渔业管控应成为南海降温的契机
渔业管控应成为南海降温的契机
Avoiding the Next Taiwan Strait Crisis
Avoiding the Next Taiwan Strait Crisis
Op-Ed / Asia

渔业管控应成为南海降温的契机

长期以来,随着南海的日益军事化,亚太地区稳定与安全的局势变得紧张,而穿梭在这片海域的一艘艘不起眼的渔船所造成的风险却往往更直接、更频繁,也更缺乏管控。然而,如果能加以适当管理,渔业或可为区域协商与合作创造初始环境。

在南海完成一系列富有争议的填海造岛工程后,中国最近又开始在南海的人工岛上营建设施。不出所料,周边各国对北京的最终意图仍深感不安,尤其担心这些活动会带来的军事威胁。

但是,对中国和其周边东南亚国家来说,更加紧迫的问题是新的岛屿设施可能促成的更加频密的海上执法和捕鱼活动。南海渔业资源占世界总和的10%,渔民的捕捞活动日益积极。

中国称这些新建设施将会被用来为渔业活动提供服务。而中国海警也可能依靠新人工岛提供的后勤补给对南海南部进行更加频繁且持久的巡航,而在这一海域,中国的申索与其他多个国家专属经济区(exclusive economic zones,简称EEZs)的申索存在重叠。

也就是说人工岛的支持可能让渔船更加活跃,让海洋执法机构更加强硬。它们的活动所带来的风险不仅是东南亚国家需要考虑的问题,也是中国亟需面对的现实,因为近年来在海上对峙及冲突中扮演先锋角色的往往是渔船及执法船队,而不是军舰。

近年来发生的此类事件中,中菲黄岩岛对峙是影响最为深远的一起。该事件始于2012年4月,菲律宾海员对涉嫌在岛上泻湖内非法捕捞的中国渔船进行登船调查,渔民发出呼救信号,两艘中方执法舰艇接报后迅速赶到。

此后双方数十艘舰艇进行了长达两个月的海上对峙,同时也引发了一场重大外交危机。中国最终控制并封锁了黄岩岛,随后马尼拉提起针对中国的国际仲裁,双边关系自此急转直下。除此之外,2013年,一名台湾渔民遭到菲律宾执法人员枪杀,可见渔业事件足以致命。

另有一些事件,虽曝光度较低,但仍造成了区域间的外交摩擦。据报道,2010年,印尼当局曾两度扣押中国船只,这些船只涉嫌在印尼申索的专属经济区 内非法捕捞,但在中国巡逻船闻讯赶来后,印尼被迫作出退让。印尼官方否认与中国存在海洋边界争端,但实质上中国地图上的九段线并未被明确界定,它圈入了南 海大部分海域,其中就包括一部分印尼所申索的专属经济区。尽管印尼政府低调处理了这一系列事件,但雅加达的一些高级官员称印尼因此“日益对中国的和平意图 持怀疑态度”。

这些事件有规律可循,它们通常始于一申索国试图在争端海域针对另一申索国的渔民进行执法,而后升级为海上对峙,并演变为各执一词的口水仗。即便对峙结束,双边关系仍是受到损害。

渔业事件并非近年来才有,但多年前,渔船基本不具备可以实时呼救和定位的电子通讯装置;海上执法船队,尤其是中国的队伍,规模较小,装备也不足;在 社交媒体普及之前,海上事件很少出现在新闻头条,也很少会引爆民族主义情绪。往往是涉嫌违法的渔民还没来得及呼叫援助,便已被逮捕。而后由外交部门介入, 双方依循“迅速释放”的惯例来处理,即对涉案渔民进行罚款,或者没收这些渔民的渔船以及其捕捞所得,之后将其遣返回国,免于起诉,以避免引发一场旷日持久 的外交危机。

如今,海上冲突更加频繁发生,外交人员再也没有充裕的反应时间和保密空间。中国海上执法船队在过去十年内采购了一百多艘现代化远海舰艇,东南亚各国 立场也日趋强硬。菲律宾、越南、台湾均采购了新型执法船舰,印尼则在去年十二月宣布“对非法捕鱼开战”,至今已销毁数十艘被扣押的外国船只,以示决心。

此外,执法界限的模糊性也使得海上事件的风险大幅上升。中国至今既未给出九段线的明确坐标,也未明确其在九段线内打算行使的主权权利。模糊性带来了 随意性,加之爱国主义热情的驱动,以及对部门权力扩大和预算增加的渴求,海警倾向于实施执法权力最大化。一位中国官员曾表示:“一旦海上局势紧张,基本上 海警要什么政府就给什么。”

而在菲律宾这个欠发达的群岛国家,海警疲于应付海岛间水域的执法、搜救及救灾工作,因此海军承担了相当一部分南海的执法工作。在黄岩岛事件中,试图 逮捕中国渔民的就是一艘菲律宾军舰上的海员。马尼拉此后认识到动用海军会显得其气势汹汹并增加冲突升级的风险,因此也在着力扩建海警力量,但政府在财力上 仍力不从心,且海军也不愿意交权。

当然,前景并非一片黯淡。国家间已经开创了一些合作先例,并且还有更多这样的机会尚待发掘。例如,中国与东盟国家已同意建立外交部间热线,以应对海上紧急事态。

不 过,要使热线发挥作用还需要更多考量与规划。首先,外交部并非渔业和海警的直接管辖部门,在各自为政的官僚体系下,前方人员未必认为有必要通报外交部门或 遵从其指示。况且在包括中国在内的一些国家,外交部属于弱势部门,接听热线的官员可能不具有即时决策以遏制危机迅速发酵的权力。

所以,单单接通热线还远远不够。各国需确保热线全天候畅通,并定期进行测试,对接听热线的官员也须进行培训,以便在紧急事态发生时采取迅速而切实的 措施使紧张局势降温,而不是机械重述各自政府的主权申索。各国也应确保在各自的政府体系内建立一套职责明确、能在紧急事态下迅速启动的指挥控制机制。沟通 上的任何延误或周折,都可能使得国家痛失危机降级的机会,有效外交的空间也可能因此受到限制。

但热线平台也仅仅是一个被动反应机制。随着海上摩擦增加,仅靠善后机制仍难以为继,南海各国需要一套可持续的预防性机制,减低冲突发生的几率。

渔民是涉海事务中最难以预测和控制的群体,即便政府无心肇事,渔业活动也随时可能触发一场危机。然而,渔业也为合作与信心的构建提供了切入点。

中国外交部表示,中方在南海的人工岛驻点将用于“渔业服务及民事行政管理”。北京应当确保其“避风、导航、搜救、海洋气象观测预报”等功能对通行南海的各方均开放使用,而不仅仅是服务于中国自己的力量投射。

无论主权争端最终结果如何,南海渔业资源都将是脆弱的公共资源。只有共同管理和保护才能确保各方都享有可持续的渔业资源以供开采。例如,沿海各国可在脆弱水域共同制定执行季节性休渔制度,以给予资源恢复的空间。

南海各国最终仍须达成平等友好的渔业共享协议,这方面并不乏先例。中国和越南在北部湾达成海上划界协定之后,就两国对该区域内渔业资源的共同养护、管理和可持续利用,成功达成共识。菲律宾和台湾就双方在重叠的专属经济区海域开展渔业执法合作的谈判也进入最后阶段。

由于海上划界争端的复杂性,渔业协议谈判必不轻松,政治上也不免遭诟病。但不作为的后果将是各种危险对峙频发,以至威胁整个区域的和平与安全。
 

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