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A la frontière Niger-Mali, le nécessaire dialogue avec les hommes en armes
A la frontière Niger-Mali, le nécessaire dialogue avec les hommes en armes
Briefing 104 / Africa

Mali: Last Chance in Algiers

As the last phase of negotiations resumes on 20 November, the Algeria-led talks between the Malian government and the armed groups in the north should not be rushed as they offer a unique opportunity for a sustainable peace agreement.

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I. Overview

As northern Mali experiences renewed violence, peace negotiations in Algiers offer a unique opportunity to resolve the crisis. But after almost two months of negotiations, peace remains a distant hope. The Malian government and participating political armed groups have struggled to find common ground. Influential radical groups that are absent from the negotiating table are tempted to resort to violence to derail the process. Conflict resolution will require reconciliation of competing interests regarding security in the Sahara, organisation of the Malian state structure and local balance of power between divided communities in the north. In the face of armed clashes, it is tempting for mediators to move quickly to achieve a deal that would only guarantee security in the short term. But rushing the process will not help. Time is needed to build the foundations of sustainable peace.

After months of deadlock, Algeria arranged international mediation that had long been handicapped by institutional rivalries. The mediation team led by Algeria should maintain this momentum and take the time necessary to build broad consensus for a future agreement. The document that serves as a basis for the drafting of a final agreement is a useful first step, but it offers solutions that have shown serious limitations in the past. It presents the crisis as a centre-periphery conflict without acknowledging the divides within northern communities. It does not provide for political and security institutions that would ensure equitable access to resources and responsibilities for all communities.

All actors involved in trying to resolve the crisis must learn from the mistakes of previous agreements, such as a lack of funds to ensure quick implementation; weak international guarantee mechanisms that did not fulfil their early warning role; and the neglect of the local balance of power in the north due to the focus on relations between the state and the northern regions. On the security front, the integration of former rebels into the armed forces generated a lot of frustration across the board.

During the last few weeks, northern Mali has experienced resurgence in violence, in particular because of jihadi activities and clashes between political armed groups, in violation of the May 2014 ceasefire. In the context of a worrying increase in attacks on the UN Mission in Mali (MINUSMA), it is tempting to strengthen the security response. However, the best option remains to try for a realistic, sustainable agreement. In Bamako, the shock caused by the Kidal debacle in May 2014 has not entirely faded away. Radical nationalist groups have not ruled out the military solution with support from international forces.

As the last phase of negotiations opens on 20 November in a climate of distrust, much remains to be done. Any further stalemate in the discussions will give rise to prejudice in both parties. No one wants to rush the signing of an incomplete agreement. Mali’s international partners, who are the future political and financial guarantors of the deal, should not condone a flawed agreement. Failure would also jeopardise Algeria’s laudable efforts to stabilise the region. On the governmental front, the longer public administration remains absent from the north, the more difficult it will be to fully restore the state’s presence. Meanwhile, insecurity in the north is undermining the political and diplomatic influence gained by the Azawad Movements Coalition, due to their victory over the army in Kidal.

To all actors involved in the negotiations, in particular their leader, Algeria:

  • take the time necessary to conduct the negotiations and in the meantime, find an interim agreement focusing exclusively on strengthening the ceasefire, for example through increased mixed patrols;
     
  • address conflict both within the northern communities, and between these communities and the state, in order to establish political and security institutions that ensure a fair and acceptable distribution of resources and political responsibilities; and
     
  • agree to hold popular consultations prior to finalisation of the agreement, and provide for formal endorsement through a vote by an extraordinary session of the Malian parliament and/or a vote in the regions concerned.

To the mediation team (Algeria, MINUSMA, African Union, Economic Community of West African States, Organisation of Islamic Cooperation, EU, Mauritania, Niger and Chad):

  • provide international guarantees to ensure funding and implementation of the agreement, including an international mechanism to manage donor funds jointly with the relevant local authorities, and an early warning and rapid reaction system in the event of a derailment of the peace process; and
     
  • prepare the international mediation team to become a contact group responsible for enforcement of the agreement, based in Bamako and the northern regions, once the negotiations are completed.

Dakar/Brussels, 18 November 2014

Op-Ed / Africa

A la frontière Niger-Mali, le nécessaire dialogue avec les hommes en armes

Originally published in Jeune Afrique

La stratégie qui privilégie une option militaire disproportionnée à la frontière entre le Niger et le Mali fait peser un risque sur la région : celui de créer un nouveau foyer d’insurrection. C'est le constat que dresse l’International Crisis Group, qui fait une série de recommandations.

Plus de cinq ans après le début de l’intervention militaire française au Mali, la lutte contre les groupes armés jihadistes agite toujours le Sahel. Non seulement les tensions s’étendent à de nouvelles zones, mais elles alimentent aussi de nouvelles violences en interférant avec des tensions intercommunautaires plus anciennes. C’est le cas, en particulier, à la frontière entre le Niger (régions de Tillabéri et Tahoua) et le Mali (région de Ménaka).

Dans un récent rapport, l’International Crisis Group (ICG) alerte ainsi le gouvernement du Niger, l’opération française Barkhane et leurs différents partenaires internationaux des risques liés à des interventions qui privilégient de manière disproportionnée les réponses militaires dans la zone.

Pour éviter qu’un nouveau foyer d’insurrection se développe au Sahel, le gouvernement nigérien et ses partenaires occidentaux devraient sortir du cadre restrictif de la lutte antiterroriste et subordonner l’action militaire à une approche plus politique, y compris en engageant un dialogue avec les insurgés de toute obédience.

Un « vivier d’hommes en armes »

Beaucoup de militants jihadistes ont rejoint depuis mai 2015 la branche locale de l’etat islamique dans le grand Sahara.

La situation sécuritaire dans la zone frontalière entre le Mali et le Niger s’est dégradée progressivement dans les deux dernières décennies. Les violences en zones rurales se sont aggravées à la frontière entre le Mali et le Niger sur fond de rivalités entre communautés pour le contrôle de l’espace et de difficulté des États à réguler les conflits locaux.

Dans le sillage des rébellions arabo-touareg des années 1990, la prolifération des armes de guerre a accru les niveaux de violence et graduellement changé la nature des conflits. Elle a notamment permis à une génération de jeunes hommes de vivre du métier des armes, en versant dans le banditisme ou en intégrant des milices communautaires pour défendre hommes et bétail ou négocier des prébendes avec l’État.

La crise malienne de 2012 a aggravé cette situation en amplifiant un peu plus encore la circulation des armes de guerre et en permettant à des groupes jihadistes de s’implanter. Ils ont attiré en particulier, mais pas exclusivement, de jeunes nomades dossaak et surtout peul, inquiets de voir d’autres communautés s’armer et s’organiser en groupes politico-militaires, à l’instar des Touareg avec le Mouvement national pour la libération de l’Azawad (MNLA).

Les jihadistes sont parvenus à prendre pied dans la zone en fournissant des services aux communautés nomades, notamment une justice fondée sur la « Charia ». Dans le même temps, ils ont redirigé les griefs locaux contre les États centraux, accusés de partialité dans le traitement des conflits entre communautés nomades.

En 2016 et 2017, les militants jihadistes, dont beaucoup ont rejoint depuis mai 2015 la branche locale de l’Etat islamique dans le Grand Sahara (EIGS), ont multiplié les attaques contre les forces de sécurité nigériennes (FDS) dans la zone du Nord-Tillabéri, au Niger.

La tentation de collaborer avec des groupes politico-militaires

Les FDS et leurs partenaires occidentaux peinent à lutter contre un front insurrectionnel localisé dans la zone frontalière, capable de mobiliser rapidement des combattants, et d’échapper ensuite aux poursuites en se repliant du côté malien de la frontière. L’embuscade du 4 octobre 2017 à Tongo Tongo, au cours de laquelle quatre membres des forces spéciales américaines et quatre soldats nigériens ont été tués, l’a très bien illustré.

Le recours à ces groupes à des fins contre-insurrectionnelles renforce les tensions intercommunautaires.

Les autorités nigériennes déplorent l’incapacité de l’État malien à déployer des forces suffisantes dans une zone frontalière que les jihadistes utilisent comme base arrière. Pour pallier cette faiblesse, le gouvernement nigérien comme ses partenaires internationaux, en particulier la France, sont tentés de collaborer avec des groupes armés maliens qui connaissent bien le terrain, en l’occurrence le Mouvement pour le salut de l’Azawad (MSA), et le Groupe armé touareg imghad et alliés (Gatia), à majorité dossaak et touareg imghad respectivement.

Pourtant, en dépit de succès militaires à court terme, le recours à ces groupes à des fins contre-insurrectionnelles renforce les tensions intercommunautaires et menace d’embraser la région.

Ainsi, entre le 27 avril et le 18 mai, plus d’une centaine de civils auraient été tués lors d’attaques de campements dossaak et peul dans la zone frontalière. En effet, l’appui à certains groupes armés à base communautaire, comme le MSA et le Gatia, à des fins contre-insurrectionnelles ne s’effectue pas dans un espace vide d’enjeux politiques locaux mais sur fond de luttes pour le contrôle de territoires et de ressources. Les violences prennent une dimension communautaire dans une région où les groupes armés s’organisent sur la base des affinités ethniques.

Mais les raisons de prendre les armes sont multiples : la frontière entre le combattant jihadiste convaincu, le bandit armé et celui qui prend les armes pour défendre sa communauté est souvent floue. Or, faire l’économie de cette distinction conduit à ranger imprudemment dans la catégorie « jihadiste » des communautés entières ou, tout au moins, un vaste vivier d’hommes en armes que les autorités politiques et militaires du Niger, comme leurs partenaires français, gagneraient à traiter différemment.

Mettre les stratégies militaires au service d’une approche politique

Il est aujourd’hui nécessaire d’enrayer ce cycle inquiétant de violences, qui font le jeu des éléments les plus extrêmes. Aux réponses essentiellement militaires enfermées dans le cadre restrictif de la lutte antiterroriste, il faut substituer des initiatives politiques. Replacées au cœur des stratégies sécuritaires, celles-ci devront passer par un redéploiement des services publics adaptés aux populations nomades et une réforme de la carte administrative permettant une meilleure représentation des populations, en particulier des peul nomades.

Les autorités nigériennes devraient également privilégier le dialogue avec les hommes en arme, même avec les jihadistes, tant qu’ils n’ont pas commis de crime grave, et faire des offres de pardon ou d’insertion dans les forces de sécurité locale.

Négocier avec les insurgés n’est pas une voie aisée et les tentatives de dialogue se sont jusqu’ici avérées difficiles voire décevantes. Cependant, l’écrasement par la force seule de ces insurrections, option fort coûteuse en vies humaines, n’est pas réaliste dans une région où les violences à l’égard des civils renforcent le rejet de l’Etat et contribuent à l’enracinement des groupes jihadistes.

Dans ce contexte, les initiatives de dialogue mises en place par les autorités du Niger avec une partie des insurgés à la frontière ouest, ou celles ayant permis de démobiliser une partie des combattants de Boko Haram au Sud-Est du pays, apparaissent comme la seule piste raisonnable pour limiter l’extension des insurrections jihadistes.

Ces initiatives n’excluent pas le recours à l’outil militaire, elles en sont le complément. Elles replacent surtout les opérations antiterroristes dans une stratégie politique plus large qui requiert que les acteurs militaires, locaux comme occidentaux, acceptent de voir le tempo des opérations en partie dicté par les responsables politiques sahéliens.

Contributors

Director, Sahel Project
jhjezequel
Former Research Assistant, West Africa
cherbibhamza