Arrow Left Arrow Right Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Twitter Video Camera Youtube
Conflits armés : « Les vieilles querelles sont maintenant à plusieurs niveaux »
Conflits armés : « Les vieilles querelles sont maintenant à plusieurs niveaux »
Report 261 / Asia

Myanmar: The Politics of Rakhine State

The highly volatile situation in Myanmar’s Rakhine State adds dangerously to the country’s political and religious tensions. Long-term, incremental solutions are critical for the future of Rakhine State and the country as a whole.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

Executive Summary

The situation in Rakhine State contains a toxic mixture of historical centre-periphery tensions, serious intercommunal and inter-religious conflict with minority Muslim communities, and extreme poverty and under-development. This led to major violence in 2012 and further sporadic outbreaks since then. The political temperature is high, and likely to increase as Myanmar moves closer to national elections at the end of 2015. It represents a significant threat to the overall success of the transition, and has severely damaged the reputation of the government when it most needs international support and investment. Any policy approach must start from the recognition that there will be no easy fixes or quick solutions. The problems faced by Rakhine State are rooted in decades of armed violence, authoritarian rule and state-society conflict. This crisis has affected the whole of the state and all communities within it. It requires a sustained and multi-pronged response, as well as critical humanitarian and protection interventions in the interim.

Failure to deal with the situation can have impacts for the whole country. As Myanmar is redefining itself as a more open society at peace with its minorities and embracing its diversity, introducing the seeds of a narrow and discriminatory nationalism could create huge problems for the future. Political solutions to the decades-long armed conflict, including the building of a federal nation, will be much more difficult.

The largest group in the state are the Rakhine, who are Buddhist, and there is a significant Muslim minority, including the Rohingya – a designation rejected by the government and Rakhine. The Rakhine community as a whole has tended to be cast internationally as violent extremists – ignoring the diversity of opinions that exist, the fact that the Rakhine themselves are a long-oppressed minority, and rarely attempting to understand their perspective and concerns. This is counterproductive: it promotes a siege mentality on the part of the Rakhine, and obscures complex realities that must be understood if a sustainable way forward is to be found.

The grievances of the Rakhine are similar to those of Myanmar’s other ethnic minorities – including longstanding discrimination by the state, a lack of political control over their own affairs, economic marginalisation, human rights abuses and restrictions on language and cultural expression. Decades of Rakhine anger have begun to morph. Since the transition to the new government, many Rakhine have increasingly felt that the most immediate and obvious threat that they face in rebuilding their communities and re-asserting their ethnic identity is one of demographics. There is a fear that they could soon become a minority in their own state – and, valid or not, there is no doubt that it is very strongly felt in Rakhine communities.

Muslim communities, in particular the Rohingya, have over the years been progressively marginalised from social and political life. Many have long been denied full citizenship, with significant consequences for their livelihoods and well-being. There are now efforts underway in the legislature to disenfranchise them, which could be incendiary. The Rohingya see this as their last remaining connection to politics and means of influence. Without this, it would be hard for them to avoid the conclusion that politics had failed them – which could prompt civil disobedience or even organised violence.

Current government initiatives to address the situation are centred on a pilot process to verify the citizenship of undocumented Muslims, and an “action plan” to deal with a broader set of political, security and development issues. Both contain deeply problematic elements. The refusal of the government and Rakhine community to accept the use of the term “Rohingya”, and the equally strong rejection of the term “Bengali” by the Rohingya, have created a deadlock. The verification process is going ahead without resolving this, and it may be boycotted by a majority of Rohingya.

The action plan envisages moving those who are granted citizenship to new settlements, rather than back to their original homes, potentially entrenching segregation. Those who are found to be non-citizens, or who do not cooperate with verification, may have to remain in camps until a solution can be found – which could be a very long time. An additional problem is that many Muslims may be given naturalised citizenship, which is more insecure and does not confer many of the rights of full citizenship.

Citizenship will not by itself automatically promote the rights of the Muslim population. This is made clear by the plight of the Kaman, who are full citizens by birth and a recognised indigenous group, but whose Islamic faith has meant that many are confined to displacement camps with no possibility to move freely or return to their land. Citizenship is thus necessary but not sufficient for improving rights. An end to discriminatory policies, including movement restrictions, and improved security and rule of law are also indispensable.

The government faces a major challenge in that the demands and expectations of the Rakhine Buddhist and Muslim communities may not be possible to reconcile. In such a context, it is essential to ensure that fundamental rights and freedoms are protected while also finding ways to ease Rakhine fears. Important too are efforts to combat extremism and hate speech. Only by doing so can the current climate of impunity for expressing intolerant views, and acting on them, be addressed. Ringleaders and perpetrators of violence must be brought swiftly to justice, which has rarely been the case. Doing so will help ensure not only that justice is done; it can also contribute to political stability and enhance the prospects for peaceful solutions.

Political solutions may not bear fruit quickly, but this must not lead to complacency. Solutions are critical for the future of Rakhine State and the country as a whole. Pre-empting extremist violence requires starting a credible process now that can demonstrate to the Rakhine and Muslim communities that political avenues exist. More broadly, unless Myanmar is successful in creating a new sense of national identity that embraces the country’s huge cultural, ethnic and religious diversity, peace and stability will remain elusive nationwide. In the meantime, it is essential for the international community to support the humanitarian and protection needs of vulnerable populations, which are likely to remain for years. It is also vital to address the chronic poverty and underdevelopment of all communities in the state, particularly through equitable and well-targeted village-level community development schemes.

Yangon/Brussels, 22 October 2014

Interview / Global

Conflits armés : « Les vieilles querelles sont maintenant à plusieurs niveaux »

Originally published in Libération

Pour le diplomate Jean-Marie Guéhenno, depuis cinq ans les conflits deviennent plus dangereux car ils dépassent les protagonistes locaux.

A l’heure d’une remise en cause du multilatéralisme, l’ex-patron des opérations de maintien de la paix des Nations unies (2000-2008) et actuel dirigeant du think tank International Crisis Group Jean-Marie Guéhenno revient sur la multiplication des conflits dans le monde et le rôle contesté de l’ONU.

Trump a explicitement prévenu que les Etats-Unis pouvaient rayer de la carte la Corée du Nord. Aujourd’hui, le danger ne viendrait-il pas justement de ce côté-là ?

Pendant longtemps, il y avait 5 % de chances de conflit, aujourd’hui les probabilités sont de 25 %, estiment les experts. C’est élevé. Il n’est pas certain que Kim Jong-un sache exactement quand avancer et reculer, et il y a une incertitude du côté de Washington : la combinaison est dangereuse.

Est-ce que la politique étrangère américaine actuelle est une menace pour la paix dans le monde ?

Les Etats-Unis de Trump incarnent une évolution que l’on constate ailleurs : le doute sur la capacité à gérer collectivement les problèmes de la planète. On assiste à une forme de repli dont les Etats-Unis sont une version aiguë, mais qui ne leur est pas propre. En Europe, de manière moindre, le nationalisme prend aussi le dessus.

Pour la première fois depuis une génération, la plupart des indicateurs suggèrent que le monde devient de moins en moins sûr. L’an passé, on a compté 65 millions de personnes déplacées en raison de conflits…

Le monde devient plus dangereux parce que les institutions qui doivent gérer les crises sont affaiblies. Qui plus est, un grand nombre de conflits obéissent d’abord à des dynamiques locales qui risquent d’en allumer d’autres, beaucoup plus étendus. C’est un scénario «Sarajevo 1914», si l’on veut être très pessimiste, où les dynamiques échappent aux protagonistes locaux et entraînent les acteurs globaux.

La nature des conflits semble avoir changé également, comment les caractériseriez-vous ?

Depuis la fin de la guerre froide, la plupart ont été intra-étatiques plutôt qu’inter-étatiques, et beaucoup, du Mozambique au Cambodge, ont été résolus : le nombre des conflits diminuait. Les choses ont changé au cours des cinq dernières années. Les vieilles querelles continuent mais elles sont toutes à plusieurs niveaux. Le conflit syrien, par exemple, a une dimension nationale mais aussi régionale, avec la confrontation entre l’Iran, l’Arabie Saoudite et la Turquie, et même internationale, entre la Russie et les Occidentaux. Les conflits qui s’arrêtent sont ceux qui ne sont pas géopolitiques, comme on l’a vu avec l’accord sur le désarmement des Farc, en Colombie, qui fait figure d’exception. De nouveaux conflits éclatent parce qu’il y a une crise des Etats et une convergence des agendas criminels et politiques. Ainsi de l’économie du trafic en Libye ou des violences en république démocratique du Congo. Pour certains acteurs, une guerre ouverte et totale n’est pas bonne, parce qu’elle empêche de faire des affaires. Mais une paix réelle ne serait pas commode non plus car cela impliquerait qu’il existe un Etat fort, qui entrave les rentes de l’économie criminelle.

Entre autres désastres humanitaires, est-ce que la famine qui touche toujours plus de monde d’année en année est un phénomène qui va se systématiser ?

Je le crains. Les famines sont toujours le produit de l’action humaine. Et dans les crises humanitaires, les populations civiles deviennent otages, elles ne sont plus les victimes collatérales, elles sont vraiment ciblées, parce que la victoire se joue sur le contrôle, l’intimidation ou le nettoyage ethnique. C’est un reflet de l’affaiblissement des normes internationales.

Le débat permanent sur l’utilité de l’ONU ne traduit-il pas aussi une forme de renoncement politique d’Etats souverains à s’engager dans des solutions collectives ?

Dans la première décennie du XXIe siècle, période pendant laquelle j’ai dirigé les opérations de maintien de la paix, on a assisté à une expansion énorme de ces opérations et des interventions américaines, notamment en Afghanistan et en Irak. Un interventionnisme «progressiste» des Nations unies s’opposait à un interventionnisme «conservateur» américain. Le bilan, quinze ans plus tard, laisse un goût amer, quand on voit les centaines de milliards de dollars dépensés en Afghanistan, où il n’y a toujours pas d’institutions fortes et stables. La communauté internationale s’est lancée, peut-être de façon un peu naïve, avec l’ambition de refaire des Etats, de les reconstruire et les redéfinir. Il faut recalibrer les ambitions, et reconnaître que se désintéresser du monde sur le plan humain et stratégique revient à laisser des espaces non-gouvernés proliférer, et qu’on va finir par en subir les conséquences.