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The Prize: Fighting for Libya’s Energy Wealth
The Prize: Fighting for Libya’s Energy Wealth
Table of Contents
  1. Executive Summary
Intervention ist keine Lösung
Intervention ist keine Lösung
El-Sharara oil field, Libya, 24 March 2015. CRISIS GROUP/Claudia Gazzini
Report 165 / Middle East & North Africa

The Prize: Fighting for Libya’s Energy Wealth

The imminent collapse of Libya’s economy could impoverish millions, foster chaos and more radicalisation. At the heart of Libya’s misery is frenzied competition for control over the country’s oil resources. Ongoing UN-led talks should urgently prioritise economic governance, local ceasefires and armed defence of oil facilities.

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Executive Summary

Libya’s economic conditions could turn sharply for the worse, as rival authorities vie to control rapidly shrinking national wealth. The struggle affects oil fields, pipelines and export terminals, as well as the boardrooms of national financial institutions. Combined with runaway spending due to corruption and dwindling revenue because of falling exports and energy prices, the financial situation – and with it citizen welfare – faces collapse in the context of a deep political crisis, militia battles and the spread of radical groups, including the Islamic State (IS). If living conditions plunge and militia members’ government salaries are not paid, the two governments competing for legitimacy will both lose support, and mutiny, mob rule and chaos will take over. Rather than wait for creation of a unity government, political and military actors, backed by internationals supporting a political solution, must urgently tackle economic governance in the UN-led talks.

The Prize: Libya's Hydrocarbon Wealth

In this video, our Senior Libya Analyst, Claudia Gazzini, explains the complex overlapping issues around the fight for Libya's energy wealth and how we went about researching the topic. CRISIS GROUP

Since the Qadhafi regime fell in 2011, Libya has been beset by attacks on, labour strikes at and armed takeovers of oil and gas facilities, mostly by militias seeking rents from the fledging central government. Initially brief and usually resolved by government concessions, the incidents gradually took on a life of their own, in an alarming sign of the fragmentation of political, economic and military power. They show the power accrued by militias during and since the 2011 uprising and the failure of efforts to integrate them into the national security sector. The dysfunctional security system for oil and gas infrastructure presents a tempting target for IS militants, as attacks in 2015 have shown.

One aspect of the hydrocarbon dispute is a challenge to the centralised model of political and economic governance developed around oil and gas resources that was crucial to the old regime’s power. But corruption that greased patronage networks was at that model’s centre, and corrupt energy sector practices have increased. A federalist movement some consider secessionist controls a number of the most important crude-oil export terminals. It exploits the situation by pursuing its own sale channels, adding to the centrifugal forces tearing Libya apart.

This complicates efforts to resolve a political conflict that in July 2014 triggered a split between rival parliaments, governments and military coalitions – one based in the capital, Tripoli, the other in the east, and both with support from competing regional players. Convinced of its legitimacy, each fights to control key institutions. As the most important, the Central Bank of Libya (CBL) and the National Oil Company (NOC), are under Tripoli’s control, the internationally recognised parliament in Tobruk and its government in al-Bayda are trying to set up parallel institutions. The sides also contest the assets of the Libyan Investment Authority (LIA, the sovereign wealth fund), in international courts. In anticipation of a unity government, most regional and all other international actors with a stake remain committed to the established CBL, NOC and LIA. They understand that these institutions jointly represent upwards of $130 billion and have senior technocratic expertise critical to rebuilding the state.

The longer negotiations stall, however, the greater the risk the Tobruk/Bayda authorities (which consider the Tripoli-based CBL and NOC biased against them) will be able to create rival institutions or weaken the existing ones. At the same time, Libya’s once-significant wealth (derived almost entirely from oil and gas sales) is haemorrhaging, due to corruption and mismanagement. Combined with reduced crude-oil exports because of damage to production and export sites, pipeline and other infrastructure blockades and the sharp decline in international oil prices, this makes remedial action urgent. Poor economic management already causes some shortages of fuel and basic goods; a wider economic crisis like a sudden, uncontrolled devaluation of the dinar, would severely harm millions. This would likely cause new security crises, encouraging more predatory behaviour by militias whose salaries the state pays, increasing the importance of the parallel economy (notably smuggling) and spurring new refugee flows.

Even as UN-led negotiations for a Government of National Accord (GNA) continue, several steps should be taken, including at a minimum:

  • reiterating international determination that there can be only one CBL, NOC and LIA, with a GNA to appoint their senior managers; and oil sales or related contracts outside official channels will not be tolerated;
     
  • prioritising economic governance in the UN-led talks so as to secure agreement on short-term economic policy and interim management of key institutions. This should be done in a separate negotiating track, including representatives of both authorities and with the support of international financial institutions such as the IMF and the World Bank;
     
  • brokering of local ceasefires in the UN-led talks’ security track, or other channels where relevant, to increase revenues in the short term by allowing reopening of blockaded oil fields, pipelines and export facilities. Security arrangements for repair and reopening of damaged facilities should be negotiated in the longer term; and
     
  • making the question of the armed groups guarding oil facilities another priority security-track topic. Some of these have considerable arsenals and allies across Libya and are largely autonomous, so cannot be ignored. Including these armed groups could also help improve the protection of oil and gas infrastructure against attacks by IS affiliates.

The slow progress of the UN-led talks on political questions should dissuade neither the belligerents nor the internationals from encouraging such interim steps. That Libya has kept, against all odds, a minimum level of economic governance and even briefly increased oil exports shows that interim economic arrangements are possible; they could even deliver political gains by building confidence and demonstrating that compromise can be mutually beneficial. But this needs a push from outside, the resolve of both local and international actors – notably regional powers that have oscillated between backing a political solution and supporting one side or another – to maintain the integrity of the financial institutions and perseverance from negotiators. Above all, it entails convincing the two sides they are fighting over a rapidly diminishing prize and would be better off agreeing to these steps so as to share a bigger pot.

Tripoli/Brussels, 3 December 2015

Intervention ist keine Lösung

Die aktuelle Debatte über eine internationale Militärintervention in Libyen gegen den so genannten Islamischen Staat beruht sowohl auf dem Bedürfnis des Westens, nach den Anschlägen von Paris am 13. November den IS sichtbar zu bekämpfen, als auch auf der Enttäuschung über das von den Vereinten Nationen vermittelte Friedensabkommen für Libyen vom 17. Dezember 2015.

Doch diese beiden Gründe rechtfertigen kein großangelegtes militärisches Abenteuer in Libyen. Ein solcher Einsatz hätte unabsehbare Folgen, durch die sich die Situation im Land wahrscheinlich noch verschlechtern und die Konfliktlösung weiter erschwert würde. Für einen differenzierteren Ansatz ist es daher wichtig, die Rolle des IS in Libyen – seine Verbreitung, Stärke und Strategien – zu analysieren.

Welche Teile von Libyen kontrolliert der IS? Oder besser gesagt: Welche Teile kontrollieren die bereits bestehenden bewaffneten Gruppen, die dem IS die Treue geschworen haben und zu denen erst kürzlich Kämpfer aus Syrien und dem Irak, dem Hauptoperationsgebiet des IS, gestoßen sind? Es kommt darauf an, wie man „kontrollieren“ definiert. Der IS beherrscht einen 200 Kilometer langen Küstenstreifen um die Stadt Sirte, den er 2015 fast vollständig erobert hat. Das Gebiet dient als relativ sichere Basis, in der neue Rekruten ankommen und von der aus Angriffe und Offensiven geplant werden.   

Der IS zeigt auch in Bengasi, der zweitgrößten Stadt Libyens, Präsenz – jedoch ohne größere Gebiete zu kontrollieren. Hier verübte der IS Guerillaangriffe und hat Berichten zufolge andere bewaffnete Gruppen absorbiert, darunter Teile von Ansar al-Scharia, einer islamistischen Gruppe, die 2011 der losen Allianz von Rebellengruppen angehörte, die sich gegen das Gaddafi-Regime aufgelehnt hatte. Bis Juni 2015 war der IS außerdem besonders stark in Derna vertreten, einem östlichen Knotenpunkt ­islamistischer Aktivitäten. Allerdings wurde er dort von rivalisierenden islamistischen Kräften vertrieben, die der Ideologie Al-Kaidas nahestehen.

Der IS hat bewiesen, dass er so genannte „Hit and run“-Operationen im Osten und Westen Libyens durchführen kann. Dabei setzt er auch in der Hauptstadt Tripolis, auf ein Netzwerk von Terrorzellen. Diese ermöglichen es den Dschihadisten, auch außerhalb ihres eigenen Herrschaftsgebiets spektakuläre Anschläge zu ver­üben – wie am 7. Januar den Selbstmordanschlag auf eine militärische Trainingseinrichtung im westlibyschen Zliten, bei dem mindestens 60 Menschen starben.

Wie viele Anhänger hat der IS in Libyen? Die Schätzungen sind sehr unterschiedlich: Die Vereinten Nationen gehen von 2000 bis 3000 Kämpfern aus, die US-Geheimdienste schätzen die Zahl auf 5000 bis 6000; andere Quellen sprechen gar von über 10 000 IS-Anhängern. Das untere Ende dieser Skala dürfte realistisch sein, denn der IS trägt in seiner Propaganda selbst dazu bei, die Zahlen zu übertreiben. 

Längst hat die Terrororganisation ihre Ausweitung in Libyen zu einem wichtigen Teil ihrer Propa­ganda gemacht: Seit Oktober 2015 beschwört sie das Land als vermeintliches Sprungbrett in den Maghreb, in die Sahel-Zone und weitere Teile Subsahara-Afrikas – sowie auch nach Europa. Besorgnis­erregend ist vor allem die Geschwindigkeit, mit der der Islamische Staat in Libyen Zulauf findet: Noch vor 18 Monaten hatte er vermutlich weniger als 1000 Anhänger, seitdem steigt die Zahl stetig, obwohl gemäßigtere Gruppen in dem Gebiet größer und besser ausgerüstet sind.

Der „Erfolg“ des IS in Libyen hängt also mit der steigenden Zahl seiner Anhänger sowie der räumlichen Ausdehnung seines Machtbereichs zusammen. Anfangs, in den Jahren 2014/15, schien der IS vor allem durch die Erfolge in der Levante sowie durch die Eroberungen der syrischen Stadt Raqqa und der irakischen Stadt Mossul angetrieben zu werden. Diese bescherten der aufkommenden Schwesterbewegung in Libyen neue Anhänger aus den vielen bewaffneten Gruppierungen im Land. Das Chaos in dem nach 2011 militärisch fragmentierten Land und vor allem nach Ausbruch des Bürgerkriegs im Sommer 2014, der Libyen in zwei rivalisierende Lager teilte, bereitete dem aufkeimenden IS einen fruchtbaren Boden. In den vergangenen Monaten wurde Libyen zu einem immer attraktiveren Ziel für Islamisten, weil der IS in Syrien und im Irak mit Bombardierungen und Rückschlägen zu kämpfen hat.

Fehlender Widerstand

Um den bisher größten Erfolg des IS in Libyen – die Kontrolle über Sirte und die umliegenden Städte – zu verstehen, muss man den Kontext betrachten. Diese Gegend wird von Stämmen beherrscht, die dem alten Regime treu geblieben sind (Gaddafi wurde in Sirte geboren); die neuen Machthaber haben dieses Gebiet weitgehend vernachlässigt, obwohl es während der Aufstände stark zerstört wurde. Abgesehen von Ansar al-Scharia, die auch nach der Eroberung Sirtes durch die Rebellen im Jahr 2011 dort ihre Stellungen behalten hatten, gab es in der Region keine konkurrierende ­Miliz. Folglich übernahm der IS im Februar 2015 die Stadt nicht aufgrund seiner Kampfesstärke, sondern weil er auf keinen echten Widerstand traf. 

Ähnliches gilt für benachbarte Kleinstädte wie Harawa, das eine blutige Eroberung verhinderte, indem man ein Kapitulationsabkommen unterzeichnete. Die IS-Verbündeten waren daher in der Lage, mehrere Orte am Golf von Sirte mit nur wenigen 100 Kämpfern einzunehmen. Erst später wuchs die Gruppe auch zahlenmäßig, als erfahrene Kämpfer und Anführer aus Syrien hinzustießen. Diese brachten die Schreckensherrschaft mit sich, für die der IS gefürchtet ist und der er mit öffentlichen Enthauptungen Nachdruck verleiht.

Bislang hat sich niemand aufgemacht, diese Orte zurückzuerobern. Das könnte sich nun ändern, da der IS immer aggressiver gegenüber seinen direkten Nachbarn auftritt und zugleich die libysche Ölindustrie bedroht. Im Januar 2016 rückten die Terroristen nach Westen vor, in Richtung des Ölverladehafens Sidra und der Raffinerie von Ras Lanuf. Zudem näherten sie sich den Produktionsstätten in der südlichen Wüste, wo sie die für den Schutz des als „Öl-Halbmond“ bekannten Gebiets zuständigen Milizen angriffen. Damit bedroht der IS die militärischen Hauptgegner sowie die wirtschaftliche Lebensader Libyens. Allerdings trägt dieses Vorgehen auch dazu bei, frühere Rivalen wieder zusammenzubringen.

Ein gemeinsamer Kampf libyscher Kräfte gegen den IS, auf den der Westen hofft, ist aber nicht in Sicht. Das liegt unter anderem daran, dass die wichtigsten Milizenführer zwar große Reden schwingen, vor einer offenen Konfrontation aber zurückschrecken, vor allem dann, wenn die Gefahr einer Eskalation zwischen den Stämmen droht. Die Milizen sind hauptsächlich daran interessiert, ihre eigenen Hoheitsgebiete zu sichern, in anderen Landesteilen agieren sie nur zögerlich.

Mangelhafter Friedensplan

Als der Friedensplan unterzeichnet wurde, hoffte die internationale Gemeinschaft auf eine Einheitsregierung, die den Kampf gegen den IS (und gegen die Menschenhändler) führen würde. Doch die Implementierung des Abkommens zieht sich hin, genau wie sich die Verhandlungen hingezogen hatten, bis westliche und regionale Mächte sie den vielen aufmüpfigen Beteiligten aufzwangen. Diese Situation war jedoch vorhersehbar, solange die diplomatischen Bemühungen jene Milizenführer nicht einbeziehen, die vor Ort das Sagen haben. Die aktuellen Bemühungen um eine Einheitsregierung werden kaum erfolgreich sein, wenn Fortschritte in der umstrittensten Frage ausbleiben: Wie werden sich die rivalisierenden, nicht radikalen bewaffneten Gruppen unter einer Einheitsregierung verhalten?

Um eine Antwort auf diese Frage zu bekommen, sollten Milizenführer, Militärkommandeure und lokale Machthaber selbst einen Dialog über ihre politischen Interessen beginnen; Politiker können das nicht für sie tun. Gespräche über Fragen der Sicherheit könnten den politischen Prozess sinnvoll ergänzen und unter anderem thematisieren, welche Rolle umstrittene Personen wie General Khalifa Haftar spielen sollen oder wie Sicherheitsvereinbarungen für Tripolis aussehen sollen, ohne die die Einsetzung einer Einheitsregierung nicht möglich wäre. Außenstehende könnten den Verhandlungen Leitlinien und Struktur geben und für eine Annäherung an die Positionen Ägyptens, der Vereinigten Arabischen Emirate, des Sudan, Katars, der Türkei und anderer regionaler Akteure sorgen. Die Regionalmächte müssten allerdings dazu gebracht werden, ihre finanzielle und militärische Unterstützung für lokale Gruppierungen einzustellen und sich an das UN-Waffen­embargo für Libyen zu halten.

Darüber hinaus müssten Gespräche über die wirtschaftliche Lage, den alarmierenden Einbruch der Staatsfinanzen und die humanitäre Krise geführt werden. Kurzum: Libyen braucht Fortschritte in vielen Bereichen. Ein mehrschichtiger Friedensprozess muss auf der Erkenntnis basieren, dass eine schnelle Konfliktlösung in einem Land, in dem der Staat praktisch nicht mehr existiert, illusorisch ist.

Auf kurze Sicht wird es keine Regierung geben, die die Unterstützung der lokalen Gruppen hätte. Es könnte verlockend sein, dennoch eine Regierung anzuerkennen und diese zu drängen, um ausländische Hilfe nachzusuchen. Doch die Idee ist töricht: Diese Regierung wäre in den Augen vieler Libyer sofort diskreditiert, was vermutlich noch mehr Probleme verursachen würde. Eine militärische Intervention könnte vielleicht einzelne Erfolge gegen den IS bringen; aber zugleich würden sich der Terrorgruppe in dem dann noch chaotischeren Libyen neue Chancen eröffnen. Somit würden nur die Umstände wieder geschaffen, die den bisherigen Erfolg des Islamischen Staates in Libyen überhaupt erst ermöglicht haben.

Geheime Operationen

Welche Optionen bleiben also, um die weitere Ausbreitung des IS in Libyen zu verhindern? Da eine großangelegte Intervention schon immer eine Illusion war (welche westliche Regierung hätte den entsprechenden politischen Willen?), bleiben nur Geheimoperationen wie Ausbildung, Überwachung, die Einnahme wichtiger strategischer Ziele, Drohnenangriffe gegen Kämpfer und Waffenlager – wie sie bereits seit 2011 ohne die Einwilligung einer libyschen Regierung stattfinden – sowie die Koordinierung ­eines militärischen Angriffs lokaler Milizen auf die IS-Hochburg Sirte.

Es ist der vernünftigste Weg für den Westen, solche Pläne so diskret wie möglich zu verfolgen und gleichzeitig die diplomatischen Bemühungen auszuweiten. Nichts zu tun, ist weder moralisch, politisch noch strategisch empfehlenswert; das würde an unterlassene Hilfeleistung grenzen. Noch törichter wäre lediglich eine militärische Überreaktion, die einen umfassenden Friedensplan für Libyen dem globalen Kampf gegen den Islamischen Staat opfern würde. Im anschließenden Chaos würde der IS nur noch stärker werden.

This article first appeared in Internationale Politik.