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Déjà Vu All Over Again: Iraq’s Escalating Political Crisis
Déjà Vu All Over Again: Iraq’s Escalating Political Crisis
Table of Contents
  1. Executive Summary
Dix conseils à l’attention des gouvernants pour se débarrasser de l’organisation de l’EI
Dix conseils à l’attention des gouvernants pour se débarrasser de l’organisation de l’EI

Déjà Vu All Over Again: Iraq’s Escalating Political Crisis

To overcome Iraq’s current political crisis and prevent the breakdown of the entire post-2003 order, Prime Minister Maliki and his opponents both will have to agree to painful compromises.

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Executive Summary

At first glance, the current Iraqi political crisis looks like just one more predictable bump in the long road from dictatorship to democracy. Every two years or so, the political class experiences a prolonged stalemate; just as regularly, it is overcome. So, one might think, it will be this time around. But look closer and the picture changes. The tug of war over Prime Minister Nouri al-Maliki’s second term suggests something far worse: that a badly conceived, deeply flawed political process has turned into a chronic crisis that could bring down the existing political structure. To avoid this outcome, both Maliki and his opponents need to make painful compromises: the prime minister should implement the power-sharing deal negotiated in 2010 and pledge to step down at the end of his term; in turn, his rivals should call off efforts to unseat him and instead use their parliamentary strength to build strong state institutions, such as an independent electoral commission, and ensure free and fair elections in two years’ time.

The present stalemate has its immediate roots in the Erbil accord between key political actors, which led to the second Maliki government. Key elements of the power-sharing agreement, which political leaders reached in a rush in November 2010 as impatience with the absence of a government grew, were never carried out. Instead, the prime minister’s critics accuse him of violating the constitution, steadily amassing power at the expense of other government branches – parliament, the judiciary as well as independent commissions and agencies – and bringing security forces under his direct personal control. They also criticise him for reneging on crucial aspects of the understanding, notably by failing to fairly apportion sensitive security positions.

When, in December 2011, the judiciary issued an arrest warrant against Vice President Tareq al-Hashimi – a vocal Maliki critic – whatever good-will remained collapsed. Several of the prime minister’s partners boycotted the government, arguing that he increasingly was veering toward indefinite, autocratic rule. While they returned to the council of ministers after a few weeks, Maliki’s opponents – which include a broad array of Sunnis, Kurds, but also Shiites – have since vowed to unseat him through a parliamentary no-confidence vote.

The prime minister’s detractors have a case. A master at navigating the grey areas of law and constitution, he has steadily concentrated authority since 2006. But they also have a fair share of responsibility, having signally failed to marshal their parliamentary strength to pass legislation that would keep Maliki’s growing power in check. Arguably, had they devoted their energies to the hard work of confronting him through institutions, they would not have found themselves compelled to seek a no-confidence vote as a last resort to block his apparent path toward autocratic rule. If, as is undeniable, Maliki has added to his powers during his six-year tenure, there can be no question that a large part of his success derives from his rivals’ incapacity to thwart him via institutional means.

It is unclear how this imbroglio will end, although at this rate and without a tangible change in all sides’ behaviour, it almost certainly will end badly. Regardless of whether he survives in office, Maliki has lost the trust of vast segments of the political class, including among former Shiite allies. At the same time, opposition members are deeply divided, both on fundamental substantive issues and on whether to push Maliki to implement the Erbil agreement or remove him once and for all. The odds that they can muster the required votes to unseat him are low; even should they succeed, they are highly unlikely to agree on a common platform to form an alternative government. This would leave Maliki as caretaker prime minister until the next elections in 2014. In the meantime, his government will increasingly find it difficult to govern. All Iraqis will pay a price.

Iraq’s predicament is a symptom of a problem that goes far deeper than the unimplemented Erbil understanding or even Maliki’s personality. It directly relates to the inability to overcome the legacy of Saddam Hussein’s regime and its repressive practices: a culture of deep suspicion coupled with a winner-take-all and loser-lose-all form of politics. Because it never produced a fair, agreed-upon distribution of power, territory and resources, the political bargaining that followed the regime’s fall did little to remedy this situation. The constitutional order the U.S. occupying power midwifed was an awkward patchwork that did not address core issues – the nature of the federal system; the powers of the president, prime minister and parliament; even the identity of the state and its people. Worse, by solidifying an ethno-sectarian conception of politics, it helped fuel a conflict that at times has been more violent, at others more subdued, but has never wholly vanished.

The recurrent political crises that have plagued Iraq are the logical manifestations of this original flaw. Not once did the outcome of these recent cases tackle, let alone fix, the source of the impasse; rather, they were more like band aids, superficial agreements leaving issues either wholly unresolved or resolved but without an enforceable implementation mechanism. What is more, with each episode the wound grows deeper: the gap between political parties widens, bolstering centrifugal forces first manifested in the 2005 process of drafting the constitution as well as in the substance of the text.

This time, political leaders must do more than merely patch things up and live to fight another day, without touching root causes. A quick fix today could mean a comprehensive breakdown tomorrow: the 2014 parliamentary elections loom, and for all parties stakes are higher than ever. Without an agreement on constitutional and legal rules of the game, the prime minister desperately will seek to cling to power and risks of electoral malfeasance will increase commensurately; this will render any outcome suspect and therefore contested. Ultimately, the post-2005 constitutional order might unravel, potentially amid violence.

Making an understanding even more urgent is the uneasy state of the region. From the outset, the political system’s frailty has drawn in neighbouring states but rarely in so perilous a fashion as now. Following the U.S. troop withdrawal and the growing sectarian rift that has opened in the Middle East in the wake of the Arab uprisings, Iraq could fast become a privileged arena for a regional slug­fest. While all attention today is focused on Syria, regional actors, the Maliki government included, appear to see Iraq as the next sectarian battleground, particularly should Bashar Assad’s regime fall. Founded in reality or not, the perception in Baghdad is that the emergence of a Sunni-dominated Syria would embolden Sunni militant groups at home; the prime minister also feels that a broad Sunni alliance led by Saudi Arabia, Qatar and Turkey has painted a target on his chest as part of their cold war with Iran and, more broadly, with Shiite Islam. Maliki has thus essentially thrown in his lot with the regime next door, notwithstanding their tense relations in years past; some neigh­bours likewise are convinced he has grown ever closer to Tehran.

It will not be easy to right the course of Iraq’s drifting ship of state, but Maliki, his opponents and neighbouring countries share an interest in reducing tensions and returning to power sharing, as the alternative could be renewed civil war with greater foreign interference. Because amending the constitution has proved near-impossible, peaceful change will have to occur through constitution-based political consensus – finally beginning to address what for too long has been ignored.

In a companion report to be released later this month, Crisis Group will highlight a specific aspect of the current crisis: the inability of one of the opposition alliances, al-Iraqiya, to present an effective barrier to Maliki’s incremental power grab. Iraqiya’s flailing efforts, along with those of other parties, to unseat Maliki through a parliamentary no-confidence vote underscore its waning power; show that what remains of the country’s secular middle class lacks an influential standard bearer at a time of ongoing sectarian tensions that Syria’s civil war risks escalating; and underline the marginalisation of Sunni Arabs and Sunni Turkomans, further increasing the potential for violence.

Baghdad/Erbil/Brussels, 30 July 2012

Dix conseils à l’attention des gouvernants pour se débarrasser de l’organisation de l’EI

Comment vaincre l’organisation de l’État islamique ? Telle est la question que se posent les gouvernements occidentaux. Avant de se précipiter dans de nouvelles aventures, il faut prendre le temps de réfléchir et de tirer les leçons des échecs passés.

La lutte antiterroriste a pris en Occident, et tout particulièrement en France — frappée par deux attentats majeurs l’an dernier — une importance centrale. Elle s’est imposée sur les agendas médiatiques. Elle monopolise aussi les débats politiques, entre état d’urgence, révisions constitutionnelles et projets de loi. L’organisation de l’État islamique (OEI) est-elle sur le point de nous pousser à agir de façon totalement irrationnelle et contre-productive  ? Penchons-nous un instant sur l’expérience et en particulier les erreurs du passé pour y trouver quelques leçons à ne pas oublier si l’on souhaite se débarrasser de ce groupe terroriste.

1. NE PAS SURESTIMER LA MENACE

Faire peur, ce n’est jamais que l’objectif ultime des terroristes. Un assassin tue. Un terroriste aussi. Sauf que ce dernier ne le fait pas tant pour tuer que pour provoquer des représailles et susciter de l’effroi. Céder à cet effroi, c’est contribuer au succès des terroristes. La peur est mauvaise conseillère. Les gouvernants doivent prendre garde à ne pas surréagir et tomber dans les pièges que leur tendent les terroristes. Cela nécessite un meilleur contrôle du narratif, et un usage très calibré de la force.

2. NE PAS ESPÉRER DÉTRUIRE L’OEI AVEC DES BOMBES

La campagne aérienne déclenchée en août 2014 par une coalition internationale pourra certes détruire des camps d’entraînement, tuer des dirigeants ou perturber les mouvements de l’OEI. Pourtant aucun groupe terroriste n’a jamais été détruit par une campagne de bombardements. En 1998, l’aviation américaine bombardait pour la première fois des camps djihadistes en Afghanistan et une usine au Soudan. Depuis, ces bombardements n’ont guère cessé et se sont irrésistiblement accélérés. A-t-on vu reculer le terrorisme djihadiste au cours de ces trois décennies  ? Au contraire, les bombardements, avec leurs dégâts aux infrastructures et leurs inévitables victimes civiles, peuvent contribuer à pousser les populations et les générations futures du côté des extrémistes.

3. SE MÉFIER DE SES AMIS

Tout le monde se déclare prêt à combattre l’OEI, toutefois chacun a ses arrière-pensées. Les monarchies sunnites sont davantage préoccupées par l’Iran, et l’Iran par les monarchies sunnites. Les Kurdes voient dans le combat contre l’OEI une chance de récupérer l’administration d’un territoire autonome, perspective que la Turquie veut éviter à tout prix. La Russie entend consolider sa position stratégique dans la région. Personne, parmi les acteurs cités, n’a les mêmes priorités, et les divergences au sein de cette «  coalition  » l’affaiblissent.

4. NE PAS ÊTRE OBSÉDÉ PAR LE DISCOURS RELIGIEUX

L’OEI justifie avec une insistance suspecte toutes ses actions avec un discours religieux. La religion est importante pour certains de ses militants, mais elle est aussi en partie le masque de la politique : pour paraphraser Olivier Roy, nous assistons à l’islamisation de l’ultra-violence autant qu’à la radicalisation de l’islamisme. C’est d’abord la déréliction politique, économique et sociale dans laquelle ont été abandonnées les populations arabes sunnites de Syrie et d’Irak qui a créé le terreau favorable. La répression féroce qu’ils ont connue lorsqu’ils ont demandé le rétablissement de leurs droits les a poussés dans un cycle de violence dont profite l’OEI pour recruter, lui permettant de se poser en parrain et protecteur. Dans les pays en guerre, on massacre. Et chez nous, on stigmatise et discrimine. Le degré d’exclusion est différent, cependant le résultat identique. Dans tous les cas, ce sont les musulmans sunnites qui sont visés, et que l’OEI cherche à fédérer.

5. CESSER DE CROIRE DANS LES VERTUS DES RÉGIMES AUTORITAIRES

La vague contre-révolutionnaire actuelle semble remettre en selle le discours des diplomates avant les «  Printemps arabes  » : «  les dictateurs arabes sont peut-être peu fréquentables, mais ils constituent au moins un rempart efficace contre le terrorisme  ». Rien n’est plus faux. Certes, si les régimes autoritaires peuvent contenir leur société, ils le font comme la cocotte-minute contient le bouillon. Lorsqu’ils disparaissent, toutes les rancœurs, les frustrations accumulées pendant des décennies éclatent et produisent de la violence politique.

6. NE PAS PRENDRE LE RÉSULTAT POUR LA CAUSE

L’OEI, comme les autres groupes extrémistes, est un symptôme bien davantage que la cause des maux du Proche-Orient. Combattre l’OEI sans s’attaquer aux causes politiques, sociales, économiques, qui ont permis son ascension et lui ont assuré des succès est voué à l’échec. La violence, l’autoritarisme, le communautarisme, les discriminations sont les principaux carburants du terrorisme.

7. NE FAIRE RECULER L’OEI QUE LÀ OÙ UNE ALTERNATIVE EST POSSIBLE

Comme enseigné dans les écoles militaires, il ne faut pas chercher à conquérir un territoire si l’on n’a pas la volonté ou les moyens de le contrôler par la suite, sinon, la victoire de la conquête se traduit en débâcle de l’occupation. Le projet politique doit accompagner, et même anticiper, les opérations militaires. Si l’OEI s’effondrait aujourd’hui sous les coups d’une coalition militaire, cela ne signifierait pas nécessairement une victoire. Faute de projet politique, les populations seraient livrées à un chaos qui ouvrirait la voie, dans six mois, dans un an, à un groupe aussi radical que l’OEI.

8. «  DÉSESCALADER  » LE CONFLIT CHIITES-SUNNITES

Les tensions actuelles sont alimentées par des sentiments de victimisation réciproque, des envies de revanches, une vision de l’autre fantasmée et parfois paranoïaque. Dans une certaine mesure, l’OEI est la réponse du monde sunnite à la vision d’un chiisme conquérant. L’apparition de deux coalitions parallèles, l’une autour de l’axe Iran-Russie, l’autre réunissant Occident et puissance sunnites, perpétue les tensions et conforte l’OEI.

9. NE PAS LAISSER POURRIR LES CRISES

Il faut bien sûr un accord de paix en Syrie. Il faut aussi que tous les Irakiens soient représentés par des institutions justes et inclusives. Il faut évidemment ramener la paix au Yémen et en Libye. Les guerres et les crises à travers le monde musulman sont un formidable vivier pour l’extrémisme et le terrorisme. Tous les conflits naissent locaux, pourtant lorsqu’un conflit se radicalise, il acquiert une dimension internationale qui le rend inextricable. Et au-delà du Proche-Orient, n’oublions pas le Sahel et l’Afrique subsaharienne.

10. PENSER LA PAIX CIVILE AVANT TOUTE INTERVENTION MILITAIRE

Une intervention militaire peut certes produire des résultats immédiats, en détruisant l’aura d’invincibilité du mouvement. Mais l’éradication d’un groupe terroriste ne peut provenir que d’un processus politique qui peut prendre de longues années. À l’inverse, le terrorisme provoque des fractures immédiates dans nos sociétés, comme l’ont encore montré les attentats de l’an dernier. Consolider le front intérieur, fragilisé par la menace terroriste, est une urgence qui ne peut attendre le démantèlement de l’OEI. Cela passe bien sûr par une prévention efficace des attentats, et aussi par le renforcement de la cohésion nationale et un rassemblement autour de ses valeurs. Refusons les politiques de la peur.

This article first appeared in Orient XXI.