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Mali : défaire le coup d’Etat sans revenir en arrière
Mali : défaire le coup d’Etat sans revenir en arrière
Report 189 / Africa

Mali: Avoiding Escalation

Calls for military intervention in Mali are increasing but it could sink the state, which is already on the brink of dissolution, further into chaos.

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Executive Summary

In a little more than two months, Mali’s political regime has been demolished. An armed rebellion launched on 17 January 2012 expelled the army from the north while a coup deposed President Amadou Toumani Touré (ATT) on 22 March. These two episodes ushered Mali into an unprecedented crisis that also threatens regional political stability and security. An external armed intervention would nevertheless involve considerable risks. The international community must support dialogue between the armed and unarmed actors in the north and south that favours a political solution to the crisis. The Economic Community of West African States (ECOWAS) must readjust its mediation efforts to avoid aggravating the already deep fault lines in Malian society. Strengthening the credibility of transitional institutions to restore the state and its security forces is an absolute priority. Finally, coordinated regional security measures must be taken to prevent once foreign groups from turning northern Mali into a new front in the “war on terror”.

In Bamako, the capital, the transitional framework agreed by ECOWAS and the junta, composed of junior officers led by Captain Amadou Haya Sanogo, has failed to establish undisputed political arrangements. The junta has rallied grassroots support by capitalising on the anger of a significant minority of the population towards ATT’s government, with which it associates the interim president, Dioncounda Traoré, former head of the National Assembly. Traoré was physically attacked, and could have been killed, by supporters of the coup leaders in the presidential palace on 21 May 2012. Flown to France for treatment, he had still not returned to Bamako in mid-July. The destruction of the military apparatus and the weakness of the transitional authorities, notably the government of Prime Minister Cheick Modibo Diarra, soon to be reshuffled, impede the Malian forces’ ability to restore territorial integrity in the short term and avoid serious collapse.

In the north, the Tuareg group that launched the rebellion, the National Movement for the Liberation of Azawad (Mouvement national de libération de l’Azawad, MNLA) has been outflanked by an armed Islamist group, Ansar Dine (Ançar Eddine), led by Iyad Ag Ghali, a Tuareg chief initially sidelined during the discussions that led to the creation of the MNLA. By taking control of the north, Ansar Dine has established a modus vivendi, if not a pact, with a range of armed actors, including former regime-backed Arab and Tuareg militias and, in particular, al-Qaeda in the Islamic Maghreb (AQIM). The latter is responsible for kidnappings and killings of many Westerners in Mali, Niger and Mauritania, attacks against the armies of the region and involved in criminal transborder trafficking. Northern Mali could easily become a safe haven for jihadi fighters from multiple backgrounds.

Considered for twenty years a model of democratic progress in sub-Saharan Africa, Mali is now on the brink of sheer dissolution. The prospects of a negotiated solution to the crisis are receding with the consolidation of hardline Islamist power in the north and a continued political, institutional and security vacuum in Bamako. Although ECOWAS initially sent out positive signals, the credibility of its diplomatic action was seriously compromised by a lack of transparency in the attempts at mediation led by Burkina Faso, which was bitterly criticised in the Malian capital and beyond. Pressure is mounting in favour of an external armed intervention as specific security and political interests of foreign actors – neighbouring states and others – prevail over those of the Malian population in both the north and south.

It would be wise to ignore calls for war and instead to continue with existing initiatives to promote a political settlement of the conflict, while ensuring that security issues are not neglected. ECOWAS countries willing to send troops do not appear to fully grasp the complex social situation in northern Mali, and underestimate the high risk of inter-tribal settling of scores that would result from external military intervention. Such an intervention would turn Mali into a new front of the “war on terror”, at the expense of longstanding political demands in the north, and rule out any chance of peaceful coexistence between the different communities. Finally, it would expose West Africa to reprisals in the form of terrorist activity to which it is not equipped to respond. AQIM’s logistical links with southern Libya and northern Nigeria (through Niger) make it perfectly feasible for it to carry out terrorist operations far from its Malian bases.

This series of events in Mali is the result of a weak political system despite democratic practices, disillusionment in the lack of economic and social development in the north and south, government laxity in state management and the unprecedented external shock of the Libyan crisis. Under the ATT government, relations between the centre of power in Bamako and the periphery rested on a loose network of personal, clientelistic, even mafia-style alliances with regional elites with reversible loyalties rather than on robust democratic institutions. This low-cost system of governance was able to contain the actions of the opposition, including armed groups, given their limited military ambitions and capacities. It disintegrated when faced with a rebellion that was quickly transformed into a well-armed group by the effects of the Libyan crisis and the opportunism of Islamist groups that have in recent years accumulated an abundance of arms using profits from lucrative trans-Saharan trafficking of illicit goods and Western hostages.

The perpetuation of a power struggle in Bamako, during a transition period whose end is impossible to predict, and the confused overlapping of armed groups in the north mean the future is very uncertain. A solution to the crisis depends, first, on how to restore Mali’s territorial integrity and, second, on whether the jihadi movements manage to consolidate their position of strength in the north. The decisions of Mali’s neighbours (Algeria, Niger, Mauritania and Burkina Faso), regional organisations (ECOWAS, African Union) and Western and multilateral actors (France, U.S., UN, European Union) will also have some influence. It is urgent and necessary to restore the political, institutional and security foundations of the central state prior to working towards the north’s reintegration into the republic. It is also essential to increase humanitarian aid to the civilian population in the Sahel-Sahara region, already facing a food crisis, and quickly resume foreign aid to prevent an economic collapse.

Recommendations

To ensure security and strengthen the legitimacy of transitional institutions and the state 

To the Interim President and the Current Prime Minister: 

  1. Consolidate the legitimacy of the transitional authorities by urgently forming a genuine government of national unity after broad consultations with the main political parties and civil society organisations.
     
  2. Ensure the effective establishment of the special unit composed of gendarmes and police officers dedicated to the protection of transitional institutions representatives and request, if necessary, the deployment of a small, external armed contingent to support the force. 
     
  3. Guarantee proceedings of the judicial investigation into the assault on 21 May 2012 against the interim president, and if progress stalls, request international assistance to help identify and punish those who were directly and indirectly responsible for the assault.

To the Malian Defence and Security Forces:

  1. Guarantee the security and free exercise of their duties to the prime minister, members of the government and the National Assembly and other state officials.
     
  2. Put an end to arbitrary arrests of civilian and military individuals and the settling of scores within the army.
     
  3. Restructure and restore discipline in the armed forces, under the authority of the government and the official hierarchy of the different corps. 

To Members of the Former Junta and to Leaders of Civil Society Organisations that support them:

  1. Stop the manipulation of public opinion through divisive discourses that expose representatives of transitional institutions and politicians in general to violence. 

To Mali’s Bilateral and Multilateral Partners:

  1. Contribute to the reorganisation of the Malian armed forces and provide necessary support to the effective establishment of a force to protect the transitional institutions.
     
  2. Help stabilise the Malian economy through a rapid resumption of foreign aid as soon as a national unity government is formed; and answer the urgent humanitarian needs of the civilian populations severely affected by the crisis, whether internally displaced persons or Malian refugees in neighbouring countries.

To encourage a political settlement of the conflict in the North and neutralise the terrorist threat

To the Malian Government: 

  1. Refrain from launching a military offensive to regain control of the north prior to the creation of conditions for negotiation with non-terrorist armed actors and community representatives, including those forced out of the country by violence. 
     
  2. Seek the effective support of neighbouring countries, particularly Algeria, for a strategy to regain sovereignty over the north and neutralise the terrorist armed groups that threaten regional security.

To the Leaders of the National Movement for the Liberation of Azawad and Ansar Dine:

  1. Formulate publicly clear agendas and commit to:
    1. respecting human rights and the principles of democratic and plural governance, especially with regard to religion;
       
    2. guaranteeing security and equal access of the population to basic public services and facilitating the access of humanitarian organisations to the population; 
       
    3. helping to establish the facts regarding the atrocities at Aguelhoc as well as all other atrocities perpetrated during the military conquest of the north;
       
    4. combatting the criminal trafficking activities that thrive in the territory they control;
       
    5. joining immediately the fight against AQIM and its armed offshoots; and
       
    6. exploring with the Malian government how to reach a rapprochement to avoid a lasting partition of the country and an internecine war.

To the Governments of Algeria, Mali, Niger and Mauritania:

  1. Revive regional cooperation in the fight against terrorism and transborder crime and open up participation to Nigeria and the Arab Maghreb Union, notably Libya, Morocco and Tunisia.

To the Algerian Government:

  1. End the ambiguity about how serious a threat it believes armed groups in northern Mali are to regional security and show clear support for the restoration, even gradual, of Mali’s sovereignty over its entire territory. 

To the Economic Community of West African States, the African Union and the UN: 

  1. Continue to provide humanitarian support to the civilian populations who are the direct victims of the crisis in the three northern regions as well as to displaced people and refugees. 
     
  2. Adopt a joint strategy, together with the Malian authorities, that combines the establishment of a formal framework for negotiations with the armed groups in the north, restoration of the Malian armed forces and the mobilisation of as many resources as possible, including military, to neutralise AQIM and other criminal groups in northern Mali.

To the UN Security Council:

  1. Support attempts to reach a comprehensive solution to the crisis within the framework of Resolution 2056 of 5 July 2012 by:
    1. providing the Secretary-General’s special representative in West Africa with the necessary means to use his good offices to support ECOWAS mediation; 
       
    2. adopting targeted sanctions against all those who are identified as hampering normal operation of the transitional institutions in Bamako and attempts at resolving the crisis in the north, and against all those responsible for serious human rights and international humanitarian law violations in the north and south;
       
    3. establishing an independent group of experts to investigate the origin of the financial and material resources of the armed groups in northern Mali, as well as their arms supply lines, and collate information allowing the identification of Malian and foreign persons who should face targeted sanctions; and
       
    4. requesting the creation of an independent UN commission of inquiry into the human rights and international humanitarian law violations committed throughout Malian territory since the beginning of the armed rebellion in January 2012, which should report to the Security Council as quickly as possible. 

To Mali’s Bilateral and Multilateral Partners, particularly the European Union, France and the U.S.: 

  1. Provide political and financial support to Malian political and social initiatives that seek to resolve the crisis by uniting all communities, in the north and the south, through promotion of respect for the republic’s fundamental principles and society’s traditional religious tolerance. 
     
  2. Support efforts to reconstitute the defence and security forces, with a view to strengthening their cohesion, discipline and effectiveness so they can ensure security in the south, constitute a credible threat of last resort to protect the populations trapped in the north and be capable of participating, if necessary, in regional actions against terrorist groups.
     
  3. Provide intelligence support to the armed forces of Mali, Niger, Mauritania, Algeria, Libya and Nigeria to help them locate terrorist groups and their arms caches.

Dakar/Brussels, 18 July 2012

A crowd of people cheer Malian army soldiers at the Independence Square after a mutiny, in Bamako, Mali August 18, 2020. Picture taken August 18, 2020. REUTERS/Moussa Kalapo
Statement / Africa

Mali : défaire le coup d’Etat sans revenir en arrière

Le 18 août 2020 au Mali, un coup d’Etat militaire intervient après deux mois de manifestations contre le président Keïta. Les acteurs maliens et leurs partenaires doivent restaurer l’ordre constitutionnel, sans se contenter de rétablir le système et de remettre en place les personnalités renversées, qui ont largement contribué à générer la crise.

A la faveur d’un coup d’Etat ayant vu l’arrestation du président malien Ibrahim Boubacar Keïta et de son Premier ministre Boubou Cissé, les militaires ont pris le pouvoir au Mali le 18 août 2020. Ce coup est la dernière expression en date d’une crise politique majeure, marquée depuis début juin par de nombreuses manifestations qui réclament la démission du président Keïta. Les partenaires régionaux et internationaux de Bamako demandent, en toute légitimité, que l’ordre constitutionnel soit restauré. Ils doivent maintenir la pression sur les militaires afin que ceux-ci tiennent leur engagement de restituer le pouvoir aux civils dans les plus brefs délais. Mais un simple retour en arrière serait préjudiciable au pays. La crise politique dont souffrait le Mali, et la crise sécuritaire qui en découle, existaient avant le coup ; le mouvement de protestation reflète l’exaspération d’une grande partie de la population face à une démocratie et à une gouvernance défaillantes depuis de nombreuses années. Les Maliens et leurs partenaires devraient aussi saisir cette occasion pour s’assurer que le pays entame une véritable transition.

Le 18 août 2020, des tirs éclatent dans deux camps militaires situés respectivement au nord et au sud de Bamako, à Kati et N’Tominkorobougou. Un haut responsable de la garde nationale est arrêté par les mutins alors que des convois partent vers la capitale malienne. Presque au même moment, à Bamako, des hommes armés arrêtent de hauts responsables civils et militaires, tels que les ministres des Finances et de l’Intérieur, ou encerclent leur domicile. La situation est confuse, mais la simultanéité des évènements suggère qu’il ne s’agit pas d’une simple mutinerie et qu’une tentative de coup d’Etat est en cours. La situation évolue rapidement en fin d’après-midi ; des militaires s’emparent du Premier ministre Boubou Cissé et du président Keïta au domicile de ce dernier, sous les acclamations de ceux qui s’étaient réunis sur place.

Dans la nuit, le président Keïta, visiblement sous la contrainte, annonce sa démission ainsi que la dissolution de l’Assemblée nationale et du gouvernement. Quelques heures plus tard, un groupe de militaires parlant au nom du Comité national pour le salut du peuple (CNSP) prononce une courte allocution télévisée. Ils déclarent qu’ils assureront la gestion de l’Etat malien jusqu’à la tenue d’élections crédibles, qu’ils s’engagent à organiser dans les meilleurs délais, selon leurs propres termes. Les militaires auront ainsi pris les commandes du pays, presque sans effusion de sang, au terme d’un coup d’Etat qui aura duré moins de 24 heures.

Dès le 19 août, les dirigeants du Mouvement du 5 juin-Rassemblement des Forces patriotiques (M5-RFP), qui anime la contestation populaire contre le président Keïta depuis début juin, se félicitent de sa démission et des dissolutions du gouvernement et de l’Assemblée nationale. Ils se disent prêts à participer à une transition républicaine et à l’élaboration d’une feuille de route, en collaboration avec le CNSP. Il est trop tôt pour savoir si le mouvement de contestation et les responsables de la junte trouveront les moyens de s’entendre durablement. Mais le M5-RFP cherchera sans doute à faire en sorte que les militaires ne récoltent pas tous les bénéfices d’un changement de pouvoir dans lequel le mouvement a joué un rôle central pendant les longues semaines de mobilisation et de protestation.

On ne sait que peu de choses sur le groupe de militaires à l’origine du coup d’Etat. Contrairement à ceux qui avaient fomenté celui de mars 2012, il semble que les chefs de la junte qui a pris le pouvoir à Bamako soient tous des officiers de haut rang issus des différents corps des forces de défense et de sécurité maliennes. Le 19 août 2020, les colonels Assimi Goita, commandant du bataillon autonome des forces spéciales, et Malick Diaw, chef adjoint du camp militaire de Kati, sont nommés respectivement président et vice-président du CNSP. Comme d’autres membres du comité, ils ont servi au Nord du pays pendant la crise de 2012. Ils justifient leur action par l’état de délabrement du pays, dont ils rendent responsable le président déchu, et appellent la société civile et les mouvements sociopolitiques à les rejoindre pour constituer une « transition politique civile » et s’accorder sur une feuille de route qui jettera les bases de la reconstruction du pays. Ils demandent également aux organisations sous-régionales et internationales de les soutenir. Enfin, ils déclarent qu’ils souhaitent voir appliquer l’accord de paix signé en juin 2015 avec les mouvements politico-militaires du Nord du pays et – cherchant sans doute à rassurer les forces militaires internationales présentes au Mali – affirment qu’ils demeurent engagés à leurs côtés.

Ces évènements surviennent dans un contexte politique tendu. Depuis le mois de juin, des manifestations régulières réclamant le départ du président sont organisées par le M5-RFP, une organisation hétéroclite composée de groupes et de personnalités religieuses, politiques et de la société civile. Le 10 juillet, ces manifestations jusque-là pacifiques et prônant la désobéissance civile dégénèrent en violences mortelles et poussent la Communauté économique des Etats d’Afrique de l’Ouest (Cedeao) – organisation régionale regroupant quinze Etats d’Afrique de l’Ouest qui s’est dotée en 2001 d’un protocole sur la démocratie et la bonne gouvernance – à intensifier une médiation initiée en juin.

Les évènements du 18 août semblent ramener le Mali au point de départ de la crise de mars 2012.

Cette crise politique a éclaté à la suite des élections législatives de mars et avril 2020, et plus particulièrement après une décision controversée de la Cour constitutionnelle ; celle-ci a invalidé les résultats de plusieurs centaines de bureaux de vote, modifiant ainsi l’at­tri­bu­tion de 31 sièges de députés sur un total de 147. Pourtant, loin d’exprimer un simple contentieux post-électoral, cette crise apparait comme le fruit d’un mécontentement profond et récurrent face à un Etat malien dysfonctionnel, corrompu et incapable de relever la multitude de défis auxquels est confronté ce pays parmi les plus pauvres au monde. Les graves tensions sécuritaires qui secouent le pays, marquées par la présence de mouvements armés autonomistes, d’insurgés jihadistes et de groupes d’autodéfense à base communautaire, ne sont en réalité que le symptôme d’une crise qui touche le cœur de la démocratie malienne.

Affaibli et discrédité par des années de gouvernance défaillante, le gouvernement malien a longtemps vacillé avant d’être finalement renversé, sur fond d’élections organisées dans des conditions sécuritaires peu propices à la transparence. Ces dernières années, il a périodiquement organisé de grands moments de concertation nationale, et promis publiquement d’améliorer la gouvernance. Mais ses promesses ont rarement été suivies d’effet et sonnaient comme autant d’occasions manquées par l’élite dirigeante. Même face à l’intensification de la pression de la rue ces dernières semaines, le président n’a pas saisi la profondeur du mécontentement et a au contraire avancé des concessions qui, une fois de plus, se sont révélées insuffisantes.

Dès le 18 août, la communauté internationale (Cedeao, ONU, Union africaine, Union européenne, France et Etats-Unis) condamne unanimement la prise de pouvoir par les militaires maliens et demande le rétablissement de l’ordre constitutionnel ainsi que la libération du président, du Premier ministre et des autres personnalités politiques arrêtées. La Cedeao suspend le Mali de tous les organes de décision de l’organisation régionale et appelle ses membres à fermer leurs frontières et à arrêter tous les flux et transactions économiques avec le Mali. Le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine suspend également le Mali de l’UA jusqu’au retour de l’ordre constitutionnel. La question de savoir si Keïta doit reprendre ses fonctions ou si le rétablissement de l’ordre constitutionnel peut prendre d’autres formes divise les partenaires internationaux. Certains, comme la France, ont pris acte de l’annonce de la démission du président et appelé au rétablissement sans délai d’une autorité civile. Le 20 août, la Cedeao a, de son côté, appelé au rétablissement du président Keïta dans ses fonctions et demandé des sanctions contre la junte.

Les principaux partenaires du Mali ont raison d’exiger le respect des principes démocratiques et le rétablissement de l’ordre constitutionnel. Ils doivent maintenir la pression sur les officiers pour que ces derniers assurent un retour à un pouvoir civil transparent dans les plus brefs délais et qu’ils libèrent les personnalités en détention. Mais il serait risqué de se focaliser uniquement sur la restauration du pouvoir et des personnalités renversées, dont le rejet par une large frange de la population est à l’origine de la crise. Si la communauté internationale impose le rétablissement du président, cela pourrait susciter d’importants mouvements de résistance non seulement de la part de militaires solidement armés mais aussi des mouvements de la société civile qui se sont mobilisés dans la rue pour réclamer son départ.

Avant toute autre chose, le pays a besoin d’une gouvernance favorable à de réelles réformes, en particulier l’assainissement des finances publiques et le redéploiement effectif des services de l’Etat sur l’ensemble du territoire. En d’autres termes, les Maliens et leurs partenaires pourraient aussi faire de cette inadmissible prise de pouvoir militaire une occasion de tourner la page sur un statu quo qui a plongé le pays dans une profonde crise politico-sécuritaire.

Une période de transition est sans doute inévitable, mais elle doit être la plus courte possible. Les militaires devraient tenir leur engagement de rendre le pouvoir aux civils d’ici quelques jours, ou semaines tout au plus. Plusieurs options existent. Le Mali pourrait s’inspirer de l’exemple de son voisin, le Burkina Faso, où, après le départ forcé du président Compaoré en 2014, la transition a permis de renouer avec l’ordre constitutionnel et une forme de stabilité politique (même si des incidents graves, dont une tentative de coup d’Etat, ont ponctué cette période). L’armée a transféré le pouvoir aux civils en moins d’un mois par le biais d’une charte nationale de transition, rédigée avec les forces politiques et les principales organisations de la société civile. Celle-ci a mis en place un système dans lequel un président civil est choisi en dehors de la classe politique par un collège de désignation composé de civils et de militaires, et présidé par un représentant religieux. Le président a ensuite nommé un Premier ministre et son gouvernement. La charte a également instauré un conseil national de transition faisant office d’assemblée législative et composé de membres issus des principales forces politiques et de la société civile.

Dans le cas malien, les membres du conseil national de transition pourraient émaner des rangs de l’opposition étendue au M5-RFP, de l’ancienne majorité et des représentants de la société civile. Chaque composante créerait son groupe selon un quota déterminé dans la charte. Ce conseil national pourrait rédiger une feuille de route visant à guider l’action du gouvernement et dont le but premier serait d’amorcer une véritable réforme de la gouvernance et un assainissement des finances publiques, sans doute à travers un audit général. Le gouvernement de transition devra préparer des élections auxquelles ses membres ne sauraient être candidats eux-mêmes.

La Cedeao pourrait profiter de la visite qu’elle prévoit d’effectuer à Bamako dans les jours à venir pour suggérer un scénario de cet ordre au CNSP et aux autres forces politiques maliennes. Si la transition s’opère, la Cedeao, avec le soutien de l’Union africaine, pourrait aussi être invitée par les autorités de transition à veiller à ce que l’ordre constitutionnel soit effectivement rétabli, notamment via l’organisation d’élections.

Les évènements du 18 août semblent ramener le Mali au point de départ de la crise de mars 2012. A l’époque, des militaires avaient renversé le président Touré, ouvrant une période de troubles politiques alors qu’une crise sécuritaire secouait le Nord du pays. La leçon est sans appel : les huit ans qui se sont écoulés depuis ont largement étés gaspillés, et le surplace politique s’est révélé coûteux. En privilégiant la sécurité sur la gouvernance, les partenaires du Mali ont négligé le fait qu’un Etat compétent et pourvoyeur de services est un fondement indispensable de la stabilité du pays et de la région. Sans nul doute, le chantier de la gouvernance est plus laborieux et plus long. Mais les évènements du 18 août sonnent comme un rappel : il s’agit également du chantier le plus important pour apporter une réponse durable aux défis politiques et sécuritaires auxquels le pays est confronté.