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Déjà Vu All Over Again: Iraq’s Escalating Political Crisis
Déjà Vu All Over Again: Iraq’s Escalating Political Crisis
Table of Contents
  1. Executive Summary
L'Iraq dopo Mosul: unità cercasi ma è rischio frammentazione
L'Iraq dopo Mosul: unità cercasi ma è rischio frammentazione

Déjà Vu All Over Again: Iraq’s Escalating Political Crisis

To overcome Iraq’s current political crisis and prevent the breakdown of the entire post-2003 order, Prime Minister Maliki and his opponents both will have to agree to painful compromises.

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Executive Summary

At first glance, the current Iraqi political crisis looks like just one more predictable bump in the long road from dictatorship to democracy. Every two years or so, the political class experiences a prolonged stalemate; just as regularly, it is overcome. So, one might think, it will be this time around. But look closer and the picture changes. The tug of war over Prime Minister Nouri al-Maliki’s second term suggests something far worse: that a badly conceived, deeply flawed political process has turned into a chronic crisis that could bring down the existing political structure. To avoid this outcome, both Maliki and his opponents need to make painful compromises: the prime minister should implement the power-sharing deal negotiated in 2010 and pledge to step down at the end of his term; in turn, his rivals should call off efforts to unseat him and instead use their parliamentary strength to build strong state institutions, such as an independent electoral commission, and ensure free and fair elections in two years’ time.

The present stalemate has its immediate roots in the Erbil accord between key political actors, which led to the second Maliki government. Key elements of the power-sharing agreement, which political leaders reached in a rush in November 2010 as impatience with the absence of a government grew, were never carried out. Instead, the prime minister’s critics accuse him of violating the constitution, steadily amassing power at the expense of other government branches – parliament, the judiciary as well as independent commissions and agencies – and bringing security forces under his direct personal control. They also criticise him for reneging on crucial aspects of the understanding, notably by failing to fairly apportion sensitive security positions.

When, in December 2011, the judiciary issued an arrest warrant against Vice President Tareq al-Hashimi – a vocal Maliki critic – whatever good-will remained collapsed. Several of the prime minister’s partners boycotted the government, arguing that he increasingly was veering toward indefinite, autocratic rule. While they returned to the council of ministers after a few weeks, Maliki’s opponents – which include a broad array of Sunnis, Kurds, but also Shiites – have since vowed to unseat him through a parliamentary no-confidence vote.

The prime minister’s detractors have a case. A master at navigating the grey areas of law and constitution, he has steadily concentrated authority since 2006. But they also have a fair share of responsibility, having signally failed to marshal their parliamentary strength to pass legislation that would keep Maliki’s growing power in check. Arguably, had they devoted their energies to the hard work of confronting him through institutions, they would not have found themselves compelled to seek a no-confidence vote as a last resort to block his apparent path toward autocratic rule. If, as is undeniable, Maliki has added to his powers during his six-year tenure, there can be no question that a large part of his success derives from his rivals’ incapacity to thwart him via institutional means.

It is unclear how this imbroglio will end, although at this rate and without a tangible change in all sides’ behaviour, it almost certainly will end badly. Regardless of whether he survives in office, Maliki has lost the trust of vast segments of the political class, including among former Shiite allies. At the same time, opposition members are deeply divided, both on fundamental substantive issues and on whether to push Maliki to implement the Erbil agreement or remove him once and for all. The odds that they can muster the required votes to unseat him are low; even should they succeed, they are highly unlikely to agree on a common platform to form an alternative government. This would leave Maliki as caretaker prime minister until the next elections in 2014. In the meantime, his government will increasingly find it difficult to govern. All Iraqis will pay a price.

Iraq’s predicament is a symptom of a problem that goes far deeper than the unimplemented Erbil understanding or even Maliki’s personality. It directly relates to the inability to overcome the legacy of Saddam Hussein’s regime and its repressive practices: a culture of deep suspicion coupled with a winner-take-all and loser-lose-all form of politics. Because it never produced a fair, agreed-upon distribution of power, territory and resources, the political bargaining that followed the regime’s fall did little to remedy this situation. The constitutional order the U.S. occupying power midwifed was an awkward patchwork that did not address core issues – the nature of the federal system; the powers of the president, prime minister and parliament; even the identity of the state and its people. Worse, by solidifying an ethno-sectarian conception of politics, it helped fuel a conflict that at times has been more violent, at others more subdued, but has never wholly vanished.

The recurrent political crises that have plagued Iraq are the logical manifestations of this original flaw. Not once did the outcome of these recent cases tackle, let alone fix, the source of the impasse; rather, they were more like band aids, superficial agreements leaving issues either wholly unresolved or resolved but without an enforceable implementation mechanism. What is more, with each episode the wound grows deeper: the gap between political parties widens, bolstering centrifugal forces first manifested in the 2005 process of drafting the constitution as well as in the substance of the text.

This time, political leaders must do more than merely patch things up and live to fight another day, without touching root causes. A quick fix today could mean a comprehensive breakdown tomorrow: the 2014 parliamentary elections loom, and for all parties stakes are higher than ever. Without an agreement on constitutional and legal rules of the game, the prime minister desperately will seek to cling to power and risks of electoral malfeasance will increase commensurately; this will render any outcome suspect and therefore contested. Ultimately, the post-2005 constitutional order might unravel, potentially amid violence.

Making an understanding even more urgent is the uneasy state of the region. From the outset, the political system’s frailty has drawn in neighbouring states but rarely in so perilous a fashion as now. Following the U.S. troop withdrawal and the growing sectarian rift that has opened in the Middle East in the wake of the Arab uprisings, Iraq could fast become a privileged arena for a regional slug­fest. While all attention today is focused on Syria, regional actors, the Maliki government included, appear to see Iraq as the next sectarian battleground, particularly should Bashar Assad’s regime fall. Founded in reality or not, the perception in Baghdad is that the emergence of a Sunni-dominated Syria would embolden Sunni militant groups at home; the prime minister also feels that a broad Sunni alliance led by Saudi Arabia, Qatar and Turkey has painted a target on his chest as part of their cold war with Iran and, more broadly, with Shiite Islam. Maliki has thus essentially thrown in his lot with the regime next door, notwithstanding their tense relations in years past; some neigh­bours likewise are convinced he has grown ever closer to Tehran.

It will not be easy to right the course of Iraq’s drifting ship of state, but Maliki, his opponents and neighbouring countries share an interest in reducing tensions and returning to power sharing, as the alternative could be renewed civil war with greater foreign interference. Because amending the constitution has proved near-impossible, peaceful change will have to occur through constitution-based political consensus – finally beginning to address what for too long has been ignored.

In a companion report to be released later this month, Crisis Group will highlight a specific aspect of the current crisis: the inability of one of the opposition alliances, al-Iraqiya, to present an effective barrier to Maliki’s incremental power grab. Iraqiya’s flailing efforts, along with those of other parties, to unseat Maliki through a parliamentary no-confidence vote underscore its waning power; show that what remains of the country’s secular middle class lacks an influential standard bearer at a time of ongoing sectarian tensions that Syria’s civil war risks escalating; and underline the marginalisation of Sunni Arabs and Sunni Turkomans, further increasing the potential for violence.

Baghdad/Erbil/Brussels, 30 July 2012

L'Iraq dopo Mosul: unità cercasi ma è rischio frammentazione

Una nuova pagina della storia contemporanea dell’Iraq si apre con l’annuncio della liberazione di Mosul, ultima roccaforte dello Stato islamico (IS) nel paese. Tuttavia, ciò che rende questo momento un punto di svolta non è tanto la vittoria militare della coalizione, quanto il fatto che esso rappresenta la fine di un capitolo di storia istituzionale durato circa un decennio: quello dell’Iraq post-invasione americana. Molti dei temi affrontati in questo dossier dedicato alla liberazione di Mosul riguardano aspetti particolari di tale trasformazione, nel tentativo di indagare il tortuoso percorso della ricostruzione, la frammentazione delle forze di sicurezza e della politica interna a Baghdad, così come gli sforzi per mantenere unito l’Iraq nonostante le divisioni interne e le pressioni dei paesi limitrofi. Il filo conduttore del dossier è stato il tentativo di descrivere il profondo cambiamento delle strutture di potere in Iraq, lo sgretolarsi di quell’ordine politico costituitosi dopo l’invasione degli Stati Uniti nel 2003 e il passaggio, lento ma già percepibile, verso un nuovo ordine politico che ha preso forma negli anni della battaglia contro IS.

Quali sono dunque le chiavi dell’Iraq dopo Mosul? Trasformazioni profonde sono avvenute almeno su tre livelli. Il primo – e fondamentale – è costituito dalla crisi della politica irachena, che si manifesta nella difficile coesistenza tra una classe politica ormai in declino, arrivata al potere dopo la caduta del regime di Saddam Hussein, e le nuove figure emergenti dal conflitto contro IS. Un secondo aspetto è rappresentato dall’affermarsi di reti di potere informale, che si affiancano alle istituzioni dello stato, talvolta sostituendole. Infine, si va delineando una nuova relazione tra stato centrale e territorio e nuove modalità con cui il nucleo del potere centrale descritto sopra – vecchie e nuove figure politiche, reti informali e reti istituzionali – tenta di affermare il suo controllo sul territorio. In altre parole, si tratterà di identificare gli attori e le modalità attraverso le quali il potere verrà effettivamente esercitato in Iraq dopo la ripresa di Mosul. 

Il successo militare di IS, spesso descritto come un fenomeno improvviso, è invece il risultato di un processo, durato almeno un decennio, di svuotamento delle strutture statuali irachene. Dal 2003 in poi, il principio di rappresentanza su base religiosa o etnica, così come quello della decentralizzazione del potere, è servito solo a legittimare la costruzione di una rete clientelare che non è riuscita né a consolidarsi come stato patrimoniale né a porre le fondamenta di uno stato anche solo minimamente funzionante. La gestione della spesa ministeriale e dell’impiego pubblico ha permesso ai vari ministri di accumulare risorse economiche e sostegno politico, consolidando una rete clientelare che ha consentito loro di essere rieletti per più legislature. Ciò che permetteva alla stato centrale di esercitare la sua sovranità non erano le istituzioni pubbliche attraverso le loro articolazioni periferiche, ma le reti clientelari legate alle diverse personalità politiche che da Baghdad dispiegavano la loro influenza su tutto il territorio.

Per circa un decennio il potere si è dipanato attraverso queste reti. Infiltratesi come una metastasi all’interno dell’intera macchina dello stato iracheno, esse ne hanno innervato le istituzioni, sfruttando la loro legittimità e profittando delle risorse pubbliche fino a svuotarle progressivamente delle loro funzioni fondamentali, in primo luogo quella di garantire la sicurezza e la difesa delle frontiere.  Il settore della sicurezza costituisce un esempio particolarmente efficace di questa dinamica di “svuotamento dello stato”: infatti, nonostante sussistessero formalmente sia la polizia sia l’esercito, la loro reale funzione era quella di sostenere la rete clientelare di militari legati all’allora primo ministro Nouri al-Maliki. 

Lo “Stato islamico”, come definito dai militanti jihadisti, sorge inoltre dal fallimento del progetto americano: la promozione del modello democratico e dei suoi meccanismi operativi è paradossalmente servita solo a indebolire la precedente struttura funzionale dello stato iracheno portandolo sino all’orlo del completo fallimento, simbolicamente culminato con la presa di Mosul.

La battaglia contro IS è servita da incubatore della trasformazione dal vecchio al nuovo ordine, attualmente in corso. Quelle reti informali che, come abbiamo visto, in molti casi erano precedentemente attive all’interno dello stato stesso, si dispiegano adesso al di fuori di esso. Un caso esemplare è quello dell’Hashd al-Shaabi, le Unità di mobilitazione popolare (Pmu), un corpo di forze miliziane prevalentemente sciite che, reclutando migliaia di volontari dopo la caduta di Mosul, ha in parte sostuito l’esercito tradizionale nella lotta a IS, beneficiando anche del sostegno dell’Iran. Proprio perché nate al di fuori di un quadro istituzionale ormai in declino, le Pmu sono riuscite a captare il sostegno popolare soprattutto tra i giovani iracheni, svolgendo anche un ruolo di ascensore sociale ed economico per coloro che prima restavano ai margini della classe politica. 

La partecipazione alla lotta contro IS ha fornito a queste figure un’opportunità unica e senza precedenti di acquisire una popolarità di gran lunga superiore a quella dei politici al potere; gli ha anche permesso di accedere a risorse istituzionali che precedentemente rimanevano sotto lo stretto controllo degli esponenti politici  (le Pmu ricevono gran parte dei salari mensili dalle casse dello Stato) e di coltivare relazioni personali con potenze regionali (come l’Iran) al di fuori del quadro istituzionale. Comandanti miliziani, grazie alle reti di relazioni coltivate durante la battaglia contro IS, hanno avuto accesso a finanziamenti privati, dando vita a imprese private e organizzazioni non-governative di assistenza, attraverso le quali riescono a gestire e influenzare la popolazione a livello locale, in parte sostituendosi alle istituzioni.

La classe politica tradizionale si trova relegata a Baghdad, con una diminuita capacità di mobilitare il sostegno popolare attraverso le istituzioni tradizionali dello stato e sempre più costretta a stabilire legami sia politici sia economici con la rete di potere informale extraistituzionale per mantenere attive le proprie reti clientelari. Figure preminenti del vecchio ordine istituzionale fungono da mediatori tra le reti di potere informale e le istituzioni di stato: questo è, per esempio, il caso di Faleh al-Fayyadh, che ha mantenuto il suo ruolo di consigliere per la Sicurezza nazionale, ma al contempo è incaricato di dispensare gli stipendi per le Pmu. Nouri al-Maliki, primo ministro dell’Iraq dal 2006 per ben otto anni consecutivi, dal 2014 ha riinvestito completamente nelle strutture informali delle Pmu. 

Da sottolineare anche il cambiamento nelle relazioni civili-militari. Gli anni del post-invasione americana sono caratterizzati da una netta distinzione tra classe politica – che deteneva le cariche più alte dello Stato e il comando delle forze di sicurezza – e ufficiali dell’esercito, le cui funzioni erano strettamente limitate all’ambito militare. La battaglia armata contro IS rimette in questione la netta distinzione tra sfera civile e militare, promuovendo come nuovi protagonisti della scena politica irachena figure che hanno ricevuto una formazione militare o militari (come quelli delle celebri forze speciali del contro-terrorismo) che, in futuro, potrebbero nutrire aspirazioni politiche. Queste nuove figure godono di una popolarità incomparabile rispetto ai politici di Baghdad, hanno accesso a tutto il territorio nazionale, dispongono di forze armate e intelligence e potrebbero acquisire ruoli importanti, non necessariamente spingendosi al comando del paese ma sostenendo una fazione politica piuttosto che un’altra. ­­­­­­­­­­­

La transizione da vecchio a nuovo assetto non riguarda soltanto gli attori e i luoghi del potere,ma anche le modalità attraverso le quali questo si esercita nel controllo del territorio. La guerra a IS e il pericolo (reale o percepito) dell’incombente avanzata dei militanti hanno ridotto la mobilità all’interno del paese e isolato i centri urbani iracheni gli uni dagli altri dispiegando forze di sicurezza alle frontiere di città e villaggi. Qui, la rete amministrativa statale, già in declino, ha potuto continuare a funzionare soltanto attraverso l’intermediario delle forze di sicurezza – principalmente le Pmu e le forze speciali irachene del contro-terrorismo – che regolano l’accesso a strade e centri abitati. In questo nuovo contesto, la lotta per il potere non si gioca più sul controllo delle istituzioni dello stato centrale o sul dispiegamento delle forze di sicurezza nei centri urbani e nell’insieme del territorio nazionale, com’era pratica diffusa nel decennio che ha seguito l’invasione americana, ma è piuttosto il controllo del sistema viario e delle infrastrutture (soprattutto autostrade e aeroporti) la premessa per arrivare a controllare le istituzioni del governo locale. Le forze militari o miliziane che gestiscono l’accesso ai centri abitati sono nella posizione di prevaricare sia l’amministrazione civile che le forze di polizia locale, facilitando o negando il ritorno ai rifugiati, l’accesso e la mobilità ai residenti e persino a agli organismi internazionali impegnati nella ricostruzione del post-IS. In un contesto di sgretolamento della maglia istituzionale, il controllo strategico delle vie d’accesso è diventata la vera premessa di ogni esercizio di sovranità su porzioni di territorio. 

Per la classe politica che intende mantenersi al potere, non solo è necessario cercare un riposizionamento tra strutture del vecchio e del nuovo ordine, ma anche e soprattutto stabilire legami con le forze di sicurezza che controllano le infrastrutture del paese. Ci si può dunque attendere che il processo di trasformazione verso un nuovo ordine politico avvenga attraverso fasi intermedie che vedranno figure della vecchia classe politica legarsi a politici, militari e miliziani che dispiegano la loro azione muovendosi sul labile confine tra istituzioni burocratiche e reti informali. Anche lo stato iracheno potrebbe di conseguenza assumere una forma ibrida: pur mantendosi formalmente nelle sue frontiere, è probabile che vada incontro a una interna frammentazione in una serie di “feudalità”, corrispondenti ad altrettante zone di controllo del territorio da parte dei nuovi poteri emergenti.