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A la frontière Niger-Mali, le nécessaire dialogue avec les hommes en armes
A la frontière Niger-Mali, le nécessaire dialogue avec les hommes en armes
A boy runs in front of a mural that reads "Peace" in Timbuktu, on 24 July 2013. REUTERS/Joe Penney
Report 226 / Africa

Mali: An Imposed Peace?

Fighting recently resumed in Mali, while a peace accord remains a façade. Both sides, with help from international mediators, need to re-open negotiations. They must go beyond prioritising security to include all belligerents and improve access to basic social services, jobs and justice.

Executive Summary

After eight months of negotiations between Malian parties, the government and some armed groups signed an agreement on 15 May 2015 in Bamako. Fighting has resumed, however, in the north and centre of Mali. Crucially, the Azawad Movements Coalition (CMA) has still not signed the agreement. It initialled the text on the eve of the ceremony but demands further discussion before fully accepting it. An agreement without the signature of the main coalition opposing the government is of little value and will likely make disarmament impossible. The mediation team should establish a framework that would allow for further talks and Malian parties should return to the negotiating table at the earliest opportunity. The UN Security Council and its UN Multidimensional Integrated Stabilisation Mission in Mali (MINUSMA), backed by France, must take a stronger stance against violations of the ceasefire.

All actors bear responsibility for the recent resumption of fighting. A significant part of the Malian political and military leadership still pursues the idea of seeking revenge for their earlier defeat at the hands of rebels through military means. There is a real danger that elements within the government try to portray non-signatories to the Bamako deal as spoilers to be dealt with militarily – an option that would have disastrous consequences. The government has problematic ties with groups within the Platform coalition, northern opponents of the CMA that regained control of the town of Menaka on 27 April. Meanwhile, some of the CMA’s demands are unrealistic and it continues to ignore the profound diversity of the northern populations, not all of which support all aspects of the CMA’s agenda. International mediators have imposed their own security agenda and have been too quick to close the door to further talks. Despite weeks of pressure the CMA has refused to sign the peace agreement but the mediators were nonetheless adamant about holding the ceremony on 15 May. During the ceremony, tensions between the Malian president and the UN under-secretary-general for peacekeeping operations revealed substantial divergences on the process that should follow the signing.

Although no agreement is perfect, the proposed document has clear shortcomings. It repeats mistakes of the past, encouraging, for example, models of decentralisation and clientelism that have failed to bring peace. Rather than trying to change a deeply flawed political system, it seeks only to strengthen the institutions within it. The Malian parties, who refused to engage in direct dialogue, inherit a document that is written mostly by international mediators and in part reflects the mediators’ own interests. It prioritises the restoration of order and stability rather than aiming to meet a desire for genuine change that runs deep among northern populations. The agreement makes scant mention of issues like the access to basic social services, jobs or justice – concerns at the heart of popular demands. Prioritising security overshadows the need to restore the state’s social function across the Malian territory.

While the signing of the agreement closes the framework of dialogue without being able to include all belligerent parties, renewed fighting over recent weeks threatens parts of the country. The attack on Menaka took place on 27 April following the CMA’s proposal to initial the agreement in exchange for a resumption of talks before signing. The renewed fighting indicates that months of negotiations did not resolve the lack of trust between the parties. Hardliners on both sides appear uninterested in signing an agreement that includes all actors and instead took advantage of the deadlock to relaunch offensives. Neither the presence of MINUSMA nor the threat of sanctions has been sufficient to deter ceasefire violations in late April.

The Platform’s groups, which represent genuine interests in the north, are in part being manipulated by hardliners within the Malian government, who use them as proxies to avoid the Malian army directly engaging in combat. The risks of the conflict spreading are all the more worrying given that other parts of central Mali have been the scene of unprecedented insecurity in recent months. With armed groups becoming increasingly community-based, the resumption of fighting can lead to their further fragmentation and additional civilian casualties. To prevent Mali entering a new cycle of violence despite the signing of the Bamako agreement, political discussion must prevail over diplomatic coercion or military force.

Op-Ed / Africa

A la frontière Niger-Mali, le nécessaire dialogue avec les hommes en armes

Originally published in Jeune Afrique

La stratégie qui privilégie une option militaire disproportionnée à la frontière entre le Niger et le Mali fait peser un risque sur la région : celui de créer un nouveau foyer d’insurrection. C'est le constat que dresse l’International Crisis Group, qui fait une série de recommandations.

Plus de cinq ans après le début de l’intervention militaire française au Mali, la lutte contre les groupes armés jihadistes agite toujours le Sahel. Non seulement les tensions s’étendent à de nouvelles zones, mais elles alimentent aussi de nouvelles violences en interférant avec des tensions intercommunautaires plus anciennes. C’est le cas, en particulier, à la frontière entre le Niger (régions de Tillabéri et Tahoua) et le Mali (région de Ménaka).

Dans un récent rapport, l’International Crisis Group (ICG) alerte ainsi le gouvernement du Niger, l’opération française Barkhane et leurs différents partenaires internationaux des risques liés à des interventions qui privilégient de manière disproportionnée les réponses militaires dans la zone.

Pour éviter qu’un nouveau foyer d’insurrection se développe au Sahel, le gouvernement nigérien et ses partenaires occidentaux devraient sortir du cadre restrictif de la lutte antiterroriste et subordonner l’action militaire à une approche plus politique, y compris en engageant un dialogue avec les insurgés de toute obédience.

Un « vivier d’hommes en armes »

Beaucoup de militants jihadistes ont rejoint depuis mai 2015 la branche locale de l’etat islamique dans le grand Sahara.

La situation sécuritaire dans la zone frontalière entre le Mali et le Niger s’est dégradée progressivement dans les deux dernières décennies. Les violences en zones rurales se sont aggravées à la frontière entre le Mali et le Niger sur fond de rivalités entre communautés pour le contrôle de l’espace et de difficulté des États à réguler les conflits locaux.

Dans le sillage des rébellions arabo-touareg des années 1990, la prolifération des armes de guerre a accru les niveaux de violence et graduellement changé la nature des conflits. Elle a notamment permis à une génération de jeunes hommes de vivre du métier des armes, en versant dans le banditisme ou en intégrant des milices communautaires pour défendre hommes et bétail ou négocier des prébendes avec l’État.

La crise malienne de 2012 a aggravé cette situation en amplifiant un peu plus encore la circulation des armes de guerre et en permettant à des groupes jihadistes de s’implanter. Ils ont attiré en particulier, mais pas exclusivement, de jeunes nomades dossaak et surtout peul, inquiets de voir d’autres communautés s’armer et s’organiser en groupes politico-militaires, à l’instar des Touareg avec le Mouvement national pour la libération de l’Azawad (MNLA).

Les jihadistes sont parvenus à prendre pied dans la zone en fournissant des services aux communautés nomades, notamment une justice fondée sur la « Charia ». Dans le même temps, ils ont redirigé les griefs locaux contre les États centraux, accusés de partialité dans le traitement des conflits entre communautés nomades.

En 2016 et 2017, les militants jihadistes, dont beaucoup ont rejoint depuis mai 2015 la branche locale de l’Etat islamique dans le Grand Sahara (EIGS), ont multiplié les attaques contre les forces de sécurité nigériennes (FDS) dans la zone du Nord-Tillabéri, au Niger.

La tentation de collaborer avec des groupes politico-militaires

Les FDS et leurs partenaires occidentaux peinent à lutter contre un front insurrectionnel localisé dans la zone frontalière, capable de mobiliser rapidement des combattants, et d’échapper ensuite aux poursuites en se repliant du côté malien de la frontière. L’embuscade du 4 octobre 2017 à Tongo Tongo, au cours de laquelle quatre membres des forces spéciales américaines et quatre soldats nigériens ont été tués, l’a très bien illustré.

Le recours à ces groupes à des fins contre-insurrectionnelles renforce les tensions intercommunautaires.

Les autorités nigériennes déplorent l’incapacité de l’État malien à déployer des forces suffisantes dans une zone frontalière que les jihadistes utilisent comme base arrière. Pour pallier cette faiblesse, le gouvernement nigérien comme ses partenaires internationaux, en particulier la France, sont tentés de collaborer avec des groupes armés maliens qui connaissent bien le terrain, en l’occurrence le Mouvement pour le salut de l’Azawad (MSA), et le Groupe armé touareg imghad et alliés (Gatia), à majorité dossaak et touareg imghad respectivement.

Pourtant, en dépit de succès militaires à court terme, le recours à ces groupes à des fins contre-insurrectionnelles renforce les tensions intercommunautaires et menace d’embraser la région.

Ainsi, entre le 27 avril et le 18 mai, plus d’une centaine de civils auraient été tués lors d’attaques de campements dossaak et peul dans la zone frontalière. En effet, l’appui à certains groupes armés à base communautaire, comme le MSA et le Gatia, à des fins contre-insurrectionnelles ne s’effectue pas dans un espace vide d’enjeux politiques locaux mais sur fond de luttes pour le contrôle de territoires et de ressources. Les violences prennent une dimension communautaire dans une région où les groupes armés s’organisent sur la base des affinités ethniques.

Mais les raisons de prendre les armes sont multiples : la frontière entre le combattant jihadiste convaincu, le bandit armé et celui qui prend les armes pour défendre sa communauté est souvent floue. Or, faire l’économie de cette distinction conduit à ranger imprudemment dans la catégorie « jihadiste » des communautés entières ou, tout au moins, un vaste vivier d’hommes en armes que les autorités politiques et militaires du Niger, comme leurs partenaires français, gagneraient à traiter différemment.

Mettre les stratégies militaires au service d’une approche politique

Il est aujourd’hui nécessaire d’enrayer ce cycle inquiétant de violences, qui font le jeu des éléments les plus extrêmes. Aux réponses essentiellement militaires enfermées dans le cadre restrictif de la lutte antiterroriste, il faut substituer des initiatives politiques. Replacées au cœur des stratégies sécuritaires, celles-ci devront passer par un redéploiement des services publics adaptés aux populations nomades et une réforme de la carte administrative permettant une meilleure représentation des populations, en particulier des peul nomades.

Les autorités nigériennes devraient également privilégier le dialogue avec les hommes en arme, même avec les jihadistes, tant qu’ils n’ont pas commis de crime grave, et faire des offres de pardon ou d’insertion dans les forces de sécurité locale.

Négocier avec les insurgés n’est pas une voie aisée et les tentatives de dialogue se sont jusqu’ici avérées difficiles voire décevantes. Cependant, l’écrasement par la force seule de ces insurrections, option fort coûteuse en vies humaines, n’est pas réaliste dans une région où les violences à l’égard des civils renforcent le rejet de l’Etat et contribuent à l’enracinement des groupes jihadistes.

Dans ce contexte, les initiatives de dialogue mises en place par les autorités du Niger avec une partie des insurgés à la frontière ouest, ou celles ayant permis de démobiliser une partie des combattants de Boko Haram au Sud-Est du pays, apparaissent comme la seule piste raisonnable pour limiter l’extension des insurrections jihadistes.

Ces initiatives n’excluent pas le recours à l’outil militaire, elles en sont le complément. Elles replacent surtout les opérations antiterroristes dans une stratégie politique plus large qui requiert que les acteurs militaires, locaux comme occidentaux, acceptent de voir le tempo des opérations en partie dicté par les responsables politiques sahéliens.


Director, Sahel Project
Former Research Assistant, West Africa