Arrow Left Arrow Right Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Twitter Video Camera Youtube
Popular Protest in North Africa and the Middle East (II): Yemen between Reform and Revolution
Popular Protest in North Africa and the Middle East (II): Yemen between Reform and Revolution
Table of Contents
  1. Executive Summary
Les raids antiterroristes américains au Yémen, une arme aux mains d’Al-Qaida
Les raids antiterroristes américains au Yémen, une arme aux mains d’Al-Qaida

Popular Protest in North Africa and the Middle East (II): Yemen between Reform and Revolution

Unprecedented protests and the regime’s heavy-handed response risk pushing Yemen into widespread violence but also could and should be a catalyst for long overdue, far reaching political reform.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

Executive Summary

Even before the popular wave from Tunisia and Egypt reached Yemen, President Saleh’s regime faced daunting challenges. In the north, it is battling the Huthi rebellion, in the south, an ever-growing secessionist movement. Al-Qaeda in the Arabian Peninsula is showing mounting signs of activism. Sanaa’s political class is locked in a two-year battle over electoral and constitutional reforms; behind the scenes, a fierce competition for post-Saleh spoils is underway. Economic conditions for average Yemenis are dire and worsening. Now this. There is fear the protest movement could push the country to the brink and unleash broad civil strife. But it also could, and should, be a wake-up call, a catalyst for swift, far-reaching reforms leading to genuine power-sharing and accountable, representative institutions. The opposition, reformist ruling party members and civil society activists will have to work boldly together to make it happen. The international community’s role is to promote national dialogue, prioritise political and economic development aid and ensure security aid is not used to suppress opposition. 

Events in Tunisia and Egypt have been cause for inspiration with a speed and geographic reach that defies imagination. In Yemen, their effect has been to transform the nature of social mobilisation, the character of popular demands and elites’ strategic calculations. They emboldened a generation of activists who consciously mimicked their brethren’s methods and demands, taking to the streets and openly calling for Saleh’s ouster and regime change – aspirations many quietly backed but few had dared openly utter. The official opposition, tribal leaders and clerics at first mostly stood on the sidelines. But as protests steadily grew in size – and as the regime security forces resorted to heavy-handed violence – they played catch-up and have come to espouse some of the demonstrators’ more ambitious demands. 

Largely caught off guard, the regime’s response was mixed. It has employed harsh tactics, particularly in the south, arresting, beating harassing and even killing activists. By most accounts, supporters donning civilian clothes took the lead, wielding sticks, clubs, knives and guns to disperse demonstrations. Police and security personnel at best failed to protect protesters, at worst encouraged or even participated in the repression. The events on 8 March, when the army used live ammunition against demonstrators, represent a worrisome escalation.

The regime also mobilised supporters, organising massive counter-demonstrations. Some likely joined due to financial inducements, yet it would be wrong to dismiss them so readily. Saleh still enjoys genuine support born of tribal loyalties and nurtured by a deep patronage system that doles out benefits. He benefits from a large wellspring of negative legitimacy, given the absence of a clear or popular alternative leader. Finally, the president has been compel­led to make a series of unprecedented concessions, notably regarding presidential term limits and hereditary succession. 

None of these tactics appears to have worked. Violence boomeranged, enraging the youth movement and attracting more supporters to the protesters’ side. Regime efforts to rally supporters have met with some success, yet every day sees more defections from traditional pillars of support, including tribal heads and clerics. Saleh’s concessions, impressive as they might have seemed to him, are viewed as both insufficient and unworthy of trust by protesters who continue to come out in force. 

What comes next? It is easy to look at Tunis and Cairo and predict the regime’s rapid demise. Some traits are shared. Far more even than Tunisians or Egyptians, Yemenis suffer from poverty, unemployment and rampant corruption; if economic disparity and injustice are an accurate predictor of unrest, the regime has reason to worry. As in those preceding cases, the demonstrators have condensed their demands into a call for the leader’s unconditional departure, and they are displaying remarkable resilience and ability to expand their reach in the face of regime counter-measures.

Still, Yemen is neither Egypt nor Tunisia (though, for that matter, nor was Egypt like Tunisia, which says something about how oblivious popular protests are to societal differences and how idle is speculation about what regime might be the next to go). Its regime is less repressive, more broadly inclusive and adaptable. It has perfected the art of co-opting its opposition, and the extensive patronage network has discouraged many from directly challenging the president. Moreover, flawed as they are, the country has working institutions, including a multi-party system, a parliament, and local government. Qat chews are a critical forum for testing ideas and airing grievances. Together, these provide meaningful outlets for political competition and dissent, while preserving space for negotiation and compromise. 

Other significant differences relate to societal dynamics. Tribal affiliations, regional distinctions and the widespread availability of weapons (notably in the northern highlands) likely will determine how the transition unfolds. There is nothing resembling a professional military truly national in composition or reach. Some parts of the security apparatus are more institutionalised than others. Overall, however, it is fragmented between personal fiefdoms. Virtually all the top military commanders are Saleh blood relatives, who can be expected to stand by his side if the situation escalates. 

Then there is the matter of opposition cohesion, which has proved critical in successful regional uprisings. Preserving unity of purpose amid the ongoing Huthi rebellion and tensions between northerners and southerners will be challenging. In the south, the movement best equipped to mobilise protesters, the Hiraak, promotes secession, an agenda around which other Yemenis hardly can be expected to rally. While Hiraak supporters recognise that a strong protest movement in the north benefits their cause by distracting the security apparatus, the link thus derives from strategic opportunity, not cooperation in pursuit of a common goal. This may be changing: youth activists are seeking to transcend geographic divides, and the umbrella opposition group – the Joint Meeting Parties (JMP) – is building closer ties with rebels in both north and south. It is too early to predict the outcome, which could well determine Saleh’s fate. 

The spectre of descent into tribal warfare likewise makes many Yemenis nervous. A potentially bloody power struggle looms between two rival centres within the Hashid tribal confederation – one affiliated with the president, the other with the late Sheikh Abdullah bin Hussein al-Ahmar’s sons. Rules of the game are in flux, presenting an uncommon opportunity for serious reform – but also for violent conflict.

The protesters, with the wind at their backs, expect nothing less than the president’s quick ouster. The president and those who have long benefited from his rule are unlikely to give in without a fight. Finding a compromise will not be easy. The regime would have to make significant concessions, indeed far more extensive than it so far has been willing to contemplate. To be meaningful, these would have to touch the core of a system that has relied on patron-client networks and on the military-security apparatus. The opposition and civil society activists have a responsibility too. A democratic transition is long overdue, yet they should be mindful of the risk of pushing without compromise or dialogue for immediate regime change. The outcome could be a dangerous cycle of violence that jeopardises the real chance that finally is at hand to reform a failing social contract. 

Sanaa, Brussels, 10 March 2011 

Les raids antiterroristes américains au Yémen, une arme aux mains d’Al-Qaida

Originally published in Orient XXI

Le nombre élevé de victimes du raid antiterroriste américain du 1er février au Yémen risque d’aggraver plutôt que d’aider à résoudre un conflit qui est la raison principale de l’expansion d’Al-Qaida dans la péninsule arabique (AQPA) dans ce pays dévasté. Sous forme de questions-réponses, April Longley Alley explique pourquoi.

The following article is a French translation by Orient XXI of Crisis Group's Q&A with April Longley Alley, Senior Analyst for the Arabian Peninsula, from 1 February 2017.

Le premier raid antiterroriste autorisé par le président américain Donald Trump le 29 janvier 2017 visait Al-Qaida au Yémen. Quel a été le résultat de l’opération, et que sait-on de la stratégie plus générale de la nouvelle administration au Yémen ?

Le raid sur Al-Baïda, un front essentiel dans la guerre civile au Yémen où Al-Qaida dans la péninsule arabique (AQPA) et son affidé local Ansar al-Charia (AAS) font partie intégrante du conflit, est un bon exemple de ce qu’il ne faut pas faire. La mobilisation de troupes américaines et le nombre élevé de victimes civiles — au moins dix femmes et enfants ont été tués selon des sources locales — sont explosifs et nourrissent le ressentiment à l’égard des États-Unis au sein de la classe politique yéménite, dont AQPA tire profit. Le raid ne tient pas compte du contexte politique local, au détriment d’une stratégie antiterroriste efficace. Les membres de tribus visés avaient des liens avec AQPA/AAS, mais bon nombre d’entre eux, sinon la plupart, étaient moins motivés par l’agenda international d’AQPA, y compris ses visées sur l’Occident, que par une lutte locale de pouvoir dans laquelle AQPA apparait comme un allié face aux houthistes1 et aux combattants ralliés à l’ancien président Ali Abdallah Saleh.

Au niveau local, le raid ne donne pas seulement du grain à moudre à la rhétorique d’AQPA sur la nécessité de s’opposer par la violence à la prétendue guerre américaine contre les musulmans ; il permet également à AQPA d’accuser les États-Unis de soutenir les forces houthistes et pro-Saleh dans la bataille pour Al-Baïda. Une accusation qui trouvera certainement un écho auprès des anti-houthistes et des anti-Saleh dans ce secteur. C’est ironique, car les États-Unis soutiennent les bombardements saoudiens sur les forces houthistes et pro-Saleh. Il est trop tôt pour déterminer quelle est la stratégie globale — si tant est qu’elle existe — de l’administration Trump au Yémen. En matière d’antiterrorisme, il semble qu’il va poursuivre la politique de son prédécesseur Barack Obama, consistant à avoir largement recours aux drones et aux opérations spéciales. Pourtant, les attaques de drones ont eu des résultats limités et démontré leur propension à provoquer un retour de bâton politique lorsqu’ils font un grand nombre de victimes civiles. Bien que ces attaques aient infligé des revers répétés à AQPA en tuant des dirigeants et des idéologues majeurs, elles n’ont pas réussi à juguler sa croissance rapide — en grande partie parce que les possibilités offertes par la guerre surpassent les pertes.

À quel point la menace que représente la branche yéménite d’Al-Qaida est-elle sérieuse ?

AQPA est plus puissant que jamais. Alors que l’organisation de l’État islamique (OEI) fait les gros titres dans d’autres parties du Proche-Orient et en Afrique du Nord, au Yémen, Al-Qaida est le modèle de réussite. Au cours de l’échec de la transition politique et de la guerre civile, il a su exploiter l’effondrement de l’État, les alliances changeantes, une économie de guerre florissante et un sectarisme grandissant pour élargir sa base de soutien, défier l’autorité et même, par moments, contrôler des territoires. Il s’est mué en insurrection locale, se mêlant à une opposition « sunnite » plus large face à l’alliance entre houthistes et pro-Saleh, tout en poursuivant une stratégie des petits pas, évitant d’enfreindre brutalement les coutumes locales et travaillant avec les communautés pour améliorer les services et l’efficacité de la justice. AQPA fait partie intégrante d’une économie de guerre qui englobe les diverses factions politiques, y compris les combattants houthistes et pro-Saleh, et a acquis de nouvelles ressources en braquant des banques, en contrôlant le port de Mukalla pendant plus d’un an, en pillant des bases militaires et en obtenant indirectement des armes de la coalition menée par les Saoudiens avec l’appui des États-Unis, qui soutiennent le gouvernement yéménite internationalement reconnu du président Abd Rabbo Mansour Hadi face aux forces houthistes et pro-Saleh.

Les élites politiques du Yémen ont une longue expérience de collaboration et de cooptation des groupes djihadistes sunnites, y compris AQPA.

Bien qu’AQPA ait maintenu une stratégie du « Yémen d’abord » en cherchant à répondre aux doléances locales et en se mêlant des conflits locaux, il continue à poursuivre des objectifs à la fois locaux et mondiaux, appelant à des attaques, surtout de « loups solitaires », contre l’Occident. Le risque réel que représente le groupe pour les États-Unis fait débat, mais une menace persiste à long terme.

Qui sont les alliés et les adversaires d’AQPA au Yémen ?

Les élites politiques du Yémen ont une longue expérience de collaboration et de cooptation des groupes djihadistes sunnites, y compris AQPA. Cette situation fait obstacle à la lutte contre le groupe, dans la mesure où les élites ont la capacité et parfois un intérêt à l’utiliser pour leur propre bénéfice financier ou politique. Néanmoins, étant donné qu’AQPA et son affidé local AAS sont avant tout des organisations yéménites aux griefs locaux légitimes — déficit de justice, manque de services et d’emploi — il est possible d’affaiblir ses velléités transnationales en répondant à ces préoccupations domestiques.

Tandis que la quasi-totalité des belligérants yéménites et régionaux désigne AQPA et l’OEI comme leurs ennemis, ils ont tous contribué à leur expansion. L’avancée militaire du front houthiste-Saleh dans des zones majoritairement sunnites a offert à AQPA et à l’OEI l’occasion de se mêler à une opposition « sunnite » plus large. Les forces houthistes et pro-Saleh ont une propension contre-productive à faire l’amalgame entre divers adversaires, y compris les séparatistes du Sud, le parti islamiste sunnite Islah, AQPA et l’OEI.

Pour sa part, le front anti-houthiste suit le principe selon lequel « les ennemis de mes ennemis sont mes amis », ne s’en prenant à AQPA et l’OEI qu’après que les houthistes sont chassés du territoire. La coalition menée par l’Arabie saoudite s’est concentrée en priorité sur l’avancée des forces houthistes et pro-Saleh, considérée comme un élément de l’expansionnisme iranien, permettant ainsi à AQPA de contrôler durablement de vastes territoires et de récolter les avantages financiers correspondants. En avril 2016, les forces des Émirats arabes unis, membres de la coalition, ont délogé AQPA de Mukalla, mais le groupe, loin d’être défait, s’est simplement dispersé dans l’arrière-pays. En attendant, il profite de la prolongation du conflit, en particulier le long de la ligne de front. En résumé, AQPA se trouve dans une situation paradoxale : ennemi de toutes les parties, mais pouvant être considéré comme le principal bénéficiaire de la guerre.

La semaine dernière, l’envoyé spécial de l’ONU pour le Yémen, Ismaïl Ould Cheikh Ahmed a fait un bref exposé au Conseil de Sécurité et recommandé la mise en place immédiate d’un cessez-le-feu. Les parties au conflit sont-elles proches d’un accord pour cesser les hostilités ?

Il est pour le moment peu probable qu’un accord soit conclu, en grande partie parce que la coalition menée par l’Arabie saoudite et le gouvernement du président Hadi semblent déterminés à consolider leur avancée militaire sur le littoral de la mer Rouge avant de reprendre les négociations. En octobre dernier, l’alliance des houthistes et des forces pro-Saleh a accepté de prendre part à des négociations selon les termes du « plan Kerry », qui allie des compromis à la fois politiques et sécuritaires, prévoyant le retrait des forces houthistes et pro-Saleh de la capitale Sanaa, un désarmement par étapes ainsi que la formation d’un gouvernement d’union nationale, dont ces dernières feraient partie. Mais on ne savait pas jusqu’où ils iraient dans le compromis sur les détails du plan de retrait et de désarmement, des considérations importantes aux yeux des Saoudiens et de leurs alliés. En fin de compte, l’intervention de l’ancien secrétaire d’État américain John Kerry s’est révélée insuffisante et trop tardive, tandis que le gouvernement du président Hadi rejetait le plan, signe de sa perception de l’administration Obama comme un canard boiteux, incapable de pousser les Saoudiens à conclure un accord de paix.

AQPA se trouve dans une situation paradoxale : ennemi de toutes les parties, mais pouvant être considéré comme le principal bénéficiaire de la guerre.

Tous les efforts pour relancer les négociations ont indubitablement échoué. Bien que l’ONU demeure un cadre essentiel pour négocier un accord, trois séries de négociations infructueuses et de nombreuses tentatives de cessez-le-feu lui ont fait perdre sa crédibilité auprès de toutes les parties. Il est désormais peu probable que l’ONU parvienne à relancer des négociations sérieuses si les principaux acteurs du conflit ne changent pas d’avis sur ce qui constitue un compromis acceptable.

Si la perspective d’un accord de paix négocié demeure lointaine, que faire à court terme pour contenir la menace que représentent Al-Qaida et d’autres groupes djihadistes ?

Le moyen le plus efficace d’inverser les gains militaires d’AQPA est de s’attaquer aux conditions qui les ont rendus possibles, en mettant fin à la guerre via un accord politique durable et inclusif. Comme cette perspective reste éloignée, plusieurs mesures pourraient diminuer l’influence du groupe. En ce qui concerne les acteurs étatiques et les groupes qui évoluent dans des zones sous contrôle présent ou passé d’AQPA, comme le gouvernement du président Hadi et les milices qui lui sont associées ainsi que les Émirats arabes unis, ces mesures incluent de :

  • prioriser la sécurité, l’accès aux services et à la justice, en particulier en établissant un mécanisme de résolution des conflits diligent et transparent ; 
  • distinguer plutôt qu’amalgamer les divers groupes islamistes sunnites ; 
  • utiliser judicieusement les outils militaires et de police tout en respectant les lois et les coutumes locales.

Dans le cas des États-Unis et d’autres gouvernements souhaitant combattre AQPA, il faut être prêt à examiner et à faire pression sur des partenaires locaux et régionaux qui pourraient tolérer, ou même encourager AQPA/AAS pour leur propre bénéfice économique ou politique. Il faut aussi éviter les actions militaires brutales en dehors de toute stratégie politique, comme le raid du 29 janvier sur Al-Baïda, qui risque d’aggraver plutôt que d’atténuer le problème. Le bloc constitué des houthistes et des partisans de Saleh pourrait y contribuer en évitant de nouvelles incursions militaires dans des zones à majorité sunnite, qui ont attisé les tensions confessionnelles et alimenté la propagande d’AQPA et de l’OEI. Tous les belligérants yéménites et régionaux devraient enfin s’abstenir d’affubler leurs adversaires d’étiquettes sectaires grossières.