Косово и Сербия: немного доброй воли может принести много пользы
Косово и Сербия: немного доброй воли может принести много пользы
Table of Contents
  1. Executive Summary
How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue
How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue
Report 215 / Europe & Central Asia

Косово и Сербия: немного доброй воли может принести много пользы

Краткое содержание

Насильственное противостояние в Северном Косово угрожает прервать хрупкий диалог между Косово и Сербией, нарушить внутреннюю стабильность Косово, и помешать процессу вступления Сербии в ЕС. Стремление Приштины установить контроль над всей территорией молодого государства, особенно над его границами с Сербией, и готовность сербов Северного Косово к сопротивлению могут привести к новым жертвам. Белград утратил доверие и способность влиять на сообщество сербов Северного Косово, в котором появились собственные лидеры. Международному сообществу, особенно Европейскому Союзу (ЕС) и США, следует убедить Белград вести диалог с правительством в Приштине на равных, пусть и без официального признания, но при этом не рассчитывать на возможность принудить его к уступкам по вопросу Северного Косово. Все стороны должны искать возможности уменьшения риска дальнейшего развития конфликта, при этом сосредоточившись на реализации договоренностей, достигнутых в ходе двустороннего технического диалога. Косово и Сербии надо завоевывать взаимное доверие и строить фундамент для политических переговоров, необходимых для постепенных преобразований в Северном Косово и достижения, в конце концов, нормальных взаимоотношений.

Нынешний виток напряженности начался 25 июля 2011 года, когда Приштина направила полицию к двум пунктам таможенного контроля на границе с Сербией. Местные сербы окружили  полицейских и заставили их отступить. Один офицер был убит во время столкновений, а один из пограничных пунктов был сожжен. 16 сентября EULEX (правоохранительная миссия ЕС) приступила к переброске по воздуху косовских представителей власти на границу. Косовские сербы перекрыли баррикадами все дороги, ведущие к таможенным пунктам с целью не допустить туда косовских таможенников. Хотя протесты в целом имели мирный характер, все же по меньшей мере в трех случаях за последние месяцы 2011 года были отмечены вспышки насилия, когда косовские сербы оказывали сопротивление попыткам персонала миссии НАТО по принуждению к миру (КФОР) разобрать баррикады. Возможно подтверждением общего стремления избежать жертв служит тот факт, что несмотря на множество раненых в результате столкновений, только двое человек погибли.

Столкновения вокруг таможенных пунктов – лишь одно из проявлений разногласий между Сербией и Косово по вопросу суверенитета, особенно применительно к Северному Косово. Белград не склонен делать шаги, которые могли бы быть истолкованы как признание его южного соседа, что крайне осложняет процесс нормализации. Приштина чувствует что Сербия усилила свое влияние на Северное Косово со времени провозглашения косовской декларации независимости 2008 года, несмотря на решение Международного суда 2010 года, подтверждающего, что эта декларация не противоречит международному праву. В результате Приштина стремится во что бы то ни стало продемонстрировать свою способность контролировать собственные границы, чтобы избежать зарождения сепаратистских настроений. С другой стороны, сербы Северного Косово не желают жить под властью Приштины и рассматривают развертывание сил полиции и таможни на границе как первый шаг к разрушению их общественных институтов и образа жизни.

ЕС хотел бы, чтобы Сербия относилась к Косово, как к нормальному государству, и договаривалась с ним, пусть даже без формального признания его независимости. В преддверии заседания Совета Европы в декабре 2011 г Сербия пошла на серьезные уступки, особенно в контексте проходивших при поддержке ЕС технических переговоров с Косово, желая сохранить свой статус кандидата в члены ЕС. Сербский президент Борис Тадич призвал разобрать баррикады в Северном Косово, в результате было разобрано по меньшей мере три из них, а также был подписан договор, согласно которому Сербия и Косово будут совместно контролировать пограничные пункты. Однако это убедило не всех членов ЕС. 9 декабря на совещании глав правительств ЕС перед Сербией были поставлены три новых условия, чтобы в марте 2012 г получить статус кандидата. Полное их выполнение будет для Сербии затруднительно, однако в подобном случае, вопрос о её статусе будет отложен до декабря, а возможно и на после 2013 года, когда в ЕС примут Хорватию. В 2012 году в Сербии может быть избрано новое, менее евро-ориентированное правительство. В то же время, кризис Еврозоны ослабляет поддержку идеи дальнейшего расширения среди ключевых стран – членов ЕС, тем самым лишая Евросоюз главного инструмента разрешения конфликтов на Западных Балканах. Если к тому времени позиции в Приштине и Белграде станут более жесткими, достичь компромисса может быть почти невозможно.

Сербии следует проявить инициативу в реализации договоренностей, достигнутых в ходе технических переговоров, а также в демонстрации своей политической воли выполнить дополнительные условия, поставленные ЕС. Она должна работать в тесном контакте с косовскими сербами, с тем чтобы убедить их снять блокаду и принять участие в переговорах с Приштиной о путях снижения напряженности на севере Косово. С другой стороны, государства – члены ЕС, такие как Германия, не должны выдвигать чрезмерно амбициозных требований, таких как скорое упразднение параллельных общественных институтов, чего в настоящее время ни Белград, ни Приштина не в состоянии выполнить мирным путем. EULEX и КФОР должны действовать с особой осторожностью в этот взрывоопасный период времени.

После месяцев выступлений против EULEX и властей Косова, сербы Северного Косово чувствуют усталость и разочарование, но решимость их не ослабла. Они больше не верят в то, что Белград способен защищать их интересы до конца. Могут возникнуть новые очаги напряженности, в случае если Косово или КФОР попытаются заставить их снять блокпосты, или вследствие возможных инцидентов при реализации технических договоренностей между Сербией и Косово о свободе перемещений и о совместном контроле над пограничными пунктами. Еще одна возможная причина дестабилизации региона – парламентские выборы в Сербии, запланированные на май 2012. Предыдущие выборы в 2008 г были организованы также в районах Косово со значительным сербским населением, что привело к появлению в Южном Косово параллельных муниципальных правительств, и к установлению в Северном Косово сербских органов власти, действующих по сей день. Приштина может попытаться не допустить повторения этого сценария в 2012 году путем конфискации бюллетеней, ареста организаторов и закрытия тех избирательных участков, до которых [косовское правительство] сможет добраться.

Ни одна из сторон не стремится к эскалации вооруженного конфликта. Однако ставки высоки, напряженность велика, и сохраняется опасность кровопролития. Все стороны должны сосредоточиться на мерах по созданию взаимного доверия, необходимого для начала настоящих политических переговоров между Косово и Сербией, при участии лидеров сообщества Северного Косово, которые могут, в конце концов, завершиться разрешением проблемы контроля над Северным Косово, а также нормализацией отношений и взаимным признанием Сербии и Косово. Многие сербы в Сербии и Косово отказываются признать неизбежность подчинения Северного Косово конституционному порядку Косова. Однако Белград все больше приходит к  осознанию факта, что его стремление к членству  в Евросоюзе не может быть реализовано иным путем. Тем не менее, чтобы интеграция была мирной, она должна быть постепенной и следовать из политических компромиссов и договоренностей. Силовые и односторонние методы, порой применявшиеся в 2011 г,  при кажущейся их целесообразности, все же создают напряженность и угрозы, которых следует избегать в этом все еще взрывоопасном регионе.

Приштина/Белград/Брюссель, 2 февраля 2012

Executive Summary

A violent standoff in northern Kosovo risks halting Kosovo’s and Serbia’s fragile dialogue and threatens Kosovo’s internal stability and Serbia’s EU candidacy process. Pristina’s push to control the whole territory of the young state, especially its borders with Serbia, and northern Kosovo Serbs’ determination to resist could produce more casualties. Belgrade has lost control and trust of the northern Kosovo Serb community, which now looks to homegrown leaders. The international community, especially the EU and U.S., should encourage Belgrade to accept the government in Pristina as an equal, even if without formal recognition, but not expect it can force local compliance in northern Kosovo. All sides should seek ways to minimise the risk of further conflict, while focusing on implementing what has been agreed in the bilateral technical dialogue. They should build confidence and lay the groundwork for the political talks needed to guide a gradual transformation in northern Kosovo and eventually lead to normal relations between Kosovo and Serbia.

The current flare-up of tensions began on 25 July 2011, when Pristina sent police to two customs gates along the border with Serbia. Local Serbs surrounded the police and forced them to retreat; one officer was killed in an ambush, and a border post was burned. On 16 September, EULEX, the EU rule of law mission, started to airlift Kosovo officials to the border. All roads leading to the customs points were barricaded by Kosovo Serbs intent on obstructing deployment of Kosovo officials. While the roadblocks have generally been peaceful, violence ensued on at least three occasions during the last months of the year, when NATO’s peace enforcement mission (KFOR) attempted to dismantle the barricades, and Kosovo Serbs pushed back. It is perhaps some testament to the general commitment to limiting casualties that while there have been many injuries, only two persons have died.

The dispute over customs is only a symptom of Serbia’s and Kosovo’s disagreement over sovereignty, especially with respect to the North. Belgrade is loath to take steps that could be interpreted as recognition of its southern neighbour, making normalisation extremely difficult. Pristina feels Serbia has increased its influence over the North since Kosovo’s 2008 declaration of independence, despite a 2010 opinion of the International Court of Justice (ICJ) that the declaration did not violate international law; it consequently believes it needs to demonstrate now that it controls its borders, lest partition take root. Northern Kosovo Serbs do not want to live under Pristina’s authority and see the deployment of customs officials and police as the first step toward dismantling their institutions and way of life.

The EU expects Serbia to treat Kosovo like a normal country and reach agreements with it, even if it has not formally recognised it. In the approach to the December 2011 European Council, Serbia made important concessions, especially in the context of EU-facilitated technical talks with Kosovo, in a bid to secure EU candidate status. President Tadić called for dismantling of barricades in northern Kosovo, at least three were taken down, and his negotiators signed an agreement for Kosovo and Serbia to jointly manage the border crossing posts. But this did not convince all member states; on 9 December, the EU summit gave Serbia three new conditions for obtaining candidate status in March 2012. These will be difficult to meet in their entirety, and if Serbia cannot do so, that will be postponed to at least December and perhaps well beyond 2013, when Croatia joins. A less EU-oriented government may well be elected in 2012, at the same time as the Eurozone crisis drains support for enlargement in key member states, thereby weakening the EU’s strongest tool for conflict resolution in the western Balkans. If positions in Pristina and Belgrade then harden, compromise would be out of reach.

Serbia should be proactive in implementing the agreements made in the technical dialogue and in demonstrating strong political will to meet the additional EU conditions. It should work closely with the Kosovo Serbs to encourage them to lift their blockades and join talks with Pristina on reducing tensions in the North. At the same time, EU member states like Germany should not push overly ambitious demands, such as quick dismantling of parallel institutions, that neither Belgrade nor Pristina can deliver peacefully at present. EULEX and KFOR should likewise act with special prudence in this sensitive period.

After months demonstrating against EULEX and Kosovo officials, northern Kosovo Serbs are tired and frustrated but undeterred. They no longer trust Belgrade to fully protect their interests. Tensions can still spill over if Kosovo or KFOR try to coerce them to dismantle their roadblocks, or due to mishaps as the two new Serbia-Kosovo technical agreements on freedom of movement and management of crossing points are implemented. Serbia’s parliamentary elections (planned for May) are another flashpoint. In 2008 they were organised also in parts of Kosovo with significant Serb presence, leading to parallel municipal governments in southern Kosovo and to the Serbian municipalities that currently govern the North. Pristina may attempt to block a repeat in 2012 by impounding ballots, arresting organisers and closing the polling places it can reach.

No one involved wants armed conflict; yet, the stakes and tensions are high, and deadly violence remains a risk. All parties should focus on building the confidence and trust needed to open comprehensive and inclusive political talks between Kosovo and Serbia, with the participation of northern Kosovo community leaders, that can eventually lead to resolution on governance of the North and normalisation and recognition between Serbia and Kosovo. Many Serbs in Serbia and in Kosovo refuse to accept that the North should eventually fit within Kosovo’s constitutional order, yet Belgrade appears increasingly to realise its EU membership ambition can be met in no other way. For integration to be peaceful, however, it will have to be gradual and the result of political compromises and agreement. The forceful and unilateral methods applied at times in 2011 may appear expedient, but they create tensions and dangers that should be avoided in a still fragile region.

Pristina/Belgrade/Brussels, 2 February 2012

How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue

Online Event to discuss Crisis Group's report "Relaunching the Kosovo-Serbia Dialogue", in which we discussed what currently stands in the way of a new status quo and what it will take to relaunch the process with the Pristina elections in view.

Thirteen years after Kosovo broke away from Serbia, the two countries remain mired in mutual non-recognition, with deleterious effects on both. The parties need to move past technicalities to tackle the main issues at stake: Pristina’s independence and Belgrade’s influence over Kosovo’s Serbian minority.

In this conversation, we discussed what currently stands in the way of a new status quo and what it will take to relaunch the process with the Pristina elections in view.

How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue (Online Event, 28th January 2021)

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.