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In Backing Chad, the West Faces Moral Hazards
In Backing Chad, the West Faces Moral Hazards
Report 180 / Africa

L’Afrique sans Kadhafi : le cas du Tchad

La chute, suivie de la mort le 20 octobre à Syrte, de Mouammar Kadhafi après un long règne est porteuse d’une promesse de transition démocratique en Libye. Cependant, elle place aussi ses voisins face à de potentiels nouveaux problèmes qui pourraient menacer la stabilité régionale.

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Synthèse

La chute violente de Mouammar Kadhafi, mort après sa capture le 20 octobre dans sa ville natale de Syrte, est porteuse d’une promesse de transition démocratique en Libye. Cependant, elle place aussi la Libye et ses voisins au premier rang desquels le Tchad, face à une multitude de potentiels nouveaux problèmes. Kadhafi a joué un rôle ambivalent dans les conflits qui ont affecté le Tchad et a mené une politique de proximité avec l’actuel président Idriss Déby. La décision de celui-ci de reconnaître le Conseil national de transition (CNT), après ses velléités initiales de soutien politique à Kadhafi, n’augure pas forcément d’une décrispation des relations entre le Tchad et les nouvelles autorités libyennes. Les accusations, suivies des dénégations de N’Djamena, sur la présence de combattants tchadiens aux côtés des forces pro-Kadhafi, les exactions visant les ressortissants d’Afrique noire vivant en Libye, les déplacements de populations ainsi que la volatilité de la situation le long de la frontière commune pourraient compliquer la donne entre les deux pays.

Tout au long de ses 42 ans de règne, Kadhafi a mené vis-à-vis de N’Djamena une politique d’influence : à la fois acteur et médiateur des conflits affectant le Tchad, il s’est employé à faire de son voisin le champ expérimental de ses ambitions régionales. Cette situation s’est renforcée avec le régime du président Déby, celui-ci laissant Kadhafi multiplier ses initiatives de patronage en échange de son soutien politique et économique. Néanmoins, en dépit de leur bonne entente apparente sur fond d’échanges de bons procédés, les rapports entre les deux dirigeants ont parfois suivi un cours sinueux avec des divergences politiques aussi nombreuses qu’indicibles.

L’un des paradoxes des relations entre Kadhafi et N’Dja­me­na est qu’après avoir été un acteur déstabilisateur du Nord du Tchad, région historiquement frondeuse et théâtre de nombreux soulèvements, le Guide libyen a contribué ces dernières années à sa pacification relative à travers une politique de médiation auprès des groupes armés y opérant. Eu égard à cette situation et percevant Kadhafi comme indispensable à sa propre politique régionale, le président Déby a mis longtemps à envisager l’hypothèse de sa chute après le déclenchement de l’insurrection libyenne et à en tirer les conséquences. Au début de la crise, ses accusations réitérées sur la collusion des insurgés libyens avec des islamistes ont été perçues comme une tentative de soutien politique au Guide. Bien que son gouvernement ait démenti tout soutien militaire à Kadhafi, la présence de ressortissants tchadiens parmi les forces loyalistes a ruiné tout le crédit de ces accusations et accru les suspicions contre N’Djamena à qui il a été reproché de brandir le chiffon rouge de l’islamisme pour détourner l’attention.

D’accusateur du CNT, le Tchad en est devenu le suspect principal, soupçonné d’être favorable au maintien de Kadhafi au pouvoir, avec des conséquences graves sur le traitement de ses ressortissants dans les zones conquises par les insurgés. Au fur et à mesure de l’infléchissement des rapports de forces induit par l’entrée en jeu de l’Otan, le pouvoir tchadien a adopté une attitude politiquement et stratégiquement plus prudente. Le soutien politique initial à Kadhafi a peu à peu fait place à un appel à la négociation, puis à de premiers contacts avec le CNT.

Loin d’être un simple revirement ou le résultat de pressions externes, cette évolution traduit avant tout la prise en compte de facteurs historiques et géopolitiques. Idriss Déby sait qu’il est stratégiquement périlleux pour N’Dja­me­na d’avoir des rapports hostiles avec Tripoli qui auraient pour conséquence la déstabilisation de la partie septentrionale du Tchad. Alors que la normalisation récente avec le Soudan, amorcée avec l’aide de Kadhafi, est loin d’être irréversible, le Tchad voudrait éviter des tensions avec les nouvelles autorités libyennes. A cette donnée s’ajoute le sort des ressortissants tchadiens en Libye, dont la plupart ont été fréquemment assimilés à des mercenaires alors que la grande majorité d’entre eux sont de simples travailleurs immigrés. Le Tchad est aussi préoccupé par des aspects économiques liés au maintien des échanges entre le Nord du pays et le Sud de la Libye ainsi que la question des investissements. Autant d’enjeux qui ont conduit le pouvoir tchadien à prendre rapidement acte de l’évolution du rapport de forces en faveur du CNT et à éviter toute compromission supplémentaire avec Kadhafi.

Malgré le rapprochement amorcé avec le CNT, concrétisé par sa reconnaissance diplomatique et une rencontre entre Idriss Déby et Moustafa Abdel Jalil (chef du CNT), l’après-Kadhafi s’inscrit davantage en termes d’interrogations que de continuité pour les relations tchado-libyennes. Les nouveaux maîtres de Tripoli et le pouvoir de N’Djamena pourront-ils rapidement rétablir la confiance et aplanir les crispations nées des huit mois de crise ? Quelles conséquences aura l’évolution de la volatile situation au Sud de la Libye sur ces relations ? Quelle sera la politique de la nouvelle Libye vis-à-vis de l’équation tchado-soudanaise, et plus globalement, sa politique africaine ?

En raison de la durée de son règne ainsi que des politiques d’influence et de patronage qu’il a menées, l’ombre de Kadhafi continuera de planer pendant longtemps sur la Libye et ses voisins. Les bouleversements qui ont précédé ou suivi sa chute le démontrent : reflux migratoire, tensions entre tribus libyennes, attaques plus ou moins racistes contre les ressortissants des pays d’Afrique subsaharienne, résurgence potentielle de l’islamisme, prolifération de combattants et d’armes, etc. S’il est hâtif d’affirmer que ces bouleversements se transformeront à moyen et long termes en instabilité dans la région, le cas spécifique du Tchad, pays charnière entre l’Afrique noire et le monde maghrébin, entre l’Est et l’Ouest du Sahel, éclaire les enjeux et dangers régionaux de l’ère post-Kadhafi.

N’Djamena/Nairobi/Brussels, 21 octobre 2011

Chadian President Idriss Déby acknowledges soldiers and military officers in the Chadian capital N'djamena, on 11 December, 2015 Brahim Adji/AFP
Commentary / Africa

In Backing Chad, the West Faces Moral Hazards

The West sees Chad as a reliable ally in the fight against extremists in the African Sahel. But it needs to take more care. Chad is breaking prior agreements by spending much of its oil revenue on the military, while social services and good governance have suffered.

Chad is facing a severe fiscal and social crisis. On 7-8 September, President Idriss Déby is in Paris for an International Donor Conference to seek much-needed funding for the country’s National Development Program. The government likes to portray the country’s problems as due to external shocks like the drop in oil prices and the cost of military intervention against Boko Haram and other extremists. Donors, under pressure from France, largely accept this narrative and support has recently been forthcoming from the International Monetary Fund (IMF). But a closer look at the country’s recent history tells another story.

According to the Chadian economy minister, the conference aims to mobilise support “for the transformation of Chadian economy”. This is not the first time Chadians have been promised such a transformation. When Chad joined the club of oil-producing countries in 2003, the World Bank supported the building of the critical pipeline to get the oil to the coast on condition that the money generated would be put to good use. The Oil Governance Law was passed in 1999, stipulating that 80 per cent of revenues were to be allocated to pre-defined priority sectors – public health, social affairs, education, infrastructure, agriculture, livestock and water. Ten per cent of oil revenue was to be channelled into a fund for future generations, while another 5 per cent was earmarked for the oil-producing region. Only the remaining 5 per cent would flow directly into the state budget.

Soon thereafter, however, Déby started to dismantle these control mechanisms. In 2006, he amended the Oil Governance Law, dismantling the future generations fund and, crucially, adding defence to the list of priority sectors. He faced down donors and gradually rolled back all the control mechanisms so painstakingly negotiated by the World Bank, eventually gaining full discretion over spending of oil revenues.

This came about against the backdrop of mounting political and military opposition. The lack of political space, and in particular the constitutional changes in June 2005 that allowed Déby to run for a third term in 2006, led to the defection of senior political and military figures including his nephews Timane and Tom Erdimi. After a failed coup attempt on 14 March 2006, they established a rebel group, one of several rebellions to challenge Déby’s power with the support of neighbouring Sudan. Major rebel offensives on N’Djamena in 2006 and 2008 nearly overthrew the regime.

Oil money gave Déby a critical lifeline. Free from any obligations of transparency, he awarded his supporters import licenses or public contracts for numerous infrastructure projects. To ease social tensions, the regime also recruited workers into the public sector. Oil revenues likewise enabled Déby to confront the armed opposition, through heavy investments in the army. Military spending skyrocketed from $67 million in 2005 to $247 million in 2006. Military expenditures reached an all-time high in 2009, accounting for $670 million – a full 8 per cent of GDP. According to SIPRI data, between 2006 and 2016, the regime acquired 34 aircraft (attack and transport planes) and 372 armoured vehicles of different varieties, turning its armed forces into one of the best equipped on the continent. After this splurge, military spending declined, but still remains way above pre-oil money levels at 2.6 per cent of GDP.

As in other African countries that have received significant Western support for their militaries, Chad’s government is itself a product of a civil war and remains military at heart.

As in other African countries that have received significant Western support for their militaries, Chad’s government is itself a product of a civil war and remains military at heart. So diverting funds to the army fits seamlessly with the government’s own desire to reward its military and keep it loyal. Military spending has helped Chad intervene in the Central African Republic, Mali, in neighbouring countries threatened by Boko Haram and as far afield as the Saudi Arabia-led coalition to fight Huthi combatants in Yemen.

This engagement has strengthened relations with Western powers and brought substantial financial and political support. The EU, France and the U.S. in particular today consider Déby as their principal partner in the fight against terrorism in the Sahel. For Déby it is a win-win: tackle domestic armed opposition, pay his troops and gain significant leverage over donors.

But the rise in military spending along with mismanagement of oil revenues has come at a cost. Having failed to diversify the economy while the going was good, dependency on oil money has made the country highly vulnerable. Declining prices and production levels have led the country back to international donors. Partly as a requirement under the IMF financial and economic support program, the government has introduced drastic budget cuts, affecting allowances for civil servants, parliamentarians and police, student scholarships and the staffing size of state agencies. The government has accumulated arrears in payments of salaries, allowances and pensions.

This situation has caused waves of strikes by teachers and other public sector workers. Many feel that while they didn’t profit from the oil revenues in the first place, they are now, on top of this, paying the price for its mismanagement. Widespread corruption, high living costs, and the lack of political space and civil liberties have further fed the anger and the country’s growing number of protest movements.

The government has reacted [to strikes] with repression and a clampdown on civil liberties.

The government has reacted with repression and a clampdown on civil liberties. Reports of harassment, arbitrary arrests, ill-treatment and torture of journalists, civil society activists and political opponents have increased. Unsurprisingly, international partners have been reluctant to denounce such practices, let alone impose conditions for their support. So even as Chad’s economy nosedives in the context of corruption and authoritarianism, Déby’s international position appears untouchable. Europe’s increasing desire to get Sahelian countries to stop migrant flows from reaching the Mediterranean will likely give him a further opportunity to show how useful his country can be.

Chadian civil society activists and political opponents are increasingly frustrated with this unconditional international support for Déby, which they interpret as silent complicity. And understandably so: in backing Déby as he pours money into his military while the rest of the population suffers, Western powers are paying scant regard to the sustainability of their engagement, nor to what kind of state they are encouraging. The longer-term fight against extremism requires stronger and more legitimate public institutions, not “more strongmen”.

While financial support for the fight against extremists in the Sahel is certainly an immediate priority, Chad’s international partners should also extract real commitment to use part of international aid to support the country’s crumbling social sectors, as well as to build new monitoring mechanisms to guarantee greater transparency.

Eliane Giezendanner, Central Africa Project intern, assisted in the preparation of this commentary.

This text was changed on 12 September 2017 to rectify the original version that incorrectly stated, "Between 2006 and 2014, the regime purchased 139 aircraft and 153 armed vehicles". According to SIPRI data, the regime actually acquired 34 aircraft (attack and transport planes) and 372 armoured vehicles of different varieties between 2006 and 2016.