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Mali : défaire le coup d’Etat sans revenir en arrière
Mali : défaire le coup d’Etat sans revenir en arrière
A boy runs in front of a mural that reads "Peace" in Timbuktu, on 24 July 2013. REUTERS/Joe Penney
Report 226 / Africa

Mali: An Imposed Peace?

Fighting recently resumed in Mali, while a peace accord remains a façade. Both sides, with help from international mediators, need to re-open negotiations. They must go beyond prioritising security to include all belligerents and improve access to basic social services, jobs and justice.

Executive Summary

After eight months of negotiations between Malian parties, the government and some armed groups signed an agreement on 15 May 2015 in Bamako. Fighting has resumed, however, in the north and centre of Mali. Crucially, the Azawad Movements Coalition (CMA) has still not signed the agreement. It initialled the text on the eve of the ceremony but demands further discussion before fully accepting it. An agreement without the signature of the main coalition opposing the government is of little value and will likely make disarmament impossible. The mediation team should establish a framework that would allow for further talks and Malian parties should return to the negotiating table at the earliest opportunity. The UN Security Council and its UN Multidimensional Integrated Stabilisation Mission in Mali (MINUSMA), backed by France, must take a stronger stance against violations of the ceasefire.

All actors bear responsibility for the recent resumption of fighting. A significant part of the Malian political and military leadership still pursues the idea of seeking revenge for their earlier defeat at the hands of rebels through military means. There is a real danger that elements within the government try to portray non-signatories to the Bamako deal as spoilers to be dealt with militarily – an option that would have disastrous consequences. The government has problematic ties with groups within the Platform coalition, northern opponents of the CMA that regained control of the town of Menaka on 27 April. Meanwhile, some of the CMA’s demands are unrealistic and it continues to ignore the profound diversity of the northern populations, not all of which support all aspects of the CMA’s agenda. International mediators have imposed their own security agenda and have been too quick to close the door to further talks. Despite weeks of pressure the CMA has refused to sign the peace agreement but the mediators were nonetheless adamant about holding the ceremony on 15 May. During the ceremony, tensions between the Malian president and the UN under-secretary-general for peacekeeping operations revealed substantial divergences on the process that should follow the signing.

Although no agreement is perfect, the proposed document has clear shortcomings. It repeats mistakes of the past, encouraging, for example, models of decentralisation and clientelism that have failed to bring peace. Rather than trying to change a deeply flawed political system, it seeks only to strengthen the institutions within it. The Malian parties, who refused to engage in direct dialogue, inherit a document that is written mostly by international mediators and in part reflects the mediators’ own interests. It prioritises the restoration of order and stability rather than aiming to meet a desire for genuine change that runs deep among northern populations. The agreement makes scant mention of issues like the access to basic social services, jobs or justice – concerns at the heart of popular demands. Prioritising security overshadows the need to restore the state’s social function across the Malian territory.

While the signing of the agreement closes the framework of dialogue without being able to include all belligerent parties, renewed fighting over recent weeks threatens parts of the country. The attack on Menaka took place on 27 April following the CMA’s proposal to initial the agreement in exchange for a resumption of talks before signing. The renewed fighting indicates that months of negotiations did not resolve the lack of trust between the parties. Hardliners on both sides appear uninterested in signing an agreement that includes all actors and instead took advantage of the deadlock to relaunch offensives. Neither the presence of MINUSMA nor the threat of sanctions has been sufficient to deter ceasefire violations in late April.

The Platform’s groups, which represent genuine interests in the north, are in part being manipulated by hardliners within the Malian government, who use them as proxies to avoid the Malian army directly engaging in combat. The risks of the conflict spreading are all the more worrying given that other parts of central Mali have been the scene of unprecedented insecurity in recent months. With armed groups becoming increasingly community-based, the resumption of fighting can lead to their further fragmentation and additional civilian casualties. To prevent Mali entering a new cycle of violence despite the signing of the Bamako agreement, political discussion must prevail over diplomatic coercion or military force.

A crowd of people cheer Malian army soldiers at the Independence Square after a mutiny, in Bamako, Mali August 18, 2020. Picture taken August 18, 2020. REUTERS/Moussa Kalapo
Statement / Africa

Mali : défaire le coup d’Etat sans revenir en arrière

Le 18 août 2020 au Mali, un coup d’Etat militaire intervient après deux mois de manifestations contre le président Keïta. Les acteurs maliens et leurs partenaires doivent restaurer l’ordre constitutionnel, sans se contenter de rétablir le système et de remettre en place les personnalités renversées, qui ont largement contribué à générer la crise.

A la faveur d’un coup d’Etat ayant vu l’arrestation du président malien Ibrahim Boubacar Keïta et de son Premier ministre Boubou Cissé, les militaires ont pris le pouvoir au Mali le 18 août 2020. Ce coup est la dernière expression en date d’une crise politique majeure, marquée depuis début juin par de nombreuses manifestations qui réclament la démission du président Keïta. Les partenaires régionaux et internationaux de Bamako demandent, en toute légitimité, que l’ordre constitutionnel soit restauré. Ils doivent maintenir la pression sur les militaires afin que ceux-ci tiennent leur engagement de restituer le pouvoir aux civils dans les plus brefs délais. Mais un simple retour en arrière serait préjudiciable au pays. La crise politique dont souffrait le Mali, et la crise sécuritaire qui en découle, existaient avant le coup ; le mouvement de protestation reflète l’exaspération d’une grande partie de la population face à une démocratie et à une gouvernance défaillantes depuis de nombreuses années. Les Maliens et leurs partenaires devraient aussi saisir cette occasion pour s’assurer que le pays entame une véritable transition.

Le 18 août 2020, des tirs éclatent dans deux camps militaires situés respectivement au nord et au sud de Bamako, à Kati et N’Tominkorobougou. Un haut responsable de la garde nationale est arrêté par les mutins alors que des convois partent vers la capitale malienne. Presque au même moment, à Bamako, des hommes armés arrêtent de hauts responsables civils et militaires, tels que les ministres des Finances et de l’Intérieur, ou encerclent leur domicile. La situation est confuse, mais la simultanéité des évènements suggère qu’il ne s’agit pas d’une simple mutinerie et qu’une tentative de coup d’Etat est en cours. La situation évolue rapidement en fin d’après-midi ; des militaires s’emparent du Premier ministre Boubou Cissé et du président Keïta au domicile de ce dernier, sous les acclamations de ceux qui s’étaient réunis sur place.

Dans la nuit, le président Keïta, visiblement sous la contrainte, annonce sa démission ainsi que la dissolution de l’Assemblée nationale et du gouvernement. Quelques heures plus tard, un groupe de militaires parlant au nom du Comité national pour le salut du peuple (CNSP) prononce une courte allocution télévisée. Ils déclarent qu’ils assureront la gestion de l’Etat malien jusqu’à la tenue d’élections crédibles, qu’ils s’engagent à organiser dans les meilleurs délais, selon leurs propres termes. Les militaires auront ainsi pris les commandes du pays, presque sans effusion de sang, au terme d’un coup d’Etat qui aura duré moins de 24 heures.

Dès le 19 août, les dirigeants du Mouvement du 5 juin-Rassemblement des Forces patriotiques (M5-RFP), qui anime la contestation populaire contre le président Keïta depuis début juin, se félicitent de sa démission et des dissolutions du gouvernement et de l’Assemblée nationale. Ils se disent prêts à participer à une transition républicaine et à l’élaboration d’une feuille de route, en collaboration avec le CNSP. Il est trop tôt pour savoir si le mouvement de contestation et les responsables de la junte trouveront les moyens de s’entendre durablement. Mais le M5-RFP cherchera sans doute à faire en sorte que les militaires ne récoltent pas tous les bénéfices d’un changement de pouvoir dans lequel le mouvement a joué un rôle central pendant les longues semaines de mobilisation et de protestation.

On ne sait que peu de choses sur le groupe de militaires à l’origine du coup d’Etat. Contrairement à ceux qui avaient fomenté celui de mars 2012, il semble que les chefs de la junte qui a pris le pouvoir à Bamako soient tous des officiers de haut rang issus des différents corps des forces de défense et de sécurité maliennes. Le 19 août 2020, les colonels Assimi Goita, commandant du bataillon autonome des forces spéciales, et Malick Diaw, chef adjoint du camp militaire de Kati, sont nommés respectivement président et vice-président du CNSP. Comme d’autres membres du comité, ils ont servi au Nord du pays pendant la crise de 2012. Ils justifient leur action par l’état de délabrement du pays, dont ils rendent responsable le président déchu, et appellent la société civile et les mouvements sociopolitiques à les rejoindre pour constituer une « transition politique civile » et s’accorder sur une feuille de route qui jettera les bases de la reconstruction du pays. Ils demandent également aux organisations sous-régionales et internationales de les soutenir. Enfin, ils déclarent qu’ils souhaitent voir appliquer l’accord de paix signé en juin 2015 avec les mouvements politico-militaires du Nord du pays et – cherchant sans doute à rassurer les forces militaires internationales présentes au Mali – affirment qu’ils demeurent engagés à leurs côtés.

Ces évènements surviennent dans un contexte politique tendu. Depuis le mois de juin, des manifestations régulières réclamant le départ du président sont organisées par le M5-RFP, une organisation hétéroclite composée de groupes et de personnalités religieuses, politiques et de la société civile. Le 10 juillet, ces manifestations jusque-là pacifiques et prônant la désobéissance civile dégénèrent en violences mortelles et poussent la Communauté économique des Etats d’Afrique de l’Ouest (Cedeao) – organisation régionale regroupant quinze Etats d’Afrique de l’Ouest qui s’est dotée en 2001 d’un protocole sur la démocratie et la bonne gouvernance – à intensifier une médiation initiée en juin.

Les évènements du 18 août semblent ramener le Mali au point de départ de la crise de mars 2012.

Cette crise politique a éclaté à la suite des élections législatives de mars et avril 2020, et plus particulièrement après une décision controversée de la Cour constitutionnelle ; celle-ci a invalidé les résultats de plusieurs centaines de bureaux de vote, modifiant ainsi l’at­tri­bu­tion de 31 sièges de députés sur un total de 147. Pourtant, loin d’exprimer un simple contentieux post-électoral, cette crise apparait comme le fruit d’un mécontentement profond et récurrent face à un Etat malien dysfonctionnel, corrompu et incapable de relever la multitude de défis auxquels est confronté ce pays parmi les plus pauvres au monde. Les graves tensions sécuritaires qui secouent le pays, marquées par la présence de mouvements armés autonomistes, d’insurgés jihadistes et de groupes d’autodéfense à base communautaire, ne sont en réalité que le symptôme d’une crise qui touche le cœur de la démocratie malienne.

Affaibli et discrédité par des années de gouvernance défaillante, le gouvernement malien a longtemps vacillé avant d’être finalement renversé, sur fond d’élections organisées dans des conditions sécuritaires peu propices à la transparence. Ces dernières années, il a périodiquement organisé de grands moments de concertation nationale, et promis publiquement d’améliorer la gouvernance. Mais ses promesses ont rarement été suivies d’effet et sonnaient comme autant d’occasions manquées par l’élite dirigeante. Même face à l’intensification de la pression de la rue ces dernières semaines, le président n’a pas saisi la profondeur du mécontentement et a au contraire avancé des concessions qui, une fois de plus, se sont révélées insuffisantes.

Dès le 18 août, la communauté internationale (Cedeao, ONU, Union africaine, Union européenne, France et Etats-Unis) condamne unanimement la prise de pouvoir par les militaires maliens et demande le rétablissement de l’ordre constitutionnel ainsi que la libération du président, du Premier ministre et des autres personnalités politiques arrêtées. La Cedeao suspend le Mali de tous les organes de décision de l’organisation régionale et appelle ses membres à fermer leurs frontières et à arrêter tous les flux et transactions économiques avec le Mali. Le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine suspend également le Mali de l’UA jusqu’au retour de l’ordre constitutionnel. La question de savoir si Keïta doit reprendre ses fonctions ou si le rétablissement de l’ordre constitutionnel peut prendre d’autres formes divise les partenaires internationaux. Certains, comme la France, ont pris acte de l’annonce de la démission du président et appelé au rétablissement sans délai d’une autorité civile. Le 20 août, la Cedeao a, de son côté, appelé au rétablissement du président Keïta dans ses fonctions et demandé des sanctions contre la junte.

Les principaux partenaires du Mali ont raison d’exiger le respect des principes démocratiques et le rétablissement de l’ordre constitutionnel. Ils doivent maintenir la pression sur les officiers pour que ces derniers assurent un retour à un pouvoir civil transparent dans les plus brefs délais et qu’ils libèrent les personnalités en détention. Mais il serait risqué de se focaliser uniquement sur la restauration du pouvoir et des personnalités renversées, dont le rejet par une large frange de la population est à l’origine de la crise. Si la communauté internationale impose le rétablissement du président, cela pourrait susciter d’importants mouvements de résistance non seulement de la part de militaires solidement armés mais aussi des mouvements de la société civile qui se sont mobilisés dans la rue pour réclamer son départ.

Avant toute autre chose, le pays a besoin d’une gouvernance favorable à de réelles réformes, en particulier l’assainissement des finances publiques et le redéploiement effectif des services de l’Etat sur l’ensemble du territoire. En d’autres termes, les Maliens et leurs partenaires pourraient aussi faire de cette inadmissible prise de pouvoir militaire une occasion de tourner la page sur un statu quo qui a plongé le pays dans une profonde crise politico-sécuritaire.

Une période de transition est sans doute inévitable, mais elle doit être la plus courte possible. Les militaires devraient tenir leur engagement de rendre le pouvoir aux civils d’ici quelques jours, ou semaines tout au plus. Plusieurs options existent. Le Mali pourrait s’inspirer de l’exemple de son voisin, le Burkina Faso, où, après le départ forcé du président Compaoré en 2014, la transition a permis de renouer avec l’ordre constitutionnel et une forme de stabilité politique (même si des incidents graves, dont une tentative de coup d’Etat, ont ponctué cette période). L’armée a transféré le pouvoir aux civils en moins d’un mois par le biais d’une charte nationale de transition, rédigée avec les forces politiques et les principales organisations de la société civile. Celle-ci a mis en place un système dans lequel un président civil est choisi en dehors de la classe politique par un collège de désignation composé de civils et de militaires, et présidé par un représentant religieux. Le président a ensuite nommé un Premier ministre et son gouvernement. La charte a également instauré un conseil national de transition faisant office d’assemblée législative et composé de membres issus des principales forces politiques et de la société civile.

Dans le cas malien, les membres du conseil national de transition pourraient émaner des rangs de l’opposition étendue au M5-RFP, de l’ancienne majorité et des représentants de la société civile. Chaque composante créerait son groupe selon un quota déterminé dans la charte. Ce conseil national pourrait rédiger une feuille de route visant à guider l’action du gouvernement et dont le but premier serait d’amorcer une véritable réforme de la gouvernance et un assainissement des finances publiques, sans doute à travers un audit général. Le gouvernement de transition devra préparer des élections auxquelles ses membres ne sauraient être candidats eux-mêmes.

La Cedeao pourrait profiter de la visite qu’elle prévoit d’effectuer à Bamako dans les jours à venir pour suggérer un scénario de cet ordre au CNSP et aux autres forces politiques maliennes. Si la transition s’opère, la Cedeao, avec le soutien de l’Union africaine, pourrait aussi être invitée par les autorités de transition à veiller à ce que l’ordre constitutionnel soit effectivement rétabli, notamment via l’organisation d’élections.

Les évènements du 18 août semblent ramener le Mali au point de départ de la crise de mars 2012. A l’époque, des militaires avaient renversé le président Touré, ouvrant une période de troubles politiques alors qu’une crise sécuritaire secouait le Nord du pays. La leçon est sans appel : les huit ans qui se sont écoulés depuis ont largement étés gaspillés, et le surplace politique s’est révélé coûteux. En privilégiant la sécurité sur la gouvernance, les partenaires du Mali ont négligé le fait qu’un Etat compétent et pourvoyeur de services est un fondement indispensable de la stabilité du pays et de la région. Sans nul doute, le chantier de la gouvernance est plus laborieux et plus long. Mais les évènements du 18 août sonnent comme un rappel : il s’agit également du chantier le plus important pour apporter une réponse durable aux défis politiques et sécuritaires auxquels le pays est confronté.