plus précisément la prétendue implication d’une partie de leurs membres dans l’économie des trafics transfrontaliers, ne sont pas compatibles avec le redéploiement de l’Etat malien et pourraient à terme créer de nouvelles tensions dans la zone.[fn]Aucun des deux mouvements ne reconnait officiellement cette implication dans différentes formes de trafic. Des sources sécuritaires occidentales, et même certains des membres de ces mouvements, la confirment cependant en privé. De fait, la quasi-totalité des groupes armés participent à cette économie parallèle. Entretiens de Crisis Group, officier occidental, responsable d’un groupe armé du Nord-Mali, septembre 2017.Hide Footnote Des discussions sont cependant en cours pour les intégrer à l’armée malienne, comme d’autres groupes armés, en application de l’accord de paix de juin 2015.[fn]Entretien de Crisis Group, membre de la Minusma, Bamako, avril 2018.Hide Footnote

Il faut réduire le nombre d’hommes en armes et recréer des liens pacifiés entre les communautés.

De leur côté, les groupes jihadistes ont bien compris qu’ils ont intérêt à attiser le brasier qui s’allume à la frontière. Alors que jusqu’ici ils visaient principalement des cibles militaires, ils ont sans doute participé au massacre de civils dossaak fin avril 2018.[fn]Les jihadistes de l’EIGS sont également accusés par le MSA d’avoir assassiné trois civils et enlevé un marabout à Inwelane (dix-huit kilomètres de Talataye) le 3 février 2018. Cet évènement est d’ailleurs mentionné par le MSA et le Gatia pour justifier le début des opérations de février contre l’EIGS. Communiqué conjoint du Gatia et du MSA, 23 février 2018.Hide Footnote Mis sous pression par les opérations militaires occidentales, ils cherchent à envenimer les tensions intercommunautaires. Pour les contrecarrer, il est tentant d’ajouter une « composante peul » à la coalition de groupes politico-militaires qui les combat. Le récent protocole d’accord signé le 5 mai à Bamako entre le Gatia, le MSA et un seul représentant du Ganda Izo ne suffira pas à apaiser les choses.[fn]« Protocole d’accord Ganda Izo-Gatia-MSA », 5 mai 2018, https://httpsahel-elite.com/2018/05/06/mali-protocole-daccord-ganda-izo-gatia-msa-05-05-2018/.Hide Footnote Il est rejeté par d’autres représentants du Ganda Izo et ne permet pas d’inclure les Peul nomades qui vivent à la frontière.[fn]Selon Aboubacar Diallo, secrétaire général du Ganda Izo, le « Ganda Izo n’a jamais signé un protocole d’accord avec le MSA et le Gatia [...]. Nous ne pouvons pas aller signer un protocole avec des gens qui ne peuvent arrêter de combattre contre notre communauté ». « Mali : situation confuse à Ménaka entre les groupes armés », Radio France Internationale (RFI), 9 mai 2018.Hide Footnote

L’amélioration de la situation ne passe pas par l’implication d’un plus grand nombre de groupes politico-militaires dans les opérations contre-terroristes. Il faut au contraire réduire le nombre d’hommes en armes et recréer des liens pacifiés entre les communautés. Il y a urgence à le faire car le risque est aujourd’hui réel de voir la situation à la frontière entre le Niger et le Mali dégénérer en conflits intercommunautaires.

C. Dialoguer avec les hommes en armes

Face à l’insécurité grandissante dans la zone frontalière, la réponse n’est pas exclusivement militaire. L’Etat du Niger a également tenté d’établir un dialogue avec les groupes armés, dont ceux qu’il qualifie de « terroristes ». Les autorités nigériennes disposent d’une expérience significative en la matière. Elles négocient depuis les années 1990 avec les groupes armés à base communautaire du Nord et de l’Est. Plus récemment, elles ont tendu la main aux recrues nigériennes de Boko Haram dans la région de Diffa. Depuis décembre 2016, les autorités nigériennes mènent une politique officielle de pardon. Dans ce cadre, d’anciens membres de Boko Haram se sont rendus aux autorités et ont été relocalisés dans un camp de transit à Goudoumaria (au nord-ouest de Diffa).[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°245, Boko Haram au Niger : au-delà de la contre-insurrection, 27 février 2017.Hide Footnote

Le 22 février, une attaque contre une patrouille de l’armée au nord de Ouallam fait plus de quinze morts parmi les FDS. C’est la fin d’une accalmie de trois mois qui se solde par l’échec du dialogue.

Fin 2016, des émissaires établissent près de la frontière avec le Mali un premier contact avec des éléments armés, dont certains se revendiquent du jihad, afin de négocier la libération d’un garde national capturé à Bani Bangou en novembre 2016.[fn]Entretiens de Crisis Group, émissaires, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Le dialogue est tendu. Plusieurs factions armées sont présentes et peinent à définir une ligne commune.[fn]Des membres de plusieurs groupes jihadistes, notamment affiliés à al-Qaeda et à l’Etat islamique, auraient participé aux négociations. Entretiens de Crisis Group, négociateurs, agent sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Certains se montrent hostiles au dialogue avec l’Etat, d’autres y sont plus ouverts. Finalement, les jihadistes remettent aux autorités nigériennes une liste de prisonniers à libérer.[fn]Abou Walid al-Sahraoui aurait également fait parvenir au ministre de l’Intérieur une lettre manuscrite en français, dans laquelle il demandait la libération des prisonniers et l’arrêt des patrouilles dans sa zone. Entretiens de Crisis Group, conseiller politique et officier de sécurité, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Après des hésitations, les autorités nigériennes acceptent de libérer quelques individus arrêtés dans la zone de Tillabéri mais pas les combattants qui figurent sur la liste. Malgré ce refus, les groupes libèrent le garde le 8 février 2017. Mais les négociations tournent court : le 22 février, une attaque contre une patrouille de l’armée au nord de Ouallam fait plus de quinze morts parmi les FDS. C’est la fin d’une accalmie de trois mois qui se solde par l’échec du dialogue.

Cet échec a plusieurs causes : d’une part, au sein du gouvernement, les partisans de la ligne dure, qui ne croient pas en la possibilité du dialogue, l’ont emporté.[fn]De leur côté, certains partisans du dialogue estiment que des militaires nigériens sont opposés aux négociations car ils profiteraient des dividendes de l’état d’urgence. Entretien de Crisis Group, haut fonctionnaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote D’autre part, contrairement aux rébellions des années 1990, les groupes implantés à la frontière ont peu l’expérience du dialogue avec l’Etat et n’ont pas de plateforme de revendications structurée. Des responsables nigériens les qualifient de « bandits sans revendications » face auxquels le recours aux armes est le seul choix possible.[fn]Entretien de Crisis Group, représentant à la présidence, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Ils apparaissent divisés sur l’opportunité d’un dialogue avec l’Etat, et n’ont certainement pas encore d’idée précise de ce qu’ils pourraient négocier. Par des canaux non officiels, plusieurs acteurs diplomatico-militaires auraient proposé de constituer un front armé non jihadiste, à majorité peul, afin de faciliter la négociation avec l’Etat, mais les éléments les plus inflexibles y restent opposés.[fn]Entretiens de Crisis Group, représentant d’ONG et représentants peul, Bamako, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

Le rôle de médiateur dans les pourparlers avec les groupes jihadistes suscite des convoitises. Les représentants, souvent autoproclamés, des communautés peul se disputent la médiation et n’hésitent pas à se discréditer mutuellement auprès des groupes armés ou du gouvernement.[fn]Entretiens de Crisis Group, représentants des communautés peul, Niamey, décembre 2017. Le communautarisme en politique complique également les négociations. A tort ou à raison, l’ancien Premier ministre Hama Amadou, principal adversaire du président Issoufou lors des élections de 2017, est perçu comme l’un des protecteurs de la milice peul de Tillabéri dans les années 2000.Hide Footnote Enfin, la France se serait montrée réticente à laisser libérer deux combattants arrêtés par les militaires de l’opération française Barkhane qui figuraient sur la liste remise aux autorités nigériennes, et des frappes françaises dans cette zone en février 2017 auraient incidemment compromis les pourparlers. L’état-major de Barkhane n’est pas toujours informé des tentatives de dialogue engagées par les Nigériens. Inversement, les Français discutent rarement des options stratégiques en amont avec les autorités politiques et militaires.[fn]Entretien de Crisis Group, membre de la mission Barkhane, mars 2018.Hide Footnote

Les groupes jihadistes étudiés ici ne sont pas encore sur le recul et la pression militaire contribue à alimenter un cycle de violences intercommunautaires dont ils bénéficient.

Malgré cet échec, le dialogue reste une option. Des organisations non gouvernementales de médiation ont entrepris de relancer l’initiative en utilisant les rencontres intercommunautaires pour toucher le plus grand nombre d’acteurs tout en évitant la stigmatisation associée à un dialogue direct avec les jihadistes.[fn]Ainsi en août 2017, l’organisation Promédiation réunit un forum intercommunautaire à Tillabéri réunissant des membres de communautés peul, imghad et dossaak. La réunion se conclut par la signature d’un accord de paix entre ces communautés.Hide Footnote Après les combats de l’été 2017 qui ont permis une remobilisation des groupes jihadistes, une partie des autorités nigériennes comprend également que l’usage exclusif de la force ne peut suffire à éradiquer la menace.[fn]Entretiens de Crisis Group, hauts fonctionnaires et responsables politiques nigériens, mai et décembre 2017. Voir également l’entretien du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) avec le commissaire Abdoulaye Kaka, chef du service central de lutte contre le terrorisme au Niger (icrc.org/en/international-review/article/interview-abdoulaye-kaka).Hide Footnote En septembre 2017, à l’initiative du ministère de l’Intérieur, un comité composé de quinze personnalités issues des communautés peul est créé afin d’unifier les efforts de dialogue « entre la communauté peulh de la zone nord Tillabéry et l’Etat du Niger ».[fn]Ce comité prévoit « l’établissement de contacts avec les jeunes peuls des différents mouvements jihadistes en vue de les motiver à prendre part au processus de retour à la paix ». « Propositions d’actions pour le retour à la paix dans la zone Nord Tillabéri », document du ministère de l’Intérieur, septembre 2017.Hide Footnote Néanmoins, ce comité n’a pas été très actif jusqu’à présent.

En effet, la reprise en février 2018 d’opérations militaires impliquant les forces armées nigériennes, des groupes politico-militaires maliens et Barkhane marginalise pour le moment l’option du dialogue. Ces opérations pourraient en principe affaiblir les groupes jihadistes et les inciter à accepter le dialogue. Mais, à l’inverse de Boko Haram, les groupes jihadistes étudiés ici ne sont pas encore sur le recul et la pression militaire contribue à alimenter un cycle de violences intercommunautaires dont ils bénéficient. A moins d’être subordonnées à un processus politique privilégiant dialogue et démobilisation, ces opérations pourraient donc aussi avoir l’effet inverse et ne permettre ni de résoudre la problématique des hommes en armes, ni d’éradiquer une menace jihadiste qui a montré sa capacité de résilience. Elles risquent en outre d’éliminer des figures jihadistes qui ont, certes, les capacités de coordonner des opérations militaires mais aussi celles d’engager le dialogue.[fn]Entretien de Crisis Group, haut fonctionnaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

Beaucoup de questions restent donc en suspens sur les modalités concrètes du dialogue. Comment convaincre les autorités militaires françaises de suspendre les opérations dans certaines zones lorsque l’Etat nigérien veut négocier ? Faut-il aller jusqu’à ouvrir une véritable négociation politique avec ces groupes ? Ces derniers ne paraissent pas disposés à le faire pour l’instant et n’ont pas formulé de revendications structurées en ce sens. Faut-il plutôt ouvrir un dialogue visant à affaiblir les groupes les plus radicaux en « séparant jihadistes et combattants », selon l’expression d’un haut fonctionnaire nigérien ?[fn]Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Cette dernière approche, qui séduit actuellement une partie des autorités nigériennes, semble la plus réaliste à court terme : il s’agirait de dissocier les simples combattants, souvent engagés par opportunisme ou manque d’alternatives, des dirigeants politiques les plus intransigeants et les moins ouverts au dialogue.[fn]Elle correspond aussi à la politique du gouvernement à l’égard des anciens combattants de Boko Haram. Rapport de Crisis Group, Le Niger face à Boko Haram : au-delà de la contre-insurrection, op. cit.Hide Footnote

Après les combats opposant les groupes armés implantés à la frontière à des mouvements politico-militaires venus du Mali, il sera cependant plus difficile d’entamer un processus de désarmement. Comme le remarque un conseiller du gouvernement nigérien, « [leur] seule garantie de survie c’est les armes qu’ils possèdent. Ils ne vont pas les déposer facilement. Sans les armes, ils auraient perdu en juillet contre Gamou ».[fn]Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017. Elhaji Gamou est un général malien, d’origine imghad, présenté comme le chef du Gatia.Hide Footnote

D. Un enjeu sécuritaire qui s’internationalise

Les violences dans la zone frontalière ne sont plus la seule affaire des Etats malien et nigérien. Différentes forces militaires, locales et internationales, sont présentes mais elles n’ont ni les mêmes objectifs ni les mêmes procédures opérationnelles. Leur coordination pose problème. Des responsables militaires occidentaux espèrent à terme une division claire des tâches : les forces occidentales s’occuperaient d’opérations « coups de poing » qui affaiblissent l’ennemi tandis que les armées nationales, regroupées au sein du G5 Sahel, quadrilleraient le terrain pour l’empêcher de se réimplanter dans des zones voisines.[fn]Entretien de Crisis Group, officier supérieur français, Dakar, novembre 2017.Hide Footnote Cette vision stratégique se heurte à l’immensité de la zone et à la faible capacité des armées nationales à occuper durablement le terrain. Enfin, les forces armées sahéliennes comme internationales suscitent souvent la méfiance d’une partie des populations locales. Ces dernières les considèrent comme des forces d’occupation étrangères malgré les efforts réalisés dans le cadre des activités civilo-militaires.[fn]Ainsi, le déploiement d’une force du G5 Sahel à Bankilaré (Niger) dans la zone des trois frontières a suscité des rumeurs selon lesquelles « le G5 vient pour exterminer les Peul ». Cela relève évidemment du fantasme mais révèle la perception qu’ont certaines populations de ces interventions. Entretien de Crisis Group, membre des communautés peul, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

Par leur présence sur le théâtre des combats, les militaires occidentaux changent la nature de la menace.

Alors que de nombreux partenaires s’inquiètent de l’expansion jihadiste au Sahel, la zone frontalière fait l’objet d’interventions multiformes. Au Niger, outre l’opération Dongo lancée par l’armée nigérienne, la force Barkhane dispose d’un détachement à Tillabéri et la force du G5 Sahel, réunissant des contingents malien, nigérien et burkinabè pour lutter contre les groupes criminels transfrontaliers, y compris jihadistes, déploie un contingent à Bankilaré.[fn]La force du G5 Sahel concentre actuellement son attention et ses opérations sur le fuseau central, plus précisément la zone dite des « trois frontières » (Mali, Niger et Burkina Faso). Rapport de Crisis Group, Force du G5 Sahel : trouver sa place dans l’embouteillage sécuritaire, op. cit.Hide Footnote Des forces spéciales américaines mais aussi canadiennes opèrent également dans la région, officiellement pour former des unités nigériennes, mais engagées en réalité dans des opérations ponctuelles, comme l’atteste l’accrochage mortel de Tongo Tongo en octobre 2017. Au Mali, les FAMA et la Minusma ont des détachements à Ansongo et à Ménaka, l’opération Barkhane intervient régulièrement dans la région et les groupes politico-militaires comme le MSA et le Gatia ont lancé des patrouilles conjointes de « sécurisation ».

Par leur présence sur le théâtre des combats, les militaires occidentaux changent la nature de la menace. Avec des évènements comme celui de Tongo Tongo, de jeunes hommes qui ont pris les armes par opportunisme, pour défendre leur territoire ou se rebeller contre l’Etat deviennent les adversaires des forces internationales. La présence d’éléments prônant le jihad armé est réelle dans la région. Mais la faible capacité des militaires à distinguer l’insurgé du terroriste devient un facteur aggravant.[fn]« Des drones armés français et américains dans le ciel ouest-africain : cela vous rassure, vous ? », tribune de Gilles Olakounlé Yabi, Wathi, 13 novembre 2017.Hide Footnote Par ailleurs, ces interventions restreignent les marges de manœuvre des Etats de la région et ont un impact sur ce qu’il leur est possible de faire politiquement. Un responsable politique nigérien confiait son inquiétude à Crisis Group : « les Occidentaux ne doivent pas, par leurs frappes, court-circuiter le processus de dialogue ».[fn]Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

V. Sortir du cadre de la contre-insurrection

Pour mettre fin à la grave détérioration de la situation sécuritaire à sa frontière avec le Mali, le gouvernement nigérien doit adapter ses réponses au contexte local et sortir du cadre restrictif de la lutte antiterroriste, même si celui-ci est parfois dicté par des partenaires étrangers. La grande majorité des combattants qui ont rejoint les groupes jihadistes à la frontière ne sont pas des terroristes mus par une idéologie, mais des insurgés ou des bandits qui utilisent la violence armée contre un Etat en lequel ils n’ont plus confiance, et/ou pour s’enrichir.

Face aux limites et aux dangers des réponses militaires, le Niger et ses partenaires devraient s’engager dans une stratégie beaucoup plus politique.

La lutte anti-jihadiste constitue aujourd’hui l’essentiel de la réponse apportée aux problèmes de sécurité à la frontière entre le Niger et le Mali. Ce primat donné aux opérations sécuritaires et aux stratégies de contre-insurrection masque une part importante des facteurs de violence actuels et contribue même, dans certains cas, à leur aggravation. Les jihadistes sont en effet la manifestation la plus visible d’un problème plus vaste : la constitution progressive d’une catégorie d’individus qui vivent du métier des armes à la frontière entre le Niger et le Mali, dont beaucoup n’ont que peu à voir avec le terrorisme.

Face aux limites et aux dangers des réponses militaires, le Niger et ses partenaires devraient s’engager dans une stratégie beaucoup plus politique, visant à la démobilisation progressive de l’ensemble des groupes armés présents à la frontière. Il s’agit d’un travail de longue haleine, qui devra passer par le rétablissement de la confiance entre les différentes communautés résidant dans cette zone, la promotion d’une économie alternative au métier des armes et le retour d’un Etat perçu comme un protecteur et non plus comme une menace.

Concrètement, le Niger, avec le soutien du Mali et de leurs partenaires, en particulier la France, l’Union européenne,ses Etats membres, et les Etats-Unis, devrait opérer plusieurs inflexions, mêlant actions de court et de long terme :

1. Mettre l’action militaire au service d’une approche politique

Loin de stabiliser la zone frontalière, les opérations militaires, notamment celles qui s’appuient sur des groupes politico-militaires, contribuent, tout comme l’action des groupes jihadistes, à nourrir la spirale de la violence. Pour l’enrayer, les acteurs politiques, notamment ceux qui sont chargés du dialogue avec les groupes armés, devraient être mieux informés des opérations militaires et pouvoir en influencer la mise en œuvre. Aucun dialogue ne peut aboutir si des opérations militaires empêchent les mouvements des personnes ou les rencontres entre celles-ci. Les opérations ciblées menées par les forces occidentales devraient être suspendues durant certaines phases clés du dialogue politique, quitte à obtenir des groupes armés jihadistes des concessions similaires.

Privilégier le dialogue politique sur la conduite des opérations militaires peut avoir un coût opérationnel en laissant par exemple à l’adversaire le temps de reconstituer ses forces. Ce risque est réel mais les autorités politiques qui seront chargées du dialogue doivent l’accepter. De même, les autorités maliennes et nigériennes devraient prendre des mesures telles que la libération des prisonniers ou la suspension provisoire des patrouilles, afin de créer de la confiance. Enfin, sur le terrain, des forces de prévôté doivent accompagner les troupes pour s’assurer qu’elles ne commettent pas d’exactions à l’égard des populations. Les difficultés de la lutte contre-insurrectionnelle ne peuvent justifier les abus, qui devraient être publiquement punis par la hiérarchie militaire.

2. Ouvrir un cadre de dialogue avec les groupes armés, y compris ceux qui se revendiquent du jihad

Les tentatives avortées au début de l’année 2017 témoignent de la difficulté d’engager le dialogue. Pour le relancer, le gouvernement nigérien pourrait mener une politique de pardon et proposer des formes de reconversion à ceux qui seront prêts à déposer les armes, y compris certains jihadistes.[fn]Une offre similaire d’amnistie a déjà été faite pour les anciens combattants de Boko Haram dans la région de Diffa avec des résultats limités pour le moment. Cependant, à l’inverse des membres de Boko Haram, les jihadistes de l’Ouest nigérien ne se sont pas rendus coupables des mêmes atrocités à l’égard des populations civiles.Hide Footnote Le cas échéant, il pourrait également envisager d’intégrer dans les forces de sécurité, notamment dans les forces de police territoriale, certains éléments n’ayant pas commis de crimes graves et désireux de contribuer à la sécurité du pays. En parallèle, la justice devra continuer à faire son travail pour que les responsables des crimes graves, notamment les meurtres de civils, soient identifiés et jugés quel que soit le groupe armé auquel ils appartiennent. Les forums de dialogue intercommunautaire, souvent animés par les ONG, constituent des outils complémentaires d’une telle politique. Ils devraient recevoir un soutien approprié des autorités et des partenaires des deux côtés de la frontière.

Le gouvernement nigérien doit aussi montrer qu’il se soucie du sentiment de marginalisation des communautés peul nomades du Nord-Tillabéri. De leur côté, les représentants souvent autoproclamés de ces populations ne doivent pas exagérer la stigmatisation générale dont les Peul font l’objet au Niger et mieux organiser leur représentation. Un projet circonscrit de réorganisation administrative de la chefferie dans le Nord-Tillabéri, établi en concertation avec l’ensemble des communautés et ayant pour objectif une meilleure représentation des populations nomades minoritaires, pourrait grandement faciliter le dialogue.

3. Suspendre le recours aux groupes armés à base communautaire lors des opérations anti-jihadistes

Du fait de l’extrême faiblesse actuelle de l’Etat malien à la frontière entre les deux pays, la force française Barkhane a choisi de coopérer, de façon provisoire, avec des groupes armés à base communautaire pour qu’ils épaulent les opérations de contre-insurrection à la frontière. Sans le reconnaitre publiquement, l’appareil sécuritaire nigérien s’est également engagé sur cette voie. Il s’agit d’une stratégie risquée qui déstabilise encore davantage la zone. Loin d’être la solution, la constitution ou le renforcement de groupes armés est le cœur du problème à la frontière. Il faut suspendre les opérations anti-jihadistes coordonnées avec les groupes armés à base communautaires. La coopération avec ces groupes devrait plutôt s’exercer dans le cadre de missions de sécurisation des populations civiles, formalisée, temporaires et inclusives. Une expérimentation de sécurisation locale par des patrouilles conjointes intégrant forces régulières et non régulières est actuellement en cours dans la ville de Ménaka et ses environs.[fn]Le gouvernorat de Ménaka, la force Barkhane et le bureau régional de la Minusma à Ménaka ont conçu et soutenu cette initiative. Elle s’inspire du Mécanisme opérationnel de concertation (MOC) prévu par l’Accord de paix inter-malien de juin 2015 sans en porter le nom officiel. Une demande de création de MOC a d’ailleurs été faite pour la région de Ménaka mais n’a pas encore été validée par le comité de suivi de l’accord. Entretiens de Crisis Group, analyste sahélien et membre de la mission Barkhane, décembre 2017 et avril 2018.Hide Footnote

Pour fonctionner pleinement, il faudrait cependant que cette mission temporaire soit représentative de l’ensemble des communautés vivant le long de la frontière et notamment des populations peul nomades pour l’instant peu intégrées au dispositif sécuritaire. En dehors des groupes armés jihadistes, et de quelques membres du Ganda Izo, ces communautés peul sont en effet très peu représentées dans les groupes armés, étatiques ou non. Quelques éléments ont cependant intégré la Garde nationale du Niger dans les années 2000. Il serait utile que les autorités nigériennes détachent ces éléments auprès du dispositif chargé de sécuriser la frontière côté malien. Cela pourrait se faire par exemple dans le cadre des activités de la force du G5 Sahel.

4. Soutenir les populations et favoriser le développement économique de la zone frontalière

A court terme, l’accès des acteurs humanitaires à la zone Nord-Tillabéri doit être facilité à des fins de protection et d’évaluation indépendante des besoins des populations. Les acteurs humanitaires doivent maintenir une position d’impartialité à l’égard des parties en conflit et négocier l’accès aux populations vulnérables avec l’ensemble des individus armés, y compris si nécessaire avec les jihadistes. A moyen terme, le développement économique ne requiert pas nécessairement de vastes plans publics mais pourrait passer par des projets modestes de mise en valeur du territoire comme la construction et l’entretien de puits. Vitaux pour les communautés locales, mais sources de conflits potentiels, ces projets doivent être conçus comme des moyens de « sécuriser un accès équitable et durable à l’eau » et de favoriser le contact pacifique entre communautés, en s’inspirant des « puits de la paix » mis en place entre 2006 et 2011 dans la région de Diffa.[fn]

Dans des régions habitées par des populations semi-nomades, l’Etat, avec par exemple le concours de l’Alliance Sahel, a également intérêt à repenser la forme des services publics.[fn]L’Alliance Sahel est une initiative d’aide au développement initiée par la France, l’Allemagne, l’Union européenne, la Banque Mondiale, la Banque africaine de développement et le Programme des Nations unies pour le Développement à destination des pays du G5 Sahel. Officiellement lancée en février 2018, elle prévoit la mise en œuvre de plus de 500 projets sur la période 2018-2022 pour un montant de six milliards d’euros (www.afd.fr).Hide Footnote Ainsi, le manque d’accès à la justice est un facteur favorisant le recours aux armes, qui apparait aux populations comme le seul moyen de défendre leurs droits ou leurs biens. L’instauration d’une justice foraine (des cours de justice civile mobiles allant au contact des populations) pourrait pallier ce manque sans mobiliser d’énormes moyens. De même, dans le domaine scolaire, un secteur pouvant à terme offrir une alternative au métier des armes, les autorités pourraient explorer avec leurs partenaires des moyens de favoriser la scolarisation des nomades, par exemple à travers la mise en place d’internats gratuits pour les enfants de pasteurs. L’Etat doit enfin regagner la confiance des communautés vivant à la frontière, ce qui nécessite de mieux assurer leur sécurité, par exemple à travers des patrouilles de police territoriale représentatives de l’ensemble des communautés locales.

« Evaluation finale du projet Sécurisation de l’accès à l’eau pour les pasteurs du Niger oriental ‘‘puits de la paix’’ », ONG CARE, 2011, p. 9.Hide Footnote

VI. Conclusion

En voie de détérioration depuis deux décennies, la situation à la frontière Niger-Mali s’est brutalement dégradée ces dernières années. Le primat donné aux réponses militaires exacerbe les antagonismes locaux au lieu de juguler les violences. Pour stabiliser la région, les interventions doivent dépasser le cadre restrictif de la lutte antiterroriste. Les autorités nigériennes devraient poursuivre leurs efforts pour engager un dialogue avec les groupes armés, y compris ceux qui se réclament du jihad. Le Niger a montré par le passé sa capacité à apaiser des conflits très graves en alliant réponses politiques et sécuritaires. Plus récemment, les autorités nigériennes ont réussi à trouver un équilibre similaire pour limiter l’avance de Boko Haram dans la région de Diffa, dans le Sud-Est du pays. Le Niger a tout à gagner à rester sur cette voie et à explorer son propre modèle de gestion des conflits armés comme alternative aux limites actuelles de la militarisation à outrance.

De leur côté, les partenaires occidentaux et plus particulièrement français devraient continuer à soutenir les efforts de sécurisation des zones sous influence jihadiste. Mais ils doivent accepter de discuter ouvertement des options stratégiques, et notamment de l’équilibre entre offre de dialogue et réponse militaire, avec les responsables concernés au Mali comme au Niger. La solution de long terme aux insurrections sahéliennes comprend une dimension militaire, mais qui doit être placée au service d’un projet politique défini par les sociétés sahéliennes elles-mêmes et adapté à leurs besoins.

Dakar/Bruxelles, 12 juin 2018

Annexe A : Carte de la zone frontalière Niger-Mali

Carte de la zone frontalière Niger-Mali International Crisis Group/KO/June 2018

Annexe B : Tableau des attaques contre les forces de sécurité du Niger dans la zone frontalière avec le Mali depuis 2014

Tableau des attaques contre les forces de sécurité du Niger dans la zone frontalière avec le Mali depuis 2014 Données recueillies par International Crisis Group lors d’entretiens menés au Niger.

Annexe C : Chronologie de la situation sécuritaire à la frontière Niger-Mali entre 1998 et 2018

1998
Une milice peul est créée dans la région de Tillabéri, au Niger, à la suite d’affrontements intercommunautaires.

2008-2009
Des affrontements opposent Peul et Djerma dans le Nord-Tillabéri. Des représentants peul font état de dizaines de victimes civiles.

2010-2011
Des affrontements entre Peul et Dossaak font près de 70 morts au Mali et au Niger. Les autorités maliennes et nigériennes organisent une cérémonie dans la ville de Ménaka, au Mali, pour apaiser les tensions.

31 mars 2012
Le Mouvement national de libération de l’Azawad (MNLA), principal groupe armé rebelle créée en 2011, en coalition avec le Mouvement pour l’unicité et le jihad en Afrique de l’Ouest (Mujao), prend le contrôle de la ville de Gao, au Mali.

28-29 juin 2012
Le Mujao chasse le MNLA de la ville de Gao, instaure la Charia (loi islamique) et entraine des combattants issus de communautés semi-nomades du Mali (Ménaka, Mopti) et du Niger (Nord-Tillabéri).

19-20 novembre 2012
Après de violents combats contre le MNLA, le Mujao prend le contrôle de la ville de Ménaka.

26 janvier 2013
L’opération militaire française « Serval » chasse les combattants jihadistes de Gao. Ils se dispersent dans les zones rurales et dans les pays voisins.

Décembre 2013-février 2014
Des affrontements opposent Peul et Imghad dans la région de Gao, et s’étendent au Nord-Tillabéri.

2014
La Coordination de mouvements de l’Azawad (CMA) est créée. Elle regroupe principalement les groupes armés rebelles du Mouvement national pour la libération de l’Azawad (MNLA), du Haut conseil pour l’unité de l’Azawad (HCUA), et du Mouvement arabe de l’Azawad (MAA).

Février 2014
Les Forces de sécurité nigériennes (FDS) arrêtent des combattants peul blessés à Ouallam, région de Tillabéri, après l’attaque d’un campement touareg près de la frontière avec le Mali.

14 août 2014
Des combattants imghad favorables à l’unité du Mali créent le Groupe armé touareg imghad et alliés (Gatia).

30 octobre 2014
Trois attaques visent une patrouille militaire près de Bani Bangou, la prison de Ouallam et le camp de réfugiés de Mangaïzé, au Niger. Neufs membres des FDS sont tués et 58 prisonniers s’évadent.

15 mai 2015
Abou Walid al-Sahraoui annonce la création de l’Etat islamique dans le Grand Sahara (EIGS).

2 septembre 2016
Des combattants dossaak actifs dans la région de Ménaka créent le Mouvement pour le salut de l’Azawad (MSA), issu d’une scission au sein de la Coordination des mouvements de l’Azawad (CMA).

Septembre 2016
Le Gatia et le MSA annoncent le lancement de patrouilles mixtes dans la région de Ménaka.

6 octobre 2016
Des assaillants attaquent un poste militaire près du camp de réfugiés de Tazalit, région de Tahoua, au Niger, et tuent 22 membres des FDS.

17 octobre 2016
Des hommes armés attaquent la prison de Koutoukalé, région de Tillabéri. Un assaillant est tué et deux membres de la garde nationale blessés. L’EIGS revendique l’attaque.

30 octobre 2016
L’Etat islamique reconnait l’allégeance du groupe d’Abou Walid.

8 novembre 2016
Des membres présumés de l’EIGS attaquent les FDS à Bani Bangou, région de Tillabéri, tuent sept soldats et en blessent trois, alors que quatre autres sont portés disparus.

22 février 2017
Des hommes armés attaquent une patrouille des FDS à Tilwa, région de Tillabéri, tuent seize soldats et en blessent dix-huit. L’EIGS revendique l’attaque.

3 mars 2017
L’état d’urgence est instauré dans plusieurs départements de Tillabéri et de Tahoua. Il était toujours en vigueur en mai 2018.

Mai 2017
Les dirigeants du MSA et du Gatia rencontrent des responsables français à Paris pour renforcer la coopération avec la force française Barkhane dans la région de Ménaka.

18 mai 2017
Le gouvernement du Niger ferme seize marchés et interdit la circulation des motos dans certaines zones des régions de Tillabéri et Tahoua.

31 mai 2017
Des assaillants tuent six membres des FDS à Abala, région de Tillabéri. Huit assaillants sont également tués. L’EIGS revendique l’attaque.

Juillet 2017
Le MSA et le Gatia mènent des opérations dans le Nord-Tillabéri. Les affrontements contre des combattants locaux, dont des jihadistes, forcent les éléments du MSA-Gatia à battre en retraite.

5 juillet 2017
Le Groupe de soutien à l’islam et aux musulmans (Jamaat Nosrat al-Islam wal Muslimin, JNIM), la coalition d’al-Qaeda dans le Sahel, tue cinq membres des FDS et en blesse trois à Midal, région de Tahoua.

Août 2017
L’organisation non gouvernementale Promédiation organise à Tillabéri un forum intercommunautaire entre membres de communautés peul, imghad et dossaak pour apaiser les tensions.

4 octobre 2017
Une embuscade de l’Etat islamique dans le Grand Sahara (EIGS) tue cinq membres des FDS et quatre membres des forces spéciales américaines à Tongo Tongo, région de Tillabéri. 

21 octobre 2017
Des assaillants tuent treize membres des FDS à Ayorou, région de Tillabéri. L’EIGS revendique l’attaque.

16 décembre 2017
Barkhane conduit des frappes contre des jihadistes présumés près d’Inkalafatene, région de Ménaka.

28 janvier 2018
Des individus armés apparemment liés au JNIM tuent trois membres des Forces armées maliennes (FAMA) à Ménaka.

3 février 2018
Des individus armés tuent trois Dossaak près de Talataye, région de Ménaka.

22 février 2018
Les MSA et Gatia, soutenus par Barkhane, attaquent une base supposée de l’EIGS près d’Inkadagotane, région de Ménaka. Plusieurs individus sont tués et trois autres interpellés.

25-26 février 2018
Le MSA et le Gatia, soutenus par Barkhane, poursuivent des individus armés dans le département de Bani Bangou, région de Tillabéri. Quatre individus sont tués et trois autres interpellés.

6 mars 2018
Des éléments du MSA et du Gatia, soutenus par Barkhane, tuent cinq individus dans la zone de Tinzouragan, région de Ménaka.

7 mars 2018
Des membres du MSA et du Gatia tuent deux jihadistes présumés près de Tawraghen, région de Tillabéri.

9-10 mars 2018
Des combats opposent des combattants du Gatia et du MSA, soutenus par Barkhane, à des individus armés près d’Akabar, région de Ménaka. Quinze individus et un membre du MSA sont tués.

11-12 mars 2018
Un convoi de membres du MSA et du Gatia tombe dans une embuscade près de Ménaka. Sept individus sont tués lors des poursuites lancées contre les assaillants.

1er avril 2018
Une embuscade tue trois membres du MSA et du Gatia et en blesse cinq près d’Akabar, région de Ménaka.

1er avril 2018
Barkhane, les FAMA, les FDS, le MSA et le Gatia neutralisent 30 jihadistes présumés près d’Akabar, région de Ménaka.

6 avril 2018
Deux membres du MSA et du Gatia sont tués lors d’opérations menées avec les FAMA et Barkhane près d’Akabar, région de Ménaka, contre des individus armés.

26-27 avril 2018
Des individus armés attaquent deux campements dossaak dans la région de Ménaka, et tuent au moins une quarantaine de civils.

27 avril 2018
Des représentants peul accusent le MSA d’avoir tué 44 Peul près d’Ekrafane, région de Tillabéri.

1er mai 2018
Des individus armés tuent au moins seize Dossaak dans la région de Ménaka.

9 mai 2018
Des individus armés tuent cinq Dossaak et en blessent trois autres dans la région de Ménaka.

18 mai 2018
Des individus armés tuent au moins dix-sept civils peul lors de l’attaque du village nigérien d’Aghay, région de Tillabéri.


 

AFP/Daniel Riffet
Report 238 / Africa

Central Mali: An Uprising in the Making?

Violence is escalating in Central Mali, often neglected as the world focuses on problems in the country’s north. Radical groups and criminal gangs are exploiting years of short-sighted security policies that have lost the state much of its legitimacy. The government needs to recognise that state authority also rests on public services and dialogue with its people.

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Executive Summary

While attention has focused on northern Mali, armed violence is escalating at an alarming rate in the centre of the country, long neglected by the state. The management of natural resources has given rise to multiple conflicts that the government and local elites are unable to control. For the past several months, a jihadist uprising has capitalised on the state’s lack of legitimacy and extended its influence. State representatives are being chased out of rural areas. Yet, violence also stems from settlings of scores, banditry and a growing number of self-defence militias. The peace agreement signed in Bamako in June 2015 applies primarily to northern regions and disregards the centre of the country. Mali’s government and its principal partners should renew their efforts to restore the state’s authority and legitimacy among all the communities of the area. Absent appropriate action, central Mali – an area more densely populated than the north and vital to the economy – risks becoming a source of protracted instability. 

The centre has long not been involved in the armed rebellions of the north, but has suffered from its consequences: banditry has surged and weapons have become more readily available since the 2000s. Marginalised groups, in particular some nomadic herding communities, see taking up modern weapons as a way to challenge existing hierarchies, and to contest the privileges of urban elites and traditional local aristocracies. The state, plagued by corruption and discredited by acts of brutality by the security forces, is struggling to retain its ability to mediate between all sides. In the circumstances, ethnic communities are closing ranks, particularly the Fulanis, who see themselves as victims. 

The 2012 crisis was a turning point for the central regions when it was partly occupied by armed groups. State authority weakened as civil servants fled, abandoning large swathes of territory. The insecurity made some of the population seek protection or justice from militias, including radical groups. The French military operation Serval chased out these groups in 2013, but when state security forces returned they committed abuses, particularly against nomadic Fulani and Tamasheq communities. Locals were also angered when corrupt civil servants regained posts. The state’s return neither restored security nor improved relations between its representatives and the regions’ inhabitants. 

A radical group has thrived on this fertile ground, dubbed the Macina Liberation Front by the media and linked to the jihadist group Ansar Eddine. Little is known about its exact nature and some even question whether it really exists, but it demonstrated its presence with deadly attacks against security forces in several places in the central regions since early 2015. The group’s leader is reportedly Hamadoun Kouffa, a Fulani Muslim preacher famous for his strong criticism of the state and local elites. Since the group’s emergence, state representatives have become targets of its actions and rhetoric, and have again abandoned their posts; violence has increased.

It is difficult to distinguish between banditry, local vendettas and the actions of radical groups in this area. The latter form a determined core, even though they are in the minority, less structured, less well armed, and with fewer links to trafficking than radical groups in the north. They are taking root in rural areas, profiting from the state’s lack of credibility and from some inhabitants’ frustrations and fears. 

Until now the government has favoured a security-focused approach, which has yielded some results. But it has not allowed state authorities to regain control over the entire central territory and its brutality has widened the disconnection between the government and the local population. Political responses have lacked clarity and ambition. The area was largely absent from the Algiers peace talks that led to the signing of the Bamako peace agreement in June 2015. Most of Mali’s international partners have had little involvement in the centre, are predominantly based in Bamako and more involved in the north.

Some authorities and local elites are tempted to try to improve security by supporting the creation of community-based self-defence militias. These militias cannot constitute a lasting solution to the real problem of local insecurity, and even less as a means to reverse the way the state has been discredited in the central regions. With inter- and intra-community tensions running high, militias have fuelled sporadic and worrying surges of violence, including between Bambara and Fulani armed groups in May 2016, which may have killed more than 40 people.

Central Mali has entered a volatile period, but heeding early-warning signals and taking preventive action could still stop the growth of radical groups. As Crisis Group’s report Exploiting Disorder: al-Qaeda and the Islamic State (14 March 2016) emphasised, preventing crises will do more to contain violent extremists than countering violent extremism will do to prevent crises.

The government’s response should not focus exclusively on counter-terrorism operations, which contribute to a rejection of the state by the people, especially when accompanied by abuses. On the contrary, the government, in coordination with local elites, civil society and external partners, should demonstrate a greater ambition to reestablish public services in these long neglected regions. To do this, and to demonstrate its utility and impartiality, it should plan its actions carefully, rank its priorities and recognise that restoring its authority is not only a question of keeping order, but also rests on its capacity to deliver effective justice and education. 

Recommendations

To prevent the security situation deteriorating further in the central regions and enable the state to reestablish its presence and regain legitimacy there

To the Malian government:

  1. Develop a strategy to ensure the effective return of the state and the restoration of its legitimacy among all parts of the population. This should include:
     
    1. Reform of the local police, taking a lead for instance from recent projects in Niger; in particular, security forces should recruit women and men from different ethnic groups to enable the effective carrying out of their duties, including in areas lived in by nomads.
       
    2. A plan, developed through inclusive dialogue, to coordinate the state’s efforts in the centre and to identify priority actions, specifically in the justice, education and natural resources management. Work on the latter should establish mechanisms to enable herders and farmers to live together more peacefully.
       
    3. Naming a high representative for the central regions to embody the state’s commitment to them, to work in consultation with local communities and civil society groups, and to ensure coordination with newly active donors.
       
  2. Avoid using community self-defence groups, and strengthen the capacity of the security services while severely and publicly punishing security service abuses against civilians.

To elites representing local communities:

  1. Take on the crucial role of mediating between citizens and the state, and in doing so, set aside intercommunal divides and individual disputes in order to cooperate with new representatives of local peoples, notably nomad chiefs and religious leaders, even those who have sympathised with armed groups since 2012.
     
  2. Avoid supporting armed movements and self-defence groups, which are only a short-term response to insecurity and could, in the long run, dangerously fuel intercommunal violence in the centre of the country.
     
  3. Conversely, promote – in partnership with the state – the development of a local police force that serves local people and whose composition is representative of the central regions’ diverse ethnic groups and both women and men.
     
  4. Support local conflict resolution initiatives, specifically inclusive forums in which the local population’s diverse age, ethnicity, socio-economic status and gender groups are sufficiently representative of the peoples of central Mali.

To Mali’s main partners, in particular the European Union:

  1. Assist the state to redeploy at the local level through programs aimed at supporting the development of public services in the central regions.
     
  2. Make the Mopti region a pilot site to test cooperative policies aimed at improving local security and specifically reforming the local police – lessons drawn from here could serve other regions of the Sahel and northern Mali in particular.

To the UN Stabilization Mission in Mali (MINUSMA):

  1. Extend the disarmament, demobilisation and reintegration (DDR) program so that it benefits both the north and the central regions without straying from the stipulations of the peace accord, making sure to link DDR to local police reform and avoid fuelling the creation of self-defence groups that are not strictly regulated by the authorities.
     
  2. Support the restoration of state authority over Mali’s whole national territory according to MINUSMA’s mandate and, in order to do so, prioritise an approach that aims to restore public services, including those of the police, as much as seeking to reinforce the international military deployment.

Dakar/Bamako/Brussels, 6 July 2016

I. Introduction

While the Bamako peace agreement was signed in June 2015 and international forces have been deployed in the country for more than three years, the crisis in Mali is far from being resolved. Armed violence is escalating in some areas. Since the start of 2015, unidentified armed groups, some of which claim to be jihadist, have attacked several towns in the centre of the country. This was surprising, all the more since almost all armed incidents had until then been concentrated in the north. Following these attacks, many civil servants fled from their posts in several prefectures of the centre. Local communities feel that the Malian state has abandoned them to their fate. Radical groups are taking advantage of the situation to establish themselves and disseminate messages hostile to the government and Mali’s foreign partners. As efforts are still focused on the north, the centre of the country remains largely neglected by the Bamako agreement that resulted from inter-Malian peace talks.

This report analyses the dynamics behind the extension of the areas of insecurity in central Mali and describes the groups that are responsible for this development.

This report analyses the dynamics behind the extension of the areas of insecurity in central Mali and describes the groups that are responsible for this development. The centre of the country is dominated by the Inner Niger Delta, a territory subject to flooding which is particularly fertile and therefore coveted; the land is shared by farmers and herders. This report focuses on the areas most affected by armed violence, namely, the administrative region of Mopti, mainly the circles (administrative division) of Ténenkou, Youwarou and Douentza, and the north of the Ségou region, close to the border with Mauritania. It warns of the dangers that threaten this part of Mali and formulates practical proposals to stop the spread of armed violence. It is based on several series of interviews with the main political and military actors, diplomats, members of civil society and religious leaders in Bamako and the Mopti region in February and October 2015 and January and March 2016.

II. Fertile Ground: Escalating Armed 
Violence in Central Mali

Unlike the country’s northern regions, there were no armed rebellions in central Mali in the 1990s and 2000s. However, the area has suffered the consequences. Banditry has increased and automatic weapons have become more readily available; meanwhile, cattle theft have been recurrent, especially in border areas; the Ntéréré, cattle thieves of Fulani origin, have become increasingly professional over the years.[fn]Sometimes described as a rite of passage for young men, this phenomenon has taken on a new dimension with the growing insecurity and eased access to firearms.Hide Footnote These developments have affected all herding communities, which are mostly Fulani in the centre.[fn]Crisis Group email correspondence, Tamasheq political leader from Goundam, April 2016. “All sides were responsible for raids”, said a Fulani leader commenting on the competition between Fulani and Tamasheq communities for “saline lands”, the best for livestock farming. Crisis Group interview, Fulani political leader, Bamako, October 2015.Hide Footnote  

For some years now, central Mali has experienced a worrying increase in social and political tension, punctuated by repeated episodes of collective violence.

Some of them, particularly the Fulanis, felt that successive peace agreements did not take their interests into account and compensated those who had stolen their herds.[fn]The Fulanis are a very diverse ethnic group distributed over the entire Malian territory. They are more numerous in the centre of the country. They feel a sense of injustice at the herding advantages obtained by Arab and Tamasheq communities following the rebellions of the 1990s. The development of these areas through, for example, the building of wells, has paradoxically increased tensions. Such government projects have allegedly benefited communities close to the rebels to the detriment of others who stayed away from them. Crisis Group interviews, Fulani political and religious leaders from the regions of Méma and Farimaké, Bamako, February and October 2015. Shortly after the signature of the National Pact in 1992, establishing special status for northern Mali, the president of an association of victims of the rebellion in the Mopti region, whose cattle had been stolen, asked the Malian state for compensation.[fn]Crisis Group interview, Fulani civil servant, Bamako, February 2016. The records indicate that this request for compensation was as high as FCFA2.6 billion (about €4 million). Many similar demands have been expressed but never fulfilled, strengthening among the Fulanis the sense of impunity, injustice, and animosity toward the Tamasheq nomadic communities with which they frequently compete for the control of the same territory.[fn]Tamasheq or Kel Tamasheq (literally, those who speak the Tamasheq language) is another name for the Tuareg. They are not many in the Mopti region (about 30,000 native speakers out of a population of more than 1.5 million in 2009). More live on the Gourma plains and toward the border with Mauritania, in Méma and Farimaké. “Recensement général de la population et de l’habitat du Mali”, National Institute of Statistics (known by its French acronym, INSTAT), November 2011.   

For some years now, central Mali has experienced a worrying increase in social and political tension, punctuated by repeated episodes of collective violence. It is a fertile agricultural area.[fn]The Mopti region is the country’s most important area for livestock farming – cattle, sheep and goats. It also produces 40 per cent of the country’s rice and 20 per cent of its millet and sorghum. “Etude diagnostique des secteurs économiques porteurs”, territorial administration and local communities ministry, March 2012. The exploitation of natural resources arouses envy and causes disputes, a situation aggravated by significant pressure on the land.[fn]The area dedicated to crops has increased while the area covered by pasture has correspondingly decreased. Meanwhile, herds have increased in number and so there is greater pastoralist pressure on the land. Tensions have become more acute not because of poverty but because of increased and poorly regulated competition for natural resources. This dynamic is not new: in the 1970s, the area of arable land increased by 82 per cent while the area covered by pasture fell by 29 per cent. Olivier and Catherine Barrière, Un droit à inventer. Foncier et environnement dans le delta intérieur du Niger (Mali) (Paris, 2002), p. 62.  There are frequent clashes between herders and farmers in this area.[fn]Un droit à inventer, op. cit. Mirjam De Bruijn and Han Van Dijk, Arid Ways. Cultural Understandings of Insecurity in Fulbe Society, Central Mali (Amsterdam, 1995).  Herders, often Fulani, claim that agricultural land is expanding at the cost of land dedicated to herding.[fn]However, not all Fulanis are nomadic herders. In 2009, the Mopti region had 400,000 Fula (the Fulanis’ language) speakers, or 27 per cent of the population. The Dogons, mainly farmers, form the largest ethnic group in the region, with more than 636,000 native speakers, or 42 per cent of the population. “Recensement général de la population et de l’habitat au Mali”, op. cit., p. 443.Hide Footnote Inversely, farmers accuse herders of not respecting agricultural cycles and of not using the cattle trails (burti) that protect fields from trampling by the herds. 

Most of these disputes are resolved peacefully.[fn]Community dialogues are organised by local associations in the presence of local authority representatives to peacefully resolve disputes related to transhumance, as in Dioura in June 2014. Journal de l’Office de Radiodiffusion Télévision du Mali, 26 June 2014.Hide Footnote However, some of them cause a worrying level of violence that the security forces, either absent or ineffective, are unable to contain. For example, in May 2012, a land dispute led to the massacre of sixteen Fulani herders by Dogon farmers in Sari (Koro circle), where no police officer was stationed. This violent episode, which has remained unpunished, has played a direct role in the decision by nomad Fulani groups to arm themselves; that same year, some of them joined the radical movements that were occupying Gao.[fn]Crisis Group interview, nomadic leader from the Douentza region, Bamako, February 2015.Hide Footnote  

In the Inner Niger Delta, Fulani herders sometimes clash among themselves over access to pastures.[fn]The Inner Niger Delta is a particularly fertile area after the annual floods.Hide Footnote The conflict between herders from the villages of Sosobe and Salsalbe, which has been going on since at least the colonial period, resurfaced in the 1990s, causing 29 deaths on 8 December 1993.[fn]Crisis Group interview, former mayor of the Ténenkou circle, Bamako, March 2016.Hide Footnote As a local security expert said, “people still get killed in disputes over access to the bourgoutières”.[fn]Crisis Group interview, local security expert, Mopti, March 2016. The bourgoutières are plains subject to flooding and are particularly fertile after the floods. Hide Footnote These disputes are aggravated by the lack of legal clarity regarding land rights and by the diminishing capacity of traditional authorities to settle disagreements.[fn]Crisis Group interview, former mayor of the Ténenkou circle, Bamako, March 2016.Hide Footnote They have become considerably more lethal following the increased availability of weapons since the 1990s.[fn] In addition to the rebellions that took place in the 1990s and 2000s, some people mention the war in Liberia as a turning point in terms of availability of firearms. One of the Ntéréré leaders in central Mali is a veteran of that war. However, access to weapons of war remains less important in central Mali than in the north. Crisis Group interviews, specialist on conflicts in the Sahel, Dakar, April 2016; member of an international NGO originally from Douentza, Mopti, March 2016. Hide Footnote Quarrels are now resolved with Kalashnikovs rather than with clubs or knives.[fn]“In recent years, everybody armed themselves to defend their livestock. We do not feel that the authorities care about cattle theft. This development may have led to cases of misconduct”. Crisis Group interview, member of the elite of Fulani origin, Bamako, February 2015.Hide Footnote This has encouraged an arms race and the hiring of professional armed men who can help gain the upper hand in disputes.[fn]Armed groups, including former Ntéréré and jihadist movements like MOJWA, offer their support to Fulani herders to facilitate and protect the transhumance from attacks. Crisis Group interview, regional security expert, Dakar, April 2016. Hide Footnote  

Some of the current violence, hastily attributed to jihadist groups, is in fact the result of land disputes, including when the victims are state officials.[fn]Crisis Group interviews, members of the elite of Fulani origin, Bamako and Mopti, March 2016; security expert, Sévaré, March 2016.Hide Footnote These episodes of local violence increase against the backdrop of a profound crisis of confidence in the state, whose representatives are often accused of corruption and predatory behaviour toward local communities, particularly herders.[fn]The justice system is seen as corrupt. Malian Security Forces (known by their French acronym, FDS), including water and forest rangers, are accused of abusing their powers to impose heavy fines. Crisis Group interviews, Fulani members of the elite, nomads from the Douentza region and researcher specialising in central Mali, Bamako and Mopti, February 2015 and March 2016. Hide Footnote The latter have mobile capital in the form of cattle, which is easier to cash in than the land on which peasants work. 

Some groups, in particular nomadic herders, also criticise the government for being manipulated by local urban elites, which allegedly use public administration resources to retain their disputed privileges. At a forum organised in Mopti in January 2016 under the supervision of the national reconciliation ministry, participants, mostly local prominent figures and civil society activists, pressed the authorities “to respect the principles of impartiality and neutrality [of the state]” and enjoined them “to avoid acts of violence against the populations”.[fn]Facebook page of Mali’s national reconciliation ministry, message posted on 29 January 2016.Hide Footnote  

In Mopti, all the people Crisis Group interviewed criticised the government for its inadequate performance and the corruption of state officials: “If the government does nothing for us, it might as well leave us alone”.[fn]Crisis Group interview, Fulani director of an NGO, Mopti, March 2016.Hide Footnote A growing minority see the government as a nuisance that they would like to get rid of. This is especially true in some communities, for example, nomadic Fulanis or slave descendants, who feel particularly underrepresented in the government and its administration.[fn]Crisis Group interviews, Fulani individual from Méma and nomadic leader from the Douentza region, Bamako, February 2015.Hide Footnote They welcomed the departure of state officials following attacks on towns at the beginning of 2015.

Finally, the climate of tension in central Mali also results from a growing sense of ethnic victimisation among the Fulanis.[fn]Fulanis built theocratic states in the central part of the country prior to colonisation. Crisis Group interviews, Fulani members of the elite, nomads from Douentza and researcher, Bamako and Mopti, February 2015 and March 2016. Hide Footnote Some of them feel stigmatised and attempt to organise and defend their interests along ethnic lines.[fn]“Fulanis used to be dominant, but the whites changed all that, which causes resentment”. Crisis Group interview, Fulani director of an NGO, Mopti, March 2016.Hide Footnote Some Fulani elites and intellectuals, especially in the centre, say that the state treats their community unfairly in a way that reduces them to second-class citizens.[fn]More than a year passed before the United Nations Multidimensional Integrated Stabilisation Mission in Mali (MINUSMA) and the Malian government sent a team to investigate the massacre of Fulanis in Doungoura in March 2013. On the contrary, Fulani members of the elite note that MINUSMA and the government took action within days of the massacre of Tamasheq Imrad near Tamkoutat in February 2014. “This is unequal treatment”, say some of them, who also see it as a result of Fulanis’ underrepresentation in the Malian security forces. However, there are several senior Fulani officers in Mali, including generals. Crisis Group interviews, Fulani officer in the Malian security forces and Fulani director of an NGO, Bamako and Mopti, March 2016. Hide Footnote In fact, racism, partly inherited from the colonial period, is still strong in Mali and Fulanis are seen as a category apart.[fn]Roger Botte and Jean Schmitz, “L’archipel peul”, Cahiers d’études africaines, special edition, vol. 34, no. 133 (1994). Hide Footnote  

Fulanis say the increased terrorist threat has worsened the situation because authorities often associate them with terrorism.[fn]According to the French authorities, the majority of those involved in the attacks in Bassam, Bamako and Ouagadougou in 2015 and 2016 were Fulanis from Mali. Crisis Group interview, French adviser responsible for Africa, Paris, March 2016. As the Fulanis are an extremely heterogeneous group, this statement does not help much to understand the links between community affiliation and jihadist involvement. Hide Footnote Fulani public figures emphasise that “there are no Fulani terrorists, there are only angry Fulanis”, while warning that if “the Tamasheq were the first to rebel, the Fulanis could be the second”.[fn]Crisis Group interview, Fulani trader from Farimaké, Bamako, October 2015. Hide Footnote In doing so, they point out that their people are becoming increasingly aware of their ethnic identity. Although Fulani mobilisation in West Africa as a whole remains timid and is sometimes confined to the realms of fantasy, it worries governments, anxious to avoid the export of violence to their territory.[fn]A “world Pulaaku congress” gathering Fulanis from all over Africa and the diaspora is due to be held in October 2016 on the initiative of former members of the Fulani Tabital Pulaaku association. It is primarily a cultural and scientific initiative, but political issues might be discussed in a regional context marked by an upsurge in armed violence that affects Fulani communities. Hide Footnote In central Mali, the sense of stigmatisation is coupled with the impression that the modern state is responsible for destroying old hierarchies to the detriment of the Fulanis and conducting an aggressive policy toward nomads, of which the Fulanis make up a large proportion. 

Since the 1990s, ethnic-based cultural associations have emerged and played an important political role, especially in conflict management. For example, Tabital Pulaaku is a Fulani association created at the beginning of the 1990s, and Ginna Dogon, formed in 1992, recruits among Dogon communities in central Mali. Often headed by urban elites, they try to bridge the gap between local structures and the central government. They are testimony to the trend for communities to organise politically along ethnic lines. In the wake of the 2012 crisis and rising insecurity, some local figures asked Tabital Pulaaku to organise a response, including the creation of self-defence groups. Some Fulani intellectuals say their communities should “take up arms to defend themselves” and “gain the respect” of the government and rival communities.[fn]Crisis Group interviews, Fulani members of the elite, Bamako and Sévaré, November 2015 and March 2016.Hide Footnote

However, this ethnic-based mobilisation faces several challenges. First, some acts of violence result from internal tensions among the Fulanis rather than from tensions between ethnic groups.[fn]Roger Botte and Jean Schmitz, “Paradoxes identitaires”, Cahiers d’études africaines, vol. 34, no. 133 (1994), pp. 7-22.Hide Footnote Indeed, there is a feeling of distrust toward urban elites, which are suspected of playing the ethnic card to build up a client base and preserve their positions within the state apparatus.[fn]Crisis Group interviews, nomads originally from the Douentza region, Bamako, February 2015 and March 2016.Hide Footnote Second, religion and jihad today compete with ethnicity as a driving force for identity-based mobilisation.[fn]A Fulani militiaman from Niger who was active in the 1990s regrets that Fulanis who share similar demands toward the governments of the subregion wear themselves out by fighting under the flag of the jihadists. In his view, this weakens the struggle for their own people as it provokes the hostility of Western powers and Fulanis should rather form armed movements along ethnic lines as they used to do. Crisis Group interview, former member of Fulani militias, Niamey, December 2015. Hide Footnote The two forms of mobilisation are not necessarily incompatible but their agendas and actors are different.[fn]In a recording attributed to Hamadoun Kouffa, Fulanis are called “the country’s biggest ‘cafres’ (pagans)”. Crisis Group interview, Malian officer, Bamako, March 2016.Hide Footnote In central Mali in particular, ethnic-based mobilisation takes place within the framework of negotiations with the government over access to representation and resources. Jihadist mobilisation, for the moment, takes place either outside or against the state.

III. Central Mali in Crisis (2012-2013)

Central Mali, which separates the north, occupied by armed groups, and the south, which has remained under government control, was affected by the 2012 crisis. Parts of the Mopti region, such as the Douentza circle, were occupied by the National Movement for the Liberation of Azawad (known by its French acronym, MNLA) and the Movement for Oneness and Jihad in West Africa (MOJWA), although neither group managed to establish a solid presence outside the urban centres located on the road between Mopti and Gao. The rebels did not occupy the rest of the centre, but state officials and some locally elected representatives fled in 2012 because of insecurity and sporadic attacks.[fn]For example, the locality of Youwarou (Mopti region) was attacked on 17 February 2012, and Té-nenkou on 2 March 2012.Hide Footnote The tourism industry, which had been flourishing for twenty years in Mopti and on the Bandiagara plateau, collapsed. The situation became particularly uncomfortable for most inhabitants of central Mali. They have lived under the threat of occasional attacks, while at the same time being suspected by the security forces of colluding with the rebels.[fn]A resident of Nampala (Ségou region, close to the border with Mauritania) said that “the MNLA came from Léré to loot the school and the town hall [of Nampala]. But the military in Nioro, where we went to get supplies, suspected us of supporting the rebels”. Crisis Group interview, public official, Bamako, February 2015.Hide Footnote

A. Recruitment to the Armed Groups

In 2012, central Mali was partly occupied by armed groups from the north. They recruited on site to form small local contingents or encouraged these new supporters to go on military training in Gao and Timbuktu, particularly with the MOJWA and Ansar Dine, which held these towns at that time. Conversely, the pro-government militias from the north, especially Gao, found refuge in central Mali, near Sévaré, an area under government control where Ganda Izo and others recruited locals. 

Most of these combatants were young men tempted by adventure and attracted to armed groups by either conviction or opportunism.[fn]Crisis Group interview, Malian public official originally from Dialloubé (Mopti region), Mopti, October 2015.Hide Footnote Armed bandits in the area also rallied to the rebel groups: for example, the Ntéréré from Macina joined the MNLA and later the MOJWA in the Léré region.[fn]Crisis Group interviews, resident of Nampala and former elected representative in the Mopti region, Bamako, February 2015. Hide Footnote Finally, in response to insecurity, some communities in central Mali lined up under the banners of armed groups to obtain protection or arms, sometimes after having unsuccessfully requested the government to provide them with weapons.[fn]Some nomadic Fulani leaders went to Bamako to request arms from the defence ministry. The ministry refused, saying “it did not have arms for its own army”. Other sources indicate that the government feared that Fulani nomads would join the rebellion once they were armed. Crisis Group interviews, nomadic Fulani leader, Bamako, February 2015; former Malian official, Bamako, March 2016. Hide Footnote  

Nomadic Fulanis from the Douentza region joined MOJWA training camps in Gao in search of military training and protection against MNLA Tamasheq groups that were harassing their camps. They were also seeking to gain the upper hand against the sedentary Dogons in conflicts over land. The MOJWA traded or offered protection in order to attract new recruits. Meanwhile, some young men left their homes and fully embraced the jihadist cause.[fn]Several witnesses confirm that at the start of Operation Serval, Fulani MOJWA combatants fled the Douentza region to the jihadist stronghold in the Tigharghar mountains (Kidal region) and perhaps even to southern Algeria. Crisis Group interviews, former MOJWA member from the Douentza region, March 2016; MNLA officer, April 2016. Hide Footnote But the majority seem to have adopted an opportunist approach, joining up in order to obtain protection or arms and have a say in local conflicts. 

B. Renewed Tension with the Government

In January 2013, the advance of radical groups toward Konna and Diabaly in central Mali led to a new round of violence in the area.[fn]Konna is 65km to the north of Mopti and Diabaly is 150km to the east.Hide Footnote Operation Serval repelled the offensive but the Malian army returned in the wake of the French and committed abuses against local populations, including an unknown number of summary executions.[fn]Malian security forces, members of which were executed by Islamist combatants in Konna, accused Fulani nomads from the Mopti region of supporting the MOJWA. In retaliation, they probably executed religious leaders and some of their pupils (talibé), notably in Konna and Nyaminiama. “Exactions des militaires maliens: l’urgence d’une commission d’enquête indépendante”, press release, International Federation for Human Rights, 23 January 2013. For more on Operation Serval, launched by France in January 2013 to repel jihadist groups from northern Mali, see Crisis Group Africa Report N°201, Mali: Security, Dialogue and Meaningful Reform, 11 April 2013.Hide Footnote These events exacerbated the distrust between people, particularly some Fulanis, and the security forces.

As of spring 2013, the Malian administration redeployed in the Mopti region more quickly than in the northern regions, which were still occupied by armed groups. Despite optimistic official figures, absenteeism was nonetheless common within the civil service.[fn]According to a UN 2014 report, in the Mopti region, “99 per cent of state officials have been redeployed, 50 per cent in Gao and Timbuktu”. The same document states that all the prefects and the great majority of subprefects were back in post. “Report of the UN Secretary-General on the situation in Mali”, UN Security Council (UNSC) S/2014/403, 9 June 2014, p. 4. In fact, many state officials working for territorial administration live in the regional capital and make only short visits to the area they have been assigned to. Moreover, such visits become less frequent when security deteriorates. Hide Footnote The state’s return provoked tension with local populations. The security forces recovered small arms that some groups, including Fulani nomads, had acquired to protect themselves. This led to arms dealing, abuses and incidents, particularly in the Douentza circle.[fn]“Le cercle de Douentza pendant la crise: une étude de cas”, European Union (EU) delegation to Mali, November 2013. Crisis Group interview, nomadic community leader in the Douentza region, Bamako, February 2015. Hide Footnote Some inhabitants of central Mali had welcomed the government’s retreat in 2012, which they perceived as a temporary relief from taxation and a whole range of predatory acts.[fn]Crisis Group interviews, nomadic leader from the Douentza circle, Bamako, February 2015; former elected representative in the Ténenkou circle, Bamako, March 2016. Hide Footnote Others had got used to it despite feeling that they had been abandoned at a difficult time. 

In many areas of central Mali, the government’s return in 2013 did not therefore help to restore security for people and goods. On the contrary, people have claimed that the security situation was better under the jihadists or when the state was absent in 2012.[fn]Crisis Group interviews, nomad from Douentza, Bamako, February 2015; former elected representative in the Ténenkou circle, Bamako, March 2016. Hide Footnote Indeed, serious episodes of collective violence took place following the latter’s return. In March 2013, in Doungoura, at least twenty people, mainly Fulani, were killed and thrown down a well. This case was never clarified or solved. Although representatives of the victims quickly contacted them, Malian authorities waited for more than a year before sending a delegation to support the investigation mission of the UN Stabilization Mission in Mali (known by its French acronym, MINUSMA) human rights office.[fn]Crisis Group interview, member of Tabital Pulaaku, Bamako, February 2015.Hide Footnote With persistent insecurity since 2013, non-state armed groups such as former Ntéréré, and even jihadist elements, rather than Malian security forces, have offered their support to Fulani herders to protect the transhumance from predatory acts.[fn]Crisis Group interview, regional security expert, Dakar, April 2016.Hide Footnote

In this context, the state’s return to central Mali after 2013 seems more theoretical than real. Its presence is weak throughout large grey areas. Moreover, following the crisis in Kidal in 2014, part of the region has again fallen under the control of armed groups, such as eastern Douentza.[fn]Crisis Group interview, researcher specialising in central Mali, Mopti, March 2016. In May 2014, Malian Prime Minister Moussa Mara’s visit to Kidal caused major clashes between rebel armed groups and Malian security forces, which were defeated and again forced to retreat from a large part of the country’s north.Hide Footnote It is all the more worrying as the main actors in charge of Mali are neglecting this area and concentrating mainly on the northern regions. 

IV. Toward a New Insurrection?

At the start of 2015, a series of attacks against Malian security forces stationed in small towns in the centre of the country once again attracted attention to the area.[fn]On 5 January, about 30 combatants attacked the town of Nampala (Ségou region, close to the border with Mauritania) and killed at least eleven Malian soldiers. Ténenkou was attacked on 8 and 16 January. Internal document of the Malian security services on the attacks attributed to the Macina Liberation Front made available to Crisis Group. “Mali: attaque de bandits armés à Ténenkou dans la région de Mopti”, Info Mali (info-mali.com), 9 January 2015. Hide Footnote Subsequently, chronic low intensity violence appeared in rural areas. State officials and civilians said to be close to the authorities were threatened or killed.[fn]Victims were mostly “uniformed corps” (members of the security forces, including water and forest rangers), local elected representatives and individuals suspected of acting as informers for the security services. Government representatives’ homes and vehicles are regularly burned, for example on 12 September 2015 near Bankass after the attack on the police station. Crisis Group interviews, security experts, NGO managers and MINUSMA members based in the Mopti region, Sévaré, March 2016.Hide Footnote Some attacks targeted MINUSMA convoys.[fn]The first took place on 10 May 2015 near Ténenkou. On 29 May 2016, a mine decimated a MINUSMA convoy near Sévaré, killing five Togolese blue helmets. Hide Footnote Armed groups occupied unprotected villages and small towns for a few hours, time enough to preach sermons and broadcast messages, including calls for jihad. 

It is often difficult to distinguish between acts of banditry, local vendettas and attacks by radicalised groups.

The Malian and international media frequently attribute these acts of violence to the Macina Liberation Front (MLF), created in January 2015 and reportedly led by a radical Fulani preacher, Hamadoun Kouffa. On the ground, the situation is confused. The perpetrators of violence have various motives and the degree of coordination between groups is uncertain. It is often difficult to distinguish between acts of banditry, local vendettas and attacks by radicalised groups. Armed groups seem to be trying to use the endemic insecurity, local tensions and the deep distrust toward the government to achieve various objectives. 

A. Elusive Perpetrators

Hamadoun Kouffa is a relatively well-known Fulani preacher in Macina.[fn]His full name is Mohamed Alhassane Ahmadoun Barry or Ahmadoun Diallo, according to different sources. He is said to be about 60 years old and to have grown up in Sirakoro. His father was reportedly from the village of Kouffa in the Niafunké region in the centre of the country. Internal document, national security service, September 2015. Crisis Group interviews, Muslim leaders formerly close to Kouffa, Mopti and Sévaré, October 2015 and March 2016.Hide Footnote After having, in his youth, recorded love poetry on cassettes, he became a preacher in the Mopti region. In the 2000s, he became known for his sermons on the Quran in the Fula language, broadcast on local radio stations. He denounced the corruption of morals and state officials, the region’s major Marabout families, parliamentarians who supported the new Family Code and President Amadou Toumani Touré (ATT), whom he nicknamed the “Pharaoh of Koulouba”.[fn]Crisis Group interviews, Fulani public officials from Méma and Macina, Bamako, February 2015; Mopti, October 2015 and March 2016. The then president of Mali, Amadou Toumani Touré (ATT), informed of the critiques directed against him, reportedly held back from arresting Kouffa to prevent him from claiming martyr status. Crisis Group interview, senior public official from Macina, Bamako, March 2016.Hide Footnote Between 2009 and 2011, he joined the Tabligh Jama’at, a preaching movement born in Pakistan and known locally as Dawa.[fn]In Mali, this movement established itself especially in the Kidal region and is said to have been organised by Iyad ag Ghaly, who has since become the leader of Ansar Dine. See David Gutelius, “Islam in Northern Mali and the War on Terror”, Journal of Contemporary African Studies, vol. 25, no. 1, 2007. Sources consulted by Crisis Group say it would be a mistake to conflate the Dawa and the networks of Kouffa or Iyad ag Ghaly: “the followers of the Dawa do not completely identify with Kouffa, they have their own network”. Crisis Group interviews, former Dawa member from Nampala and religious leaders from the Mopti region, Bamako, February 2015; Sévaré and Mopti, March 2016. Hide Footnote He became its spiritual leader in the Mopti region, alienating Marabout families and some followers who began to criticise his radical choices.

At the time of the 2012 crisis, his group was in decline.[fn]Crisis Group interview, religious leader of Fulani origin, Bamako, February 2015. In December
2009, the American embassy in Bamako believed that recruitment to Dawa was weak in Mali.
“Dawa meeting in Kidal not much to talk about”, U.S. embassy Bamako cable, 21 December 2009,
as made public by WikiLeaks.Hide Footnote
He then allegedly went to Timbuktu to support Ansar Dine.[fn]In 2012, during negotiations about Malian soldiers detained by Ansar Dine, Iyad ag Ghaly reportedly accepted their release, by virtue of Islamic law, on condition they were handed over to Hamadoun Kouffa, who he believed to be a good Muslim, and not to the delegation of the High Islamic Council of Mali (HICM) with which he was in discussions. In January 2013, Kouffa was seen at the side of Ansar Dine combatants in Konna during their offensive in central Mali. He led a prayer and harangued the town’s inhabitants, announcing the arrival of “new times”. Crisis Group interviews, Fulani member of the elite in the Mopti region originally from Konna, Bamako, February 2016.Hide Footnote He was reportedly seen encouraging the population of Konna during the armed groups’ offensive but all trace of him was lost as the French strikes began. His name reappeared in January 2015 when his links with the MLF, to which most of the armed attacks in the Macina have been attributed, were demonstrated.[fn]B. Daou, “Attaques de Ténenkou: l’ombre de Hammadoun Koufa avec un Mouvement de Libération du Macina plane”, Le Républicain, 23 January 2015.Hide Footnote  

Unlike the armed groups in northern Mali, the MLF has no known military or political chain of command.[fn]Security forces and the media have mistakenly presented several individuals as Kouffa’s lieutenants. Crisis Group interviews, security officer in Mopti, Malian security ministry official, Bamako, March 2016.Hide Footnote The armed groups that temporarily occupy towns in central Mali and preach there do not claim allegiance to any particular movement. The leaflets distributed or displayed in the mosques in the Mopti region are not signed by the MLF but by Ansar Dine, or use the name of Dina, a Fulani theocracy in the nineteenth century.[fn]For more on Ansar Dine, see Crisis Group Africa Report N°189, Mali: Avoiding Escalation, 18 July 2012. Interestingly, in an audio message released in 2015, Iyad ag Ghaly, leader of Ansar Dine, referred to combatants in central Mali without mentioning the MLF but giving words of encouragement to “the lions of Macina and Douentza”. Audio recording of Iyad ag Ghaly, 19 October 2015 (translation by Crisis Group). For more on the history of the Dina of Macina, see Ahmadou Hampâté Bâ and Jacques Daget, L’empire peul du Macina, 1818-1853 (Paris, 1962).Hide Footnote The only video posted on the internet by a group active in central Mali, which dates from 18 May 2016, was also signed by Ansar Dine’s “Katibat Macina”.[fn]“First Video of Katibat Macina”, message from Jamaat Ansar Dine, Jihadology, 18 May 2016.In August 2015, Ali Hamma, a former combatant close to Belmokhtar, one of the main jihadist leaders in the subregion and emir of the al-Morabitoune group created in August 2013, contacted Agence France-Presse (AFP) office in Bamako to claim responsibility for the attack in Sévaré, saying that “Cheikh Hamadoun Kouffa has also given his blessing to the attack”. On the same day, Al Jazeera received a message from al-Morabitoune, also claiming responsibility for the attack. “Attaque de Sévaré: les explications d’un lieutenant d’Amadou Kouffa”, L’indicateur du Renouveau, 12 August 2015; “Un deuxième groupe djihadiste revendique l’attaque à Bamako”, Le Monde, 20 November 2015. Hide Footnote The MLF, if it really exists, has claimed responsibility for few actions other than two major attacks on a hotel in Sévaré in August 2015 and on the Hotel Radisson in Bamako in November 2015.[fn]In August 2015, Ali Hamma, a former combatant close to Belmokhtar, one of the main jihadist leaders in the subregion and emir of the al-Morabitoune group created in August 2013, contacted Agence France-Presse (AFP) office in Bamako to claim responsibility for the attack in Sévaré, saying that “Cheikh Hamadoun Kouffa has also given his blessing to the attack”. On the same day, Al Jazeera received a message from al-Morabitoune, also claiming responsibility for the attack. “Attaque de Sévaré: les explications d’un lieutenant d’Amadou Kouffa”, L’indicateur du Renouveau, 12 August 2015; “Un deuxième groupe djihadiste revendique l’attaque à Bamako”, Le Monde, 20 November 2015. Hide Footnote  Finally, it is unclear whether Kouffa survived the French bombardments of Konna in January 2013.[fn]He has not circulated any video recently even though audio recordings in Fula dating from 2015 were attributed to him by people interviewed by Crisis Group. Crisis Group interview, member of the elite originally from Macina, Bamako, March 2016. Hide Footnote Dead or alive, his sermons continue to circulate and influence people. 

Little is known about the people who have rallied behind Kouffa or have been fighting in his name.[fn]According to the Malian State Security Department (known by its French acronym, DGSE), a Fulani called Hassan Dicko and nicknamed “Abou Leila” has acted as a link between armed groups in central and southern Mali. Considered to be Hamadoun Kouffa’s right-hand man, he was arrested on 5 September 2015. Internal document of the Malian security services made available to Crisis Group, Bamako, 2015.Hide Footnote His network reportedly attracts individuals from disadvantaged social backgrounds and Fulanis from the plains, seduced by his critique of traditional landowners in the Niger Delta. The financing of the movement seems largely local and to owe much less to the major trafficking networks than that of the armed movements in the north.[fn]The movement does not raise taxes from the population but it seems that herders and traders supporting it contribute financially. Fulani leaders, including an imam reputed to be close to Kouffa and a former MOJWA member together made the pilgrimage to Mecca in 2015. That year, many other Fulani members of the elite made the pilgrimage with financial assistance from the Fulani diaspora in Saudi Arabia. Crisis Group interviews, Fulani members of the elite, individual originally from the Douentza circle, interior ministry official, Bamako, March 2016.Hide Footnote  

Several local sources now doubt that the MLF exists or deny it is solely responsible for the violence that has affected the centre of the country since the beginning of 2015.[fn]A Fulani public official born in Mopti spoke of the “imaginary Macina Liberation Front”. An NGO director from the same region said: “We Fulanis do not believe a Macina Liberation Front exists”. Crisis Group interviews, senior public official of Fulani origin, Bamako, March 2016; NGO director of Fulani origin, Mopti, March 2016.Hide Footnote It is clear that no single group can be considered as the perpetrator of all the attacks against the state and its allies. Neither are the different entities that have been implicated clearly unified in a movement with a common agenda. The name Macina Liberation Front, popularised by the media, does not adequately reflect the nebulous nature of this assortment of small groups with uneven structures.[fn]Crisis Group research found that the existence of this group was reported on 16 January 2015 by an Arab language newspaper on the h-Azawad website, which had ceased to operate by mid-2015. The information has been published by other newspapers, such as Jeune Afrique, and then by the Malian press. Malian journalists have been the first to mention Hamadoun Kouffa as the leader of a movement responsible for the attacks. According to the press, the group that attacked Ténenkou carried copies of Kouffa’s sermons. “Mali: au Nord, la mosaïque des acteurs complique la crise”, Jeune Afrique, 16 January 2015; “Attaques de Ténenkou: l’ombre de Hammadoun Koufa avec un mouvement de Libération du Macina plane”, op. cit.Hide Footnote Armed violence in the area has complex roots and involves many protagonists; the MLF label simplifies this reality.

B. A Juxtaposition of Armed Groups

Security sources say that several groups, rather than a single organisation, target the state. These groups do not necessarily coordinate their agendas even though they are in contact with each other.[fn]Crisis Group interviews, security experts, Bamako and Sévaré, October 2015 and March 2016.Hide Footnote The attacks on towns in central Mali at the beginning of 2015 were reportedly carried out by a group that came out of Ansar Dine and was formed along Mali’s border with Mauritania. It allegedly includes Fulani and Tamasheq combatants, some of which are officers close to Iyad ag Ghali.[fn]A native of Nampala said there were both “white” and “black men” among the group that attacked the town and that some of them spoke Fula. Crisis Group interview, individual from Nampala, Bamako, February 2015. Hide Footnote It planned to carry out a series of operations designed to impress the population and terrify the authorities, probably to facilitate the establishment of a new movement recruiting locally.[fn]Nampala suffered a similar attack in 2009, when sixteen Malian soldiers were killed. The rebellion organised by Ibrahim ag Bahanga claimed responsibility for that attack. However, local sources believe the attackers had contacts with al-Qaeda in the Islamic Maghreb (AQIM), which had a strong presence in the border region at that time. Crisis Group interview, public official, Bamako, February 2015. Hide Footnote This group then apparently withdrew to the border area (perhaps dispersing toward several destinations, such as Léré, Malian refugee camps in Mauritania and Wagadou Forest). It may be in the process of reactivating under the name of Katibat Macina of Ansar Dine and broadcast its first video in May 2016.

A second group was formed in the aftermath of the February 2015 attacks. Mainly active in the Ténenkou and Youwarou circles, it has recently recruited locally but also includes combatants who probably joined MOJWA or Ansar Dine during the crisis in 2012. Less well-armed and less well-versed in the tactics of war than the first group, it has not yet managed to take control of any town defended by the army.[fn]“These people have thrown away their clubs and taken up arms. They are not professionals”. Crisis Group interview, NGO representative from the Mopti region, Sévaré, March 2016.Hide Footnote It is quite active in rural areas, spreading its message among the local communities and harassing government informers and security forces convoys. 

Further to the east, a similar group is active, some members of which joined the MOJWA during the 2012 crisis. It is growing in the Douentza circle, to a lesser extent in the Bankass circle, and occasionally spills over the border into Burkina Faso, especially in the northern and Sahel regions. It is mainly formed of nomadic Fulanis, namely the subgroups Seedoobe (from Mali), the Djelgobe (from Burkina Faso) and especially the Toleebe (from Niger). This group has links with others that are active in Macina and along the border with Mauritania, although it is difficult to determine the extent and solidity of these contacts.[fn]Some sources even mention the possibility that they are in contact with both the Macina group and an AQIM battalion (qatiba) that is moving around in the Gourma. Crisis Group interview, security expert, Sévaré, March 2016. Hide Footnote  

In 2015, military sources estimated that each of these groups had a few dozen members. The degree to which they coordinate their activities remains uncertain.[fn]These groups circulate from east to west, between Méma, Farimaké, Macina and Hayre. Hamadoun Kouffa, who is relatively famous in the Macina and, to a lesser extent, in the Méma, is less well-known in the Hayre region. Crisis Group interviews, nomads from the Douentza circle, Bamako, February 2015 and March 2016.Hide Footnote Local and French security sources say a total of 150 to 200 men have basic military equipment: Kalashnikovs, grenade-throwers, motorbikes, a few 4x4 vehicles with heavy machine guns stolen from Mali’s armed forces (FAMA), and the capacity to use landmines or improvised explosive devices.[fn]Internal document of a national security service, September 2015. Crisis Group interviews, journalist and senior French officer, Paris, August 2015. Hide Footnote Nothing like the columns of 4×4 vehicles mounted with machine guns, mortars and sniper rifles commonly used in the north. This is because there is a stronger and older warrior culture in the north, the purchase of military equipment is funded by trafficking and more arms are available from Libya and stocks of weapons stolen from the Malian army in 2012.

C. The Multiple Reasons for Violence

The violence affecting central Mali involves movements inspired by the jihad, but is also the product of local disputes. The fight against terrorism should not therefore be the only response to this multifaceted violence.

Armed bandits are responsible for many incidents, notably attacks on fairs and markets, wrongly attributed to jihadist groups.[fn]Crisis Group interview, security expert, Sévaré, March 2016.Hide Footnote Jihadist and armed gangs occupy the same territories. There might be some contact between them and they may even cooperate at times, but they are very different in nature.[fn]In the Méma and the Farimaké, Ntéréré groups who joined the MNLA in 2012 opportunely joined the MOJWA after it defeated the MNLA in Gao. It is difficult to know what remains of these links but several security sources mention contacts between these bandit groups and jihadist elements, and even a possible sharing of roles. Crisis Group interviews, member of MINUSMA, Sévaré, October 2015; security expert, Sévaré, March 2016.Hide Footnote Armed bandits have an ambiguous status in local society: some communities see them as a shield against government abuses or rival communities, while others denounce them as mere predators.[fn]They are known as “social bandits”, in the sense given to this expression by the historian E.J. Hobsbawm. “Armed men” such as the Hima brothers in the Douentza circle and Hama Foune Diallo, a native of the Macina, have a reputation for being both bandits and defenders of their communities. Crisis Group interviews, prominent figures, herders and public officials of Fulani origin, Bamako and Sévaré, October 2015 and March 2016. E.J. Hobsbawm, Social Bandits and Primitive Rebels: Studies in Archaic Forms of Social Movement in the 19th and 20th Centuries (Manchester, 1959).Hide Footnote

In addition to banditry, settlings of scores contribute to the increasing insecurity. In certain cases, local people seeking revenge for abuses by the “porteurs d’uniformes” (men in uniform), rather than jihadists, are responsible for the harassment and sometimes killing of public officials.[fn]In West Africa, the expression “porteur d’uniforme” refers to members of the security forces. For example, a forest ranger was killed on 6 April 2015 in Diafarabe and an informer of a water and forest ranger was killed on 9 March 2016 in Mbesso, 5km to the south of Diabaly. It is difficult to know whether such killings are local acts of vengeance or attempts by radical groups to chase the administration out. List of security incidents in the Mopti region since 2015, Malian internal document made available to Crisis Group.Hide Footnote This reveals a local desire to chase the government out, which deliberately or not converges with the jihadist agenda. Distinguishing between local settlings of scores and “jihadist” actions is therefore difficult.[fn]Crisis Group interview with a humanitarian worker active in Ténenkou, Sévaré, November 2015. According to other sources, combatants supporting Kouffa participate in local settlings of scores targeting civilians. “It was after the attack on Dioura that we started suspecting the Dawa people. Shortly after this attack, assailants went to Sikéré Tielo, a small hamlet populated by farmers. They killed someone who was in dispute with a person from the Dawa. The case had been referred to the Dioura town council, which reportedly demanded a fine of FCFA500,000 (about €750). Kouffa was the leader of the Dawa in this area”. Crisis Group interview, individual from Nampala, Bamako, February 2015.Hide Footnote  

However, some violent incidents are due neither to banditry nor settlings of scores. The destruction of the Hamdallaye mausoleums on 3 May 2015 and sermons hostile to the authorities and foreigners clearly denote a jihadist agenda.[fn]In an audio recording attributed to him, Kouffa reportedly called on people to chase out the Malian security forces (“the big shoes”), their local informers and their international allies. Crisis Group interview, senior Malian officer, Bamako, March 2016.Hide Footnote In the villages they visit, Kouffa’s followers call on communities to close French schools, veil women and insist that men’s trousers do not hang below their ankles.[fn]According to other sources, they also ban cola nuts and tobacco. They refer to regional history, emphasising that “the period of idolatry before the Macina theocracy is over”. However, they also reinterpret the past, of which the Fulani communities of central Mali are proud. Kouffa vehemently criticises the prominent Marabout families, heirs of Cheikou Amadou, founder of the Dina. Moreover, Kouffa’s followers are held responsible for the destruction of several mausoleums of prominent figures in the history of the Dina, including Cheikou Amadou himself. Some Fulani members of the elite in Bamako feel this is unforgivable. Crisis Group interviews, Fulani senior public officials and religious leaders, Bamako, Mopti and Sévaré, November 2015, February 2016.Hide Footnote In Hayre and around Ténenkou, similar groups ban celebrations at major social ceremonies like, for example, costly weddings. Their discourse is never exclusively religious. Its social, political and economic dimensions help gain local support.[fn] This forms part of the broader trend for religious discourse to reflect Malians’ social and political concerns. See Benjamin Soares, “Islam in Mali in the Neoliberal Era”, African Affairs, vol. 105, no. 418 (2005).Hide Footnote  

Kouffa’s criticisms of prominent Marabout families, who are large landowners, can appeal to some youths and the less well-educated population, although these families remain well-respected.[fn]Crisis Group interviews, elected representatives, members of civil society and Fulani religious leaders, Bamako, Mopti and Sévaré, November 2015, February 2016.Hide Footnote For example, economically marginalised groups support Kouffa’s challenge to the Dioko – customary rights to exploit natural resources.[fn]The murder of the Mayor of Dogo is an example. The investigation is currently being carried out but this killing seems to be linked to a conflict between two Fulani groups for access to pastures. In this conflict, Kouffa’s followers have supported the Tioki Fulanis (transhumants) who have been challenging the land rights of a sedentary Fulani group in the Macina. Crisis Group interviews, members of the two communities in conflict in Dogo and in Diallube commune, Sévaré and Mopti, October 2015, March 2016.Hide Footnote The radical religious discourse resonates with older protests against the local political and social order. Generally speaking, local concerns are used to justify the call to jihad. What is at stake differs from one area to another and there is not necessarily any interest in pursuing a common agenda. And at the individual level, it is difficult to say at what point interest in the jihad prevails over more local concerns.

V. Make Central Mali Secure: Military Operations, Political Dialogue and Self-defence Groups

The government’s response has so far focused on security. Although this has had some results, violence continues to spread. Communities are taking up arms to defend themselves, probably with the support of sectors of the Malian security forces. Armed militias are undeniably becoming stronger and there is a danger that a major wave of violence will unfold.

A. The Security Response and Its Limits

Following attacks against them in February 2015, the security forces strengthened their positions in the main towns of the country’s centre, particularly Sévaré, Ténenkou and Douentza. This has allowed them to hold these small cities and avoid further defeats. However, armed groups continue to harass them in rural areas. In response, Operation Seno produced some results in autumn 2015 in the Bankass circle.[fn]Operation Seno was mounted after attacks on sedentary Dogon groups in the Bankass region. Despite having only the equivalent of a company at its disposal, the FAMA engaged and repelled an armed group reportedly close to the MLF. The clash took place in Tiébanda forest, near the border with Burkina Faso, where Islamists were trying to set up a base. Crisis Group interviews, member of the Malian security forces, researcher specialising in central Mali and MINUSMA member, Sévaré, February 2016.Hide Footnote But this type of intervention aims to contain the expansion of armed groups rather than to deal with the causes of insecurity.[fn]Crisis Group interview, member of the Malian security forces, Sévaré, February 2016.Hide Footnote Like Seno, search-and-sweep operations organised by the FAMA lead to arrests. Carried out following denunciations, they are sometimes based on false information. This causes tensions with the population and some serious abuses have been reported.[fn]Opinions diverge on the atrocities committed by the FAMA: some feel they are inevitable given the lack of resources and emphasise that they are less common today than they were in 2013; others consider that the atrocities and disappearances of suspects are still too many. Crisis Group interviews, security experts, members of FAMA and Fulani members of the elite, Bamako and Sévaré, February 2016. See also, “Mali: Abuses Spread South”, Human Rights Watch, 19 February 2016.Hide Footnote

Mali’s military partners are thin on the ground in the centre. MINUSMA has a limited presence but a new mandate, voted on 29 June 2016, provides for reinforcements.[fn]“Report of the Secretary-General on the situation in Mali”, UNSC S/2016/498, 31 May 2016, p. 17. In the Mopti region, MINUSMA only deploys one police unit in Sévaré and three Togolese army infantry companies in Douentza, more than 150km (by road) to the north east of Mopti. “Report of the Secretary-General on the situation in Mali”, UNSC S/2016/281, 28 March 2016. On 29 June 2016, the UN Security Council adopted Resolution 2295, increasing the number of MINUSMA military personnel by 2,049 (from 11,240 to 13,289 deployed soldiers) and the number of police officers by 480 (from 1,440 to 1,920). It asked MINUSMA to take a more robust stance and focus on prevention. Following the UN Secretariat’s strategic assessment of MINUSMA, the resolution also said the mission’s strategic priority should be the effective implementation of the peace agreement, in particular, the reestablishment of the government’s authority. “United Nations Resolution 2295 (2016)”, UNSC S/RES/2295, 29 June 2016.Hide Footnote However, there is a risk of reproducing the situation prevailing in Gao and Kidal – a larger force focused on self-protection, holed up in a fortified stronghold in town and incapable of restoring order to neglected rural areas. 

Meanwhile, Operation Barkhane does not cover the area, even though its soldiers have intervened to support Malian forces during a few joint operations.[fn]Launched on 1 August 2014 to take over from Operation Serval in the fight against terrorist armed groups in Mali, the French military force Barkhane is meant to pursue this fight within a more regional framework and facilitate its appropriation by the G5 Sahel countries (Burkina Faso, Mali, Mauritania, Niger and Chad) over the entire Sahel-Saharan region.Hide Footnote It did not participate in Operation Seno, widely seen as a test for the Malian army, currently going through a process of reconstruction. More recently, when clashes with armed groups threatened to become more intense, as in the Douentza circle and along the border with Mauritania, it provided temporary operational support. From 22 February to 6 March 2016, Operation Gabi mobilised Malian, Burkina and French forces.[fn] “Les armées malienne et burkinabée font patrouille commune à leur frontière”, Le Monde, 6 March 2016.Hide Footnote The results were limited: armed groups avoided combat and went into hiding during search operations.[fn]Crisis Group interview, member of the Barkhane Force, Bamako, March 2016.Hide Footnote Armed groups in central Mali, less structured than the political-military groups in the North, often avoid direct confrontations. The FAMA and their allies do not manage to be effective against this diffuse threat.

B. An Area Neglected by the Algiers Talks

The peace process has ignored central Mali. As a participant in the inter-Malian negotiations that took place from June 2014 to February 2015 in the Algerian capital said: “in Algiers, we did not see many Fulanis from the centre”.[fn]Crisis Group interview, former member of the MINUSMA mediation team, Bamako, February 2016. Hide Footnote None of the armed movements’ main representatives were from this area.[fn]Meetings took place between Tabital Pulaaku and Ganda Izo, an armed group recruiting mainly among the Fulanis in the Gao region. They did not lead to a lasting alliance, the Fulanis from the Gao region remaining poorly represented at Tabital. Crisis Group interviews, members of Tabital Pulaaku, Bamako, February 2015.Hide Footnote Some public figures from the area approached MINUSMA to try and negotiate the official inclusion of their group in the disarmament, demobilisation and reintegration (DDR) process.[fn]In December 2103, a Fulani member of the elite from the Mopti region approached MINUSMA’s DDR unit with a list of about twenty applicants for demobilisation. Suspected of wanting to take advantage of DDR funds, he was referred to the groups that signed the Ouagadougou agreement, the only interlocutors at that time recognised for the purposes of disarmament. Crisis Group interview, former MINUSMA member, Bamako, February 2016. Hide Footnote Underrepresented in the armed movements that signed the Ouagadougou (2013) and Bamako (2015) agreements, they have been sidelined from the peace process.[fn]The underrepresentation of armed groups from central Mali also reflects their lack of resources and military forces. Crisis Group interview, former MINUSMA member, Bamako, February 2016.Hide Footnote

The peace agreement signed in June 2015 in Bamako applies to the northern regions and contains only rare references to the centre.[fn]Agreement on Peace and Reconciliation in Mali, resulting from the Algiers process, 20 June 2015.Hide Footnote Many public figures there, particularly Fulani, feel that history is repeating itself: peace is being built without them if not against them. Many believe that “you need to take up arms to be heard”. Some of them argue that the armed network that supports Kouffa has emerged precisely because there was no local armed group to bring the area into the spotlight. In this context, calls for the creation of self-defence groups are becoming increasingly common. 

C. The Temptation to Form Militias

The nomadic populations of central Mali have been tempted to resort to arms for some years now.[fn]However, some Fulani members of the elite Crisis Group talked to reject the idea of taking up arms or forming a Fulani army. Crisis Group interviews, Fulani members of the elite, Fulani religious leader and traders, Bamako and Sévaré, November 2015, February 2016.Hide Footnote The absence of government combined with insecurity during the occupation in 2012 accelerated this dynamic. In Bamako, some members of the elite close to the government supported the idea of arming and supervising local self-defence groups.[fn]Djiguiba Keita, “Après Tenenkou, l’Etat va-t-il abandonner Macina?”, Maliweb, 20 January 2016.Hide Footnote The transitional authorities were reluctant to do this because the regular army lacked equipment and because they feared they might lose control over these groups.[fn]Crisis Group interviews, Fulani member of the elite and nomadic leader from Douentza, Bamako, February 2015, February 2016.Hide Footnote  

While the return of public officials to central Mali is most often theoretical, persisting insecurity is currently reviving the wish of some communities to form self-defence groups. In the Macina, Fulani village chiefs have been meeting since 2013 to raise funds, mobilise young people and raise awareness to the idea among the elite in Bamako in order to obtain government support.[fn]Crisis Group interviews, Fulani members of the elite, Bamako and Sévaré, February 2o16.Hide Footnote MINUSMA mediated to bring them together in Bamako in May 2014, which temporarily helped to reduce tensions without resolving the issue of local security.[fn]Crisis Group telephone interview, former MINUSMA member, March 2016.Hide Footnote In May 2015, a delegation of village chiefs again went to Bamako to demand “steps to ensure the security of people and their goods in the central Niger Delta”. They publicly supported the creation of local self-defence brigades. They held meetings to pass on this message in the centre. Some prominent individuals, concerned that taking up arms would aggravate local tensions and fuel criticism against existing power structures, expressed scepticism.[fn]A meeting took place in Bony (Douentza circle, about 100km to the north east of Mopti) in August 2014, but the Fulani elites in the town were opposed to the idea of forming self-defence groups and wanted to disarm the Fulani Seedoobe nomads with whom they compete. Crisis Group interviews, Fulani member of the elite and researcher, Bamako, February 2016. Hide Footnote

Some Malian officers and politicians favour the formation of self-defence groups in the centre of the country.[fn]Crisis Group interviews, Fulani members of the elite, Fulani religious leader and traders, Bamako and Sévaré, November 2015, February 2016.Hide Footnote Security forces are divided about whether it is useful to use paramilitary groups as local intermediaries for their operations.[fn]Crisis Group interviews, members of FAMA and security ministry official, Bamako and Sévaré, February 2016.Hide Footnote Meanwhile, MINUSMA is uncertain about the capacity of the elites in the centre, particularly Fulani representatives of the Tabital Pulaaku Association, to reach agreement among themselves on a joint project to achieve security. It also doubts that they are representative and capable of mobilising trained combatants, which they have lacked so far. As a member of MINUSMA said: “the Fulanis have not found their Gamou”, the name of the Malian general viewed as the main defender of the Tuareg Imrad cause in Mali.[fn]Crisis Group interview, MINUSMA member, February 2016.Hide Footnote

Members of the elite from Central Mali do not share a common agenda or vision to form a unified self-defence group. Some of them believe that forming self-defence groups may help fill the vacuum left by the FAMA’s inability to make the area secure: they would go where the regular security forces are unable to go for lack of resources. Others seek to use these groups to build a local political support base or attract aid funds (DDR, funding for peace). Still others believe that the fight will be more long term: Fulani communities in the centre of the country should form a common front in order to establish a position of strength with which to regain their place in the Malian mosaic.[fn]“We need to restore the balance of power so that we will not need intermediaries to protect ourselves. No Tamasheq will respect us if we do not do this”. Crisis Group interview, Fulani member of the elite, Bamako, November 2015.Hide Footnote These agendas are not necessarily contradictory but they do not serve the same interests and do not share the same vision of local security. Worryingly, even the more peaceful elements now seem resigned to the emergence of self-defence groups to try and contain the violence.[fn]Crisis Group email correspondence, Malian intellectual of Fulani origin, May 2016.Hide Footnote  

Faced with the gradual expansion of the centre’s insecure areas, the government is hesitating about what response to make. At the start of 2016, members of the Fulani elite in Bamako acted as intermediaries at meetings between senior government officials and political-military leaders of small armed groups active in the centre of the country.[fn]“At the instigation of some members of Tabital Pulaaku, a National Security Council led by Modi-bo Sidibé, ex-governor of the Ségou region, was formed to identify armed Fulanis with a view to including them in the DDR program. That implies that once they have been identified, they will be cantoned, disarmed and will participate in joint patrols with other armed groups”. Facebook page of the Kisal Association. Malian authorities allegedly paid some Fulani political-military chiefs from the centre to come to Bamako and help with “assembling their groups”. Crisis Group interviews, Fulani member of the elite who participated in these meetings and senior security official, Bamako, February 2016. Hide Footnote Shortly afterwards, the Malian press announced, with customary exaggeration, that “several hundred elements” of the MLF were in the process of joining the DDR program.[fn]Sékou Tamboura, “Situation sécuritaire dans le Macina et le Seno: 500 djihadistes d’Amadou Koufa rendent les armes”, L’Aube, 7 March 2016.Hide Footnote Lists of combatants were produced and centralised by members of the elite in Bamako who met with the MINUSMA in February and March 2016. Negotiations also took place to enable these groups from the centre to join the Coordination of Azawad Movements (known by its French acronym, CMA) and the Platform, the two coalitions of armed groups that signed a peace agreement with the government in 2015, and therefore benefit from MINUSMA-led DDR process. However, the control of these groups and the issue of their affiliation generate worrying tensions.[fn]In June, a group of Fulani combatants close to Ganda Izo, preparing for DDR, was reportedly attacked in the Gourma region, to the east of Douentza, by the Imghad Tuareg Self-Defence Group and allies (known by its French acronym, GATIA) who either did not accept their presence or were trying to recruit them into their own ranks. The death toll from the confrontation is unknown. Behind it lies the struggle to control armed groups in the centre and gain access to DDR resources. Crisis Group telephone interviews, members of Ganda Izo and GATIA, Malian researcher, June 2016.Hide Footnote

It is unlikely that the elements concerned are the most committed militants of the Kouffa network.[fn]Indeed, militants close to Kouffa reportedly threatened young people wanting to join the DDR program. Crisis Group interviews, security expert and Fulani member of the elite, Sévaré and Bamako, February 2016. Hide Footnote The initiative may nonetheless help to put a brake on recruitment by radical groups and encourage the more opportunistic elements, who are responsible for some of the violence in the centre, to turn away from them.[fn]Facebook page, Malian national reconciliation ministry, consulted in March 2016.Hide Footnote But there is a risk it will cause a misunderstanding: some sectors see this initiative as an opportunity to extend DDR to the centre and begin to buy local peace by distributing funds; others are concerned that it constitutes a kind of recognition that will only encourage militias to form. In Mopti, in January 2016, a meeting of representatives of different communities supported by the national reconciliation ministry repeated an appeal “to create monitoring units composed of young people and hunters in every part of the country or, if that is not possible, to create vigilance brigades in sensitive municipalities (where access is difficult and the army cannot intervene quickly)”. [fn]Facebook page, Malian national reconciliation ministry, message posted on 29 January 2016 (Crisis Group translation).Hide Footnote

In May 2016, violent clashes between armed Bambara and Fulani groups resulted in the death of at least 30 people and hundreds of nomads fled to Mauritania’s refugee camps.[fn]Crisis Group telephone interview, expert visiting camps in Mauritania, June 2016.Hide Footnote Members of the security forces allegedly helped to arm traditional Bambara hunters in order to halt the advance of jihadists in the centre. Shortly afterwards, armed Fulani elements, reportedly close to the jihadists, gathered near Mali’s border with Mauritania, raising fears they would reinforce jihadists in the area. In Bamako, the authorities are concerned and have revived the idea of forming Fulani self-defence groups distinct from the jihadist groups as a way of reducing the attraction that the latter are exercising over Fulani nomads.[fn]Crisis Group email correspondence, member of a Fulani Association in Mali, May 2016.Hide Footnote The current rise in tensions is leading to the constitution of armed groups that are more or less controlled by the authorities.[fn]The creation of the National Alliance for Safeguarding Fulani Identity and Restoring Justice (known by its French acronym, ANSIPRJ), a new political-military movement for the defence of the Fulani populations, was announced on 18 June 2016. It is led by Oumar Al-djana, a young Fulani teacher who claims to be a former MNLA member. The creation, still largely theoretical, of a new armed movement falls within the broader context of competition between Fulani elites to form an armed movement to represent them. “Oumar Aldjana: ‘Nous avons créé un mouvement pour mettre fin aux exactions contre les Peuls’ “, Jeune Afrique, 20 June 2016.Hide Footnote  

Without efficient action to reduce tensions, the centre could quickly become the new epicentre of violence in Mali.[fn]In the words of the Malian researcher, Boukary Sangaré. “Le Centre du Mali: épicentre du djihadisme?”, Group for Research and Information on Peace and Security (GRIP), 20 May 2016.Hide Footnote Jihadist elements gain from these troubles by making themselves useful to some communities and consolidating their own positions. However, tension originates less from the supposed radicalisation of any community than from the government’s lack of legitimacy and the inability of the authorities to peacefully regulate local conflicts to secure the area. 

VI. Looking Beyond the Security Challenge: 
A Test for Crisis Prevention and Management Policies

Some groups affiliated to terrorist movements already exist in central Mali, but their numbers remain small and it is difficult to ascertain to what extent they coordinate their activities. Policies designed to combat violent radicalisation should not focus on anti-terrorist operations led solely by the security forces, especially as their methods are partly to blame for local people rejecting the government. They should take into account the broader context that is fuelling the increase in armed violence, as described in this report. As Crisis Group recently highlighted, resolving local conflicts will do more to contain violent extremists than countering violent extremism will do to prevent crises.[fn]Crisis Group Special Report, Exploiting Disorder: al-Qaeda and the Islamic State, 14 March 2016. Full Report only available in English.Hide Footnote

Without the armed violence that has again affected the north since 2012, it is unlikely that resentment in the centre of the country would have so quickly resulted in political-military mobilisations. The two regions are undeniably connected but there are also major differences between them. For example, joining armed groups as a form of social integration and the criminalisation of the economy, especially drug trafficking, are much less developed in the centre. Specific responses must therefore be designed in each region. The Malian government should design a special plan to respond to the specific problems and forms of violence affecting the centre. This would avoid losing too much energy trying to extend to the centre the benefits of the peace agreement negotiated for other regions by their own representatives.

A. The Objective: A Government with Renewed Legitimacy in the Territories

The danger of increased armed violence in central Mali results less from the action of terrorist organisations than from years of negligence by the authorities and what are viewed as their unfair policies. The priority for the government, with the aid of Mali’s partners, should therefore be to restore its presence in the area in order to build good relations with the local populations. It must first understand the extent of rejection of the state by local people and rebuild its legitimacy not by returning to repressive, partial and authoritarian policies but, on the contrary, by playing its role of regulator, guaranteeing access to basic services and being on hand to help the people, including nomadic groups. 

This requires results in areas where work has already begun. Justice, which is too often corrupt and at the service of the powerful, must be independent and autonomous from those who hold political and economic power. The government must guarantee the populations’ access to basic services. In addition to justice and security, which are priority fields for intervention, the government must also invest in education and natural resources management. It should rethink its presence among the population, including nomadic groups. In today’s world, it is essential, for example, to intensify efforts to create nomadic schools. 

In terms of security, the government must reassure citizens and restore public order. As Crisis Group emphasised: “Jihadists’ ability to offer protection … is … usually more central to their success than ideology”.[fn]Ibid.Hide Footnote The government must again prove it has the capacity to protect. That requires, firstly, that the security forces regain credibility in the eyes of the populations. To break the cycle of predation by the “porteurs d’uniforme”, senior officers must punish abuses in a conspicuous way. 

The government must also start working on local security as soon as possible. The Malian security forces are currently too few in number to cover the entire territory.[fn]The Mopti region, which is twice the size of Belgium, reportedly has only 753 gendarmes, police officers and National Guard members to maintain order. Crisis Group interview, MINUSMA member, Sévaré, March 2016.Hide Footnote A territorial or communal police force, funded by regional or local authorities, should be put in place.[fn]Mali and its partners could learn from recent efforts in Niger to develop a local police force in the Agadez region. This project, still at the evaluation stage, was developed with the support of the EU, the UN Development Program (UNDP) and the Danish cooperation agency. Crisis Group interview, member of the EU delegation to Niger, Niamey, May 2016. Hide Footnote It would ensure security in places where other security forces only rarely venture. It could take responsibility for affairs that are under the remit of the police. The army, which has no investigative capacity, currently secures the area, but that is not its role.[fn]The Malian Security Forces (known by their French acronym, FDS) include the armed forces (FAMA) under the authority of the defence ministry and the internal security forces (national police, gendarmerie and National Guard) under the authority of the interior and civil protection ministry.Hide Footnote In addition, local recruits to a territorial police force would further reconciliation between local populations and the forces responsible for ensuring their security. Their powers and recruitment procedures should be clearly defined. The aim is to create representative police forces that serve local people and not communal militias that serve particular communities or interest groups. 

Finally, the government should try to end divisions between local elites, by encouraging them to take part in the political debate rather than resorting to arms to resolve their differences and rivalries. It is necessary to prevent political competition from leading to the formation of the kind of armed militias present in the north. Moreover, the stigmatisation of some nomadic elites because of their recent association with groups such as MOJWA is counterproductive in the long term. It is essential to avoid a situation in which some communities, feeling excluded, would be tempted to join radicalised groups to make their voice heard. In partnership with the government, local elites can play a central role. They should accept their share of responsibility for the current turmoil and stop blaming each other and manipulating desires for vengeance.

B. A Realistic Approach in Accordance with Government Resources

The hope that the 2012 crisis would provide a wake-up call to the nation and lead to ambitious governance reform has been largely disappointed. Public resources often continue to disappear before reaching intended beneficiaries. Development partners have been largely unable to reform aid policies. Worse, because of the insecurity, it has become more difficult for development aid to reach the more remote areas. The government remains constrained by limited budgetary resources. Investments in social services suffer as a result of the priority given to defence and security. In this context, recommendations to reform public administration in central Mali do not have much chance of success. 

A realistic approach is needed, one that carefully assesses what can be done in a situation suffering from such constraints. Rather than designing major new reforms, which rarely get much further than the ministries and departments in Bamako, the government should concentrate on practical action in the field. It must identify and work with all local actors, including members of civil society and those who, by necessity, made a pact with jihadist groups. The priority now is to invest in the neglected regions of the centre.

Given the extent of the needs in different parts of this still fragile country, the centre must find its champions, for instance a consensual figure able to win the support of the local people. The government could appoint a high representative for the central regions responsible for coordinating initiatives and preparing a special plan. The peace agreement has disregarded the centre so much that it cannot be implemented there. 

The different sectors of civil society in the centre, not only armed groups or those in power, must be closely involved in the preparation of such a plan, to ensure that the elite will not take the lead. The peace agreement signed in Bamako, rather favourable to the armed movements, was not the product of an inclusive process.[fn]See Crisis Group Africa Report N°226, Mali: An Imposed Peace?, 22 May 2015. Hide Footnote Only the DDR program, which pre-existed it, could be extended to the centre of the country, along the lines provided for in the agreement, to facilitate disarmament and reduce the increasingly worrying availability of war weapons.[fn]But it would be risky to extend to central regions the appointment of interim authorities as provided for in the peace agreement. That would provoke enormous tensions between the groups that might expect to choose these transitional authorities. Moreover, appointments to the Peace Agreement Monitoring Committee (known by its French acronym, CSA) of public figures from the centre would undoubtedly lead to arguments between signatory parties, which already clashed on these issues in 2015. That would paralyse even more the bodies responsible for monitoring the agreement. Hide Footnote

Mali’s partners should allow those in their ranks who have a more detailed knowledge of these regions (European Union, Netherlands, etc.) to take responsibility for dealing with matters relating to central Mali. Duplication and pointless competition should be avoided.

Together, the government and involved partners should identify and focus on priority causes: security, justice, education and natural resources management are probably among the areas requiring immediate strategic intervention. It is less a question of developing the economy of regions that are rich in natural resources than of rebuilding the ability of the authorities to regulate conflicts and guarantee access to basic services. Finally, it is necessary to stop prioritising security solutions in the fight against radical groups. Military efforts are certainly useful but they must not be the main response. The challenge is to restore the state’s presence and ensure that the population recognise its legitimacy.

VII. Conclusion

Violent extremist groups prosper in areas of tension where the state is absent, where its authority is contested or where it is only present in the form of its security forces, especially if those commit abuses. They take hold when conflicts between communities for access to natural resources worsen and when the government is too weak and traditional authorities too contested to ensure the peaceful resolution of disputes. In these circumstances, radical groups know how to win ground by making themselves useful and by supporting some groups against others. They provide protection, arms and military know-how, but they are also able to respond to strong local demands for justice, security and, more broadly, moral standard in politics. Central Mali provides them with particularly fertile terrain in which to establish themselves. They avoid big gestures but chase the state and its representatives from large swathes of territory and gradually replace them with their own people. 

It is still time to prevent and contain this phenomenon. The government is contested but not entirely rejected, even among sympathisers of radical groups. Moreover, these groups remain poorly coordinated and a minority. Much of the violence is still perpetrated by predators who have no coherent political agenda and sometimes use religious arguments. By intervening in the centre, the government and its partners must, however, focus on the correct objective. The aim is not to destroy a few dozen armed individuals. Something else is at stake: the government must restore its credibility by taking action that is fair and useful to the communities, including nomadic ones. 

It is important for the government to show that it serves all citizens and that the political system is sufficiently open to allow them to participate in the management of their own affairs and security. Central Mali could become a showcase for the implementation of local government policies and early action to avoid national states collapsing and violent radical groups establishing themselves. For this to happen, it must not be neglected any longer.

Dakar/Bamako/Brussels, 6 July 2016