Briefing / Middle East & North Africa 21 décembre 2006 7 minutes

Le Liban sur un baril de poudre

Synthèse

Le Liban se retrouve déstabilisé et au bord d’un nouvel effondrement, se rapprochant toujours plus d’une opposition explosive entre sunnites et chiites, avec une communauté chrétienne affaiblie et divisée coincée entre les deux. Le fragile équilibre politique et sectaire établi depuis la fin d’une guerre civile sanglante en 1990 n’a jamais été la solution idéale et n’a pu être maintenu qu’à un prix élevé. Cet équilibre reposait sur le consentement occidental et israélien d’une tutelle syrienne et sur un système politique national peu propices à des réformes internes qui faisaient cruellement défaut, et il était grand temps d’opérer un changement. Mais le bouleversement de cet équilibre, dû pour une large part à une lutte acharnée entre des intérêts extérieurs sur l’avenir du pays, s’est avéré chaotique et a entraîné de profondes divisions, opposant une moitié du pays à l’autre. Les hommes politiques libanais aussi bien que les acteurs extérieurs doivent reconnaître qu’une lutte dans laquelle la victoire des uns est annulée par la perte des autres entraîne des risques énormes et ils doivent s’efforcer d’arriver à des compromis avant qu’il ne soit trop tard.

La responsabilité de la crise repose en partie sur le Liban-même. Les profondes divisions confessionnelles n’ont jamais été complètement comblées après la guerre civile ; la société est désespérément fragmentée entre clans et familles et selon l’appartenance régionale, sociale ou idéologique ; il n’existe pas vraiment d’institutions publiques souveraines solides et crédibles et, par-dessus tout, il existe au Liban un système corrompu de clientélisme politique dans lequel certains trouvent un intérêt à la continuation des divisions sectaires et à la persistance d’un État central faible.

Mais c’est à l’étranger qu’il faut chercher les principaux instigateurs du conflit. Le Liban occupe une place vitale à la fois dans la stratégie régionale de l’administration Bush, pour la sécurité d’Israël et au regard des ambitions de Téhéran ainsi que des intérêts essentiels du régime syrien. Comme la guerre de juillet l’a rappelé, le Liban sert également de substitut aux conflits régionaux et internationaux : Syrie contre Israël ; administration américaine contre régime syrien ; régimes sunnites pro-occidentaux, Arabie saoudite en tête, contre la montée de l’activisme chiite et de l’Iran ; et, en toile de fond, Washington contre Téhéran.

Les racines libanaises et étrangères du conflit sont étroitement mêlées. Au Liban, les affiliations sectaires, des institutions publiques faibles, le recours au clientélisme et la corruption autorisent et même encouragent une ingérence extérieure dont dépendent nombre de ses dirigeants. À une extrémité de l’éventail politique, une coalition de forces d’opposition compte sur Damas pour obtenir une assistance matérielle et politique et, dans le cas du Hezbollah, sur un approvisionnement en matériel militaire.

À l’autre extrémité, la majorité parlementaire (l’alliance du 14 mars formée en réaction à l’assassinat du Premier ministre Hariri en 2005) dépend elle aussi de soutiens étrangers, en l’occurrence des pays occidentaux qui lui fournissent un soutien financier, diplomatique et politique. Il est difficile d’identifier son programme national. Son agenda se résume à trois initiatives internationales : la prochaine conférence de Paris III dont l’objectif sera d’accroître l’aide étrangère ; la mise en œuvre de la résolution 1701 du Conseil de sécurité qui vise à contenir le Hezbollah ; et la création d’un tribunal international pour juger les responsables de l’assassinat de l’ancien Premier ministre Hariri et, du même coup, dissuader une nouvelle ingérence de la part de la Syrie.

L’affrontement concernait initialement la question du armement du Hezbollah mais il s’est depuis concentré sur celle de ce tribunal et sur un autre problème connexe, celui de la composition du gouvernement. Le tribunal ne représente pas un danger pour le Hezbollah mais il menace sérieusement le régime syrien, aux yeux duquel il apparaît comme un instrument politique entre des mains ennemies ; le Hezbollah n’est pas subordonné à Damas mais il dépend suffisamment de son aide pour ne pas risquer d’éveiller sa contrariété sur un sujet vital. Sans la Syrie, pas de réapprovisionnement militaire, et sans réapprovisionnement, pas de résistance soutenue contre Israël (muqawama). Par conséquent, le Hezbollah insiste pour disposer d’un droit de véto au sein du gouvernement qui lui permettrait de contrôler le destin de ce tribunal.

L’alliance du 14 mars compte sur la majorité dont elle dispose au Parlement, sur le contrôle du gouvernement et, surtout, sur le soutien des principaux gouvernements occidentaux et arabes pour s’affirmer et endiguer les ambitions syriennes. Progresser rapidement sur le tribunal et condamner le régime syrien est la clé de voûte de sa stratégie.

L’impasse politique a poussé les deux camps à mobiliser leurs partisans. La politique de la rue a remplacé la politique institutionnelle. Des manifestations massives dans un camp en entraînent d’autres dans le camp adverse. Il ne s’agit pas d’une opposition entre partisans d’un coup d’État et démocrates ou d’un soulèvement populaire contre un État illégitime. C’est la rue contre la rue, un Liban contre un autre. Le conflit se fait par la mobilisation des masses mais ce n’est pas de cette façon qu’il sera résolu.

La moitié du pays ne peut gouverner sans l’autre et encore moins contre elle. Des affrontements sur l’avenir du Liban auront des conséquences humaines tragiques. Une division sectaire dans un contexte d’ingérence extérieure aura des implications régionales dangereuses et inévitables. Il sera extraordinairement difficile de trouver un compromis acceptable (au moins une demi-douzaine de propositions créatives, principalement dans le cadre de la Ligue arabe, ont échoué) mais il le faudra bien. Quelle que soit la forme qu’elle prendra, une paix durable devra reposer sur les fondements suivants :

La résolution consensuelle de certaines questions ultrasensibles : le tribunal et la composition du gouvernement. Pris dans un conflit politique et idéologique qui se double d’un conflit international et sectaire, aucun des deux camps ne peut se permettre de perdre et ni l’un ni l’autre ne peuvent gouverner seuls : les acteurs extérieurs devront tenir compte de cet état de fait. L’opposition menée par le Hezbollah exige un droit de véto dans un nouveau gouvernement qui examinerait la création du tribunal international mais l’alliance du 14 mars est certaine qu’un tel gouvernement n’oserait jamais défier la Syrie. L’opposition réclame également des élections anticipées, sous prétexte que la composition actuelle de la chambre ne représente pas le rapport des forces politiques réel. L’opinion publique étant fortement attachée à la fois à un gouvernement d’unité et à la création du tribunal, la pression s’exerce sur les deux camps. Étant donné la nature du problème, il ne pourra être résolu que si les solutions apportées se succèdent selon une certaine séquence. S’inspirant d’idées qui ont déjà été avancées, Crisis Group propose :

la mise en place d’une commission fondée sur la proposition de la Ligue arabe (deux représentants de la majorité, deux de l’opposition et deux juges indépendants) pour fixer les règles régissant le tribunal ;
l’adoption d’un texte acceptable par toutes les parties qui garantisse l’indépendance et la non-politisation du tribunal et qui prévoie notamment la révision de l’article 3.2 de son statut afin de clarifier et de restreindre les circonstances, actuellement très larges, dans lesquelles un supérieur peut être tenu pour responsable d’un crime commis par un subordonné ;
en parallèle et conformément aux propositions de la Ligue arabe, l’acceptation par les parties de la composition d’un nouveau gouvernement d’unité nationale (dix-neuf membres de la majorité, dix de l’opposition et un membre sans droit de vote sur les questions sensibles : un compromis qui évite tant une majorité des deux tiers capable d’imposer une décision qu’une minorité d’un tiers plus un capable de faire tomber le gouvernement) ;
l’approbation simultanée par le Parlement du tribunal, de la formation d’un nouveau gouvernement d’unité et d’une nouvelle loi électorale qui reprenne les recommandations de la commission Boutros ;
l’acceptation par le Parlement d’un nouveau président, qui prendrait ses fonctions à l’expiration du mandat du président Lahoud (en septembre 2007) ;
l’organisation d’élections parlementaires anticipées fondées sur la nouvelle loi électorale ; et
la formation d’un nouveau gouvernement sur la base des résultats de ces élections.

Le règlement de la question de la Syrie. La stratégie de Washington, fondée sur la pression, sur l’isolement et sur des menaces implicites de changement de régime, a eu des effets inattendus. Damas a montré qu’elle pouvait déstabiliser le Liban si ce qu’elle considère comme ses intérêts vitaux sont ignorés ou si elle se sent acculée. Il ne peut y avoir de solution pour le Liban sans une solution viable pour la Syrie. Washington et Damas doivent notamment discuter de leurs préoccupations respectives concernant les sujets suivants :

Le Liban : un compromis inclurait ici des relations diplomatiques normales entre Damas et Beyrouth, la Syrie renonçant à une ingérence politique ou militaire directe pour s’en remettre à des moyens légitimes (alliance historique avec les Libanais, dépendance du Liban vis-à-vis de la Syrie dans le domaine commercial) pour chercher à maintenir son influence dans ce pays.
L’enquête sur la mort de Hariri : la poursuite de cette enquête devrait permettre de dégager les responsabilités mais il serait utile de préciser que l’objectif n’est pas de déstabiliser le régime actuel mais plutôt, dans l’hypothèse où une implication de la Syrie serait prouvée, de la dissuader de reproduire à l’avenir une action mal intentionnée au Liban.
Le Hezbollah : la Syrie ne relâchera pas ses liens avec l’un de ses derniers atouts stratégiques tant que le plateau du Golan restera occupé. Cependant, dans le contexte d’un dialogue renouvelé avec les États-Unis, elle devrait user de son influence afin de veiller à ce que le Hezbollah maintienne le calme à la frontière avec Israël.
Israël : les États-Unis devraient cesser de s’opposer à une reprise inconditionnelle des négociations entre la Syrie et Israël que le président Bachar Al-Assad a à plusieurs reprises affirmé vouloir accepter. Subordonner une reprise du dialogue à l’interruption du soutien de la Syrie au Hamas et au Hezbollah n’est pas la solution. Un accord qui prévoirait le retour du Golan, des dispositions en matière de sécurité et des relations normales entre la Syrie et Israël représenterait un changement stratégique d’une importance capitale pour la région dans son ensemble.
L’Irak : l’objectif serait ici, comme l’expliquait en détail le rapport de Crisis Group du 19 décembre, Après Baker-Hamilton : comment agir en Irak, de voir si les États-Unis et la Syrie peuvent s’accorder sur une solution qui n’ait la préférence d’aucune des parties mais qui convienne à tous.

L’examen des causes structurelles de la crise. Il s’agit d’un objectif qui doit nécessairement s’inscrire sur le long terme et qui demande de reprendre certains éléments oubliés de l’accord de Taëf qui a mis fin à la guerre civile, en particulier la déconfessionnalisation :

Un système de nomination fondé sur le mérite dans le secteur public, qui commencerait par le bas pour s’étendre progressivement aux postes de haut niveau, d’abord dans la branche exécutive puis dans la branche législative, en utilisant des niveaux de références précis à tous les niveaux.
La réforme des organes de sécurité et de justice pour renforcer l’État de droit et réduire le rôle politique de l’armée. Un Conseil supérieur de la Magistrature indépendant superviserait tous les tribunaux et nommerait les magistrats (au lieu du Conseil des ministres). L’unité en charge de la lutte anti-corruption à l’Inspection judiciaire devrait pouvoir sanctionner les délinquants et rendre publics les résultats de ses enquêtes.
La déconfessionnalisation du système éducatif, notamment par la révision et l’unification des programmes.

Beyrouth/Bruxelles, 21 décembre 2006

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I. Overview

Lebanon has badly lost its balance and is at risk of new collapse, moving ever closer to explosive Sunni-Shiite polarisation with a divided, debilitated Christian community in between. The fragile political and sectarian equilibrium established since the end of its bloody civil war in 1990 was never a panacea and came at heavy cost. It depended on Western and Israeli acquiescence in Syria’s tutelage and a domestic system that hindered urgently needed internal reforms, and change was long overdue. But the upsetting of the old equilibrium, due in no small part to a tug-of-war by outsiders over its future, has been chaotic and deeply divisive, pitting one half of the country against the other. Both Lebanon’s own politicians and outside players need to recognise the enormous risks of a zero-sum struggle and seek compromises before it is too late.

There is domestic responsibility for the crisis. Profound confessional rifts were never fully healed after the civil war; society is hopelessly fragmented along clan, family, regional, social and ideological lines; there are no genuinely sovereign, credible and strong state institutions; and above all, a corrupt patronage system has created vested interests in perpetuating both sectarianism and a weak central state.

But the principal contributors to today’s conflict are foreign. Lebanon is vital to the Bush administration’s regional strategy, Israel’s security, Tehran’s ambitions and the Syrian regime’s core interests. As the July war reminded everyone, it is also a surrogate for regional and international conflicts: Syria against Israel; the U.S. administration against the Syrian regime; pro-Western Sunni Arab regimes led by Saudi Arabia against ascendant Iran and Shiite militancy; and, hovering above it all, Washington against Tehran.

Domestic and foreign roots of the crisis are closely intertwined. Lebanon’s sectarian fabric, feeble state institutions, reliance on patronage and enmeshment in corruption enable and encourage the outside interference on which so many of its leaders depend. At one end of the political spectrum, a coalition of opposition forces relies on Damascus for political and material assistance and, in Hizbollah’s case, military supplies.

But the parliamentary majority – the March 14 alliance that formed in reaction to the 2005 assassination of ex-Prime Minister Hariri – also depends on outsiders, in this case Western countries that provide financial, diplomatic and political support. It is hard even to make out their domestic program. Their agenda essentially boils down to three international initiatives: the forthcoming Paris III conference to increase donor aid; implementation of UN Security Council Resolution 1701 to contain Hizbollah; and an international tribunal to prosecute those responsible for the killing of former Prime Minister Hariri and, implicitly, to deter further Syrian interference.

The confrontation originally centred on Hizbollah’s armed status but has since become sharply focused on the tribunal issue and the related matter of government composition. The tribunal is not critical to Hizbollah but is highly threatening to the Syrian regime, which sees it as a political instrument in enemy hands; Hizbollah is not subordinate to Damascus but is sufficiently dependent on its help not to risk antagonising it on a vital matter. Without Syria, there can be no military re-supply and without such re-supply, there cannot be a sustained resistance against Israel (muqawama). Consequently, Hizbollah insists on gaining veto power in the government to control the tribunal’s fate.

The March 14 alliance banks on its parliamentary majority, cabinet control and – critically – backing from key Western and Arab governments to assert itself and contain Syrian ambitions. Moving swiftly on the tribunal and in effect indicting the Syrian regime is the centrepiece of this strategy.

The political impasse has led both sides to call out their followers. Street politics have replaced institutional politics. Huge demonstrations on one side trigger colossal protests from the other. This is not coup plotters against democrats, or a popular uprising against an illegitimate state. It is one street against the other, one Lebanon against another. Mobilising mass support is how this conflict is being waged: it is not how it will be resolved.

One half of the country cannot rule without, let alone against, the other. The clash over Lebanon’s future will have tragic human consequences. A sectarian split in a context of heavy outside interference will have inevitable and dangerous regional implications. An acceptable compromise will be extraordinarily difficult – at least a half dozen creative proposals, principally by the Arab League, have failed – but it must be found. Any sustainable peace will need to be built upon the following foundations:

Resolution by consensus of the current hair-trigger issues: the tribunal and government composition. With a political and ideological conflict dovetailing with an international and sectarian one, neither side can afford to lose, and neither can govern alone: outside actors must take this into account. The Hizbollah-led opposition demands veto power in a new government that would then consider the tribunal but the March 14 group is certain such a government would never defy Syria. The opposition also calls for early parliamentary elections, claiming the current chamber distorts the real political balance of power. With public opinion strongly supporting both a unity government and the tribunal, there is pressure on both sides. The nub of the problem, and key to its solution, is sequencing. Based on many ideas already mooted, Crisis Group proposes:

establishment of a commission based on the Arab League proposal (two representatives of the majority, two of the opposition and two independent judges) to agree on rules for the tribunal;
adoption of a draft acceptable to all parties that guarantees the tribunal’s independence and non-politicisation, including in particular a revision of Article 3.2 of the tribunal’s statutes to clarify – and narrow – the presently very broadly defined circumstances under which a superior can be held responsible for crimes committed by a subordinate;
in parallel, consistent with Arab League proposals, agreement by the parties to the composition of a new national unity government (nineteen from the majority; ten from the opposition, and one without the right to vote on sensitive matters: a compromise formula that avoids both a two thirds majority able to impose a decision and a one third plus one minority able to bring down the government);
simultaneous approval by the parliament of the tribunal, formation of a new unity government, and a new electoral law based on the recommendations of the Boutros commission;
agreement by the parliament on the name of a new president, to take office at the conclusion of President Lahoud’s mandate (September 2007);
conduct of early parliamentary elections on the basis of the new electoral law; and
establishment of a new government based on the electoral results.

Settling the question of Syria. Washington’s strategy of pressure, isolation and implicit threats of regime change has backfired. Damascus has proved it may destabilise Lebanon if what it considers its vital interests are ignored or if it feels cornered. There can be no stable solution for Lebanon without a viable solution for Syria. Washington and Damascus need to discuss each other’s concerns regarding, in particular:

Lebanon: the accommodation here would include normal diplomatic relations between Damascus and Beirut, with Syria forsaking direct political or military interference and relying on legitimate tools – its historic Lebanese allies and Lebanon’s dependence on Syria for trade – to seek to maintain its influence.
The Hariri investigation: this should continue so as to ascertain responsibility, but with an understanding (assisted by amendments to the tribunal rules of the kind mentioned above) that the objective is not to destabilise the current regime but rather – assuming evidence implicating Syria is produced – to deter it from future malfeasance in Lebanon.
Hizbollah: Syria will not loosen its ties with one of its few remaining strategic assets, as long as the Golan Heights remain occupied. However, in the context of renewed engagement with the U.S., it should exercise its influence to ensure Hizbollah maintains calm on the border with Israel.
Israel: The U.S. should cease opposing the unconditional resumption of negotiations between Syria and Israel that President Bashar al-Asad repeatedly has stated he accepts. To condition this on cessation of Syrian support for Hamas or Hizbollah is to ensure negotiations do not take place. An agreement entailing return of the Golan, security arrangements and normal relations between Syria and Israel would represent a strategic shift of enormous consequence for the region as a whole.
Iraq: The exploration here, as explained in detail in Crisis Group’s 19 December report, After Baker-Hamilton: What to Do in Iraq, should be whether the U.S. and Syria can agree on an end state that is neither side’s preference but violates neither side’s redlines.

Addressing the structural roots of its predicament. While necessarily a longer run objective, this means taking up forgotten elements of the Taif agreement that ended the civil war, notably de-confessionalisation:

A merit-based appointment system is needed in the public sector, beginning gradually in the executive branch and moving to increasingly senior positions in it, and then similar reforms in the legislative branch, with clear benchmarks all along the way.
The judiciary and security agencies require reform to strengthen the rule of law and reduce the military’s political role. The Supreme Judicial Council should become independent, oversee all courts and make judicial appointments (not the Council of Ministers). The judicial inspection unit on corruption should be empowered to discipline offenders and publicise findings.
The education system must be de-confessionalised, including by reviewing and unifying the curriculum.

Beirut/Brussels, 21 December 2006