Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Youtube
แสวงหาสันติภาพ : อาเซียนกับกรณีพิพาทชายแดนไทย – กัมพูชา
แสวงหาสันติภาพ : อาเซียนกับกรณีพิพาทชายแดนไทย – กัมพูชา
Thailand: Malay-Muslim Insurgency and the Dangers of Intractability
Thailand: Malay-Muslim Insurgency and the Dangers of Intractability
Report 215 / Asia

แสวงหาสันติภาพ : อาเซียนกับกรณีพิพาทชายแดนไทย – กัมพูชา

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

บทสรุป

กรณีพิพาทระหว่างไทยกับกัมพูชาซึ่งส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตหลายสิบคนและอีกหลายพันคนต้องอพยพ ถือเป็นความท้าทายสำหรับสมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (อาเซียน) ในการพิสูจน์ว่าจะสามารถทำโวหารเรื่องการสร้างสันติภาพและความมั่นคงให้ปรากฎเป็นจริงได้หรือไม่ 

กัมพูชาดำเนินการขอขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลก ในช่วงที่ประเทศไทยประสบกับความวุ่นวายทางการเมืองภายหลังการรัฐประหารเพื่อโค่นล้มนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตรในปี 2549 ฝ่ายที่สนับสนุนกลุ่มชนชั้นนำในประเทศไทยใช้ประเด็นนี้ในการจุดกระแสชาตินิยมเพื่อต่อต้านกัมพูชา โดยมีเป้าหมายเพื่อโค่นล้มรัฐบาลที่มีอดีตนายกฯ ทักษิณให้การสนับสนุน

การเคลื่อนไหวอย่างดุเดือดส่งผลให้การเจรจาในเรื่องเขตแดนต้องหยุดชะงัก และความขัดแย้งระหว่างสองประเทศปะทุขึ้น ในช่วงต้นปี 2554 เกิดการสู้รบซึ่งถือว่ารุนแรงที่สุดระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียน ท้าทายหลักการที่องค์กรยึดมั่นมายาวนานในเรื่องการไม่รุกรานซึ่งกันและกัน (non-aggression) ผลักให้อาเซียนต้องเข้าไปมีบทบาท  และมีความคาดหวังว่าอาเซียนจะสามารถผลักดันให้เกิดสันติภาพขึ้นได้ แม้ว่าอาเซียนจะมีบทบาทที่ถือได้ว่าเป็นการสร้างบรรทัดฐานใหม่ แต่ยังไม่เกิดผลสัมฤทธิที่มีนัยสำคัญ จำเป็นที่การดำเนินการทางการทูตต้องมีความจริงจังและแสดงภาวะผู้นำที่เข้มแข็งกว่านี้ความขัดแย้งที่ปะทุขึ้นหลังความสงบดำเนินอย่างต่อเนื่องมาเกือบห้าสิบปี เกี่ยวข้องกับสองเรื่องสำคัญ คือ หนึ่ง ความขัดแย้งระหว่างกลุ่มเสื้อเหลืองที่สนับสนุนฝ่ายชนชั้นนำกับฝ่ายเสื้อแดงซึ่งสนับสนุนอดีตนายกฯ ทักษิณ ซึ่งถูกโค่นจากตำแหน่งในเหตุการณ์รัฐประหารเมื่อเดือนกันยายน 2549  และสอง การที่กัมพูชาตัดสินใจขอขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลก ซึ่งได้รับการอนุมัติจากองค์การการศึกษา วิทยาศาสตร์และวัฒนธรรมแห่งสหประชาชาติ (ยูเนสโก) ในเดือนกรกฏาคม 2554  

การขึ้นทะเบียนมรดกโลกได้สำเร็จนับเป็นวาระแห่งการเฉลิมฉลองและความภาคภูมิใจของชาวกัมพูชา   แต่ในประเทศไทย กลุ่มชาตินิยมสุดขั้วอย่างกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย (พธม.) หรือที่เรียกว่ากลุ่มเสื้อเหลืองหยิบยกประเด็นนี้มาโจมตีรัฐบาลนายสมัคร สุนทรเวช ซึ่งถูกเรียกว่า “หุ่นเชิด” ของอดีตนายกฯ ทักษิณว่าขายชาติ  ในมุมมองของกลุ่ม พธม.ความร่วมมือครั้งนี้เป็นการเอื้อประโยชน์ทางธุรกิจให้กับอดีตนายกฯ ทักษิณ ประเด็นดังกล่าวกลายเป็นอาวุธอันทรงพลังในการเคลื่อนไหวและกดดันให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศต้องตัดสินใจลาออก พร้อมกับเป็นการสั่นคลอนเสถียรภาพของรัฐบาลอย่างรุนแรง  ก่อนการเคลื่อนไหวของพธม. การขึ้นทะเบียนมรดกโลกถูกมองว่าเป็นโอกาสในการพัฒนาการท่องเที่ยวร่วมกันที่จะสร้างรายได้มูลค่ามหาศาล

หลังจากนั้น เกิดความตึงเครียดเพิ่มขึ้นบริเวณชายแดน มีการเพิ่มกำลังทหารประจำการในพื้นที่ดังกล่าว การสำรวจเพื่อปักปันเขตแดนต้องหยุดชะงักเพราะเหตุผลเรื่องความปลอดภัยในการลงสำรวจพื้นที่ ขณะเดียวกัน  ความขัดแย้งทางการเมืองในประเทศไทยส่งผลให้มีการเปลี่ยนตัวรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศและข้าราชการระดับสูงหลายครั้ง เกิดการฟ้องร้องดำเนินคดีโดยกลุ่มชาตินิยม  คำตัดสินของศาลเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง อีกทั้งบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญบางมาตรากลายเป็นอุปสรรคต่อการเจรจาและส่งผลลบต่อความสัมพันธ์ระหว่างประเทศทั้งสอง   นายกรัฐมนตรีฮุนเซนแห่งกัมพูชาไม่พอใจอย่างมากต่อความล่าช้าและเพิกเฉยของฝ่ายไทยและได้กล่าววิพากษ์วิจารณ์หลายครั้งในเรื่องนี้ รวมทั้งมีการแต่งตั้งอดีตนายกฯ ทักษิณเป็นที่ปรึกษาส่วนตัว ซึ่งช่วงเวลาดังกล่าว นับได้ว่าเป็นจุดตกต่ำที่สุดในช่วงที่ความสัมพันธ์ระหว่างสองประเทศมีปัญหา

แม้จะมีสัญญาณเตือนถึงความสัมพันธ์ที่ไม่ราบรื่นระหว่างไทยกับกัมพูชาตั้งแต่ช่วงปี 2551-2553 แต่อาเซียนกลับมีท่าทีเฉื่อยชาต่อภารกิจในการสร้างสันติภาพ ภายหลังการสู้รบอย่างรุนแรงในปี  2554  คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติได้สร้างบรรทัดฐานใหม่ที่สำคัญคือการมีมติให้อินโดนีเซียในฐานะประธานอาเซียนเข้าดำเนินการในเรื่องนี้ แสดงให้เห็นว่าหากประธานอาเซียนมีภาวะผู้นำและความกระตือรือร้นอย่างเพียงพอก็สามารถมีบทบาทที่ช่วยคลี่คลายสถานการณ์ความขัดแย้งให้ผ่อนคลายลง  ซึ่งจะเห็นว่าที่ประชุมอาเซียนประสบความสำเร็จในการผลักดันให้ไทยและกัมพูชาเห็นชอบกับการส่งผู้สังเกตการณ์ชาวอินโดนีเซียไปยังพื้นที่พิพาทเพื่อเฝ้าสังเกตการหยุดยิง

 อย่างไรก็ตาม แม้ฝ่ายกัมพูชาจะลงนามเห็นชอบกับการส่งผู้สังเกตการณ์ตั้งแต่เดือนพฤษภาคม แต่อินโดนีเซียจะไม่ส่งทีมดังกล่าวมายังพื้นที่พิพาทจนกว่าจะได้รับความยินยอมจากทั้งสองฝ่าย ส่วนรัฐบาลไทย แม้จะเห็นชอบกับเรื่องดังกล่าวในที่ประชุมอาเซียน แต่กลับนิ่งเฉยในเวลาต่อมาเนื่องจากกองทัพแสดงท่าทีไม่เห็นด้วยโดยอ้างเหตุผลว่าการกระทำดังกล่าวจะส่งผลต่ออธิปไตยไทย สะท้อนให้เห็นว่าการต่อสู้ทางอำนาจระหว่างรัฐบาลพลเรือนกับกองทัพหลังการรัฐประหารยังคงดำเนินอยู่ การเลือกตั้งที่ทำให้นางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในเดือนกรกฎาคมสร้างความคาดหวังว่าจะเป็นจุดเปลี่ยน แต่ก็มิได้เป็นเช่นนั้น คำสั่งมาตรการชั่วคราวของศาลยุติธรรมระหว่างประเทศไม่อาจทลายอุปสรรคทางการเมืองลงได้

ต่อมาในเดือนตุลาคม  เกิดปัญหาอุทกภัยอย่างรุนแรงขึ้นในประเทศไทย  รัฐบาลต้องทุ่มเทเวลาอย่างมากในการจัดการปัญหาเฉพาะหน้า    และเมื่อสถานการณ์เริ่มคลี่คลายลงประเทศไทยและกัมพูชาจำเป็นต้องเร่งดำเนินการตามคำสั่งของศาลยุติธรรมระหว่างประเทศโดยเร็วที่สุด

ตั้งแต่ต้นปี 2554 เป้าหมายหลักของอาเซียนในการเข้ามามีบทบาทในกรณีพิพาทชายแดนไทย-กัมพูชา คือการยุติการสู้รบและเปิดการเจรจาครั้งใหม่ แม้ว่าการปะทะกันของสองฝ่ายจะสงบลงตั้งแต่เดือนพฤษภาคมที่ผ่านมา  แต่การหยุดยิงยังคงเป็นเพียงสัญญาปากเปล่า  ความขัดแย้งนี้ยังคงไม่จบตราบจนกระทั่งทั้งสองประเทศได้ถอนทหารและการเจรจาเริ่มต้นขึ้นอีกครั้งหนึ่ง  ในการยุติข้อพิพาทระหว่างไทยกับกัมพูชา  อาเซียนภายใต้การนำของอินโดนีเซียได้วางแนวทางสำหรับการจัดการปัญหาที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต   หากอาเซียนต้องการทำหน้าที่ในการรักษาสันติภาพและความมั่นคงในภูมิภาคดังที่ได้ตั้งเจตนารมณ์ไว้  เมื่อสัญญาณของความขัดแย้งก่อตัวขึ้นอาเซียนจะต้องใช้กลไกที่มีอยู่ในการดำเนินการอย่างทันท่วงที เมื่อสัญญาณของความขัดแย้งได้ก่อตัวขึ้น และไม่ควรที่จะฝากความหวังไว้ที่ประธานอาเซียนแต่เพียงผู้เดียว  ข้อพิพาทระหว่างไทยกับกัมพูชายังคงเป็นความท้าทายที่ยังไม่จบสิ้น   อาเซียนจะต้องทำให้พื้นที่ชายแดนที่เคยมีการสู้รบเกิดสันติภาพอย่างยั่งยืน  หากอาเซียนต้องการที่จะสร้างความมั่นคงให้เกิดขึ้นในภูมิภาคอย่างแท้จริง

Commentary / Asia

Thailand: Malay-Muslim Insurgency and the Dangers of Intractability

The Malay-Muslim separatist insurgency in Thailand’s South has little in common with jihadism, but persistent instability could provide openings for foreign jihadists who thrive on  disorder. In this excerpt from the Watch List 2017 – Second Update early warning report for European policy makers, Crisis Group urges the European Union and its member states to encourage Bangkok to accept some degree of decentralisation and to implement measures that can diminish radicalisation.

This commentary is part of our Watch List 2017 – Second Update.

The occurrence of Islamic State in Iraq and Syria (ISIS)-linked or inspired violence in Jakarta, Mindanao, and Puchong, near Kuala Lumpur, has raised fears of a new era of transnational jihadist terrorism in South East Asia. To date, ISIS has used Thailand as a transit point rather than a target; indeed, there is no known case of a Thai citizen joining the group. But the persistence of a Malay-Muslim separatist insurgency in the kingdom’s southernmost provinces, where roughly 7,000 people have been killed since 2004, is a source of concern among some Western governments, Thai officials, local people and even some within the militant movement. Repeated, if poorly substantiated reports of ISIS activity in Thailand, from foreign fighters transiting through Bangkok to allegations of Malaysian ISIS members buying small arms in southern Thailand, have prompted questions about the insurgency’s susceptibility to radicalisation along transnational jihadist lines. Yet even absent intervention by foreign jihadists, the insurgency’s own dynamics could lead to greater violence.

Thus far, the separatist insurgency has had little in common with jihadism. Rooted in the country’s nearly two million Malay Muslims, who constitute a majority in the provinces of Narathiwat, Pattani and Yala, its aspirations are nationalist in nature: liberation of Patani, the homeland they consider to have been colonised by Thailand, and defence of Patani-Malay identity against so-called Siamification. Moreover, the insurgency draws support from traditionalist Islamic leaders, upholders of a syncretic, Sufi-inflected Islam who oppose the rigid views propagated by jihadists. Even the relatively small Salafi minority rejects ISIS’s brutal tactics and apocalyptic vision; some among them claim that ISIS is a product of Western machinations. For Barisan Revolusi Nasional Patani Melayu (BRN, Patani-Malay National Revolutionary Front), the main Malay-Muslim militant group, in other words, association with transnational jihadists would risk cutting them off from their base while triggering greater isolation. It could also internationalise efforts to defeat them.

Dangers of an Intractable Conflict

Yet perpetuation of the conflict risks altering its trajectory which, in turn, threatens to change the nature of the insurgency. In principle, this could potentially open opportunities for foreign jihadists, who have proven adept at exploiting other protracted conflicts. That remains for now a theoretical threat: little evidence thus far suggests jihadist penetration in Southern Thailand. As noted, neither the insurgency nor the broader Malay Muslim community has shown any inclination toward jihadism.

Without progress in peace talks or an inclusive dialogue, insurgents might resort to more dramatic acts of violence.

Without progress in peace talks or an inclusive dialogue, insurgents might resort to more dramatic acts of violence however. They already have shown they can stage attacks outside the deep south, as they did in August 2016 when they conducted a series of coordinated, small-scale bombings in seven resort areas, wounding European tourists among others. Militant groups also might splinter, with rival factions competing to demonstrate their capabilities to potential supporters and the government. In turn, increased violence or attacks against civilians – particularly outside the conflict zone – could fuel an anti-Islamic backlash and stimulate Buddhist nationalism, creating tensions between Muslim and Buddhist communities throughout the country. A prolonged conflict means more young Malay Muslims will have grown up in a polarised society and experienced traumatic events. This could split a more pragmatic elder generation from a more militant younger one.

Stalled dialogue

The surest way to reduce these risks would be to bring the insurgency to an end – a task at present both daunting and long-term. The ruling, military-led National Council for Peace and Order, which seized power in a May 2014 coup, is engaged in a dialogue with MARA Patani (Majlis Syura Patani, Patani Consultative Council), an umbrella group of five militant organisations whose leaders are in exile. But many perceive the dialogue, facilitated by Malaysia, essentially as a public-relations exercise through which Bangkok intends to signal its willingness to peacefully resolve the conflict without making any concessions. Likewise, there are doubts that MARA can control most fighters: although the BRN has the top three slots in MARA Patani’s leadership, BRN’s information department insists these members have been suspended and do not speak for the organisation.

After a year-and-a-half, the MARA process remains stuck. In April 2016, the Thai government balked at signing a Terms of Reference agreement to govern talks, which remain unofficial. At the time, Prime Minister Prayuth Chan-ocha argued that MARA lacked the necessary status to act as the government’s counterpart. After a hiatus, the two sides resumed their meetings in August and, in February 2017, they agreed in principle to establish “safety zones”, district-level compacts in which neither side would target civilians. They also agreed to form inclusive committees to investigate violent incidents, although details still need to be worked out and they have yet to announce a district for pilot implementation.

For its part, BRN insists on impartial international mediation and third-party observers as conditions for formal talks with Bangkok. In a 10 April 2017 statement, BRN’s information department reiterated these prerequisites and noted that negotiating parties themselves should design the process, a jab at Malaysia’s role as facilitator. Demonstrating that they exercised control over fighters, the BRN implemented an unannounced lull in attacks from 8 to 17 April, a period preceded and followed by waves of coordinated attacks across several districts.

In late June 2017, a senior Thai official said that the government might re-examine the issue of the identity of its counterpart, a rare public sign of high-level deliberation and possible flexibility. Although this could suggest willingness to consider BRN’s conditions – including the sensitive question of Malaysia’s role and that of any internationalisation – which it previously had rejected outright, it could also constitute another delaying tactic.

The National Council for Peace and Order apparently still clings to the conviction that the conflict can be resolved through attrition, enemy surrenders and economic development, without any fundamental change in state/society relations in the deep south. The military, whose entire ethos is based on the image of national unity and whose senior officers tend to view enhanced local power as a first step toward partition, is loath to contemplate autonomy or political decentralisation. Since taking power, it has suppressed once-lively public debate about decentralisation models, such as proposals for elected governors or sub-regional assemblies.

Options for the European Union

In this context, one of the international community’s longer-term goals should be to encourage Bangkok to accept some degree of political decentralisation as fully compatible with preservation of national unity. For the European Union (EU) and those EU member states that are engaged in the country such as Germany, in particular, an important objective would be to encourage the government to establish a more inclusive dialogue and to support it, when possible, through capacity building for both parties. Admittedly, their influence with the National Council for Peace and Order is limited. After the 2014 coup, the EU suspended official visits to and from Thailand, as well as negotiations for the Free Trade Agreement and the Partnership Cooperation Agreement, pending a return to elected government. Restrictions on popular representation, codified in the new constitution and laws, mean that even a general election, now scheduled for 2018, might not satisfy the EU’s requirement of functioning democratic institutions. Moreover, Bangkok is not yet prepared to countenance an EU role.

[The] EU and member states should urge the Thai government to restore civil liberties and freedom of expression to allow more open discussion and debate.

That aside, relations with Bangkok are not hostile; Thailand and the EU held a Senior Officials Meeting 9 June 2017 in Brussels, the first since 2012. When conditions permit, the EU should be well placed to support a peace process, given perceptions in Thailand of its impartiality. In the meantime, the EU and member states should continue encouraging the parties to deal with each other constructively. This could include sharing experiences in sub-national conflict resolution and political power devolution or offering training on matters such as negotiations, communication and conflict management.

In the near term, the EU and member states should urge the Thai government to restore civil liberties and freedom of expression to allow more open discussion and debate. Among other benefits, such steps would facilitate a public conversation within Malay Muslim communities that, in turn, might diminish risks of radicalisation. Already, the EU backs civil-society organisations’ endeavours to promote community and youth engagement in peace building. This ought to continue.