המחאה העממית בצפון-אפריקה ובמזרח התיכון (1): ניצחונה של מצרים?
המחאה העממית בצפון-אפריקה ובמזרח התיכון (1): ניצחונה של מצרים?
Table of Contents
  1. Executive Summary
Reducing tensions as Ethiopia Moves to Fill its Blue Nile Dam
Reducing tensions as Ethiopia Moves to Fill its Blue Nile Dam
Report 101 / Middle East & North Africa

המחאה העממית בצפון-אפריקה ובמזרח התיכון (1): ניצחונה של מצרים?

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

תקציר מנהלים

 

המהפכה עדיין בראשיתה וההכרה בעוצמת ההישג של העם המצרי טרם הכתה שורש. על חלק מההישגים אי אפשר לערער: תוך פחות משלושה שבועות, הצליחו המצרים להפוך על פיהן את הטענות על הנרפות הערבית; לחולל מהפך בפוליטיקה הלאומית; לפתוח את הזירה הפוליטית לשחקנים חדשים; לחזק באופן ניכר את המחאות ברחבי האזור כולו; ולהעמיד בסימן שאלה את עמודי התווך של הסדר המזרח תיכוני. כל זאת נעשה ללא סיוע מבחוץ, לנוכח עיניהם המשתאות של מרבית אומות העולם, ששינו יום ביומו את תגובותיהם בהתאם לתחזיות המשתנות על גורל בני בריתם. האתגר כעת הוא לתרגם את האקטיביזם של הרחוב למהלך משתף של דמוקרטיה ממוסדת, כך שהמחאה העממית אשר הגיעה לשיאה במהפכה צבאית, לא תסתיים שם.   

הרקע להתקוממות איננו מפתיע. מצרים סבלה עשרות בשנים מנחת ידו של שלטון רודני, זירה פוליטית משותקת שהייתה נתונה, הלכה למעשה, למונופול של המפלגה הלאומית הדמוקרטית השלטת, שחיתות רחבת היקף, נפוטיזם ואי-שוויון מנקרי עיניים ושימוש לרעה בכוחם של מנגנוני הביטחון – שלא נתנו על כך את הדין. במהלך השנים התגברה תחושת ההתמרמרות נגד השלטון, ובהעדר מנגנונים לביטוי ותיעול של אי-הנחת הציבורית, לבשה זו בהדרגה צורה של תנועות מחאה והפגנות עובדים.  

מה הכריע בסופו של דבר את הכף? מערכת הבחירות המפוקפקת בנובמבר 2010 הביאה רבים להכיר בצורך במהלך חוץ-ממסדי והדחתו של הנשיא התוניסאי זין אל-עאבדין בן עלי, שכנעה אותם שמהלך כזה עשוי להצליח. הטינה המצטברת כלפי משטר נוקשה ומיושן, שבמקום להעדיף את האינטרס הלאומי שירת רק את עצמו, הגיעה לנקודת רתיחה, והאפשרות המסתמנת לנשיאות נוספת של שושלת מובארק בספטמבר 2011 (בין אם של הנשיא המכהן או של בנו, ג'מאל) לא הותירה מקום לתקווה שהשינוי יתרחש מאליו.  

הסיפור המלא של ההתרחשויות שאירעו בין 25 בינואר ל-11 בפברואר טרם סופר, ומבחינה זו זהו דו"ח חלקי. עבודת השדה התבצעה בעיקר בקהיר, שהייתה למוקד ההתקוממות אך איננה בהכרח מיקרוקוסמוס לאומה כולה. דיוני השלטון ופעולותיו התנהלו בדלתיים סגורות ונותרו לוטים בערפל. הדרמה טרם הוכרעה. מושכות השלטון נמצאות בידי מועצה צבאית ולממשלה החדשה קווי דמיון מפתיעים לקודמתה. השביתות נמשכות, ומארגני ההפגנות מוכיחים בעקביות שביכולתם לגייס מאות אלפי תומכים.

עם זאת, בעוד מצרים מגששת את דרכה מימי המהפכה המשכרים לקשיים הכרוכים בעיצוב משטר חדש, אפשר כבר לקבוע שבעידן שלאחר מובארק, הגורמים שבלטו במהלך המהפכה ישחקו תפקיד מרכזי:  

  •  הייתה זו מהפכה עממית, אך אקורד הסיום שלה היה הפיכה צבאית. שניות זו, שסימלה את קיצו של חוסני מובארק, תקפה גם כעת. העימות בין ממסד היררכי, הלהוט לשמר את הסדר הקיים ולהגן על האינטרסים שלו, לבין תנועה עממית ספונטאנית – אך לרוב בלתי מאורגנת – עתיד להתפתח בכמה חזיתות: מי ימשול בתקופת המעבר ואילו סמכויות יוקצו לו; מי יאמר את המילה האחרונה בניסיון לחיבור חוקה, ומה יהיו היקפה ותוקפה; מי יקבע את הכללים למערכת הבחירות הקרובה, ומתי היא תערך; ובאיזו מידה תיפתח הסביבה הפוליטית ותשתנה עד אז? 
  •  הצבא שיחק תפקיד מרכזי ומכריע, אם כי דו-משמעי לעיתים. מחד, הוא חשש מחוסר יציבות ולא מיהר להסכים להתפתחויות פוליטיות שהוכתבו על ידי המוני המפגינים. מנגד, הוא היה נחוש להגן על בסיס התמיכה העממית בו, לא כל שכן על האינטרסים העסקיים והמוסדיים שלו. בשלב כלשהו הסיק הצבא שהדרך היחידה ליישב בין שיקולים סותרים אלה היא להצטרף לזירת ההתרחשות. שניות זו ניכרת גם היום: כוחות הצבא, ששלטונם מוסדר מתוקף צווים, ללא פיקוח פרלמנטרי או אופוזיציה של ממש, הם אותם כוחות ששיתפו פעולה עם הנשיא לשעבר. אמנם נראה שאין להם עניין להמשיך להחזיק ברסן השלטון באופן ישיר, והם מעדיפים לפנות את הבמה כדי שיוכלו לשוב אל אחורי הקלעים ולהמשיך ליהנות מהפריבילגיות השמורות להם, בלי ליפול קורבן לטינה הבלתי נמנעת של ההמונים עם שוך הסערות. עם זאת, הם רוצים עדיין לשלוט בקצב השינוי ובהיקפו.    
  •  ברבות הימים, עלול הנכס המרכזי של האופוזיציה להיות לה לרועץ. חסרים לה מנהיג מובהק או נציגות נבחרת, והיא התלכדה רובה ככולה סביב התביעה הישירה להביא לקיצו את שלטון מובארק. במהלך ההפגנות היה בכך כדי לגשר על פערים חברתיים, דתיים, אידיאולוגיים ובין-דוריים, ללכד קשת רחבה של גורמים ומעמדות ולהעמיד שכם אל שכם את הפעילים הצעירים לצד גורמי אופוזיציה מסורתיים כדוגמת האחים המוסלמים. האופוזיציה שאבה את השראתה מתוקף מוסרי שתולדתו היא היציאה כנגד משטר מביש וחמדני, ולא תוכנית פרוגרמטית של ממש. לפיכך, הכלים המסורתיים של המשטר לא יכלו לנעוץ מקלות בגלגלי המהפכה. ניסיונו להפריד ולמשול בין מפלגות האופוזיציה לא צלח הפעם היות ולא הן היו הכוח המניע של התנועה. ויתורים חלקיים, שלא כללו את הדחתו של מובארק, לא עמדו בסף הדרישות של המפגינים, והניסיונות לדכא את המהומות רק הבליטו את הדימוי של המשטר שציירו המפגינים וביססו את תמיכת דעת הקהל הבינלאומית.
  • אולם כעת, כשהמוקד עובר מהרחובות למסדרונות הכוח, עלולות נקודות חוזקה אלה להפוך למכשלות. באופוזיציה צפויים לשוב ולעלות יריבויות פנימיות וניגודי אינטרסים בין מגזרים חברתיים שונים, והעדר נציגים נבחרים או לחלופין סדר יום פוזיטיבי מוסכם, עלול לפגום ביעילותה. השפעתם של אמצעי מינוף הכוח העיקריים – מחאות הרחוב – הולכת ופוחתת, ונשאלת השאלה האם תמצא התנועה דרך למסד את נוכחותה ואת הלחץ שלה.
  •  במהלך האירועים, נעה המטוטלת של דעת הקהל המצרית מצד לצד. רבים הביעו סלידה מהמשטר, אך עם זאת חששו מאבדן היציבות ואי-הסדר הציבורי שטמנו ההפגנות בחובן. לפי הדיווחים, רבים הסתפקו בפשרות שהציע מובארק וגילו הבנה לרצונו בפרידה מכובדת, אך נזעקו נוכח האלימות שהפעילו בריוני המשטר. לאור המחיר הכבד של אי-היציבות, המכנה המשותף הרחב ביותר היה הרצון לחזור לשגרה ולהביא לחידוש הפעילות הכלכלית השוטפת. לעיתים, התרגם הדבר לשאיפה לקץ המהומות, ולעיתים ההפך – לתקווה כי המשטר יחדל מהפרובוקציות האלימות כלפי המפגינים. רגשות מעורבים אלה יעצבו את פניה של מצרים בתקופה העתידה לבוא. רבים מהמצרים חוששים מנורמליזציה שעלולה לשמר את עמודי התווך של משטר מובארק, בעוד רבים אחרים צמאים לנורמליזציה מסוג אחר, היינו השבת הסדר הציבורי על כנו, חידוש תחושת הביטחון והבטחת תעסוקה. האתגר יהיה לשלב בין מוסדות קיימים יציבים ומתפקדים, לבין תהליך מקיף של שינוי פוליטי, חברתי וכלכלי.
  •  הפרשנים המערביים נחלקים לשני מחנות: אלה הרואים במהפכה את ניצחון הדור הצעיר, שבהשראת החינוך המערבי השיל מעצמו השפעות אסלאמיות קיצוניות ועמדות אנטי-אמריקאיות, ולעומתם אלה הרואים בכל פינה את תביעות האצבע של האחים המוסלמים. שתי הפרשנויות מחטיאות את המטרה. אמת היא שאמצעי התקשורת המודרניים מילאו תפקיד חשוב, בפרט בשלבים הראשוניים, ושתרומתם של הצעירים המשכילים מהמעמד הבינוני הייתה מכרעת. תנועת האחים המוסלמים ישבה בתחילה על הגדר מחשש להצרת צעדיה במידה והמהומות יעלו חרס. עם זאת, בהשפעת חבריה היותר צעירים וקוסמופוליטיים ונוכח עוצמתן הבלתי צפויה של ההפגנות, היא שינתה עד מהרה את עמדתה. כניסתה לזירה סימנה קרוב לוודאי שאין דרך חזרה, שכן ברור היה לה שבמידה ומובארק לא יוכרע, מכת-הנגד שלו עלולה להיות מוחצת. ככל שההפגנות הפכו אלימות יותר, גברה השפעתם של פעילי התנועה האסלאמית, בפרט מחוץ לקהיר ובאזור שפך הנילוס, שם יש לה בסיס פעולה רחב והאופוזיציה החילונית חלשה יחסית, והם שהובילו את פעולות המחאה.
  • מכאן אפשר ללמוד שיעור נוסף: האחים המוסלמים, למודי ניסיון ומפוכחים, לא ידחקו את הקץ ויעדיפו להשקיע במאמצים ארוכי טווח. לפי ההערכות, אין הם קרובים אפילו לזכות בתמיכת הרוב. עם זאת, המסר שלהם יזכה לתהודה נרחבת יותר, תוך שהוא נשען על תשתיות ארגוניות עדיפות על אלה של המפלגות החילוניות. ככל שתעמיק מעורבותם הפוליטית, יהיה עליהם להתמודד עם המתחים שנחשפו במהלך המהומות: הפערים הבין-דוריים; ההבדלים בין מבני הכוח ההיררכיים המסורתיים לבין אופני הגיוס וההנעה המודרניים; והמתחים בין עמדות שמרניות לנטיות רפורמיסטיות, ובין קהיר, הערים האחרות והאזורים הכפריים.  

 

  • המערב לא חזה את האירועים, ולפחות בתחילה גם לא קיווה להם. מובארק היה בן ברית נאמן, ולכן המהירות בה חגג בסופו של דבר המערב את נפילתו הייתה מעט חריגה, שלא לומר בלתי הולמת. השפעת המערב על האירועים הייתה, כפי שניכר מהאיחור והגמגום בתגובותיו, מועטה מאוד. במהלך ההפגנות, המצרים לא ששו לקבל עצות מבחוץ וגם כעת אינם מפגינים התלהבות. תרומתו העיקרית של המערב הייתה אזהרתו התקיפה מפני שימוש באמצעים אלימים. כעת נקראות מעצמות המערב לסייע בתמיכה כלכלית תוך הימנעות מניסיון לנהל את התהליך, לנקוט צד בזירה הפנימית או למהר ולרסן מדיניות חוץ אסרטיבית ועצמאית יותר של מצרים. שליטיה החדשים של מצרים יהיו קשובים יותר לרחשי הלב של הציבור וכפועל יוצא מכך –יהיו פחות כנועים לתביעות המערב; זה המחיר שיש לשלם על כינונו של משטר דמוקרטי שארצות הברית ואירופה, לפי טענתן, רוצות לראות בהיווצרותו.

בהתחשב בנתונים אלה, אפשר להגדיר כמה עקרונות שיסיעו לצלוח את תקופת המעבר:

  •  כדי להתגבר על הספקות מבחוץ לגבי נכונותו להביא לשינוי של ממש באופי השלטון, יכול הצבא להקים רשות מייצגת זמנית ולחלוק בשלטון עם נציגים של הכוחות האזרחיים. לחלופין, עליו לקיים התייעצויות עם גורמים נרחבים ולהבטיח שקיפות בקבלת ההחלטות. ניתן גם להקים מועצה מייעצת לתקופת המעבר.
  •  ביכולתו של  הממשל הזמני לנקוט בצעדים נוספים שיפיגו את חששותיהם של הגורמים האזרחיים: ביטול מצב החירום שהוכרז, שחרור אסירים שנעצרו מתוקף סמכויות מצב החירום והבטחת הזכויות הבסיסיות – חופש הדיבור וחופש ההתארגנות וההתאספות, כולל בקרב ארגוני העובדים העצמאיים.  
  •  אפשר להקים גופים עצמאיים ומהימנים לבדיקת ההאשמות בשחיתות ועבירות אחרות מצד גורמי השלטון הקודם. החקירות צריכות להיות מקיפות אך א-פוליטיות, כדי למנוע חיסול חשבונות. יש צורך להבטיח את הגינותו של התהליך המשפטי. בנוסף, אפשר לערוך חקירות חופשיות ומהימנות של שימוש לרעה בכוחם של מנגנוני הביטחון למיניהם, לצד ביקורת מקיפה על מנגנוני הביטחון, שמטרתה להבטיח את התנהלותם המקצועית.   
  •  התנועה הדמוקרטית תטיב לעשות אם תמשיך בתאום ובביסוס ההסכמה המשותפת בנוגע לתביעות הפוליטיות המרכזיות והאסטרטגיות ביותר. אפשר לסייע לכך על ידי הקמת גוף מקיף וכולל, שתפקידו לקבוע את סדר העדיפויות של דרישות אלה וללחוץ על השלטונות הצבאיים ליישמן.

מבט חטוף במתרחש בתימן, בחריין ולוב די בו כדי להדגיש את המידה בה עשויה הצלחה לעורר השראה. עם זאת, התפכחות עלולה גם כן להיות מדבקת. הדחתו של מובארק הייתה צעד גדול קדימה, אך מה שיבוא בעקבותיה חשוב לא פחות. לפיכך, העיניים כולן נישאות שוב אל העם המצרי, אם ירצה בכך אם לאו.

קהיר/בריסל, 24 בפברואר 2011

Executive Summary

It is early days, and the true measure of what the Egyptian people have accomplished has yet to fully sink in. Some achievements are as clear as they are stunning. Over a period of less than three weeks, they challenged conventional chestnuts about Arab lethargy; transformed national politics; opened up the political space to new actors; massively reinforced protests throughout the region; and called into question fundamental pillars of the Middle East order. They did this without foreign help and, indeed, with much of the world timidly watching and waffling according to shifting daily predictions of their allies’ fortunes. The challenge now is to translate street activism into inclusive, democratic institutional politics so that a popular protest that culminated in a military coup does not end there.

The backdrop to the uprising has a familiar ring. Egypt suffered from decades of authoritarian rule, a lifeless political environment virtually monopolised by the ruling National Democratic Party (NDP); widespread corruption, cronyism and glaring inequities; and a pattern of abuse at the hands of unaccountable security forces. For years, agitation against the regime spread and, without any credible mechanism to express or channel public discontent, increasingly took the shape of protest movements and labour unrest.

What, ultimately, made the difference? While the fraudulent November 2010 legislative elections persuaded many of the need for extra-institutional action, the January 2011 toppling of Tunisian President Zine el Abidine Ben Ali persuaded them it could succeed. Accumulated resentment against a sclerotic, ageing regime that, far from serving a national purpose, ended up serving only itself reached a tipping point. The increasingly likely prospect of another Mubarak presidency after the September 2011 election (either the incumbent himself or his son, Gamal) removed any faith that this process of decay would soon stop.

The story of what actually transpired between 25 January and 11 February remains to be told. This account is incomplete. Field work was done principally in Cairo, which became the epicentre of the uprising but was not a microcosm of the nation. Regime deliberations and actions took place behind closed doors and remain shrouded in secrecy. The drama is not near its final act. A military council is in control. The new government bears a striking resemblance to the old. Strikes continue. Protesters show persistent ability to mobilise hundreds of thousands.

There already are important lessons, nonetheless, as Egypt moves from the heady days of upheaval to the job of designing a different polity. Post-Mubarak Egypt largely will be shaped by features that characterised the uprising:

  • This was a popular revolt. But its denouement was a military coup, and the duality that marked Hosni Mubarak’s undoing persists to this day. The tug of war between a hierarchical, stability-obsessed institution keen to protect its interests and the spontaneous and largely unorganised popular movement will play out on a number of fronts – among them: who will govern during the interim period and with what competencies; who controls the constitution-writing exercise and how comprehensive will it be; who decides on the rules for the next elections and when they will be held; and how much will the political environment change and open up before then?
     
  • The military played a central, decisive and ambivalent role. It was worried about instability and not eager to see political developments dictated by protesting crowds. It also was determined to protect its popular credibility and no less substantial business and institutional interests. At some point it concluded the only way to reconcile these competing considerations was to step in. That ambiguity is at play today: the soldiers who rule by decree, without parliamentary oversight or genuine opposition input, are the same who worked closely with the former president; they appear to have no interest in remaining directly in charge, preferring to exit the stage as soon as they can and revert to the background where they can enjoy their privileges without incurring popular resentment when disappointment inevitably sets in; and yet they want to control the pace and scope of change.
     
  • The opposition’s principal assets could become liabilities as the transition unfolds. It lacked an identifiable leader or representatives and mostly coalesced around the straightforward demand to get rid of Mubarak. During the protests, this meant it could bridge social, religious, ideological and generational divides, bringing together a wide array along the economic spectrum, as well as young activists and the more traditional opposition, notably the Muslim Brotherhood. Its principal inspiration was moral and ethical, not programmatic, a protest against a regime synonymous with rapaciousness and shame. The regime’s traditional tools could not dent the protesters’ momentum: it could not peel off some opposition parties and exploit divisions, since they were not the motors of the movement; concessions short of Mubarak’s removal failed to meet the minimum threshold; and repression only further validated the protesters’ perception of the regime and consolidated international sympathy for them.

As the process moves from the street to the corridors of power, these strengths could become burdensome. Opposition rivalries are likely to re-emerge, as are conflicts of interest between various social groups; the absence of either empowered representatives or an agreed, positive agenda will harm effectiveness; the main form of leverage – street protests – is a diminishing asset. A key question is whether the movement will find ways to institutionalise its presence and pressure.

  • Throughout these events public opinion frequently wavered. Many expressed distaste for the regime but also concern about instability and disorder wrought by the protests. Many reportedly deemed Mubarak’s concessions sufficient and his wish for dignified departure understandable but were alarmed at violence by regime thugs. The most widespread aspiration was for a return to normality and resumption of regular economic life given instability’s huge costs. At times, that translated into hope protests would end; at others, into the wish the regime would cease violent, provocative measures. This ambivalence will impact the coming period. Although many Egyptians will fear normalisation, in the sense of maintaining the principal pillars of Mubarak’s regime, many more are likely to crave a different normalisation: ensuring order, security and jobs. The challenge will be to combine functioning, stable institutions with a genuine process of political and socio-economic transformation.
     
  • Western commentators split into camps: those who saw Muslim Brotherhood fingerprints all over the uprising and those who saw it as a triumph of a young, Western-educated generation that had discarded Islamist and anti-American outlooks. Both interpretations are off the mark. Modern communication played a role, particularly in the early stages, as did mainly young, energised members of the middle classes. The Brotherhood initially watched uneasily, fearful of the crackdown that would follow involvement in a failed revolt. But it soon shifted, in reaction to pressure from its younger, more cosmopolitan members in Tahrir Square and the protests’ surprising strength. Once it committed to battle, it may well have decided there could be no turning back: Mubarak had to be brought down or reta­liation would be merciless. The role of Islamist activists grew as the confrontation became more violent and as one moved away from Cairo; in the Delta in particular, their deep roots and the secular opposition’s relative weakness gave them a leading part.
     
  • Here too are lessons. The Brotherhood will not push quickly or forcefully; it is far more sober and prudent than that, prefers to invest in the longer-term and almost certainly does not enjoy anywhere near majority support. But its message will resonate widely and be well served by superior organisation, particularly compared to the state of secular parties. As its political involvement deepens, it also will have to contend with tensions the uprising exacerbated: between generations; between traditional hierarchical structures and modern forms of mobilisation; between a more conservative and a more reformist outlook; between Cairo, urban and rural areas.
     
  • The West neither expected these events nor, at least at the outset, hoped for them. Mubarak had been a loyal ally; the speed with which it celebrated his fall as a triumph of democracy was slightly anomalous if not unseemly. The more important point is that it apparently had little say over events, as illustrated by the rhetorical catch-up in which it engaged. Egyptians were not in the mood for outside advice during the uprising and are unlikely to care for it now. The most important contribution was stern warnings against violence. Now, Western powers can help by providing economic assistance, avoiding attempts to micromanage the transition, select favourites or react too negatively to a more assertive, independent foreign policy. Egypt’s new rulers will be more receptive to public opinion, which is less submissive to Western demands; that is the price to pay for the democratic polity which the U.S. and Europe claim they wish to see.

With these dynamics in mind, several core principles might help steer the transition:

  • If the military is to overcome scepticism of its willingness to truly change the nature of the regime, it will need either to share power with representative civilian forces by creating a new interim, representative authority or ensure decisions are made transparently after broad consultation, perhaps with a transitional advisory council.
     
  • Some immediate measures could help reassure the civilian political forces: lifting the state of emergency; releasing prisoners detained under its provisions; and respecting basic rights, including freedom of speech, association and assembly, including the rights of independent trade unions.
     
  • Independent, credible bodies might be set up to investigate charges of corruption and other malfeasance against ex-regime officials. Investigations must be thorough, but non-politicised to avoid score-settling. There will need to be guarantees of fair judicial process. Independent and credible criminal investigations also could be held to probe abuse by all security forces, together with a comprehensive security sector review to promote professionalism.
     
  • The democratic movement would be well served by continued coordination and consensus around the most important of its positive and strategic political demands. This could be helped by forming an inclusive and diverse body tasked with prioritising these demands and pressing them on the military authorities.

One need only look at what already is happening in Yemen, Bahrain or Libya to appreciate the degree to which success can inspire. But disenchantment can be contagious too. Mubarak’s ouster was a huge step. What follows will be just as fateful. Whether they asked for it or not, all eyes once again will be on the Egyptian people.

Cairo/Brussels, 24 February 2011

 

Video / Africa

Reducing tensions as Ethiopia Moves to Fill its Blue Nile Dam

With rains swelling the Blue Nile, Ethiopia is just weeks away from beginning to fill the massive dam it is building. Egypt and Sudan demand that it not do so without an agreement. All three countries urgently need to make concessions for a deal.

Reducing tensions as Ethiopia Moves to Fill its Blue Nile Dam

CRISISGROUP

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.